彭文鍇

(中國社會科學院大學 馬克思主義學院， 北京 102488)

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對社會主義法治建設的內涵進行了豐富和發(fā)展，提出“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的重要命題，為我們理解和統(tǒng)籌黨與法、政治與法治、治國與治黨等一系列重大理論問題提供了理論指導和實踐指引。習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上指出，我們黨已經形成比較完善的黨內法規(guī)體系，標志著依規(guī)治黨工作進入一個全新的歷史階段。《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025)》明確提出，到2025年黨內法規(guī)體系要更加完善，“構建內容科學、程序嚴密、配套完善、運行有效的黨內法規(guī)體系”。當前，黨內法規(guī)制度建設成果顯著，但現(xiàn)有研究在黨內法規(guī)的概念內涵、黨內法規(guī)與國家法律的銜接和黨內法規(guī)的立規(guī)實踐上還存在理論爭議，部分研究還存在值得商榷的地方。為此，有必要對相關問題進行梳理并提出紓解之策。

一、黨內法規(guī)的概念問題

哲學社會科學對新問題的研究往往都從基本概念的考察開始。因此，以“法”之名的黨內法規(guī)是不是“法”，又如何被歸入“法”的范疇，是黨內法規(guī)制度建設中的一個基礎性問題，而聚焦于學術概念的辨析恰恰也是法學界介入黨內法規(guī)研究的切入點。當下，“‘軟法理論’‘特別權力說’‘多元法理論’等觀點成為將黨內法規(guī)納入法學研究范疇的證成依據(jù)”[1]。然而，這些研究尚未帶來準確一致的認識。原因在于，自法學作為一個獨立的學科出現(xiàn)以來，不同立場的各法學流派對“法”的認識就莫衷一是。從最廣義的范圍來看，法是一個抽象概念，一切具有社會約束力的行為規(guī)范都被認為是法。從狹義上講，法即國家法律，是由特定的國家機關經過特定的程序確立并由國家強制力保證實施的規(guī)范體系。如果在派系林立的西方法治理論中借用某一個法學理論，并試圖以此論證黨內法規(guī)屬于“法”的范疇，就難免顯得與中國實際格格不入。最為典型且影響最大的就是當前引用“軟法”理論論證黨內法規(guī)“法”屬性的系列觀點所面臨的困境。顯然，任何學者的學術研究都必然包含其過往的思維成果。在21世紀初期，以羅豪才、宋功德為代表的學者將軟法理論引入中國，主張軟法是與硬法相對的，不以國家強制力保證實施，但卻能產生實際效果的法行為規(guī)范，具有一系列個性特征，“諸如制度安排的富有彈性、未必依靠國家強制力保障實施、非司法中心主義、法律位階不甚明顯， 以及載體形態(tài)的多樣化與文本敘事方式的獨特性等”[2]。到了2010年前后，黨內法規(guī)研究蓬勃興起，為了論證黨內法規(guī)的性質，姜明安、劉長秋等學者相繼采納軟法理論，從而借助“軟法是法”到“黨內法規(guī)是軟法”的邏輯，推導得出“黨內法規(guī)是法”的結論。例如，姜明安就提出：“剖析‘黨內法規(guī)’的一般特征，其基本定位應該屬于社會法和軟法，而非國家法和硬法?！盵3]持相近學術觀點的劉長秋也認為，“黨規(guī)黨法完全符合軟法的特征， 它是一種典型的軟法”[4]。隨著黨內法規(guī)研究的不斷深入，黨內法規(guī)的軟法屬性不斷遭受質疑，一些原本堅持軟法理論的學者也逐步修正原有的觀點。例如，宋功德在2015年出版的《黨規(guī)之治》一書中提出，黨規(guī)雖不屬于國家強制力的保障“法律法規(guī)”，但可以依靠公共強制力執(zhí)行，因而具有很強的法的屬性和功能。所以，“黨規(guī)屬于‘堅硬的軟法’”[5]64。姜明安也強調：“黨內法規(guī)基本屬于軟法，但有的黨內法規(guī)也具有一定的硬法因素。”[6]即便如此，近幾年有關黨內法規(guī)軟法性質的反對意見仍然層出不窮。

實際上，這些修正恰恰表明，軟法理論與黨內法規(guī)之間存在著諸多的不適切。首先，在價值取向上，軟法理論的核心在于打破國家對立法權的壟斷，實現(xiàn)法律實施的非強制化，并且追求立法主體的多元。因而從本質上講，軟法理論是一種泛中心化，乃至去中心化的主張。而中國共產黨是以民主集中制為根本組織原則的無產階級政黨，始終強調紀律的統(tǒng)一性與重要性，在組織、思想和行動上追求一致?！吨袊伯a黨章程》規(guī)定：“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會?！币虼?，以軟法理論指導黨內法規(guī)的建設，難免與馬克思主義政黨建設的基本要求相背離。

其次，在表現(xiàn)形式上，社會法等“軟法”相較于作為國家法的“硬法”更為松散，具體內容上也更為柔和。軟法不依靠強制力作為保障，因此既不追求條文表述的確定完備，也不追求邏輯的極致精密，而是強調充分釋放立法主體的活力，為糾紛、沖突發(fā)生后的交涉與商談留下空間。但黨內法規(guī)的制度設計更為嚴密完備，一些具體內容不僅嚴于“軟法”，甚至較國家法更為嚴格。同時，黨內法規(guī)在實施的力度上與國家法更為接近，某些黨內法規(guī)的實施更依賴于國家強制力予以保證。此外，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也進一步指出，要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。黨內法規(guī)也不屬于上述社會規(guī)范之列，以“軟法”論來劃分顯然與中國共產黨的領導地位不符。

由此看來，作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，理解黨內法規(guī)的“法”屬性絕不能簡單套用西方法治理論的模板。正如李德順所提出的：“中國特色社會主義法治理論體系，應該立足于‘中、西、馬’三大思想理論資源?！盵7]實際上，以社會主義法治實踐為基礎，在中國特色社會主義法治理論的框架下理解黨內法規(guī)的概念內涵并不困難。黨的十八大以來，我們黨以統(tǒng)籌國家治理與實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和全局視野，對全面推進依法治國這一任務進行謀篇布局，既提高了依法治國的能力和水平，又不斷對法治建設提出新的更高要求。習近平指出：“從國際看，世界進入動蕩變革期，國際競爭越來越體現(xiàn)為制度、規(guī)則、法律之爭。”[8]堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，這里既有國家治理層面的法律之治、制度之治，也包括黨發(fā)揮領導作用，實現(xiàn)從嚴治黨的規(guī)則之治、程序之治。顯然，問題的關鍵并不在于能否套用一套現(xiàn)成的理論將黨內法規(guī)歸結到法的范疇里去，而是要通過建立法治思維和法治實踐，實現(xiàn)治理的定型化和精細化。所以，其要義在于把握好黨內法規(guī)與國家法律關系，形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局。

二、黨內法規(guī)與國家法律的銜接問題

黨內法規(guī)與國家法律的關系是黨內法規(guī)制度建設中的一個基礎性問題。如果黨內法規(guī)不能歸為“軟法”的范疇，那么它是否屬于“硬法”？如果承認黨內法規(guī)與國家法律同屬于“硬法”，它又是否能夠成為法院司法裁判的依據(jù)？進而兩者的效力位階如何？事實上，除了前述運用西方法學理論限縮黨內法規(guī)概念內涵的情形外，作為一門研究熱度不斷升級的新興學科，黨內法規(guī)研究中也難免呈現(xiàn)出“跑馬圈地”之嫌。這表現(xiàn)在研究者充分關注了黨內法規(guī)具有的溢出效應，但卻將這種溢出理解為調整對象和領域的擴大，認為“黨內法規(guī)既能約束黨組織與黨員，也能約束非黨組織與黨外人士”[9]，進而將黨內法規(guī)推論為行政機關乃至司法機關執(zhí)法、司法的依據(jù)，提出“特定黨內法規(guī)應對行政機關、司法機關具有約束力”[10]。但是，這一研究進路不僅會在調整范圍上模糊黨規(guī)與國法的邊界，而且還面臨黨規(guī)與國法在具體內容上發(fā)生重疊的困境，與黨內法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調的關系定位相悖。為此，可以從以下三個方面把握黨內法規(guī)與國家法律的關系。

首先，把握黨內法規(guī)與國家法律之間的平行銜接、協(xié)調互補關系。平行銜接，意味著黨內法規(guī)與國家法律具有各自的調整對象和調整領域。黨內法規(guī)是屬于政黨內部的制度規(guī)范，它調整黨員、黨組織相關活動的目的是確保黨的領導以及黨的建設活動的制度化、規(guī)范化，避免出現(xiàn)權力運行真空。這就要求，“既不能脫節(jié)斷檔，也不能交叉重復，更不能錯位越位”[11]，同時還不能將黨規(guī)納入國法的框架之中，兩者應當在法治的動態(tài)實踐中實現(xiàn)銜接。協(xié)調互補，意味著黨內法規(guī)與國家法律應當避免沖突，黨必須在憲法和法律的范圍內活動，這就要求黨要首先依據(jù)自身的內部法規(guī)形成統(tǒng)一主張，再通過法律規(guī)定的法律程序使黨的主張成為國家意志。另一方面，黨規(guī)作為黨領導國家、治國執(zhí)政的制度載體之一，能夠反映黨執(zhí)政戰(zhàn)略中的現(xiàn)實考量，所以，必須對照黨內新規(guī)，及時消除國家法律的滯后性造成的矛盾沖突。張文顯指出：“黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調的重要方式之一，是黨政‘共同立法’，黨規(guī)國法 ‘互聯(lián)互通’?！盵12]在此過程中，一些調整重大事項、采取黨政聯(lián)合發(fā)文的“混合性黨規(guī)”，也應當隨著實踐的發(fā)展和條件的成熟逐步轉換為單獨的黨內法規(guī)或國家法律，從而有效發(fā)揮黨規(guī)制定的靈活性，及時填補國法的漏洞。

其次，把握黨規(guī)溢出效應的產生原因。有黨內法規(guī)體系“立法法”之稱的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》明確，黨內法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。針對黨規(guī)溢出性的考察，有研究者提出了劃分“黨導法規(guī)”的觀點，認為“規(guī)范黨的對外領導的法規(guī)即黨導法規(guī)，規(guī)范黨的對內治理的法規(guī)即黨內法規(guī)”[13]?？偟膩砜?，這一研究對黨的關系的分類無疑是正確的，但黨規(guī)的外溢首先與黨組織的領導地位、領導方式以及領導行為相關?！包h導法規(guī)”實際上就是黨內法規(guī)中有關“黨的領導法規(guī)制度”的部分。習近平在十九屆三中全會第二次全體會議上指出，“要通過深化黨和國家機構改革，努力從機構職能上解決黨對一切工作領導的體制機制問題，解決黨長期執(zhí)政條件下我國國家治理體系中黨政軍群的機構職能關系問題”[14]。這表明，加強黨的全面領導并不意味著黨規(guī)要侵入原本屬于國法的調整空間。在黨政軍群中建立黨的領導制度才是黨規(guī)表現(xiàn)出外溢的一個重要原因。典型的黨內法規(guī)如《中國共產黨黨組工作條例》，就是通過在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立黨組，發(fā)揮黨組把方向、管大局、保落實的領導作用，實現(xiàn)黨的全面領導。

最后，把握黨規(guī)嚴于國法的合理性。公職人員往往具有黨員與國家工作人員的雙重身份，因此在違反法律受到國家懲罰時，也要同時受到黨內法規(guī)評價體系的評判，這是黨規(guī)外溢的又一個重要原因。但如果從懲罰方式的角度進行考察，人類社會一切懲罰的實質都是對人的某一具體權利的限制或剝奪，大體上不會超過較重(生命、健康)、適中(自由)、較輕(財產、名譽、資格)的范圍，在國法的各個歷史發(fā)展階段都能夠找到與之對應的由重到輕的刑罰手段。而從現(xiàn)有理論成果來看，尚不能因為黨規(guī)較國法規(guī)定更嚴，就為黨規(guī)動用生命懲罰權或健康懲罰權提供理論依據(jù)。即便是引發(fā)“黨組織限制黨員人身自由”的合理性最為激烈爭論的留置手段，也僅在案件調查階段的短時間內可以限制黨員的人身自由，而真正實施自由懲罰權的無期徒刑、有期徒刑、拘役或管制等都必須依靠國法予以發(fā)動。因此，在不與國法的具體規(guī)定發(fā)生沖突的同時，黨規(guī)只給予了黨員道德意義上更為嚴格的實體標準，并為違反這些標準的行為設定了相對國法較輕的懲罰后果，即財產、名譽或資格上的減損。這正是黨規(guī)嚴于國法又不與國法相沖突的合理性所在。

三、黨內法規(guī)的立規(guī)實踐問題

為了提升黨內法規(guī)體系的建設水平，黨的十八大以來先后出臺印發(fā)了《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《黨規(guī)制定一五規(guī)劃》)、《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》、《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱《黨規(guī)制定二五規(guī)劃》)等文件統(tǒng)籌規(guī)劃黨內法規(guī)體系建設，制定、修訂了《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》等推進黨內法規(guī)體系建設工作的基礎性法規(guī)，黨內法規(guī)體系建設取得了顯著的成就，但從目前的情況來看，也存在一些不足。

其一，在分類上，法規(guī)的合理分類是快速定位進而準確提取條文的基礎。按照2016年12月我國發(fā)布的《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，當前“黨內法規(guī)體系以‘1+4’為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊”[15]。應當說，“1+4”的基本框架實現(xiàn)了對數(shù)量龐大、內容多樣的黨內法規(guī)的大致涵蓋和劃分，對初步形成完備的黨內法規(guī)體系具有重要意義。但也要看到，這一框架并未徹底解決既有黨內法規(guī)之間的交叉與重復現(xiàn)象，必須結合黨在新時期對各項事業(yè)的布局調整，不斷推動黨內法規(guī)制度的集約整合與結構優(yōu)化。例如，2017年，黨的十九大就將新時代黨的建設的內容表述為“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”，這一表述顯然超出了“黨的自身建設法規(guī)”所能涵蓋的范圍，無疑對今后黨內法規(guī)體系建設的科學化、精準化、規(guī)范化和系統(tǒng)化水平提出了更高的要求。

其二，在立規(guī)技術上，法規(guī)的表述有多種形式。段落化的表述是表達黨內決議的主要方式，它往往包括對歷史經驗與現(xiàn)實問題的分析，對重要性和緊迫性的描述，對文件目標要求的明確，以及對實施主體和具體實施細則的規(guī)定。例如，2016年通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，就是從序言、主體和結束語三個板塊十二個方面以段落化表述的方式制定的有關黨內政治生活的一部黨內法規(guī)。而法律則主要以條款化的表述為主，通過明確權利義務和相應法律后果的方式，對什么行為可為、應為或勿為進行規(guī)定，在表達上力求簡明精練。應當說段落化表述和條款化表述兩者各有優(yōu)勢，但現(xiàn)行的黨內法規(guī)在表述上并未一致，與《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的要求仍然存在差距(1)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第六條規(guī)定：“黨內法規(guī)的內容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件。”。同時，現(xiàn)行黨內法規(guī)無論是在同一效力等級的各法規(guī)之間，還是在同一法規(guī)的前后條文之間，都未能科學地區(qū)分教育引導類規(guī)范與強制性規(guī)范。這種將兩種規(guī)范大而化之的做法，難免會忽略強制性規(guī)范相關實施程序的設計，也是現(xiàn)有黨內法規(guī)重實體、輕程序的重要原因之一。

其三，在制定主體上，黨內法規(guī)有多層級的制定主體，尤其是賦予了部分地方黨委制定黨內法規(guī)的權限，意在鼓勵地方黨委充分調動地方活力，探索黨內法規(guī)在基層黨建、作風建設等方面的創(chuàng)新，這也同時使黨內法規(guī)產生了因制定主體的等級差異而形成的法規(guī)層級差異。但是，這種賦予不同主體黨內法規(guī)制定權的設計在實踐中也會遭遇以下問題：一是法理層面的質疑。有學者就指出，政黨是強調行動統(tǒng)一的政治團體，地方黨委的權力是中央的延展，“國家立法可以分層次，但是黨內立規(guī)必須集中統(tǒng)一，中央必須掌握規(guī)則制定權”[16]。因此，在強調集中統(tǒng)一領導的前提下，授權地方黨組織制定黨內法規(guī)的必要性是值得商榷的。二是立規(guī)能力的不足。各地黨委之間客觀存在黨建工作實踐積累和理論儲備上的差距，在制定法規(guī)的能力和條件上也有較大差異，這就導致一些地方在依據(jù)上位黨內法規(guī)制定地方配套黨內法規(guī)的過程中吃不透法規(guī)精神，出現(xiàn)照搬照抄的重復立規(guī)行為，或者是拖延甚至有意忽略配套立規(guī)工作，極大地影響了黨內法規(guī)的落地實施。三是立規(guī)中的越位與擴張。任何權力都具有自我擴張的天然屬性，實踐中可以看到，“一些黨內法規(guī)的制定過程不夠民主，部門利益或地方保護主義現(xiàn)象在一定程度上還比較嚴重”[17]。在那些政策實施不力可能對地方黨政領導產生重大政治影響的社會治安、生態(tài)環(huán)境、信訪舉報等領域，有的地方在進行黨內法規(guī)配套工作時容易出現(xiàn)脫離實際的層層加碼，在一些涉及問責的環(huán)節(jié)甚至出現(xiàn)了以地方的規(guī)范性文件代替黨內法規(guī)執(zhí)行的情況。同時，由于黨內法規(guī)堅持“誰制定，誰解釋”的原則，實踐中一些非正式的解釋文件實際上發(fā)揮了主要的作用。事實上，針對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的制定，黨內法規(guī)制度體系中也設計了備案審查環(huán)節(jié)，據(jù)統(tǒng)計，“黨的十八大以來，共審查地方和部門向黨中央報備的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件3.2萬余件、發(fā)現(xiàn)和處理‘問題文件’1400余件”[15]。毫無疑問，未來備案審查工作的成效，將成為檢驗地方立規(guī)工作的重要標志。

四、黨內法規(guī)體系建設的完善思路

以法治為基礎，建立并完善黨內法規(guī)體系是繼續(xù)推進新時代黨的建設新的偉大工程，健全總攬全局協(xié)調各方的黨的領導制度體系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)?！拔覀兛傮w上已進入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力?！盵18]要解決黨內法規(guī)制度供給不平衡、制度體系化程度不足的現(xiàn)實問題，實現(xiàn)黨內法規(guī)制度與國家法律制度協(xié)調銜接，提升依規(guī)治黨的治理效能，重中之重是抓好以下兩個方面。

(一)運用法治思維建設黨內法規(guī)體系

歷史制度主義理論在分析政治制度時提出，制度一經形成就會產生“路徑依賴”，其最初的制度形態(tài)和議事規(guī)則會進行持續(xù)的自我強化，并對整個制度體系的發(fā)展產生制約。政黨通常都通過內部制度建構的方式形成自身的運行模式，因此，內部運行規(guī)則能否滿足變革中的國家治理需求成為世界上許多老牌政黨轉型需要面對的問題。中國共產黨是一個勇于堅持自我革命、尋求理論守正創(chuàng)新的先進政黨。習近平指出：“加強黨內法規(guī)體系建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設?！盵19]18黨內法規(guī)體系建設是中國共產黨制度建黨的主要組成部分，是黨主動適應國家治理現(xiàn)代化的關鍵舉措。為此，只有使用與國家法律相同的法治話語，政黨主張的產生過程才會更符合法治邏輯，黨規(guī)與國法之間的對話才會更為協(xié)調，才能形成黨對國家各項事業(yè)結構更為科學、傳遞更為規(guī)范的領導體制，實現(xiàn)黨和國家治理能力的現(xiàn)代化。因此，黨內法規(guī)的法治屬性來源于其在立、改、廢的過程中全面體現(xiàn)法治思維、運用法治方式。黨內法規(guī)既要在形式上與國家法律近似，又應在實踐中保持自身原有的優(yōu)勢。

一方面，立法的過程是價值觀念的取舍以及運用立法技巧的過程，立法者必須發(fā)揮智慧，將所欲表達的價值觀念通過精妙的語言載體予以排列并表現(xiàn)出來。因此，最終呈現(xiàn)給受眾的法律無論是在其外在形式、內容結構，還是在語言文字的表達上，都是力求科學周密的。從這個意義上來說，黨內法規(guī)體系如果要與國家法律體系在共同的法治軌道上實現(xiàn)分工協(xié)作，兩者在立法與立規(guī)的技術上應采取相同或近似的標準。而這正是黨內法規(guī)制度建設必須首先實現(xiàn)的思維范式轉變，即必須從以往的文件思維轉換為法律思維，黨規(guī)應在制定形式、制定技巧和制定的科學性上借鑒國法的成熟經驗，將黨的權力運行自覺放置于黨內法規(guī)的框架之中，從而有效祛除“權大還是法大”的思想之魅。

當然，思維范式的轉變并不是要混淆黨內法規(guī)與國家法律之間的差異，而是要借鑒國家立法已有的較為成熟的經驗，使黨內法規(guī)體系真正成為我們黨推動自身建設、實現(xiàn)治黨治國的制度基礎。為此，一是要注重法規(guī)的外在形式建設，對黨內法規(guī)的命名要遵循《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》所確立的命名規(guī)則，準確反映黨內法規(guī)的調整對象和適用范圍，嚴格遵守不同黨內法規(guī)的效力位階。二是要注重法規(guī)主體內容建設，條文的表達應做到簡潔準確、清晰規(guī)范和嚴謹莊重。前后條款之間要實現(xiàn)協(xié)調一致，使黨內法規(guī)成為一個聯(lián)系緊密的整體。在這一點上，尤其在立規(guī)的篇章結構上要注意黨內法規(guī)中教育引導類規(guī)范與強制性規(guī)范的謀篇布局。教育引導類規(guī)范是一種柔性規(guī)范，為或不為條文規(guī)定的具體行為都不會產生具體的不利后果，一般運用于綱領性規(guī)定的表述中。而強制性規(guī)范是硬性的規(guī)定，如果借助法學理論中有關法律規(guī)則的經典邏輯結構進行分析的話，黨內法規(guī)中的強制性規(guī)定也應當包含“假定條件”“行為模式”“后果”三個部分，一般運用于具體規(guī)則的表述中。只有處理好了這兩者的關系，才能在黨內正確把握懲戒與教育的關系，明確執(zhí)紀監(jiān)督問責與紀律自覺養(yǎng)成的界限。

另一方面，還應該注意保持黨規(guī)原有的優(yōu)勢，即靈活性。恩格斯就曾指出：“如果說民法準則只是以法的形式表現(xiàn)了社會的經濟生活條件，那么這種準則就可以依情況的不同而把這些條件有時表現(xiàn)得好，有時表現(xiàn)得壞?！盵20]259的確，法治越是要求法律規(guī)范追求簡練準確，就越容易導致理解上的不準確，這是由人類語言文字的表達交流方式本身所決定的。而通過下發(fā)文件的形式實現(xiàn)治黨管黨具有制定程序簡便、各級組織和個人接受較快等獨特的優(yōu)勢，可以及時反映黨的決策部署和相關政策，是我們黨在長期執(zhí)政過程中總結出來的寶貴經驗。顯然，這一優(yōu)勢能夠彌補法規(guī)制定和修改程序相對復雜、對現(xiàn)實問題回應相對較慢等不足之處。因此，黨規(guī)與國法都使用法治話語能夠使兩者在具體職能的運轉配合中更為順暢。這方面一個成功的示范就是《中國共產黨紀律處分條例》與《中華人民共和國監(jiān)察法》的銜接貫通，黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，有力地推動了國家反腐敗能力現(xiàn)代化的建設。

同時，黨內法規(guī)是黨的制度基礎，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》雖然規(guī)定了黨內法規(guī)的界限，但在實踐中還存在大量的“不使用七類專屬名稱的文件，發(fā)揮著規(guī)章制度作用的現(xiàn)象”[21]?！饵h規(guī)制定二五規(guī)劃》強調“堅持黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相得益彰”，就是要逐步明確兩者的界限，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。黨內規(guī)范性文件的制定應當以已有的黨內法規(guī)為基礎，既要嚴格遵守黨內規(guī)范性文件制定主體和制定范圍的有關規(guī)定，著眼于黨內法規(guī)的解釋、細化和補缺，又要與黨的建設的新問題和黨的領導的新需求密切結合起來，保留好以往治黨治國的成功經驗，從而逐步推動先行先試、行之有效、條件成熟的黨內規(guī)范性文件轉化為黨內法規(guī)，充分實現(xiàn)治黨治國的嚴謹靈活、有序高效。

(二)堅持和完善以民主集中制為核心，建設黨內法規(guī)體系

黨的十九大報告提出要堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的命題。依法治國，就是國家的各項事業(yè)都要遵守以憲法為核心的國家法律體系；依規(guī)治黨，就是黨的各項事務都要依照以黨章為核心的黨內法規(guī)體系。憲法和黨章都將民主集中制規(guī)定為一項根本組織原則，凸顯了這一原則的極端重要性。

一方面，要用民主集中制原則引領黨內法規(guī)體系建設。民主解決了現(xiàn)代政治體制的合法性問題，而集中解決了政治運行中的效率問題。一切現(xiàn)存的政治理論，無論其內核是什么都必然包裹著民主的外衣。至少在權力的組織方式上，都包含對各自的權力來源、限制權力以及權力分工等內容的具體規(guī)定，擁有形式上的民主。而是否在權力的運行過程中享有實質的民主，才是決定民主政治屬性真假的關鍵。在資本主義國家，民選機構必然為利益集團所把控。以競選資金或其他利益為交換，資本家通過直接參與或代理人的方式，左右法案的通過，影響政策的走向。在這種西式民主體制下，游說集團、咨詢機構以合法化的形式存在，造成了美國政商界雙向流動的“旋轉門”傳統(tǒng)，以民主的名義瓦解國家能力，阻礙其運行和提高。長期實踐證明，我國堅持并發(fā)展的民主集中制原則實現(xiàn)了黨內治理與國家治理、黨的組織與國家組織、黨內法規(guī)體系與國家法律體系的有機統(tǒng)一。它既是建黨原則，也是執(zhí)政原則。用民主集中制引領黨內法規(guī)體系建設，就是要使黨內法規(guī)體系發(fā)揮聯(lián)結黨員與黨組織、下級黨組織與上級黨組織、全國黨組織與黨中央的作用。各級黨組織和全體黨員都要在黨內法規(guī)體系確立的制度范圍內充分表達、凝聚合力，將全黨統(tǒng)一為有機的整體，使黨內法規(guī)成為衡量黨內集中正確與否的決定性標準，成為維護黨內民主的制度性保障。

另一方面，黨內法規(guī)體系建設也要在完善民主集中制的原則上下功夫。處于同一體系中的各項法規(guī)從來就不是獨立存在的，它們內在地存在關聯(lián)、交叉和一致性，這是整體與部分辯證統(tǒng)一的馬克思主義哲學在黨內法規(guī)體系建設中的應用。民主集中制原則作為黨內法規(guī)體系建設的核心，也必然遵循這一規(guī)律。為此，首先必須著眼于整體，制定統(tǒng)一的民主集中制條例，以條例的形式將分散于黨內法規(guī)中的有關民主集中制的內容成體系地組織起來。這樣既有助于體現(xiàn)民主集中制的重要性，又有利于在立規(guī)的過程中發(fā)現(xiàn)實踐中民主集中制建設存在的不足，增強其與現(xiàn)實相結合的適用性。其次，要加強民主集中制的配套法規(guī)建設?！饵h規(guī)制定二五規(guī)劃》中增加了大量有關黨的各級各類組織的產生和職責的黨內法規(guī)的制定和修訂計劃，并規(guī)劃重點制定一批有關農村工作、宣傳工作、組織工作、政法工作等事關黨的領導的黨內法規(guī)，這些都屬于在部分層面下的功夫。必須承認的是，實踐中存在集中做得比較多、民主做得較少的現(xiàn)實情況?！饵h規(guī)制定一五規(guī)劃》雖然針對這個問題有過一些制度層面的解決辦法，包括制定或修訂有關黨員權利保障、黨內選舉、黨委議事決策等保障并發(fā)揮黨內民主的黨內法規(guī)，但實踐中的完成度還不夠。例如，2020年12月，新修訂的《中國共產黨黨員權利保障條例》的通過，無疑突出了鞏固和提升黨內民主水平對推進從嚴治黨的重要意義，但結合實踐來講，它屬于黨員權利保障的基礎性和專門性規(guī)范。在實踐中不折不扣地落實黨員權利，通過黨內民主發(fā)揮帶動人民民主，還需要一系列具體的程序性的制度設計來銜接配合，通過更為具體的制度實踐來完善民主集中制。

總之，堅持依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，就必須實現(xiàn)國家法律體系與黨內法規(guī)體系的并行不悖。要深刻認識黨內法規(guī)體系建設與國家治理現(xiàn)代化的內在聯(lián)系，努力打造更加科學、完備、協(xié)調、高效的治理體系，使黨和國家的治理能力不斷滿足社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的需求。