胡文秀,馬秀娟

(太原理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山西 太原 030024)

近年來，發(fā)展赤字成為全球面臨的突出問題。世界經(jīng)濟(jì)增長乏力，全球南北差距明顯，迫切需要不斷完善全球發(fā)展治理體系，增強(qiáng)對發(fā)展中國家援助的有效性。當(dāng)今全球發(fā)展治理體系隨著國際環(huán)境的變化，經(jīng)歷了從西方主導(dǎo)到全球共治的轉(zhuǎn)變，發(fā)展中國家作為新生的援助主體，力量不斷壯大。中國作為最大的發(fā)展中國家，提供的對外援助助力貧困國家改善民生，也是在樹立負(fù)責(zé)任的大國形象。

一、二戰(zhàn)后全球?qū)ν庠臍v史演進(jìn)與特點

對外援助是指在政府外援資源的支持下，向發(fā)展中國家等受援國提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物質(zhì)、人力資源和行政支持的活動。西方提供的援助歷經(jīng)非官方主導(dǎo),也就是教會組織以人道主義救助為主要內(nèi)容的援助，逐步到由政府主導(dǎo)的官方對外援助，最后發(fā)展為所謂的國際發(fā)展援助[1]。18世紀(jì)末，英國基督教為了顯示上帝的關(guān)懷,對所謂的落后和野蠻的群體展開醫(yī)療和教育方面的援助，這便是全球?qū)ν庠拈_始。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國針對歐洲難民問題開始提供大量的糧食援助，并積極開展“金元外交”。大規(guī)模成體系的對外援助是在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后開始的，美蘇兩大陣營為了擴(kuò)大各自的影響力分別增加了對盟國的援助。比如，美國提出了針對歐洲國家復(fù)興的“馬歇爾計劃”，針對亞非拉國家的“第四點計劃”，試圖通過援助鞏固資本主義陣營的影響力；蘇聯(lián)為了與美國對抗，組建“經(jīng)互會”來幫助社會主義陣營國家發(fā)展。隨著西歐經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，為了保持與其殖民地的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，20世紀(jì)60年代，英、法、西德等宗主國紛紛設(shè)立援助基金或制定相關(guān)援助計劃，由受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?963年歐洲經(jīng)濟(jì)共同體與18個非洲國家簽署的《雅溫得協(xié)定》就屬于此。20世紀(jì)70、80年代，石油危機(jī)爆發(fā)使西方國家陷入經(jīng)濟(jì)滯漲，援助規(guī)?？s減，石油輸出國成為對外援助的新生力量和南南合作的推手。石油輸出國逐漸躍升為世界第二大援助集團(tuán)，全球援助體系由“西方主導(dǎo)”逐漸向“多元援助”發(fā)展。20世紀(jì)90年代，政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化推動全球發(fā)展體系不斷進(jìn)行調(diào)整，關(guān)注議題由經(jīng)濟(jì)援助轉(zhuǎn)為全球共同發(fā)展問題，國際援助的特點也發(fā)生新的變化，主要體現(xiàn)為以下三個方面。

1.全球發(fā)展援助主體由“西方主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭騾⑴c”，治理主體出現(xiàn)了多元化和多層次的趨勢。全球發(fā)展援助的主體是全球發(fā)展治理規(guī)則以及制度的制定和執(zhí)行者，包括國家行為體和非國家行為體。國家行為體指主權(quán)國家，主要包括經(jīng)合組織(OECD)發(fā)展援助委員會(Development Assistance Committee，簡稱DAC)的各個援助國、阿拉伯國家以及南方援助國。DAC包括29個經(jīng)合組織成員國以及歐盟，二戰(zhàn)后在對發(fā)展中國家的援助中發(fā)揮過重要的作用。阿拉伯援助國主要包括沙特阿拉伯、科威特、阿拉伯聯(lián)合酋長國等三個大國，援助重點在阿拉伯地區(qū)，旨在促進(jìn)阿拉伯地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和大團(tuán)結(jié)。近年來，阿拉伯援助國提高了對其他地區(qū)國家的援助力度。隨著發(fā)展中國家的崛起，發(fā)展中大國開始從“受援國”向“援助國”轉(zhuǎn)變，逐漸成為對外援助領(lǐng)域的新生力量，成為國際發(fā)展援助、基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要來源。全球援助由西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)轉(zhuǎn)向了全球參與。

除國家行為體之外，非國家行為體也積極參與到全球發(fā)展援助當(dāng)中。國際政府間組織、非政府組織、跨國公司等成為全球發(fā)展援助的重要力量。DAC是經(jīng)合組織下屬的委員會，決定著國際援助的發(fā)展方向，其實施的對外援助不僅規(guī)模大、范圍廣、方式多樣，而且重視通過評估手段提升援助有效性，在援助領(lǐng)域有絕對的話語權(quán)。同時，聯(lián)合國的核心地位日益凸顯，G20在發(fā)展治理領(lǐng)域的參與程度日漸加深，南南合作也開啟了新的發(fā)展篇章。另外，公私伙伴關(guān)系(Public-Private-Partnerships，簡稱PPP)的出現(xiàn)也為發(fā)展中國家提供了籌資的新渠道，使得流向發(fā)展中國家的資本不斷增長。非國家行為體逐漸成為全球援助體系的重要力量。

2.全球發(fā)展治理手段由“垂直范式”向“三方合作”轉(zhuǎn)變?！按怪狈妒健笔荄AC國家在進(jìn)行外援時采取的援助方式，主要發(fā)生在南北方國家之間，以官方發(fā)展援助為主，具有優(yōu)惠性質(zhì)，一定程度上推動了發(fā)展中國家現(xiàn)代化工業(yè)體系的建設(shè)，但“垂直范式”附加條件明顯，會對受援國的政治制度進(jìn)行干涉。在垂直援助過程中，援助國與受援國是兩分角色，相互對立。伴隨著發(fā)展中國家崛起，水平援助范式出現(xiàn)?！八椒妒健笔悄戏酱髧谀夏虾献骺蚣軆?nèi)的援助，以技術(shù)合作和項目援助為主，援助國與受援國之間是互不干涉、互惠互利、追求共贏的發(fā)展伙伴。隨著南北國家之間發(fā)展差距的拉大，傳統(tǒng)的援助難以實現(xiàn)“有效性”。以非洲為例，它是全球接受援助最多的地區(qū)，但是在擺脫貧困實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展方面并沒有取得突破，反而滋生了對援助的依賴性?！叭胶献鳌钡某霈F(xiàn)打破了垂直范式與水平范式之間的孤立關(guān)系，能夠結(jié)合各方優(yōu)勢，提高援助的有效性?！叭胶献鳌笔侵窪AC國家、新興援助國共同在受援國內(nèi)執(zhí)行發(fā)展計劃的一種合作方式，也就是兩個援助方發(fā)揮自身在專業(yè)知識、技術(shù)等方面的比較優(yōu)勢，互相合作，共同向受援國提供項目援助。2009年經(jīng)合組織關(guān)于“三方合作”的調(diào)查表明，OECD成員國中有15個國家開展了“三方合作”，涉及農(nóng)業(yè)、教育、林業(yè)等多個領(lǐng)域[2]。比如，日本與巴西聯(lián)合圍繞亞馬孫開展的雅卡蘭達(dá)計劃等?！叭胶献鳌狈绞绞窃谌虬l(fā)展不平衡的情況下出現(xiàn)的，為消除貧困、建立全球伙伴關(guān)系、推動全球的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

3.全球發(fā)展治理機(jī)制由“一枝獨秀”到“百花齊放”。二戰(zhàn)結(jié)束之后，在全球援助領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的是經(jīng)合組織下屬的發(fā)展援助委員會，即OECD-DAC機(jī)制，在援助領(lǐng)域的話語主導(dǎo)、規(guī)則制定、議程設(shè)置上擁有絕對的權(quán)力，是傳統(tǒng)西方援助國制定發(fā)展議程、解決全球發(fā)展赤字的主要平臺，但是OECD-DAC一直以來充當(dāng)西方國家的傳聲筒，難以反映發(fā)展中國家的需求。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家面臨著經(jīng)濟(jì)疲軟、發(fā)展勢頭衰退的困境，新興市場和發(fā)展中國家對發(fā)展援助的貢獻(xiàn)逐漸增大，全球發(fā)展治理機(jī)制不斷變化，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。現(xiàn)有的發(fā)展治理機(jī)構(gòu)不斷改革以適應(yīng)發(fā)展治理的新需求。聯(lián)合國通過設(shè)置南南合作辦公室，加大對南南合作的支持，增強(qiáng)在全球發(fā)展治理中的作用，更加突出平等、創(chuàng)新、伙伴關(guān)系等新的內(nèi)容和目標(biāo)。G20機(jī)制將縮小發(fā)展鴻溝與減貧視為發(fā)展目標(biāo)的一部分，在危機(jī)應(yīng)對、經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的基礎(chǔ)上增加了全球發(fā)展治理的職能，在全球發(fā)展治理機(jī)制中起到補(bǔ)充和引領(lǐng)作用。此外，新的發(fā)展援助機(jī)制也不斷涌現(xiàn)。比如，金磚機(jī)制以互利共贏為目標(biāo)，以基礎(chǔ)設(shè)施為重點，以金磚國家開發(fā)銀行為工具，成為新的發(fā)展援助機(jī)制，在解決弱小國家發(fā)展問題上發(fā)揮了重要作用。南南合作機(jī)制也在推動南方國家發(fā)展，縮小南北差距中起到重要作用。當(dāng)前，全球發(fā)展治理機(jī)制已經(jīng)由OECD-DAC的單一主導(dǎo)機(jī)制向多樣化發(fā)展，多種機(jī)制相互協(xié)調(diào)，共同推動全球發(fā)展治理朝著公正平等的方向發(fā)展。

二、中國參與全球援助的歷史進(jìn)程及特點

中國在全球援助體系中的地位，既受到所處時代國際環(huán)境的影響，也受自身綜合國力和國際地位的影響。全球發(fā)展治理體系的變化直接影響著中國的對外援助工作，中國援助的指導(dǎo)理念和實踐策略隨之發(fā)生調(diào)整?；仡櫄v史，中國在全球援助體系中的角色在不斷發(fā)生變化。

(一)中國參與全球援助的歷史進(jìn)程

梳理中國參與全球援助的歷史進(jìn)程，可以明顯地分為三個階段。

1.第一階段，中國被迫處于全球發(fā)展治理體系的邊緣(1949—1978年)。一方面，這一階段中國有著受援國和援助國的雙重身份。新中國建立初期，蘇聯(lián)以低價向中國出口設(shè)備、機(jī)器，還向中國提供貸款，幫助我國上馬恢復(fù)經(jīng)濟(jì)急需的建設(shè)項目。在1953—1957年間，蘇聯(lián)對華援助的重點是“156項”的基礎(chǔ)工業(yè)設(shè)施建設(shè)以及免費的技術(shù)援助，增強(qiáng)了新中國的國防、奠定了一定工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)[3]。新中國成立初期，自然災(zāi)害頻發(fā)，西方國家也曾提出對華進(jìn)行糧食援助[4]，但是，受東西方兩大陣營對立以及國家主權(quán)、意識形態(tài)等因素的影響，中國對西方國家提出的援助始終保持高度警惕，這一時期只接受了蘇聯(lián)的援助。另一方面，盡管中國自身實力有限，百廢待興，但還是進(jìn)行了力所能及的對外援助，目的是為了打破資本主義的封鎖，獲得其他國家對新中國政權(quán)的認(rèn)可。這一時期，就援助對象來說，一類是由意識形態(tài)決定的社會主義國家，另一類是由反帝反霸需要決定的民族主義國家。就援助領(lǐng)域而言，包括軍事領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。軍事領(lǐng)域的援助是為保障自身安全、實現(xiàn)兄弟國家的社會主義發(fā)展而進(jìn)行的。軍事方面的援助在這一階段快速增長，主要以武器和游擊隊的方式進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的援助是為幫助新獨立的亞非拉國家實現(xiàn)自身發(fā)展而進(jìn)行的援助。中國政府在“八項原則”的指導(dǎo)下，面對自身財力短缺、建設(shè)困難的條件，仍選擇支援發(fā)展中國家建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施項目，坦贊鐵路就是成功例子。這一時期，農(nóng)業(yè)在中國的援助方案中尤為重要，目的是與當(dāng)時臺灣當(dāng)局推行的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的“先鋒行動”進(jìn)行競爭，以及國內(nèi)對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的高度重視。就援助的效果而言，對外援助的直接功利性不明顯，將政治效益放在首要地位。這一階段對外援助基本是單向輸出，以幫助第三世界國家為主，并且在很多時候超出自身能力范圍。這樣不計回報的援助造成一些國家對我國產(chǎn)生依賴，在要求增大援助資金的同時出現(xiàn)一些浪費援助資源的現(xiàn)象，比如阿爾巴尼亞。

2.第二階段，中國積極參與到全球發(fā)展治理體系之中(1979—2010年)。改革開放之后，中國國際生存環(huán)境好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)封鎖基本解除，我國開始深度介入全球援助體系當(dāng)中。這一時期，中國在國際援助領(lǐng)域既是受援國，也是援助國。作為受援國，隨著與西方國家合作的全面展開，中國成為西方國家的重要援助對象[5]。對華援助項目在商務(wù)部的領(lǐng)導(dǎo)下順利推進(jìn)，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，推動了中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。可以說，中國是全球發(fā)展治理體系中的受益者。

與此同時，隨著實力的提升，中國開始將對外援助與自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，吸取國際援助經(jīng)驗的同時，也越來越注重分享自身發(fā)展的經(jīng)驗。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外匯儲備的積累，中國的對外援助開始擴(kuò)大到更多的國家和地區(qū)，援助也更加務(wù)實，無償支持比例減少，更多以金融援助為主，通過優(yōu)惠性貸款的形式進(jìn)行。同時，一些新型的和實驗性的金融形式也開始出現(xiàn)，與商務(wù)部密切合作，分配和管理優(yōu)惠貸款。中非合作論壇的建立使得中國的援助有了更大的平臺。這一時期，援外工作取得良好成績。中國對外援助在自身改革的基礎(chǔ)上，不斷吸取國外援助的經(jīng)驗，在能力范圍之內(nèi)幫助發(fā)展中國家，提升中國對外援助的國際化水平。

3.第三階段，中國主動引領(lǐng)全球發(fā)展援助體系的變革(2011年至今)。中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合國力顯著增強(qiáng)，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。西方國家陸續(xù)宣布停止對中國的援助，2011年英國宣布停止傳統(tǒng)對華援助，2012年美國停止了對華33年的援助。中國開始從“受援國”轉(zhuǎn)為“援助國”，對外援助進(jìn)入“大國階段”。中國在全球援助體系中進(jìn)入“尋求影響力”的階段，開始發(fā)揮引領(lǐng)作用。這一階段，傳統(tǒng)西方援助國開始承認(rèn)新興國家在全球發(fā)展治理體系中發(fā)揮的重要作用，積極動員發(fā)展中國家加入OECD-DAC機(jī)制中，傾向于培育“擴(kuò)散型互惠”的國際經(jīng)濟(jì)合作[5]。這個時期，中國對外援助的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，力所能及地向更多發(fā)展中國家和真正貧困的地區(qū)進(jìn)行對外援助[6]。中國援助渠道實現(xiàn)多樣化，以更加開放的態(tài)度參與對外援助，體現(xiàn)為在雙邊援助的基礎(chǔ)上，開始在南南合作的框架下同國際組織展開多邊援助。中國政府設(shè)立發(fā)展基金，為對外援助工作拓寬融資渠道，從學(xué)習(xí)對話到共商議題，從參與援助到共建項目，中國對外援助承擔(dān)了更加光榮的歷史使命和戰(zhàn)略任務(wù)?！耙粠б宦贰背h是我國擴(kuò)大對外開放的重要發(fā)展舉措，援助作為經(jīng)濟(jì)外交的重要部分，隨著這一倡議的不斷發(fā)展逐步實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級?！耙粠б宦贰睘槲覈鴮ν庠峁┝诵碌陌l(fā)展空間，體現(xiàn)為援助的對象次序和援助的方式發(fā)生巨大變化。就援助次序而言，重點項目向沿線國家傾斜，在堅持優(yōu)先發(fā)展亞洲國家的基礎(chǔ)上兼顧了歐洲與非洲，在產(chǎn)生示范經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推廣。結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和實際需求，具有重要地緣位置、能源儲備豐富、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、與中國有良好外交關(guān)系的國家，成為我國對外援助的優(yōu)先對象。就援助方式而言，在“一帶一路”框架內(nèi)，我國采取了援助與投資相結(jié)合的方式，積極幫助受援國在引進(jìn)資金的同時培養(yǎng)自主發(fā)展能力，實現(xiàn)向造血式開發(fā)轉(zhuǎn)化。與此同時，絲路基金和亞投行也成為中國對外援助的重要平臺和發(fā)展引擎，以亞投行為代表的多邊援助方式成為中國在沿線國家構(gòu)建援助治理體系的積極嘗試與探索。

(二)中國對外援助的特點

新中國成立70多年來，中國逐漸由受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?，在全球發(fā)展治理中發(fā)揮重要作用，并且受到第三世界國家廣泛的認(rèn)可。究其原因在于，中國的援助與西方國家存在本質(zhì)區(qū)別。

1.中國對外援助工作中突出的特點是堅持不附加任何政治條件，始終尊重受援國獨立自主發(fā)展的權(quán)利，不干涉受援國的內(nèi)政。和平共處五項原則是中國處理外交事務(wù)的基本原則，在對外援助中也貫徹了這一原則。與此相反，西方國家向受援國附加了若干條款。比如，西方國家在援助時，將民主、自由、法制等政治理念以及市場經(jīng)濟(jì)、自由主義等經(jīng)濟(jì)制度附加于受援國，不僅沒有推動受援國的發(fā)展，反而使受援國產(chǎn)生了福利性依賴，同時也削弱了受援國的治理能力，甚至影響到受援國國內(nèi)政局的穩(wěn)定。

2.中國的對外援助重點在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬領(lǐng)域”，更加關(guān)注受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，重視提供技術(shù)援助以及用于生產(chǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，提高受援國的自主發(fā)展能力。這與西方國家援助時要求進(jìn)行民主制度改革有著本質(zhì)區(qū)別。西方的發(fā)展援助關(guān)注構(gòu)建所謂公平的話語權(quán)和所謂的民主制度，關(guān)注受援國公民社會制度建設(shè)的“軟領(lǐng)域”，利用民主、人權(quán)、良治，在意識形態(tài)、政治制度上大做文章，干涉受援國內(nèi)政。

3.中國追求援助雙方的共同發(fā)展，而不是單方面給予其無償援助。中國援助更多追求的是“授人以漁”“互惠共贏”，在對外援助中更傾向于用優(yōu)惠貸款來形成觸媒資金或以其為杠桿推動項目發(fā)展。在援外資金的分配中，無償援助占到三分之一，其余部分則是以優(yōu)惠或者低息貸款的形式發(fā)放。西方國家的援助則更多選擇無償援助的形式，援助資金占到總金額的60%—80%。西方國家的援助強(qiáng)調(diào)無償性，對于優(yōu)惠貸款也有贈款的要求，會使受援國形成援助依賴。對于受援國來說，曾經(jīng)認(rèn)為，接受附加條件獲得援助資金比本國努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)付出的代價小，結(jié)果就是阻礙了本國的改革和發(fā)展。

三、“一帶一路”實施以來中國對外援助的成就與挑戰(zhàn)

(一)“一帶一路”實施以來中國對外援助的成就

對外援助工作是承擔(dān)國際責(zé)任、塑造國際形象、開展國家外交的重要政策工具?！耙粠б宦贰背h提出后，援助工作有了更廣闊的實施平臺以及發(fā)展機(jī)遇。在“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)上，中國不斷向沿線國家提供援助并取得巨大成就。

1.“一帶一路”建設(shè)推動我國對外援助的升級發(fā)展。在“一帶一路”倡議不斷發(fā)展下，對外援助的工作區(qū)域和范圍擴(kuò)大，援助的內(nèi)容和方式發(fā)生了顯著的變化，出現(xiàn)了嶄新的實踐平臺和國際視域。援助的多邊、雙邊合作布局不斷擴(kuò)大，在保持亞洲和非洲優(yōu)先的前提下，加大對歐洲以及南美洲國家的援助，同其他國際組織簽署了一系列多邊合作協(xié)議，越來越多的實質(zhì)性援助項目落地。援助的方式得到改進(jìn)，三方合作成為新的發(fā)展趨勢。近年來，中國成為三方合作的重要“一環(huán)”，在農(nóng)業(yè)(柬埔寨)、可再生能源(加納、贊比亞、布隆迪)以及災(zāi)害管理(尼泊爾、孟加拉國、馬拉維)等領(lǐng)域與聯(lián)合國開展了三方合作，借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的理念、資源和經(jīng)驗，增強(qiáng)了全球援助的參與程度。對外援助的理論體系不斷完善，對外援助同貿(mào)易、投資一起，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動力。對外援助的資金治理水平和制度管理能力也隨著國家發(fā)展中心向“一帶一路”的轉(zhuǎn)移而不斷提高。

2.中國提供的援助增進(jìn)了沿線國家的民生福祉，降低了受援國貧困的發(fā)生率?！耙粠б宦贰毖鼐€國家由于歷史、自然資源等多種因素的限制，多為中低收入國家，貧困發(fā)生率高，對援助具有較強(qiáng)的“依賴性”。過去我國的對外援助項目過多地集中于資源開發(fā)、設(shè)施建設(shè)，在沿線國家民生項目建設(shè)方面投入比較少，民眾對我國的援建項目獲得感不足。當(dāng)前，我國不斷將援助資金向減貧、醫(yī)療等民生領(lǐng)域傾斜，改善了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健＜又?，“一帶一路”合作項目使沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，推動資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品優(yōu)勢，進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，直接或者間接擴(kuò)大了就業(yè)。截至2020年6月，中國對沿線國家直接投資超過1100億美元，共同開展2000多個合作項目，解決了成千上萬人的就業(yè)[7]。對外援助成為實現(xiàn)“一帶一路”發(fā)展目標(biāo)的重要政策工具。

3.中國對外援助的特色凸顯，更加重視綠色環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展?！耙粠б宦贰毖鼐€國家大部分地處氣候和地質(zhì)變化的敏感區(qū)域。在援助的過程中，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需求尤為顯著。我國在對外建設(shè)援助項目時，不斷調(diào)整政策來保護(hù)受援國的環(huán)境，并在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上采用了國際通用的“赤道原則”。企業(yè)承建援助項目時在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時更多地考慮生態(tài)因素。比如，中巴經(jīng)濟(jì)走廊第一個水電項目就是以國際標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把控建設(shè)的，被稱為利國利民的典范項目。除此之外，在對外援助的過程中注重發(fā)展的可持續(xù)性，將扶貧、扶志、扶智相結(jié)合，做到“授之以漁”，不斷通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才技術(shù)培訓(xùn)等“新發(fā)展經(jīng)驗”提升沿線國家的自主發(fā)展能力。

(二)“一帶一路”實施以來中國對外援助的挑戰(zhàn)

中國的對外援助得到了國際社會的廣泛認(rèn)可，剛果民主共和國工業(yè)部官員朱爾斯就認(rèn)為：“中國提供援助的方式與西方國家不同，將幫助非洲國家擺脫發(fā)展瓶頸，西方提供援助的時候往往附加條件，但中國是開放的。”[8]然而，沿線復(fù)雜的地緣政治特點，也使中國的對外援助面臨眾多挑戰(zhàn)。

1.中國對外援助受到西方國家的干擾與歪曲。隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，中國在沿線國家開展的援助提升了自身的地區(qū)影響力，西方國家在這一區(qū)域的原有利益受到擠壓。同時，援助使得中國與沿線國家的關(guān)系日趨緊密，這也進(jìn)一步引發(fā)西方國家對中國影響力上升的緊張與恐慌。西方國家通過在國際輿論上的話語霸權(quán)，污名化中國“一帶一路”倡議下的援助是為了獲取沿線國家的資源，信口雌黃說“一帶一路”合作項目對沿線國家的環(huán)境造成了污染；還指責(zé)中國在沿線國家進(jìn)行援助不附加政治條件不利于這些國家民主的發(fā)展。由于中國在援助過程中對外宣傳力度不足和效果不佳，導(dǎo)致外界對中國的援助始終存在誤解。因此西方國家對中國在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)援助的錯誤與不實論調(diào)，直接對中國同沿線國家的合作造成負(fù)面影響。

2.中國對外援助民間參與有限，援助資金來源單一，導(dǎo)致中國對外援助活力受到挑戰(zhàn)。民間組織作為民間力量的代表以及官方力量的輔助，在對外援助中扮演著重要的角色，通過開展實際活動可以贏得國際社會的信賴。一方面，在“一帶一路”建設(shè)的過程中，政府各個部門之間往往根據(jù)各自的業(yè)務(wù)范圍安排對外援助的各項具體工作，對社會組織的管理也是在部門負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)進(jìn)行，彼此之間缺乏機(jī)制協(xié)調(diào)。盡管在2018年由商務(wù)部、外交部等部門組建了國家國際發(fā)展合作署，實現(xiàn)了我國對外援助工作領(lǐng)導(dǎo)部門的獨立化，但是對社會組織并沒有明確的、專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這導(dǎo)致我國參與對外援助的社會組織沒有具體的發(fā)展目標(biāo)，彼此之間缺乏有效的溝通交流，影響了援助效果的最大化。此外，部門之間缺乏溝通與銜接也造成社會組織在監(jiān)管方面的缺失。另一方面，國內(nèi)民間組織數(shù)量與我國“一帶一路”框架下大規(guī)模對外援助發(fā)展不相匹配，導(dǎo)致在對外援助任務(wù)安排和項目合作時力不從心。截至2020年底，我國共有社會組織89.4萬個，其中涉外組織615個，占社會組織的比例約為0.07%[9]。此外，社會組織沒有穩(wěn)定的資金來源，也直接限制了對外援助工作的開展。

3.中國對外援助的部分援助項目與受援國的實際需求相脫節(jié)。受援國需要的是能夠推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施以及資金等方面的援助。我國的援助也會優(yōu)先滿足受援國政府的需求，建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的大型項目。但是對于受援國民眾來講，與他們生活密切相關(guān)的民生項目才能保證對援助的獲得感。盡管我國不斷通過修建學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生場所來加強(qiáng)民生援助，但由于沿線國家生活環(huán)境和條件相對較差，愿意從事對外援助事業(yè)的人相對較少，導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癖妼ξ覈墨@得感不足。對外援助的本意和善意還存在不能完全被當(dāng)?shù)鼐用窠邮艿那闆r。而在東南亞等地區(qū)援建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)因為市場活力不足，缺乏相應(yīng)的維修人員和看護(hù)人員，還存在閑置嚴(yán)重的情況[10]。

4.中國對外援助機(jī)制不完善，理論與人才欠缺。中國的對外援助盡管開始早，但是相應(yīng)的政策法律并不完善，援外實踐沒有理論支撐作指導(dǎo)，缺乏像日本的《對外援助憲章》或者美國的《對外援助法案》等“高大上”文件。中國關(guān)于援助的政策性文件一般散見于各個職能部門的文件之中，很少有關(guān)于對外援助統(tǒng)一的指導(dǎo)性的文件。此外，對外援助在中國是比較新的研究領(lǐng)域，從事這一領(lǐng)域的研究人員很少，對專業(yè)人才的培養(yǎng)處于自發(fā)的狀態(tài)，沒有形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的培養(yǎng)方式，相關(guān)理論和人才的不足直接制約中國援外工作的開展[11]。

四、“一帶一路”背景下中國對外援助的轉(zhuǎn)型升級路徑研究

“一帶一路”的不斷發(fā)展為我國對外援助發(fā)展帶來機(jī)遇，也有助于援外事業(yè)不斷轉(zhuǎn)型升級和全球發(fā)展治理體系朝著更加公平公正的方向發(fā)展。面對當(dāng)前復(fù)雜的地理國情帶來的挑戰(zhàn)，未來中國的對外援助應(yīng)該謀大勢、講戰(zhàn)略、重運籌，在多方面進(jìn)行調(diào)整，引領(lǐng)全球發(fā)展援助體系的變革。

1.借助主流媒體，改善國家形象。目前，我國對外傳播水平和能力還有待加強(qiáng)，未來應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)對外援助宣傳力度，創(chuàng)新對外援助宣傳方式，建立中國對外援助門戶網(wǎng)站。在進(jìn)行新聞報道時，根據(jù)沿線國家的實際情況做出調(diào)整，注重報道的時效性，以積極正面的內(nèi)容為主，同時講求報道的真實性與客觀性。在受眾方面，縮小國內(nèi)普通民眾對對外援助的認(rèn)識偏差，結(jié)合中國傳統(tǒng)文化講好參與對外援助的大國責(zé)任與擔(dān)當(dāng)?shù)墓适?，幫助公眾認(rèn)識對外援助的價值，理解為什么“要”參與對外援助；就國外受眾來說，結(jié)合國外受眾的文化背景，借助國外主流媒體，根據(jù)需要與他國媒體合作講清楚中國對外援助的初心、方案與擔(dān)當(dāng)，擴(kuò)大自身影響力?？梢云赣卯?dāng)?shù)貙I(yè)公關(guān)公司進(jìn)行運營，使宣傳效果更貼近當(dāng)?shù)孛癖姷南埠?，使對外援助及其效果更容易獲得當(dāng)?shù)孛癖姷闹С峙c認(rèn)同[12]。

2.加強(qiáng)組織合作，優(yōu)化對外援助。民間組織因其公益性與慈善性，在加強(qiáng)政府與民眾聯(lián)系、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著獨特作用，能更好推動對外援助的發(fā)展?！耙粠б宦贰蓖七M(jìn)過程中，要支持民間組織發(fā)揮積極作用，通過加強(qiáng)對民間組織培訓(xùn)，完善援外實踐經(jīng)驗總結(jié)，督促民間組織接受長短期的項目培訓(xùn)以及政府指導(dǎo)，在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面開展志愿服務(wù)培訓(xùn)等，對政府大項目的合作形成重要補(bǔ)充。要利用私人部門及商業(yè)資源向民間組織提供資金與補(bǔ)貼來提升其援助能力，凝聚社會力量形成援助合力[13]，不斷提升社會組織在參與對外援助過程中的專業(yè)化和合作化水平。在沿線國家的資金問題方面，中國進(jìn)出口銀行、亞投行以及絲路基金等機(jī)構(gòu)可以通過無償援助、無息或優(yōu)惠貸款等方式為沿線國家提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，推動其可持續(xù)發(fā)展。在保證上述機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的同時，還應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新對外援助的融資方式?；旌先谫Y模式能夠擴(kuò)大援助資金來源，公私伙伴關(guān)系可以成為新型融資方式。在政府主導(dǎo)的同時，還應(yīng)尋求私人資金參股，這樣不僅減少了政府的資金投入，降低了風(fēng)險，也可以為私人公司帶來收益，擴(kuò)大市場。另外，跨國公司發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，并具有同世界各類銀行的良好融資關(guān)系，對外援助時應(yīng)積極吸引知名跨國公司參與投資，為對外援助提供更加強(qiáng)大的金融支持和保障。

3.提升援外質(zhì)量，升級對外援助。中國對外援助還沒有形成體系化的運作流程，援助數(shù)據(jù)未完全公布，透明度較低，常常遭到西方國家的詬病。為改變西方國家的偏見，我國必須完善援助體系，完善對外援助相關(guān)的各項法律并嚴(yán)格實施，提高透明度。在進(jìn)行項目建設(shè)前，也要對受援國情況進(jìn)行調(diào)研與可行性研究，因地制宜從實際情況和現(xiàn)實需求出發(fā)，建設(shè)受援國民眾真正需求的項目。項目籌備中要細(xì)化目標(biāo)，明確分工。項目建設(shè)要做到善始善終，做到對援建工程的后續(xù)跟進(jìn)，做到資源利用最大化，降低對生態(tài)環(huán)境的破壞和資源浪費，提高援外工程的質(zhì)量和效率。可通過建立“一帶一路”數(shù)據(jù)庫，提供關(guān)于項目建設(shè)的數(shù)據(jù)。

4.加強(qiáng)人才儲備，助力對外援助?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的條件和民俗不同，在援助項目設(shè)計上必須考慮實際情況，這就要求實施者必須擁有更加專業(yè)的學(xué)術(shù)背景、更寬廣的研究視野以及扎實的數(shù)據(jù)來源。因此，中國在對“一帶一路”沿線國家實施援助時，必須對有關(guān)人員開展相關(guān)專業(yè)知識及能力培訓(xùn)，要加大力度培養(yǎng)專業(yè)的對外援助人才。援外專家要特別了解受援國家的基本國情，既要有積極心態(tài)，吸收借鑒發(fā)達(dá)國家援助的經(jīng)驗；又要靈活運用，形成自身系統(tǒng)完善的援助理論。加強(qiáng)政策宣傳，通過各種媒介和渠道宣傳對外援助品牌工作，尤其是援外工作中優(yōu)秀人才事跡和精神，吸引更多人才參與援助。面對西方國家無端指責(zé)與詆毀，在對外援助過程中也要持續(xù)加強(qiáng)國際傳播與外交領(lǐng)域的專業(yè)人才培養(yǎng)，打造專業(yè)化人才隊伍，確保中國在面臨重大公關(guān)事件時，能夠做到不缺位、不失語。只有加強(qiáng)人才儲備，才能有效提升對外援助的水平，為對外援助項目的落實提供知識儲備、為項目的順利實施提供技術(shù)支持。