唐瓊 吳靜

[提 要]戶籍制度是國(guó)家治理的重要手段，是一個(gè)特定時(shí)期的制度建設(shè)，其目的是支持一條特殊的工業(yè)化道路。新中國(guó)成立以來(lái)，戶籍制度變遷改革適應(yīng)了各個(gè)歷史時(shí)期的內(nèi)在需求，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了舉足輕重的作用。探究中國(guó)戶籍制度的歷史變遷和改革歷程，找到其內(nèi)在經(jīng)驗(yàn)啟示，能進(jìn)一步把握中國(guó)戶籍制度的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，了解不同時(shí)期戶籍制度功能的變化，掌握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律，對(duì)進(jìn)一步深化戶籍制度改革具有一定意義。

[關(guān)鍵詞]戶籍制度;歷史變遷;改革歷程;經(jīng)驗(yàn)啟示

[作者簡(jiǎn)介]唐 瓊，中共湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院）研究中心副教授，國(guó)家行政學(xué)院博士后，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì);（湖南長(zhǎng)沙 410006）吳 靜，中共岳陽(yáng)市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。（湖南岳陽(yáng) 414000）

[基金項(xiàng)目]湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題項(xiàng)目“湖南健全城鄉(xiāng)基層治理體系對(duì)策研究”（XSP22YBC489）

黨的十九大報(bào)告提出破除戶籍制度造成的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割。二元戶籍制度是一個(gè)特定時(shí)期的制度建設(shè)，其目的是支持一條特殊的工業(yè)化道路。在新中國(guó)成立初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r之下，二元戶籍制度有其存在的合理性，并在一定程度上為社會(huì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。然而，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的實(shí)踐中，戶籍制度本身的二元結(jié)構(gòu)及其附加利益，提高了農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻，農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)定居落戶的自由受到嚴(yán)重限制，二元戶籍制度已成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性障礙[1]。為加快戶籍制度改革，政府部門(mén)緊鑼密鼓地采取了與之相關(guān)的一系列的改革舉措。改革的本質(zhì)是讓公民平等享有公共服務(wù)權(quán)利，保障農(nóng)村人口的各項(xiàng)權(quán)益，真正落實(shí)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

一、中國(guó)戶籍制度的歷史變遷

（一）城鄉(xiāng)二元制戶籍制度的開(kāi)端（1949-1956年）

新中國(guó)戶籍制度始于1950年《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法草案》，其關(guān)鍵是對(duì)重點(diǎn)人口的管理。

《城市戶口管理暫行條例》（1951年）適用于城市常住人口，具體要求是登記管理人口的出生、死亡、遷入、遷出等事項(xiàng)。這是新中國(guó)成立后最早的戶籍法規(guī)。至此，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的城市戶口管理。

1953年4月3日，政務(wù)院簽發(fā)了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國(guó)人口調(diào)查登記的指示》，全面部署人口普查工作。同時(shí)，頒布《全國(guó)人口調(diào)查登記辦法》《人口調(diào)查登記表填寫(xiě)說(shuō)明》《人口調(diào)查登記表樣式》等政策文件，并在全國(guó)各大報(bào)刊上發(fā)表公布，由此開(kāi)啟了新中國(guó)第一次“點(diǎn)名報(bào)數(shù)”。在1953年頒布的《中共中央關(guān)于糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的決議》中，政府對(duì)農(nóng)村所有農(nóng)戶實(shí)行糧食計(jì)劃收購(gòu)，并規(guī)定了收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的范圍。

1954年，我國(guó)政府多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布通告，建立了農(nóng)村戶口登記制度。1995年頒布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，其主要作用是通過(guò)戶籍政策制度有效控制農(nóng)村人口流動(dòng)。文件要求將人口以及戶口變動(dòng)情況進(jìn)行登記管理。各級(jí)行政單位必須實(shí)行年度戶口登記。由此，我國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。同年頒布的《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》認(rèn)為，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)條件和生活方式都不同，因而城鄉(xiāng)人口要分別計(jì)算，并明確將人口分為兩種屬性，即農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。至此，政府對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的監(jiān)管變得更加嚴(yán)格，城市和農(nóng)村處于隔絕狀態(tài)，城鄉(xiāng)二元的社會(huì)管理結(jié)構(gòu)已經(jīng)初見(jiàn)端倪。

1956年2月，按照國(guó)務(wù)院指示，戶口登記管理工作被公安機(jī)關(guān)接管，建立了“戶警結(jié)合”的戶籍管理模式。同年3月，全國(guó)第一次戶口工作會(huì)議明確規(guī)定了戶口管理的基本任務(wù)，并要求爭(zhēng)取在一段時(shí)期內(nèi)建立一套比較系統(tǒng)的戶口管理制度。

總體而言，這一時(shí)期內(nèi)，登記居住人口的個(gè)人基礎(chǔ)信息是戶籍制度的主要功能，但也逐漸向界定家庭和個(gè)人身份轉(zhuǎn)變，并以此為基礎(chǔ)對(duì)人口進(jìn)行分類(lèi)管控。這一階段，城市與鄉(xiāng)村之間的人口流動(dòng)相對(duì)自由，但制度所體現(xiàn)出來(lái)的功能呈現(xiàn)放大的趨勢(shì)[2]。

（二）城鄉(xiāng)二元戶籍制度的確立（1957-1958年）

《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（1958年）的實(shí)施，開(kāi)啟了戶籍法制化管理的新征程。條例主要對(duì)戶口遷移審批和憑證落戶兩項(xiàng)制度與程序上進(jìn)行安排。條例將農(nóng)業(yè)人口準(zhǔn)予遷入城市的情況分為三種：一是進(jìn)城務(wù)工，并獲得城市勞動(dòng)部門(mén)頒發(fā)的招聘證明;二是農(nóng)業(yè)戶口的學(xué)生被城市學(xué)校錄取，具有錄取證明;三是持有城市戶口登記機(jī)關(guān)簽發(fā)的準(zhǔn)予遷入證明。在辦理遷入的程序上，需要提交戶口遷出地申請(qǐng)到常住地戶口登記機(jī)構(gòu)。從這一條例看出，在當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口遷入城市只有三個(gè)途徑：一是工廠招工;二是考上大學(xué);三是在部隊(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀，復(fù)員后分配在城市。該文件是我國(guó)第一次采取法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民流入城市，控制城市間人口流動(dòng)，并明確提出區(qū)分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，“農(nóng)”與“非農(nóng)”二元格局確立。城市與農(nóng)村之間從隔絕變?yōu)槌鞘薪⒏邏?，阻擋城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)，城鄉(xiāng)分化的經(jīng)濟(jì)模式由此根深蒂固[3]。條例出臺(tái)之初，在國(guó)家“快速工業(yè)化”的指引下，城市出現(xiàn)勞動(dòng)力供不應(yīng)求，大量農(nóng)業(yè)人口以工廠招工的形式進(jìn)入城市。因而，在1958-1959年期間，人口轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為農(nóng)村遷往城市。

（三）城鄉(xiāng)二元戶籍制度的發(fā)展（1959-1978年）

1959年至1978年是城鄉(xiāng)二元戶籍制度的發(fā)展階段，戶籍管理總體上處于制約遷移。

1959年至1961年間，國(guó)內(nèi)自然災(zāi)害的頻發(fā)，致使國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，農(nóng)村和城市都面臨糧食危機(jī)，農(nóng)村出現(xiàn)大面積饑荒，城市糧食供應(yīng)嚴(yán)重不足。鑒于此，1961年中央政府出臺(tái)了《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷(xiāo)量的九條辦法》，以行政命令方式要求在3年內(nèi)，減少2000萬(wàn)以上的城鎮(zhèn)人口。

《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見(jiàn)》（1962年）強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，全面開(kāi)放人口從城市流向農(nóng)村;對(duì)于想進(jìn)入大城市的城市人口，要根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的政策。在當(dāng)時(shí)的背景下，許多知識(shí)分子響應(yīng)國(guó)家號(hào)召“上山下鄉(xiāng)”，大量的城市人口轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)人口。

1963年，公安部界定了“非農(nóng)戶口”和“農(nóng)業(yè)戶口”，指出“非農(nóng)戶口”是吃國(guó)家計(jì)劃供應(yīng)的商品糧的人口?！稗r(nóng)業(yè)戶口”是吃自給糧的人口。通俗來(lái)說(shuō)，“非農(nóng)戶口”是通常所說(shuō)的“吃國(guó)家糧、吃皇糧”的人。此后，“農(nóng)業(yè)戶口”“非農(nóng)戶口”普及化。

《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》（1964年）嚴(yán)格限制人口向上級(jí)市鎮(zhèn)遷移，它不僅包括農(nóng)業(yè)人口遷入城市、集鎮(zhèn)，還包括集鎮(zhèn)人口遷入城市。此規(guī)定完全封堵了人口由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)的道路。

1966年至1976年，十年“文革”動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受致命性重創(chuàng)，人民生活物資極其緊缺。戶籍管理工作的重點(diǎn)，依舊是嚴(yán)格控制農(nóng)民遷往城鎮(zhèn)，以控制城鎮(zhèn)物資供應(yīng)不足的狀況。

1977年頒布的《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，標(biāo)志著戶籍管理制度的完整形成。該文件首次提出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”概念，并規(guī)定了處理戶口遷移的基本原則，此后又出臺(tái)了控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的指標(biāo)措施。該措施規(guī)定：每年批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口和準(zhǔn)予遷入市鎮(zhèn)的指標(biāo)，不得超過(guò)批準(zhǔn)市鎮(zhèn)非農(nóng)人口數(shù)的0.15%?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)化提高了戶口潛在的價(jià)值，某種程度上，城市戶口自帶的屬性加強(qiáng)了社會(huì)等級(jí)意識(shí)。

在這一時(shí)期，國(guó)家在制度層面制定了一系列的政策法規(guī)，其導(dǎo)向是限制人口的流動(dòng)，戶籍也因?yàn)槌青l(xiāng)之間的分化而產(chǎn)生了附加價(jià)值[4]?？陀^地說(shuō)，這些限制性政策在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，控制人口從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的作用顯著。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍制度的弊病不斷顯現(xiàn)，人為地造成了城鄉(xiāng)之間、人與人之間的不平等。

（四）城鄉(xiāng)二元戶籍制度的調(diào)整（1979—1996年）

1978年我國(guó)踏上了改革開(kāi)放的漫漫征程。在此期間，城市與農(nóng)村分化的戶籍制度進(jìn)入調(diào)整階段。1978年“關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)的討論”極大解放了人們的思想，經(jīng)濟(jì)也嘗試著由計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌，生產(chǎn)力極大被解放，生產(chǎn)積極性被激發(fā)，各行各業(yè)一片生機(jī)勃勃。這一時(shí)期，社會(huì)活力競(jìng)相迸發(fā)，全國(guó)約有1.5億的農(nóng)村勞動(dòng)力離開(kāi)“黃土地”去城市營(yíng)生，促進(jìn)了一部分勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。究其原因，一方面，改革開(kāi)放初期，各種生產(chǎn)要素的活力被激發(fā)，城市建設(shè)、各行各業(yè)的發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求巨大;另一方面，在廣大農(nóng)村地區(qū)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制方式實(shí)施農(nóng)村土地制度改革，削弱了土地對(duì)勞動(dòng)力的束縛。農(nóng)村勞動(dòng)力打破傳統(tǒng)的就業(yè)模式，進(jìn)入城市尋找新的機(jī)遇。不可忽視的是，這一階段政府逐漸放寬對(duì)人口遷移的限制，在改革開(kāi)放大幕拉起之時(shí)，農(nóng)村人口大規(guī)模地向城市流動(dòng)，“民工潮”在各發(fā)達(dá)城市此起彼伏，農(nóng)民工成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的主力軍。

1980年，多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于解決部分專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問(wèn)題規(guī)定》，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)控制方面有所放寬，譬如科技骨干、部分邊防軍官等為社會(huì)發(fā)展作出杰出貢獻(xiàn)者的農(nóng)村家屬，可被納入城鎮(zhèn)戶口?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的指標(biāo)數(shù)量有所增加，不到當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的2%即可。

跨入20世紀(jì)80年代，日益增多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使得大量農(nóng)民選擇進(jìn)入城鎮(zhèn)尋求發(fā)展，政府不得不調(diào)整政策，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)戶籍制度逐步放開(kāi)。

1984年11月3日頒布實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，這一文件改變了集鎮(zhèn)落戶的規(guī)定，即口糧自理情況下，在集鎮(zhèn)務(wù)工、從商者以及長(zhǎng)期穩(wěn)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民及其親屬，準(zhǔn)予落戶集鎮(zhèn)。這一文件衍生出第三種戶口形態(tài)——“口糧自理”戶口，然而口糧自理戶口與城市戶口在權(quán)益方面依然有差別?！翱诩Z自理，落戶集鎮(zhèn)”政策經(jīng)歷了初期被追捧，集鎮(zhèn)人口加速增長(zhǎng)到后來(lái)緩慢下降的過(guò)程。在政策導(dǎo)向下，各地區(qū)逐步實(shí)行與自身更貼合的戶籍管理?！暗胤胶戏ǔ擎?zhèn)居民戶口”逐漸在全國(guó)多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市得到廣泛應(yīng)用。

1985年7月，公安部出臺(tái)《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》，將公民長(zhǎng)期在非戶籍地居住納入合法范疇，對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行深入的規(guī)范化管理。一是暫住證制度，申請(qǐng)暫住證的條件是年滿16周歲且暫住時(shí)間超過(guò)3個(gè)月的人口;二是通過(guò)與常住戶口所在地的戶口管理機(jī)關(guān)和雇傭單位合作，管理暫住時(shí)間較長(zhǎng)的外來(lái)人口;三是寄住證制度，寄住證是針對(duì)外來(lái)人口暫住時(shí)間較長(zhǎng)的，將其戶口狀態(tài)變更為寄住，并給予其寄住證。

同年9月，《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》明確規(guī)定，身份證可作為公民身份的憑證，由此打破了“一戶一簿”的限制。

二、中國(guó)戶籍制度的改革歷程

20世紀(jì)90年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，農(nóng)民工大規(guī)模遷移。為了控制城市人口數(shù)量，合理分流務(wù)工人員，黨中央選擇小城鎮(zhèn)作為戶籍改革的試驗(yàn)區(qū)。

（一）全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍政策改革（1997—2001年）

根據(jù)公安部1997年5月頒布的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》，允許將滿足條件且已就業(yè)生活在小城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，納入城鎮(zhèn)常住人口范圍，并為其辦理城鎮(zhèn)常住戶口。文件規(guī)定不允許向落戶小城鎮(zhèn)的人口收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)。從表面上看，城鎮(zhèn)似乎是向農(nóng)村人口敞開(kāi)大門(mén)，但實(shí)際上，在小城鎮(zhèn)落戶依舊十分艱難。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是進(jìn)行戶籍制度改革的是小城鎮(zhèn)，農(nóng)民與大中城市依舊是格格不入，大中城市的落戶門(mén)檻依然高不可攀;二是將在小城鎮(zhèn)擁有合法的自建房或者商品房，作為農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的硬性條件，此舉措變相提高了小城鎮(zhèn)的落戶門(mén)檻;三是承包地和自留地必須在農(nóng)民入城落戶時(shí)選擇無(wú)償退出，農(nóng)民入城的機(jī)會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)太高，挫傷入城落戶的積極性。

1998年公安部發(fā)布《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，針對(duì)新生兒落戶、夫妻分居、老年人贍養(yǎng)和其他落戶條件四個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行變革。新生兒落戶遵循自愿隨父或隨母原則;如果夫妻分居，對(duì)已投靠配偶所在城市，并超過(guò)一定的居住時(shí)間期限的，依據(jù)自愿原則落戶;投靠在城市里子女的老人，男性大于60周歲、女性大于55周歲，可以在子女所在城市落戶;針對(duì)其他落戶情形，在城市投資、購(gòu)買(mǎi)商品房的公民，其本人與共同居住的直系親屬，均可申請(qǐng)城市定居。這一舉措進(jìn)一步放寬了農(nóng)民進(jìn)城所必備的條件：一是放寬中等城市的落戶數(shù)量;二是擁有和保留農(nóng)村承包地和自留地的農(nóng)戶也可申請(qǐng)?jiān)诔鞘新鋺?。小城?zhèn)的戶籍改革在爭(zhēng)取農(nóng)民合法居民身份上邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

2000年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，凡是在縣級(jí)市區(qū)或者縣級(jí)以下的小城鎮(zhèn)固定生活（包括有固定居住場(chǎng)所、固定的職業(yè)或穩(wěn)定的生活來(lái)源）的人口，遵循自愿原則轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，已轉(zhuǎn)為城市戶口的農(nóng)民依法享有城市居民的待遇。

（二）大城市戶籍政策改革啟動(dòng)（2002—2012年）

經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展造成大城市外來(lái)人口迅速膨脹，各種戶籍制度的制約使得外來(lái)人口與本地人口之間的待遇落差大，不同身份間所享有的社會(huì)福利與權(quán)益天差地別，造成大城市社會(huì)矛盾日趨尖銳，大城市的戶籍制度改革迫在眉睫。

2001年，鄭州等多個(gè)大城市率先將“擁有合法固定居所、職業(yè)固定和收入穩(wěn)定”三個(gè)條件作為準(zhǔn)許落戶的標(biāo)準(zhǔn)。由此，大城市戶籍制度進(jìn)入“條件準(zhǔn)入”階段。然而“條件準(zhǔn)入式”的改革之路在鄭州并不順暢。由于落戶條件放寬，使得人口大量流入城市，城市面臨人口急劇增長(zhǎng)的壓力，所以只能在戶籍管理方面進(jìn)行嚴(yán)格控制。

大中城市進(jìn)行的戶籍改革舉措都側(cè)重于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍制度。2001年，江浙一帶的部分地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的試點(diǎn)，將戶口統(tǒng)稱(chēng)為居民戶口，城鄉(xiāng)分化的二元管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體的一元管理體制。截至2010年，已有20多個(gè)?。òㄗ灾螀^(qū)、直轄市在內(nèi)）統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，不再區(qū)分農(nóng)村戶籍和城市戶籍。盡管在戶口上沒(méi)有了城市與農(nóng)村的區(qū)別，但農(nóng)村人口依舊屬于弱勢(shì)力，在教育、醫(yī)療、就業(yè)等生活的方方面面與城市人口有著巨大差異。

在全面深化改革的大潮流中，各大城市都依據(jù)自身發(fā)展需要，紛紛探索創(chuàng)新戶籍制度改革的內(nèi)容。2008年，深圳市為了加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，推出居住證取代暫住證的措施，居住證讓持有者享有戶籍人口的部分權(quán)益。2008年至2010年間，居住證管理制度在我國(guó)十幾個(gè)城市得到廣泛運(yùn)用。2010年，廣東省創(chuàng)新性提出“積分入戶”，指標(biāo)量化農(nóng)民工入城落戶的條件[5];重慶市在“綜合配套、自愿有償”原則的指導(dǎo)下，全面啟動(dòng)戶籍制度改革;成都提出了新型戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)了戶口登記地和居住地的統(tǒng)一。

（三）戶籍制度改革多領(lǐng)域推進(jìn)（2012年至今）

黨的十八大報(bào)告提出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，之后戶籍制度等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域已開(kāi)始改革。2013年中央出臺(tái)一號(hào)文件加快改革戶籍制度，落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件。2014年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確規(guī)定城鄉(xiāng)戶口登記將統(tǒng)一，將全面推行居住證制度作為當(dāng)前實(shí)施戶籍改革的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)要健全人口信息制度管理?！笆濉睍r(shí)期，全國(guó)城鎮(zhèn)人口實(shí)現(xiàn)年均2000萬(wàn)的速度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化率年均提高1.23%。2018年年末，全國(guó)擁有8.3億城鎮(zhèn)常住人口，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)59.58%，然而戶籍人口的城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，水平較低。上述數(shù)據(jù)在城市內(nèi)部表現(xiàn)為：城市的流動(dòng)人口數(shù)量大，多為城市務(wù)工的農(nóng)民。受城鄉(xiāng)戶籍制度分割的限制，外來(lái)人口無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效管理，流動(dòng)人口的權(quán)益無(wú)法得到有效保障，為社會(huì)發(fā)展埋下了諸多隱患。在《意見(jiàn)》中，根據(jù)城市間不同的人口規(guī)模制定了不同的落戶對(duì)策。對(duì)于建制鎮(zhèn)和小城市，落戶的限制全面放開(kāi);對(duì)中等城市，劃定的落戶條件，實(shí)施有序開(kāi)發(fā);對(duì)大城市，制定合理的落戶政策;對(duì)特大城市，嚴(yán)格控制落戶的人口規(guī)模。黨的十九大報(bào)告指出，通過(guò)戶籍制度改革挖掘人口潛力以釋放紅利，提高全要素生產(chǎn)率，將促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)人口內(nèi)部公共服務(wù)的均等化是戶籍改革的根本目的。居住證制度作為過(guò)渡性的政策，既是對(duì)大城市暫住證的替代，更是落實(shí)公共服務(wù)均等化的載體。居住證制度具體是指：滿足一定條件的城市流動(dòng)人口，可申請(qǐng)城市居住證，其目的是讓不符合落戶條件的城市人口，憑借居住證享有同等的基本公共服務(wù)。同時(shí)，在2016年的戶籍制度改革措施中，按照各城市可容納的人口規(guī)模、發(fā)展能力和自身的承載能力，擬定居住、參與社保年限和合法擁有住房（含租房）等各方面要求，以防止門(mén)檻過(guò)高而導(dǎo)致政策失效。整體而言，2014年至今的戶籍制度改革，在保障流動(dòng)人口享有平等的公共服務(wù)與基本權(quán)益上做了制度安排。

三、基于新中國(guó)成立以來(lái)戶籍制度的歷史變遷及改革歷程的經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）戶籍制度的歷史變遷體現(xiàn)了不同時(shí)期戶籍制度功能的變化

制度的變遷見(jiàn)證了制度所承載的功能的變化。不同時(shí)期，戶籍制度的變革與調(diào)整使得戶籍制度在人口控制與管理方面的作用不盡相同。人口信息統(tǒng)計(jì)和身份定位是不同時(shí)期戶籍制度所共有且最基礎(chǔ)的功能。根據(jù)學(xué)者嚴(yán)士清研究[6]，本文整理出不同時(shí)期戶籍制度的派生功能（見(jiàn)表1）。

在戶籍制度確立之初，人口信息統(tǒng)計(jì)功能效果最為顯著。受戶籍制度的管控，不遷移戶口的人口流動(dòng)是非法的，因此嚴(yán)禁不遷移戶口的人口流動(dòng)。戶籍地、就業(yè)地、居住地三地一致是我國(guó)戶籍制度管理一大特色。在戶籍制度調(diào)整階段，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而采取的一系列舉措，使得大量流動(dòng)人口涌入城市，導(dǎo)致“人戶分離”，弱化了人口信息統(tǒng)計(jì)功能。身份定位功能是指人口的等級(jí)身份和地域身份定位。等級(jí)身份定位，是指按照標(biāo)準(zhǔn)將人口劃分為城市和農(nóng)村人口兩種身份屬性，隱藏在兩種屬性背后的福利政策有明顯差異。城鄉(xiāng)分離的登記制度是等級(jí)身份定位功能得以實(shí)現(xiàn)的前提條件;戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)遷移的嚴(yán)格限制，使得戶籍身份難以變動(dòng)，而劃分等級(jí)身份的功能得以實(shí)現(xiàn)。不同的等級(jí)身份定位享有的資源不同，農(nóng)民的權(quán)益往往受到侵害。地域定格功能是指根據(jù)人口出生的地理位置，定格相對(duì)應(yīng)的地域身份。與身份定位功能相同，受二元制度的制約，人口的所在地域也難以更改[7]。因此，最終形成了戶籍制度的地域身份定格功能。戶籍的地域定格功能源于限制戶口的遷移。在戶籍信息采集登記工作進(jìn)行時(shí)，空間屬性必不可少。二元戶籍利用人口信息所具有的空間屬性，限制區(qū)域間戶口遷移。在控制人口流動(dòng)、實(shí)行城鄉(xiāng)差別待遇方面，身份定位功能化提供了條件。

（二）戶籍制度演變過(guò)程體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律

歷史唯物主義辯證法認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。任何一種制度的變化都是經(jīng)濟(jì)起決定作用。戶籍制度必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一，并符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求。新中國(guó)成立之初，面臨內(nèi)憂外患，資本主義國(guó)家虎視眈眈，集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)是首要選擇。由于資源稀缺，為保證城市的發(fā)展，“割裂式”的二元戶籍管理制度應(yīng)運(yùn)而生[8]。

在改革開(kāi)放的浪潮中，人們的生產(chǎn)活力被激發(fā)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為社會(huì)發(fā)展的重心，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善。這些在人口流動(dòng)方面的表現(xiàn)是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁的城市和小城鎮(zhèn)均出現(xiàn)人口大規(guī)模地流入[9]。政策的地域性差異和資源的異質(zhì)性，區(qū)域間發(fā)展差距日益突出讓“割裂式”二元的戶籍管理結(jié)構(gòu)逐漸向“滲透式”轉(zhuǎn)變，戶籍制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間相互制約又相互促進(jìn)。因此，再不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，盲目推行戶籍制度一元化，就會(huì)造成極大的負(fù)面影響。譬如在我國(guó)東南沿海相對(duì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)，由于制定的戶籍制度改革措施與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不相符合，最終只能以提高落戶門(mén)檻為代價(jià)，戶籍改革舉措并未收到實(shí)效。除此之外，一些省市忽視區(qū)域間的差距，致使戶籍制度改革名存實(shí)亡[10]。

（三）戶籍制度的演變過(guò)程促進(jìn)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化

戶籍制度的演進(jìn)不斷更新著社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)。在戶口制度變遷過(guò)程中出現(xiàn)“自理口糧戶口”“藍(lán)印戶口”、城市居住證改革等，讓城市中的外來(lái)人口，在居住、就業(yè)、醫(yī)療等方面的問(wèn)題得到一定程度地解決，外來(lái)人口的各項(xiàng)權(quán)益與本地人口相一致的要求，得到制度性保障。諸如此類(lèi)，有利于社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的戶籍制度改革舉措，得到廣大居民的認(rèn)可而不斷向前推進(jìn)。反之，阻礙社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的戶籍制度則難以為繼[11]。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)鍵時(shí)期，戶籍制度改革要腳踏實(shí)地，改革步驟和目標(biāo)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定，以達(dá)到不斷優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。

（四）在鄉(xiāng)村振興大背景下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向自由流動(dòng)

結(jié)合目前社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，鄉(xiāng)村要振興必須走中國(guó)特色社會(huì)主義的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。通過(guò)戶籍制度的變遷可以看出，人口對(duì)于居住地的選擇，其首要標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，其所提供的社會(huì)公共服務(wù)水平越高，人們?cè)谏钪械墨@得感和幸福感就越高，對(duì)人口的吸引能力越強(qiáng)，而一個(gè)地方的發(fā)展又離不開(kāi)人口要素。在現(xiàn)實(shí)中，大量?jī)?yōu)秀人才“擠破頭”甚至“內(nèi)卷”往大城市涌，形成人口的單向流動(dòng)，愈發(fā)加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。這些在教育資源上體現(xiàn)更為明顯，譬如深圳一些小學(xué)的任課老師，甚至是清華北大等國(guó)家高水平院校的博士生，而中西部農(nóng)村的小學(xué)，一個(gè)代課老師需要肩負(fù)幾門(mén)課程的講授。那么深圳的學(xué)生與中西部農(nóng)村的學(xué)生在初等教育中已體現(xiàn)出差別，他們享有的教育資源是不均等的。鑒于此，要在人才特別是專(zhuān)業(yè)型、復(fù)合型人才的城鄉(xiāng)流動(dòng)上做文章。另一方面，隨著城市發(fā)展體現(xiàn)出來(lái)的各種“城市病”，城市人口的生存空間被擠壓，一部分城市人口，尤其是城市退休人員，對(duì)鄉(xiāng)村充滿向往與追求，這部分人是否能夠再返回鄉(xiāng)村發(fā)揮余熱，以及如何返歸鄉(xiāng)村發(fā)揮余熱，都是值得我們深思和研究的問(wèn)題。

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[責(zé)任編輯：上官濤]

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