新時代國家監(jiān)察體制改革研究綜述

任志江 鄧金鳳

〔摘要〕〕作為我國監(jiān)察制度的頂層設(shè)計，新時代國家監(jiān)察體制改革具有重大的理論意義與現(xiàn)實價值。2016年后，這項改革逐步成為學界研究的熱點議題之一。學界圍繞國家監(jiān)察體制改革的必要性、基本特征、重要原則、改革面臨問題及出路等進行了多角度研究。這項改革的相關(guān)研究仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如從學科建設(shè)角度進行的學理支撐研究尚需加強，對主要領(lǐng)導(dǎo)人相關(guān)重要論述的研究有待深入，各學科研究的均衡性有待提高等，這些需在后續(xù)研究中著力解決。

〔關(guān)鍵詞〕國家監(jiān)察體制;國家治理現(xiàn)代化;政治體制改革;研究綜述

〔中圖分類號〕D62

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕2096-0921（2022）01-0108-12

〔基金項目〕2021年國家社科基金后期資助項目“新時代中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨研究”;2019年教育部人文社科研究規(guī)劃項目“中國共產(chǎn)黨制度治黨思想的歷史由來與經(jīng)驗啟示研究”（19YJA710032）;2021年西南財經(jīng)大學習近平新時代中國特色社會主義思想原創(chuàng)性學理化學科化研究闡釋專項“對習近平總書記關(guān)于制度治黨重要論述的研究”

〔作者〕任志江，西南財經(jīng)大學馬克思主義學院教授，博士研究生導(dǎo)師，四川成都611130

鄧金鳳，西南財經(jīng)大學馬克思主義學院碩士研究生，四川成都611130

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央一方面大力推進反腐倡廉工作，以壯士斷腕的決心狠剎腐敗之風;另一方面著手進行政治體制改革，通過制度建設(shè)鞏固反腐倡廉的成果，推進國家治理現(xiàn)代化。這其中，國家監(jiān)察體制改革作為推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的重大舉措和全面依法治國的重要組成部分而備受矚目。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。作為一項事關(guān)全局的改革舉措，國家監(jiān)察體制改革迅速成為學界研究的熱點。習近平指出：“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署?！雹賹W界圍繞監(jiān)察體制改革開展了大量研究，國家監(jiān)察體制改革的必要性、基本特征與重要原則、實踐方向等是研究的重點。

一、對新時代國家監(jiān)察體制改革必要性的研究

為什么要進行國家監(jiān)察體制改革，這是研究新時代國家監(jiān)察體制首先需要回答的問題。學者們通過“改革緣起”“邏輯起點”“現(xiàn)實動因”“深刻背景”等表述，多角度分析了新時代進行這一改革的必要性和緊迫性。

（一）反腐倡廉說

不少學者指出，國家監(jiān)察體制改革是對以往反腐制度“弱監(jiān)督”問題的有效回應(yīng)。馬懷德認為，此次監(jiān)察體制改革最首要目的在于整合反腐資源，構(gòu)建新的反腐機構(gòu)，形成新的反腐體制，從而結(jié)束“九龍治水”的局面。①于安認為，國家監(jiān)察體制改革是基于反腐并致力于建立長效反腐機制的國家政權(quán)力量重組。②可見，整合以往分散的反腐資源，以健全的體制機制來保障反腐工作的深入開展，是新時代國家監(jiān)察體制改革必要性的重要方面。

（二）法治建構(gòu)說

持這一觀點的學者認為，國家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)在于健全和完善現(xiàn)行法律法規(guī)，有效解決過去紀檢監(jiān)察模式的合法性爭議。如葉海波認為，國家監(jiān)察體制改革的過程屬于憲制變遷過程，其本質(zhì)是權(quán)力關(guān)系在憲法中的調(diào)整。③李紅勃認為，傳統(tǒng)紀檢監(jiān)察模式在黨政合體機制的正當性、監(jiān)督程序的合理性及“雙規(guī)”措施的合法性三方面的困境日漸凸顯，此次改革正是對這三大法治困境出路的探索。④不難看出，學者們普遍關(guān)注到新時代國家監(jiān)察體制改革所蘊含的法治意義，并將這一改革看作從行政監(jiān)察轉(zhuǎn)型為國家監(jiān)察的法治創(chuàng)新成果。

（三）政權(quán)優(yōu)化說

一些學者從政治體制改革的角度認為，國家監(jiān)察體制改革的表征與本質(zhì)皆是為了實現(xiàn)國家政權(quán)力量的優(yōu)化配置。如羅亞蒼認為，國家監(jiān)察體制改革這一全新政治實踐的實質(zhì)是對中國式分權(quán)的探索。⑤秦前紅認為，以往對國家監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的使用存在諸多弊病，所以通過改革優(yōu)化國家監(jiān)督權(quán)的配置，可以形成“一府兩院一委”的新憲制結(jié)構(gòu)。⑥顯然，這些學者將此次改革的重心置于國家政權(quán)的優(yōu)化配置上，認為此次改革一是要“分權(quán)”，使監(jiān)察權(quán)不再從屬于行政權(quán)，通過監(jiān)察權(quán)的獨立來解決權(quán)力過于集中的問題;二是要“聚權(quán)”，將分散的監(jiān)察監(jiān)督資源聚集于監(jiān)察委員會，重塑監(jiān)察權(quán)的權(quán)威，解決缺乏專職監(jiān)督的問題。

需要指出的是，不同的研究視角并非意味著彼此觀點的絕對對立，事實上對國家監(jiān)察體制改革重大意義的研究更多的是基于國家治理的綜合性表述。另外，在存在差異性的同時，學界普遍認為國家監(jiān)察體制改革有助于推進法治化、民主化、科學化、文明化進程，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。有鑒于此，可以得出兩點認識：一方面，這一改革由現(xiàn)實問題倒逼而產(chǎn)生，其必要性源于現(xiàn)有體制機制的功能性與結(jié)構(gòu)性缺陷;另一方面，這一改革也是基于實現(xiàn)國家科學治理和長遠發(fā)展的需要，是對政治權(quán)力優(yōu)化配置和國家治理體系現(xiàn)代化探索的成果。

二、對新時代國家監(jiān)察體制改革基本特征與重要原則的研究

從理論研究和實踐進程來看，國家監(jiān)察體制改革有其顯著特征與鮮明原則。特征幫助理解，原則保證方向。以下是學界對這一改革的基本特征與重要原則研究中較有代表性的觀點。

（一）對新時代國家監(jiān)察體制改革基本特征的研究

學界對國家監(jiān)察體制改革基本特征的研究雖視角各異，但具有一定的相似性?？傮w來看，可從力度、范圍、結(jié)構(gòu)、方法四個方面來理解這一問題。

1.從力度上看：政治權(quán)威主導(dǎo)表明了這一改革的堅強決心

政治權(quán)威主導(dǎo)是中國政治漸進發(fā)展的主要動力。在我國現(xiàn)行政治體制下，中國共產(chǎn)黨及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)威在推動政治改革過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。新時代以來的國家監(jiān)察體制改革就深刻體現(xiàn)了政治權(quán)威的主導(dǎo)性。如莊德水認為，政治權(quán)威在這次改革中占據(jù)主導(dǎo)地位，包括改革決策、目標設(shè)定和政策選擇等都受到政治權(quán)威的影響。①藍恭彥認為，習近平關(guān)于紀檢監(jiān)察的重要論述是這一改革的重要指引，為改革的順利進行提供了理論保障。②事實的確如此，此次改革不僅由以習近平同志為核心的黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)、有序開展、大力推進，而且始終處于習近平新時代中國特色社會主義思想的指引之下。政治權(quán)威主導(dǎo)表明了黨和國家對這一改革的堅強決心，確保了改革的力度，也使之成為這一改革最重要的特征之一。

2.從范圍上看：全方位無死角意味著監(jiān)察范圍的全覆蓋

全方位無死角是新時代國家監(jiān)察體制改革的又一大亮點。在這一改革的前期試點階段，監(jiān)察范圍的大小問題就引起了學界熱議。如陳光中認為，監(jiān)察范圍的全覆蓋是此輪改革的突出特點。①馬懷德認為，“全覆蓋”保證了所有公權(quán)力行使者都被囊括于監(jiān)察對象的范圍之內(nèi)，“公權(quán)力行使者”的依據(jù)則是其組織是否由國家財政供養(yǎng)。②但對于“公權(quán)力行使者”是否等同于受國家財政供養(yǎng)的人員這一問題存在較大爭議。如廖凱認為，監(jiān)察對象不是一個靜態(tài)的、無彈性的范疇，監(jiān)察對象不能簡單地等同于有編制或受財政供養(yǎng)的人員。③張異則建議采取一種折中的方法，即以“是否行使公權(quán)力”作為認定公職人員的主要標準，同時輔以財政供養(yǎng)的標準。④盡管存在上述爭議，但學界普遍認為“監(jiān)察全覆蓋”應(yīng)將既往監(jiān)察不到位的公立醫(yī)院、公辦學校、國企等都納入其中，克服監(jiān)察范圍窄、實效低的問題。由此可見，從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察，轉(zhuǎn)變的不只是主體，更是范圍的擴大、權(quán)限的增加、力度的強化。

3.從結(jié)構(gòu)上看：全域立體式監(jiān)察模式體現(xiàn)了改革的高度融貫性

2012年以來，大規(guī)模反腐與相關(guān)制度建設(shè)使國家治理體系得到不斷健全，監(jiān)察體制改革就深刻地體現(xiàn)了這一特點。如從實踐來看，第一，這一改革有效整合了紀委、檢察、審計等有關(guān)機構(gòu)及部門的監(jiān)督力量，⑤采用紀委與監(jiān)委合署辦公的方式，增強了各機構(gòu)及部門在職能上的融貫性。第二，這一改革的目標是形成以紀檢監(jiān)督為主干，融合了人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等其它各種監(jiān)督方式的全域立體式監(jiān)察模式。這就解決了以往監(jiān)察體系碎片化的問題，在監(jiān)察結(jié)構(gòu)上具備了融貫性。⑥第三，這一改革的融貫性還體現(xiàn)在此次改革與我國監(jiān)察歷史之間的有機聯(lián)系上，即此次改革深刻蘊含著我國古代監(jiān)察文化與監(jiān)察制度等元素。⑦高度的融貫性保證了這一改革的持續(xù)推進與不斷深化，成為新時代國家監(jiān)察體制改革的重要特點。

4.從方法上看：試點先行決定了改革的穩(wěn)妥性

國家監(jiān)察體制改革的全面展開與不斷深化，離不開前期在北京市、山西省、浙江省三地進行試點時所積累的經(jīng)驗。前期試點為后續(xù)改革的鋪開積累了經(jīng)驗，節(jié)約了成本，從而決定了這一改革的穩(wěn)妥性。如莊德水認為，試點政治消除了諸多不確定性，契合了中國政治改革的特點，是中國政治運行的一種獨特表現(xiàn)形式。他同時認為，國家監(jiān)察體制改革試點地區(qū)的確定，其本身即表現(xiàn)為試點政治運行的結(jié)果，這也是這一改革的實踐特征之一。⑧針對試點選擇的三個地區(qū)，學界也進行了較多討論，認為這三個地區(qū)在我國監(jiān)察體制改革中各具代表性，既能為此次改革打開缺口，又能作為樣本預(yù)估這一改革鋪開后的效果，從而確保了后續(xù)改革的穩(wěn)妥推進。

概而言之，學者們對新時代國家監(jiān)察體制改革特征的研究雖內(nèi)容各異，但也有互通之處，總體可用“蹄疾步穩(wěn)、勢在必行”來概括。具體來說，“蹄疾步穩(wěn)”表現(xiàn)在這一改革的迫切性、融貫性、穩(wěn)妥性上，“勢在必行”則體現(xiàn)在這一改革的力度、范圍及黨、國家、人民的決心與信心上。

（二）對新時代國家監(jiān)察體制改革重要原則的研究

改革需要正確的方向和道路。國家監(jiān)察體制改革的原則即是這一改革過程中指引其前進方向和道路的準繩，是改革始終在正軌上進行的保證?？傮w來看，學界對這一改革原則的研究集中在政治原則、法治原則與工作原則三個方面。

1.政治原則：堅持黨的科學領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)既是任何改革都必須遵守的政治原則，也是其有效推進的根本保證。如陳偉認為，這一改革把同體監(jiān)督轉(zhuǎn)化為異體監(jiān)察并非放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革始終是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。①林飛認為，黨的領(lǐng)導(dǎo)為國家監(jiān)察體制改革提供了堅強的保障和強大的后盾，改革的推進必須堅持發(fā)揮黨在其中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。②綜上所述，國家監(jiān)察體制改革的首要原則就是堅持黨的科學領(lǐng)導(dǎo)。

2.法治原則：堅持改革于法有據(jù)

改革的動態(tài)性與法律的穩(wěn)定性之間存在固有矛盾，因此矛盾的破解情況會深刻影響著改革的正當性與法律的權(quán)威性。如馬懷德認為，設(shè)立國家監(jiān)察委員必須在法治的框架內(nèi)進行。③秦前紅認為，有鑒于探索型改革中的“違法”成分，國家監(jiān)察體制改革必須適時對相關(guān)法律進行立改廢。④彭新林也認為，國家監(jiān)察體制改革應(yīng)貫徹法治精神和法治理念，使改革于憲有源、于法有據(jù)。⑤在國家監(jiān)察體制改革中應(yīng)遵循法治原則已成為學界共識。

3.工作原則：堅持運行獨立透明

一方面，將監(jiān)察權(quán)上升為國家權(quán)力、保證監(jiān)察權(quán)的獨立行使，是學者們提得較多的原則要求。如李紅勃認為，監(jiān)督機構(gòu)的獨立性將直接影響監(jiān)督工作的開展，所以通過制度設(shè)計打造一個身份獨立、地位權(quán)威的監(jiān)察機構(gòu)顯得尤為重要。⑥另一方面，監(jiān)察權(quán)作為一種公權(quán)力存在著被濫用的可能，因此，要預(yù)防“燈下黑”等問題的出現(xiàn)就必須遵循規(guī)范透明的工作原則。如顏德如認為，為避免監(jiān)察權(quán)被濫用，有必要進一步制定完善相關(guān)規(guī)則，有針對性地為監(jiān)察權(quán)的使用創(chuàng)建一個合理框架，使之在框架的范圍內(nèi)行使。①張桂林認為，監(jiān)察監(jiān)督權(quán)行使的全過程都應(yīng)遵循規(guī)范和透明的原則。②這就說明，各級監(jiān)察委員會在工作中應(yīng)堅持依法獨立、規(guī)范透明的工作原則，這不僅僅是提高監(jiān)察實效的需要，也是保證監(jiān)察工作正當性、降低失誤率的要求。

三、對新時代國家監(jiān)察體制改革面臨問題的研究

改革是通過打破既有利益格局以實現(xiàn)健康發(fā)展的變革過程，這一過程必然會在理論和實踐上面臨諸多難題。因此，對新時代國家監(jiān)察體制改革面臨問題的研究也是這一領(lǐng)域研究的重點。

（一）國家監(jiān)察機關(guān)與現(xiàn)有機構(gòu)的有效協(xié)調(diào)與銜接問題

監(jiān)察體制改革打破了現(xiàn)有的權(quán)力配置格局，要使新格局達到新平衡，就必須處理好國家監(jiān)察機關(guān)與現(xiàn)有機構(gòu)的協(xié)調(diào)銜接問題，而這將是一個較為長期的過程。在這一過程中，需要著重處理好如下幾對關(guān)系：一是國家監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系。國家監(jiān)察機關(guān)專職行使國家監(jiān)察職能，司法機關(guān)測依法獨立行使國家法律監(jiān)督職能和國家審判職能。法治反腐要求二者實現(xiàn)協(xié)調(diào)銜接，形成分工合作、互相制約的工作機制。⑧二是國家監(jiān)察機關(guān)與人大的關(guān)系。依據(jù)試點實踐與《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）規(guī)定，國家監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)將產(chǎn)生于人大并對人大負責、受人大監(jiān)督。有學者提出了此處的邏輯悖論，即“監(jiān)察全覆蓋”與“監(jiān)察委員會受人大監(jiān)督”的難題。④三是國家監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查委員會的關(guān)系。黨政部門合署辦公在中國政治模式運行中固然有其優(yōu)越性，但也需要注意到一旦黨政兩個機構(gòu)之間的分工、職責、功能界限不明確，就有可能致使一方強勢越權(quán)，另一方則虛置癱瘓。⑤四是國家監(jiān)察機關(guān)與國家審計機關(guān)的關(guān)系。二者作為國家監(jiān)督體系中的兩大重要支柱，在維護國家經(jīng)濟社會健康運行和反腐倡廉上需同向發(fā)力、同頻共振。然而因監(jiān)督對象、職能定位、作用方式等存在差異，二者在實際運行過程

中也會面臨著協(xié)調(diào)與銜接不暢、權(quán)能邊界不清等問題。

（二）國家監(jiān)察體制改革的合法性問題

學界普遍認為國家監(jiān)察體制改革必須遵循法治原則，主要的爭論在于這一改革的路徑選擇與監(jiān)委會的合法性建構(gòu)。這其中，在路徑選擇上存在兩方面爭議：一方面是以馬懷德為代表的基于改革進展考慮而提出的修法改革路徑①，另一方面是以童之偉為代表的在批判修法改革路徑基礎(chǔ)上而提出的修憲改革路徑，其中后者得到了較多學者的支持。但針對童之偉的相關(guān)論述，也有學者提出質(zhì)疑。如葉海波雖對修憲改革路徑表示支持，認為修法改革的本質(zhì)是全國人大至上論，但他也指出童之偉忽略了修憲改革的實體限制問題。②在監(jiān)委會合法性建構(gòu)問題上，近兩年學界加強了對《監(jiān)察法》的研究，力求使監(jiān)委會在性質(zhì)、定位、職責、職權(quán)等各方面獲得充分的法律依據(jù)，并實現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》等法律的規(guī)范銜接。

（三）監(jiān)察委員會的獨立性問題

監(jiān)委會的獨立性與權(quán)威性問題自改革試點以來就備受關(guān)注，任建明、白皓、蔣來用等學者都非常重視這一問題。他們認為，我國原有的同體監(jiān)察模式一定程度上影響了監(jiān)察的獨立性，對監(jiān)察的權(quán)威性也有損害。因此，此次改革的重點應(yīng)是增強監(jiān)察權(quán)的獨立行使和推動異體監(jiān)察模式發(fā)展。

（四）監(jiān)察委員會的組織和制度建設(shè)問題

作為一個新設(shè)機構(gòu)，監(jiān)委會的組織架構(gòu)與制度設(shè)置等問題在學界引起熱烈討論，主要集中在如下幾方面。一是對監(jiān)委會層級設(shè)置方案的研究。如任建明、楊夢婕指出，將監(jiān)委會設(shè)置到縣一級不是最優(yōu)選擇，因為越到基層，監(jiān)察效率越低?；谖覈鴮嶋H，僅設(shè)置中央和省兩級監(jiān)委會、并設(shè)立若干派出機構(gòu)才是最優(yōu)方案。③二是對職能設(shè)置、人員轉(zhuǎn)隸的研究。有學者認為，此次監(jiān)察體制改革的難點之一就是改革過程中的機構(gòu)整合、人員調(diào)整、資源劃轉(zhuǎn)。④三是對監(jiān)委會履職專業(yè)化水平的研究。有學者指出部分既往監(jiān)察工作在職能、方式、作風等方面都存在問題，而這些問題歸根結(jié)底在于監(jiān)委會的履職專業(yè)化水平不足。⑤

（五）對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約問題

信任無法代替監(jiān)督，紀檢監(jiān)察并非凈土。監(jiān)察權(quán)作為一種公權(quán)力，存在被濫用的可能，因此加強對監(jiān)委會的監(jiān)督制約必不可少，這是學界的共識。學者們對此各抒己見，主要涉及為何要對監(jiān)察權(quán)進行監(jiān)督制約及如何監(jiān)督制約等問題。如顏德如認為，需對監(jiān)委會進行監(jiān)督制約的原因有二：一是現(xiàn)實實踐中對監(jiān)察權(quán)的制約未能與對監(jiān)察權(quán)的強化同步;二是監(jiān)察權(quán)的使用存在隱憂。①

四、對新時代國家監(jiān)察體制改革出路的研究

學術(shù)界在指出新時代國家監(jiān)察體制改革面臨問題的同時，也加緊了對其出路的研究。

（一）構(gòu)建國家監(jiān)察機關(guān)與現(xiàn)有機構(gòu)的協(xié)調(diào)銜接機制

對于國家監(jiān)察機關(guān)與現(xiàn)有機構(gòu)的協(xié)調(diào)銜接問題，學者們提出了各自的建議。第一，針對國家監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間的關(guān)系，江國華提出要實現(xiàn)二者同向發(fā)力，首先是權(quán)力有分工，其次要求工作程序互相配合，最后強調(diào)協(xié)調(diào)銜接重在相互制約和監(jiān)督。②封利強則建議在審查起訴環(huán)節(jié)增設(shè)特別立案程序，完善監(jiān)察機關(guān)提前介入機制，從而優(yōu)化監(jiān)檢銜接模式。③

第二，針對監(jiān)察委員會與人大之間的邏輯悖論難題，秦前紅建議監(jiān)委會不得監(jiān)察各級人大及常委會的職權(quán)行使行為，但有必要監(jiān)察其溢出職務(wù)的違法行為。④莫紀宏認為從組織原則角度來看，監(jiān)委會無須向同級人大報告工作，只需服從上級監(jiān)委會的決定。⑤蔣來用則基于人大作為監(jiān)委會授權(quán)主體的考慮，認為各級監(jiān)委會有必要向各級人大報告工作。⑥從實際情況看，我國監(jiān)察機關(guān)不要求向人大作工作報告，人大可通過聽取和審議其專項工作報告等方式實現(xiàn)對監(jiān)委會的有效監(jiān)督。

第三，針對監(jiān)委會與黨的紀律檢查委員會之間的關(guān)系，李紅勃認為要處理好二者之間的關(guān)系，首先要堅持監(jiān)委會的主要監(jiān)察原則，其次要實行二者有合有分的工作機制。⑦顏德如認為紀檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)二者之間存在矛盾無可避免，要實現(xiàn)二者的有效銜接，可將其銜接順序由“前后”銜接改為“并行”銜接，使得執(zhí)紀和執(zhí)法工作同時進行。①江國華則提出監(jiān)委會與黨的紀律檢查委員會合署辦公有可能為新型黨政關(guān)系開啟新思路。②從新型監(jiān)察關(guān)系到新型黨政關(guān)系的探討表明，部分學者對于監(jiān)察體制改革中二者關(guān)系的處理持比較積極的態(tài)度。

第四，針對國家監(jiān)察機關(guān)與國家審計機關(guān)之間的關(guān)系，鑒于國家審計機關(guān)是代表政府行使審計監(jiān)督權(quán)的行政機關(guān)，而國家監(jiān)察機關(guān)是平行于“一府兩院”的國家專職監(jiān)察機構(gòu)，所以王彪華認為二者的協(xié)調(diào)銜接需要審計機關(guān)在監(jiān)察體制改革中找準定位，積極發(fā)揮作用，共同推進反腐建設(shè)。③朱殿驊認為首先需深化審計領(lǐng)域的改革，構(gòu)建審計監(jiān)督體系，其次要圍繞二者的權(quán)能邊界，優(yōu)化審計權(quán)限的配置。④

（二）推動國家監(jiān)察體制改革的合法性建設(shè)

王孟嘉認為，監(jiān)察權(quán)作為一種新的國家權(quán)力，監(jiān)察機關(guān)作為一個新的國家機構(gòu)，其運行不能直接適用《行政訴訟法》《刑事訴訟法》，只能在立新法的過程中借鑒其某些法律原則。⑤江國華認為，從實際情況看，國家監(jiān)察體制改革的合法性主要體現(xiàn)在已有法律的暫停適用與新法的出臺上，具體來說就是首先改革從試點開始，即遵循《立法法》“暫停法律適用條文”的新規(guī)，規(guī)定相關(guān)法律條款的暫時調(diào)整或者暫時停止適用，暫時解決有關(guān)法律的適用性問題;其次，在改革路徑上遵循先修憲、再立法的邏輯，即先通過《中華人民共和國憲法修正案》，隨即立《中華人民共和國監(jiān)察法》，后出臺《國家監(jiān)察組織法》《國家監(jiān)察程序法》與《監(jiān)察官法》等，并修改相關(guān)法律法規(guī)。⑥這樣就使改革獲得了充分的合法性。2018年3月11日和20日，第十三屆全國人大第一次會議先后通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，事實上遵循了先修憲、再立法的邏輯?？偟膩碚f，學界關(guān)于國家監(jiān)察體制改革合法性問題的研究，前期主要集中在修憲與修法的時機選擇，后期則聚焦于對《中華人民共和國監(jiān)察法》與相關(guān)法律法規(guī)的完善研究上。

（三）正確認識并充分保證監(jiān)察委員會的獨立性

對這一問題的研究成果，可歸納如下。第一，如何正確理解監(jiān)委會的獨立性問題。董茂云認為，正確理解監(jiān)委會的獨立性，一是要認識到監(jiān)察權(quán)是由憲法、法律直接確定的國家權(quán)力;二是監(jiān)委會行使權(quán)力需要受人民代表大會的監(jiān)督、受“一府兩院”的配合與制約。①第二，如何實現(xiàn)并保證監(jiān)委會的獨立性問題。對這一問題，可細分為如下三點。首先，保證監(jiān)察權(quán)作為國家權(quán)力的地位。如劉曉峰認為在我國現(xiàn)行權(quán)力架構(gòu)下要增強監(jiān)委會的獨立性與權(quán)威性，就要使全國人民代表大會直接領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察機關(guān)。②其次，構(gòu)建監(jiān)察權(quán)獨立行使的制度框架。如顏德如建議健全監(jiān)察權(quán)行使的相關(guān)制度，如剛性問責制度、人員的職務(wù)保障制度等，從而保障監(jiān)察權(quán)的獨立行使。③再次，完善監(jiān)察權(quán)獨立行使的組織架構(gòu)。如白皓、楊強強建議借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗，以機構(gòu)、人事、財政和辦案方面的獨立彰顯監(jiān)委會的獨立性。④不難看出，監(jiān)委會的獨立性是其擁有權(quán)威性的前提與保障，只有正確認識并充分保證國家監(jiān)察委員會的獨立，才能提升監(jiān)察實效、構(gòu)建監(jiān)察權(quán)威。

（四）加強監(jiān)察委員會的組織、制度建設(shè)

監(jiān)委會的組織建設(shè)與制度建設(shè)直接影響監(jiān)察工作的成效，因此學界普遍認為必須加強監(jiān)委會自身建設(shè)。第一，在層級設(shè)置方案上，國家采取的仍是比較穩(wěn)妥的國家與省、市、縣三級監(jiān)委會的設(shè)置方案。盡管一些學者對此提出質(zhì)疑，但總體看來，該方案得到較多學者的認可。第二，在職能設(shè)置、人員轉(zhuǎn)隸的問題上，學界提出不少有價值的建議。如針對職能設(shè)置問題，張東方建議在監(jiān)委會內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督、調(diào)查、審查、腐敗預(yù)防、干部監(jiān)督、案件管理六大業(yè)務(wù)部門。⑤針對人員轉(zhuǎn)隸問題，曹建明認為人員轉(zhuǎn)隸“關(guān)鍵是思想上的轉(zhuǎn)隸”，⑥莊德水建議主動了解轉(zhuǎn)隸人員思想狀況，有針對性地開展思想政治工作，引導(dǎo)轉(zhuǎn)隸人員以高度的責任感和使命感投身改革。⑦第三，在履職專業(yè)化水平問題上，蔣來用⑧、任建明⑨等建議推行國家監(jiān)察人員職業(yè)化，實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)管理，提高專業(yè)化能力。

（五）實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督與制約

主要思路可分為如下內(nèi)外兩個方面。一方面是加強內(nèi)部監(jiān)督，建立健全嚴格的工作程序規(guī)范，這主要涉及監(jiān)委會內(nèi)部組織架構(gòu)的設(shè)置問題。如楊蕾認為可在監(jiān)委會內(nèi)部實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開制度。①姬亞平認為對監(jiān)委會的內(nèi)部監(jiān)督可通過構(gòu)建監(jiān)委會內(nèi)部權(quán)力分設(shè)運行機制，發(fā)揮監(jiān)委會案件監(jiān)督管理室、監(jiān)察干部監(jiān)督室的作用以及建立健全必要的內(nèi)部工作制度來實現(xiàn)。②另一方面加強外部監(jiān)督，以外力強化對監(jiān)委會的監(jiān)督制約，這主要基于用權(quán)受監(jiān)督的考慮。如顏德如認為，可通過引入人民監(jiān)察員制度、建立公民權(quán)利救濟機制、借鑒廉政公署的有效內(nèi)核等方式來強化外部監(jiān)督力量，實現(xiàn)對監(jiān)委會的監(jiān)督。③吳建雄建議將紀檢監(jiān)察人員視為關(guān)鍵少數(shù)，強化對“關(guān)鍵少數(shù)”的黨內(nèi)監(jiān)督和紀律約束。④另外，有些學者還提出應(yīng)強化人大監(jiān)督、銜接司法監(jiān)督等來保證監(jiān)察權(quán)的健康行使。

五、對新時代國家監(jiān)察體制改革研究的評析

通過上述梳理不難看出，近年來學界對新時代國家監(jiān)察體制改革的研究已取得了較為豐碩的成果。然而由于研究時間較短，當前的研究尚存在一些不足，在一定程度上滯后于各地監(jiān)察工作的實踐。無論從理論發(fā)展還是實踐需要來看，在當前深化國家監(jiān)察體制改革的背景下，繼續(xù)加強對國家監(jiān)察體制改革的研究顯得十分必要和緊迫。

（一）從學科建設(shè)角度進行的學理支撐研究尚需加強

隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，近年來學界逐漸注意到監(jiān)察學學科建設(shè)問題。在理論研究上，2021年出版的《國家監(jiān)察制度學》一書以國家監(jiān)察制度為學科定位，從監(jiān)察政治、監(jiān)察法治、監(jiān)察文化三個視角對國家監(jiān)察制度進行了比較全面系統(tǒng)的闡釋，為監(jiān)察學學科建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。同時，中國特色社會主義監(jiān)察制度基本定型，大量著述方興未艾，為監(jiān)察學學科建設(shè)提供了重要參考。在實踐探索中，部分高校、科研機構(gòu)設(shè)立紀檢監(jiān)察方向的科研與教學機構(gòu)、編撰監(jiān)察學教材，開展學科建設(shè)。2021年底，國務(wù)院學位委員會在新修訂的《博士、碩士學位授予和人才培養(yǎng)學科專業(yè)目錄（征求意見稿）》中，擬將“紀檢監(jiān)察學”設(shè)為法學學科門類中的一級學科。然而，學科建設(shè)需要多元的研究視角、豐富的學術(shù)積累、科學的知識體系，但目前該領(lǐng)域尚未構(gòu)建起統(tǒng)一、權(quán)威的學術(shù)話語體系，在學科屬性與學科定位方面仍存在一些爭議。此外，從學科建設(shè)角度系統(tǒng)研究中國特色社會主義監(jiān)察學的成果相對較少，未能很好地回應(yīng)愈益規(guī)范化、專業(yè)化的紀檢監(jiān)察實踐。因此，從學科建設(shè)角度進行的學理支撐研究尚需加強。

（二）需要形成對主要領(lǐng)導(dǎo)人重要論述研究的科學體系

執(zhí)政黨最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威在我國改革中具有舉足輕重的作用，因此強化對習近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革重要論述的研究具有非同尋常的意義。雖然已有部分學者如呂永祥①、馮留建②等的研究中有所涉及，但這些成果不僅量少且雜，而且主要集中在要聞?wù)?、法理分析等層面，對文本及其背后的隱含邏輯、價值探討等尚缺乏深刻、系統(tǒng)的研究。所以，亟須通過深化研究來形成習近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革重要論述的科學體系。

（三）各學科研究的均衡性有待提高

在知網(wǎng)以“國家監(jiān)察體制改革”進行主題檢索，截止2021年11月，相關(guān)文獻達1500余篇。從不同學科的研究成果數(shù)量來看，“中國共產(chǎn)黨”領(lǐng)域占比最高，為880篇;“行政法及地方法制”次之，為320篇;此外，研究占比較高的學科還涉及訴訟法與司法制度、中國政治與國際政治、行政學及國家行政管理等。但已有研究成果較少涉及社會學、經(jīng)濟學、管理學、馬克思主義理論等相關(guān)學科，致使對這一問題的研究尚無法達到多元、綜合、全面、科學的目標。因此，今后的研究應(yīng)從多學科著手，提高各學科研究的均衡性。此外，我國歷史上豐富的肅貪文化和反腐實踐可以為當下的監(jiān)察體制改革提供豐富的文化給養(yǎng)和歷史借鑒。雖有學者提出監(jiān)察體制改革或能形塑廉政文化③，但近幾年的相關(guān)成果多是對我國監(jiān)察歷史的回顧梳理，鮮有對監(jiān)察文化的深入分析。

（責任編輯 付國英）

①《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第512頁。

①馬懷德：《再論國家監(jiān)察立法的主要問題》，《行政法學研究》2018年第1期。

②于安：《反腐敗是構(gòu)建新國家監(jiān)察體制的主基調(diào)》，《中國法律評論》2017年第2期。

③葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期。

④李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學評論》2017年第3期。

⑤羅亞蒼：《國家監(jiān)察體制改革的實踐考察和理論省思》，《理論與改革》2017年第5期。

⑥秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

①莊德水：《國家監(jiān)察體制改革的行動邏輯與實踐方向》，《中共中央黨校學報》2017年第4期。

②藍恭彥：《新時代中國特色國家監(jiān)察體制改革研究》，北京：中共中央黨校博士論文，2019年。

①陳光中：《關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

②馬懷德、莊德水、李成言、任建明：《聚焦國家監(jiān)察體制改革》，《浙江人大》2016年第12期。

③廖凱：《如何判斷一名“履行公職的人員”是否屬于監(jiān)察對象——必須聚焦是否“行使公權(quán)力”這個關(guān)鍵》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第11期。

④張異、黃一宸：《論公職人員的認定一從國家監(jiān)察體制改革的視角》，《公安學刊（浙江警察學院學報）》2017年第6期。

⑤李永忠：《權(quán)力結(jié)構(gòu)改革與監(jiān)察體制改革》，《國家行政學院學報》2017年第2期。

⑥張桂林：《黨和國家監(jiān)督體系原理探析》，《政治學研究》2020年第4期。

⑦彭新林：《國家監(jiān)察體制改革：歷史借鑒與現(xiàn)實動因》，《法學雜志》2019年第1期。

⑧莊德水：《國家監(jiān)察體制改革的行動邏輯與實踐方向》，《中共中央黨校學報》2017年第4期。

①陳偉：《國家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點》，《學術(shù)論壇》2020年第2期。

②林飛、畢霞：《國家監(jiān)察體制改革的動因、原則與路徑》，《中學政治教學參考》2020年第3期。

③馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學院學報》2016年第6期。

④秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

⑤彭新林：《國家監(jiān)察體制改革：動因、要義與方略》，《學術(shù)界》2018年第10期。

⑥李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學評論》2017年第3期。

①顏德如、欒超：《深化國家監(jiān)察體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對路徑》，《理論探討》2019年第3期。

②張桂林：《黨和國家監(jiān)督體系原理探析》，《政治學研究》2020年第4期。

③江國華、彭超：《國家監(jiān)察立法的六個基本問題》，《江漢論壇》2017年第2期。

④顏德如、欒超：《深化國家監(jiān)察體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對路徑》，《理論探討》2019年第3期。

⑤李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學評論》2017年第3期。

①馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學院學報》2016年第6期。

②葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期。

③任建明、楊夢婕：《國家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議》，《河南社會科學》2017年第6期。

④王叢虎、翟繼光、章榮君等：《聚焦國家監(jiān)察體制改革試點》，《財政監(jiān)督》2016年第23期。

⑤劉曉峰：《新中國成立以來我國監(jiān)察制度發(fā)展歷程、演進趨勢及改革目標》，《社會主義研究》2018年第2期。

①顏德如、欒超：《深化國家監(jiān)察體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對路徑》，《理論探討》2019年第3期。

②江國華、彭超：《國家監(jiān)察立法的六個基本問題》，《江漢論壇》2017年第2期。

③封利強：《檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查之檢討一兼論完善監(jiān)檢銜接機制的另一種思路》，《浙江社會科學》2020年第9期。

④秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

⑤莫紀宏：《國家監(jiān)察體制改革要注重對監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的研究》，《中州學刊》2017年第10期。

⑥蔣來用：《國家監(jiān)察體制改革的史鑒與對策》，《國家行政學院學報》2017年第2期。

⑦李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學評論》2017年第3期。

①顏德如、欒超：《深化國家監(jiān)察體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對路徑》，《理論探討》2019年第3期。

②江國華：《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向》，《學術(shù)論壇》2017年第3期。

③王彪華、王志偉：《國家監(jiān)察體制改革背景下的國家審計發(fā)展探討》，《審計月刊》2017年第10期。

④朱殿驊、伍學進、吳健茹：《國家監(jiān)察體制改革背景下完善國家審計制度的思考》，《西安財經(jīng)學院學報》2018年第3期。

⑤王孟嘉：《法治軌道上的國家監(jiān)察體制改革論思》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2017年第11期。

⑥江國華：《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向》，《學術(shù)論壇》2017年第3期。

①董茂云：《監(jiān)察委員會獨立性地位的三個認識維度》，《東方法學》2020年第3期。

②劉曉峰：《新中國成立以來我國監(jiān)察制度發(fā)展歷程、演進趨勢及改革目標》，《社會主義研究》2018年第2期。

③顏德如、欒超：《深化國家監(jiān)察體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對路徑》，《理論探討》2019年第3期。

④白皓、楊強強：《國家監(jiān)察體制改革進路研究》，《河北法學》2017年第5期。

⑤張東方：《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，北京：中國社會科學院研究生院碩士論文，2017年。

⑥曹建明：《以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全力支持配合深化國家監(jiān)察體制改革試點工作》，《人民檢察》2017年第24期。

⑦莊德水：《國家監(jiān)察體制改革試點的實踐策略及其應(yīng)用分析》，《理論探索》2018年第4期。

⑧蔣來用：《比較視角下的國家監(jiān)察體制改革》，《河南社會科學》2017年第6期。

⑨任建明、楊夢婕：《國家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議》，《河南社會科學》2017年第6期。

①王叢虎、翟繼光、章榮君等：《聚焦國家監(jiān)察體制改革試點》，《財政監(jiān)督》2016年第23期。

②姬亞平、吉亮亮：《國家監(jiān)察委員會的設(shè)立與運行制度研究》，《財經(jīng)法學》2018年第1期。

③顏德如、欒超：《深化國家監(jiān)察體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對路徑》，《理論探討》2019年第3期。

④吳建雄：《國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯與法治理念》，《中南大學學報（社會科學版）》2017年第4期。

①呂永祥：《習近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時代價值》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2020年第5期。

②馮留建、張偉：《習近平新時代監(jiān)察思想探析》，《齊魯學刊》2018年第4期。

③王譯、江國華：《邏輯原點、基本原則與功能期待：完善監(jiān)察監(jiān)督機制的應(yīng)然面向》，《中共天津市委黨校學報》2020年第1期。