李堯 王珺妍

摘 要：鑒于傳統(tǒng)行政爭(zhēng)議解紛途徑的局限性，檢察機(jī)關(guān)積極探索行政檢察環(huán)節(jié)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解新路徑，行政檢察調(diào)處的解紛思路應(yīng)運(yùn)而生。盡管行政檢察調(diào)處目前尚“非正式”運(yùn)行，但已具備構(gòu)建正式制度的內(nèi)在機(jī)理，應(yīng)當(dāng)遵循自愿合法原則、有限原則和“應(yīng)聽證盡聽證”原則，在行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)攘笮姓?zhēng)議案件中，構(gòu)建起行政檢察調(diào)處的一般與特殊的辦理流程。

關(guān)鍵詞：行政檢察調(diào)處 行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解 敘事結(jié)構(gòu) 制度構(gòu)建

行政檢察調(diào)處即檢察院充分發(fā)揮行政檢察職能優(yōu)勢(shì)，通過組織調(diào)解、引導(dǎo)調(diào)解、協(xié)助調(diào)解等方式開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。鑒于傳統(tǒng)行政爭(zhēng)議解紛途徑的局限性，2014年修訂的行政訴訟法增設(shè)“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的，同時(shí)規(guī)定“有限調(diào)解”的相關(guān)內(nèi)容。在此背景下，檢察機(jī)關(guān)積極探索行政檢察環(huán)節(jié)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的新路徑，行政檢察調(diào)處的解紛思路應(yīng)運(yùn)而生，在實(shí)踐中成效明顯，但目前行政檢察調(diào)處尚處于“非正式”的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。本文擬從法社會(huì)學(xué)的角度出發(fā)，通過對(duì)一起行政檢察監(jiān)督案件的調(diào)處過程進(jìn)行細(xì)致描述，再現(xiàn)行政檢察調(diào)處的基本樣態(tài)，在此基礎(chǔ)上對(duì)行政檢察調(diào)處的優(yōu)勢(shì)價(jià)值和具體構(gòu)建進(jìn)行解讀和探索。

一、樣本掃描：行政檢察調(diào)處案件的敘事樣態(tài)

這是一起能清晰反映行政檢察調(diào)處基本思路的案例。[1]自2014年3月起，王某因其租賃的花地大棚因縣政府修路導(dǎo)致多次被淹，多次信訪無果，遂于2016年4月1日向市中級(jí)法院提起行政訴訟，訴請(qǐng)法院確認(rèn)某縣政府行政行為違法并賠償其損失。市中級(jí)法院以被告某縣政府并非適格主體為由裁定駁回起訴。省高級(jí)法院二審裁定駁回上訴，維持原裁定。王某申請(qǐng)?jiān)賹?，亦被駁回。2019年2月25日，王某向省檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。省檢察院受理后，經(jīng)調(diào)查查明，某縣政府是本案適格被告，且王某起訴某縣政府修路造成損害的事實(shí)確實(shí)存在。法院裁定認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)抗訴。考慮到王某的實(shí)質(zhì)訴求是獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，省檢察院決定對(duì)該案開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。2020年2月21日，某縣檢察院組織召開聽證會(huì)，當(dāng)事人雙方達(dá)成一致，王某拿到補(bǔ)償款，當(dāng)場(chǎng)撤回監(jiān)督申請(qǐng)。以下將通過該案例集中展示檢察院與法院、行政機(jī)關(guān)、申請(qǐng)人及其他參與者之間的關(guān)系，勾勒檢察機(jī)關(guān)圍繞行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解這一工作目標(biāo)而進(jìn)行調(diào)處的基本樣態(tài)。

（一）調(diào)處的準(zhǔn)備期：按下“暫停鍵”的抗訴

檢察院受理該案后，審查重點(diǎn)主要集中在申請(qǐng)人的申請(qǐng)監(jiān)督請(qǐng)求上，即原行政訴訟的爭(zhēng)議焦點(diǎn)：被告某縣政府是否為適格主體，以及原告王某的損失是否是由被告某縣政府修路的行為造成。通過現(xiàn)場(chǎng)核查、調(diào)取相關(guān)文件資料等，查明被告的主體適格且原告損失確系被告的具體行政行為造成，據(jù)此，可以認(rèn)定法院裁定確有錯(cuò)誤。但檢察院并沒有機(jī)械地“一抗了之”，轉(zhuǎn)而從調(diào)處的角度入手，進(jìn)一步探尋行政相對(duì)人的實(shí)際訴求。

（二）調(diào)處的進(jìn)行時(shí)：被“剝絲抽繭”的實(shí)際訴求

接下來，檢察院圍繞多方涉案關(guān)系展開調(diào)處工作。首先與法院圍繞調(diào)取的新證據(jù)對(duì)案件事實(shí)和法律適用進(jìn)行溝通、達(dá)成共識(shí)，并確立尋求申請(qǐng)人實(shí)際訴求的階段性新目標(biāo)，形成行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解合力。接著與縣政府圍繞涉案行政行為的正當(dāng)性和對(duì)王某的善后處理進(jìn)行溝通，明確修路是其正當(dāng)履職行為，但也確實(shí)對(duì)王某的財(cái)產(chǎn)造成了實(shí)然損害，應(yīng)當(dāng)在合理合法范圍內(nèi)對(duì)王某給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。達(dá)成共識(shí)后，再與王某圍繞其實(shí)際訴求展開溝通，對(duì)其要求獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)脑V求進(jìn)行確認(rèn)，并向其釋明補(bǔ)償金額需在合理合法的范圍內(nèi)。檢察院在與多方的調(diào)處中，將抗訴作為兜底的監(jiān)督手段，在維護(hù)行政機(jī)關(guān)公共管理職責(zé)的前提下，由審查裁判結(jié)果的合法性轉(zhuǎn)為解決王某的實(shí)際損失問題，申請(qǐng)人的實(shí)際訴求在不斷的溝通協(xié)調(diào)中得到明確。

（三）調(diào)處的結(jié)案點(diǎn)：不依“法”的監(jiān)督結(jié)果

通過多方溝通，檢察院將該案調(diào)處的重點(diǎn)確定為損失的合理計(jì)算和如何支付的問題。在此基礎(chǔ)上，檢察院多次組織雙方進(jìn)行溝通協(xié)商并召開聽證會(huì)，并邀請(qǐng)人大代表、律師、村委會(huì)代表等共同參與，促成雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，幫助王某拿到補(bǔ)償款，最終使其撤回監(jiān)督申請(qǐng)?？v觀本案，檢察院通過抗訴手段改變法院裁判的正面效用也許并不明顯，但通過行政檢察調(diào)處的方式使申請(qǐng)人撤回了監(jiān)督申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)了行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，這就是行政檢察監(jiān)督案件的最優(yōu)解。由于這種方式與訴訟程序沒有直接關(guān)系，也并非訴訟程序后作出的依“法”監(jiān)督結(jié)果，由此可見，調(diào)處的結(jié)案方式并不屬于依“法”作出的監(jiān)督結(jié)果。

二、法理詮釋：行政檢察調(diào)處的優(yōu)勢(shì)價(jià)值

行政檢察調(diào)處最為顯著的特點(diǎn)是檢察院（檢察權(quán)）與申請(qǐng)人（申請(qǐng)監(jiān)督權(quán)）、法院（審判權(quán)）、行政機(jī)關(guān)（行政權(quán)）之間由傳統(tǒng)的對(duì)抗關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷墓糙A關(guān)系，同時(shí)，還引入了其他外部監(jiān)督主體，在這些權(quán)力（利）互動(dòng)的過程中，促成檢察環(huán)節(jié)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

（一）檢察權(quán)與審判權(quán)：剛?cè)岵?jì)下的柔性表達(dá)

在傳統(tǒng)的行政檢察監(jiān)督結(jié)構(gòu)中，審判權(quán)處于被監(jiān)督地位，但剛性的檢察監(jiān)督方式往往并不能觸及行政爭(zhēng)議的核心，更無法實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。通過調(diào)處這一柔性表達(dá)可以改變審判權(quán)的被監(jiān)督地位;同時(shí)，與法院達(dá)成共識(shí)、形成合力，共同參與到行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中，特別是在特殊案件的調(diào)處上可以引導(dǎo)法院進(jìn)行司法確認(rèn)，使得行政檢察調(diào)處具備終局性的執(zhí)行效力。在前述案例中，檢察院將審查重點(diǎn)從法院的裁判轉(zhuǎn)變?yōu)樯暾?qǐng)人的實(shí)際訴求，使法院也將強(qiáng)硬的對(duì)抗立場(chǎng)轉(zhuǎn)化為“合作”關(guān)系，為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解創(chuàng)造條件。通過檢察監(jiān)督表達(dá)方式的改變，檢察權(quán)與審判權(quán)也實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。

（二）檢察權(quán)與行政權(quán)：權(quán)益平衡中的合作共贏

對(duì)具體行政行為的合法性審查并依法作出監(jiān)督結(jié)果的傳統(tǒng)行政檢察監(jiān)督運(yùn)行模式已難以實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了政和”的有機(jī)統(tǒng)一。司法實(shí)踐表明，通過與行政機(jī)關(guān)的“合作”能達(dá)到行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的目的。當(dāng)然，這種“合作”是以不干涉行政機(jī)關(guān)的公共行政管理目標(biāo)為基本原則的，任何審查行為都不能“越俎代庖”地審查涉及公共行政管理目標(biāo)的具體行政行為的“原始事實(shí)”。因此，檢察監(jiān)督的強(qiáng)度止于“原始事實(shí)”這片“禁區(qū)”。在前述案例中，檢察院對(duì)縣政府行政行為的審查集中在“行為是否合法”的層面上，因?yàn)椤霸际聦?shí)”是行政機(jī)關(guān)貫徹公共環(huán)境行政管理目標(biāo)的具體內(nèi)容，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行把握。也正是檢察院恰當(dāng)把握了檢察監(jiān)督強(qiáng)度，在縣政府公共環(huán)境管理目標(biāo)與王某的權(quán)益平衡中通過“合作”找到了行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的辦法，即縣政府在合理合法范圍內(nèi)給予王某經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這樣既體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，也反映了檢察院為實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解這個(gè)監(jiān)督目標(biāo)而進(jìn)行的探索，并在檢察權(quán)和行政權(quán)的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)了“雙贏多贏共贏”的法律監(jiān)督理念。

（三）檢察權(quán)與申請(qǐng)監(jiān)督權(quán)：積極保護(hù)下的權(quán)益實(shí)現(xiàn)

申請(qǐng)人一般都是“唯結(jié)果論”，若監(jiān)督結(jié)果不能實(shí)質(zhì)上維護(hù)其合法權(quán)益，那對(duì)其而言，行政爭(zhēng)議就沒有得到實(shí)質(zhì)性化解。因此，作出一份檢察監(jiān)督的文書不是目的，采取積極舉措獲取更多行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的“條件”，以最大限度保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，真正起到“定分止?fàn)帯钡男Ч攀菣z察監(jiān)督的目的所在。在前述案例中，王某提起行政檢察監(jiān)督的根本目的是請(qǐng)求檢察院保護(hù)其合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而即便抗訴不一定能實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)目的。檢察院先后與法院、縣政府、王某及其他參與者“溝通”，正是為如何實(shí)質(zhì)性保護(hù)王某的財(cái)產(chǎn)權(quán)而開展的調(diào)處工作，體現(xiàn)出監(jiān)督權(quán)對(duì)申請(qǐng)監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)性的積極保護(hù)，成為打破傳統(tǒng)監(jiān)督結(jié)構(gòu)的司法策略之一。

（四）檢察權(quán)與其他主體：“嵌入式”司法環(huán)境中的辦案智慧

檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，被深深嵌入了黨委、政府等權(quán)力關(guān)系之中，在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解過程中存在著多方因素時(shí)，檢察權(quán)難以用“純粹依靠法條”解決行政爭(zhēng)議，需要在法律與行政、法律與社會(huì)中取得平衡。當(dāng)通常意義上的檢察監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的目的時(shí)，借助監(jiān)督外的其他力量能輔助檢察機(jī)關(guān)在“嵌入式”司法機(jī)制中取得更好的效果。前述案例中，檢察院主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表等參與到王某的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題的解決上來，從而促進(jìn)調(diào)處工作的順利完成，從而打破傳統(tǒng)的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)在復(fù)雜權(quán)力關(guān)系中實(shí)現(xiàn)司法審查“求生”的辦案智慧。

三、制度探索：行政檢察調(diào)處制度的具體構(gòu)建

通過以上分析和解讀可見，行政檢察調(diào)處是行政檢察的“隱藏文本”，屬于“非正式”模式，確是檢察環(huán)節(jié)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的應(yīng)有之義。自最高人民檢察院2019年10月在全國范圍部署開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)行動(dòng)以來，行政檢察調(diào)處在實(shí)踐探索中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，具有突出的現(xiàn)實(shí)需要。在此期間，大量專家學(xué)者對(duì)行政檢察調(diào)處也進(jìn)行了法理探討。2021年4月，最高人民檢察院下發(fā)的《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要“常態(tài)化開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”，而行政檢察調(diào)處是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的重要途徑。綜上，筆者認(rèn)為構(gòu)建行政檢察調(diào)處機(jī)制的基礎(chǔ)條件已經(jīng)趨于成熟。下文將闡述關(guān)于構(gòu)建行政檢察調(diào)處制度的若干思考。

（一）行政檢察調(diào)處的基本原則

1.自愿、合法原則 ?！缎姓V訟法》第60條規(guī)定：“行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則”。該原則也適用于行政檢察調(diào)處工作。行政檢察調(diào)處的自愿原則是指由當(dāng)事人自愿決定是否接受調(diào)處、調(diào)處協(xié)議能否達(dá)成以及具體的協(xié)議內(nèi)容，任何組織、個(gè)人不得干涉。行政檢察調(diào)處的合法原則是指調(diào)處程序及協(xié)議內(nèi)容不得違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益以及其他人的合法權(quán)益。

2.有限原則。行政檢察調(diào)處的有限原則是指行政檢察調(diào)處的適用范圍有限，不能“逢案必調(diào)”。應(yīng)當(dāng)對(duì)適用范圍進(jìn)行“限定”，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)的領(lǐng)域中展開。在司法實(shí)踐中，比照行政訴訟調(diào)解來看，行政爭(zhēng)議的司法調(diào)處需在行政訴訟法的法定范圍內(nèi)嚴(yán)格展開，否則存在濫用調(diào)處程序、損害國家利益的問題。從理論層面來看，基于“公權(quán)不可處分”的法理邏輯，在行政檢察監(jiān)督案件中行政機(jī)關(guān)具備法定的自由裁量權(quán)的事項(xiàng)才具備調(diào)處的基礎(chǔ)。故此，在制度層面應(yīng)當(dāng)對(duì)行政檢察調(diào)處案件進(jìn)行適用范圍的確定。

3.“能聽盡聽”原則。檢察機(jī)關(guān)對(duì)屬于聽證范圍內(nèi)的行政檢察調(diào)處案件在審查終結(jié)之前，依法公開聽取聽證參加人的陳述、申辯和質(zhì)證的程序。公開聽證是為了充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，多元化解矛盾糾紛，提高行政檢察的透明度和公信力，推動(dòng)法治國家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)。故此，行政檢察調(diào)處案件應(yīng)堅(jiān)持“能聽盡聽”原則，將公開聽證作為常態(tài)化辦案機(jī)制來抓，切實(shí)發(fā)揮第三方監(jiān)督作用，增強(qiáng)行政檢察調(diào)處案件的公信力，以讓公平正義以人民群眾看得見的方式彰顯，更好地實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了政和”的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）行政檢察調(diào)處的適用范圍

行政檢察調(diào)處的適用范圍是前文所述“有限原則”的具體化。它是行政檢察調(diào)處不越位的基本保證。比照行政訴訟調(diào)解的相關(guān)法律法規(guī)以及結(jié)合各地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，適用行政檢察調(diào)處的案件類型主要是：1.涉及行政賠償?shù)男姓?zhēng)議案件;2.涉及行政補(bǔ)償?shù)男姓?zhēng)議案件;3.行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)的行政爭(zhēng)議案件;4.行政機(jī)關(guān)的具體行政行為合法但不合理的行政爭(zhēng)議案件;5.申請(qǐng)人的訴請(qǐng)獲得復(fù)議機(jī)關(guān)、法院的支持，但其實(shí)際困難并未予以解決的行政爭(zhēng)議案件;6.以民事爭(zhēng)議化解為前提的行政爭(zhēng)議案件。

（三）行政檢察調(diào)處的具體辦理流程

為了清晰地展示行政檢察調(diào)處程序的運(yùn)行流程，以下就其中涉及的基本問題進(jìn)行簡(jiǎn)要說明。

1.行政檢察受理案件的啟動(dòng)和調(diào)處程序。行政檢察調(diào)處是實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的重要途徑。故此，行政檢察調(diào)處的程序啟動(dòng)一般以依申請(qǐng)為主，依職權(quán)為輔。行政檢察調(diào)處貫穿于整個(gè)行政檢察監(jiān)督過程之中。在受理案件后，檢察官應(yīng)開展閱卷審查，必要時(shí)要進(jìn)一步調(diào)查取證，并根據(jù)閱卷和取證情況掌握具體案情后進(jìn)行處理;同時(shí)，依據(jù)最高人民檢察院提倡的“應(yīng)聽盡聽”原則，積極開展聽證工作。對(duì)符合調(diào)處條件的案件，組織申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)及第三人等進(jìn)行調(diào)處，并邀請(qǐng)法院、其他參與者共同參與。達(dá)成和解意向的出具和解協(xié)議，申請(qǐng)人撤回監(jiān)督申請(qǐng);對(duì)不符合調(diào)處條件或調(diào)處不成功的，依法作出不予支持的監(jiān)督結(jié)果。這樣既可以保障申請(qǐng)人的程序選擇權(quán)和實(shí)體處分權(quán)，又有利于檢察院在查明事實(shí)的情況下組織調(diào)處工作，同時(shí)還有助于檢察院履職。

2.特殊行政爭(zhēng)議案件的調(diào)處程序。為更好貫徹訴源治理的理念，落實(shí)檢察環(huán)節(jié)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，應(yīng)設(shè)置特殊行政爭(zhēng)議案件的檢察調(diào)處機(jī)制。[2]行政相對(duì)人或其他當(dāng)事人選擇檢察調(diào)處的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)審查是否符合調(diào)處條件，對(duì)符合調(diào)處條件的，應(yīng)開展閱卷審查、調(diào)查取證等工作。根據(jù)閱卷和取證情況掌握具體案情后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)組織申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)及第三人等進(jìn)行調(diào)處，并邀請(qǐng)法院、其他參與者共同參與調(diào)處。達(dá)成和解意向的出具和解協(xié)議，申請(qǐng)人撤回監(jiān)督申請(qǐng);達(dá)成和解意向的出具和解協(xié)議，要求司法確認(rèn)的，經(jīng)審查符合行政訴訟調(diào)解條件的，由法院出具調(diào)解書，申請(qǐng)人撤回監(jiān)督申請(qǐng)。對(duì)不符合調(diào)處條件或調(diào)處不成功的，檢察機(jī)關(guān)依法作出不予受理的監(jiān)督結(jié)果。這幾類特殊案件的化解，是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮自身司法審查和調(diào)查核實(shí)的優(yōu)勢(shì)動(dòng)能參與現(xiàn)代化訴源治理的積極表現(xiàn)。

3.行政和解協(xié)議的法律效力。當(dāng)前，行政檢察調(diào)處的和解協(xié)議的最大問題是缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)各方當(dāng)事人均不具有法律約束力。為此，可在特殊行政爭(zhēng)議案件的調(diào)處程序中增設(shè)司法確認(rèn)程序，以此來保證和解協(xié)議具有法律效力。具體如下：將行政檢察調(diào)處“嵌入”社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心，行政爭(zhēng)議的各方當(dāng)事人在檢察官、人民調(diào)解員的共同參與下達(dá)成和解協(xié)議并要求司法確認(rèn)的，經(jīng)審查符合行政訴訟調(diào)解條件的，由法院審查后出具行政調(diào)解書，行政調(diào)解書即具有實(shí)體和程序上的雙重法律效力：一是實(shí)體方面，行政調(diào)解書通過調(diào)處的方式明確各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);二是程序方面，行政調(diào)解書具有法律終結(jié)效力，并賦予了和解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。

[1] 參見《最高檢發(fā)布“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，最后訪問日期：2022年1月27日。

[2] 一是“潛在之訴”，即尚在行政復(fù)議階段的行政爭(zhēng)議;二是“過期之訴”，即法院以超過起訴期限為由不予實(shí)體審理的行政爭(zhēng)議;三是“遺落之訴”，即行政相對(duì)人針對(duì)行政決定雖沒有行使復(fù)議、起訴和申請(qǐng)監(jiān)督權(quán)利，但在非訴執(zhí)行階段仍然提出其合法訴求所致的行政爭(zhēng)議。

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