信任重塑、組織協(xié)同與公共性重構(gòu)：社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的優(yōu)化路徑

楊秀勇

[摘 ?要]隨著我國(guó)全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)的多樣性和風(fēng)險(xiǎn)性顯著增高，應(yīng)急管理主體成長(zhǎng)和傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式之間的張力日益凸顯;有效整合社會(huì)資源，更好發(fā)揮社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的獨(dú)特功能與優(yōu)勢(shì)，成為提高公共危機(jī)治理效能的必然選擇。在現(xiàn)實(shí)層面，新冠肺炎疫情防控是當(dāng)前社會(huì)組織參與應(yīng)急管理實(shí)踐的一個(gè)重要方面，可以作為檢驗(yàn)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理效果的試金石。通過建構(gòu)包含能力嵌入、關(guān)系嵌入和制度嵌入三個(gè)維度的綜合性嵌入式治理分析框架，對(duì)公益慈善組織參與新冠肺炎疫情防控的有效性進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織在參與應(yīng)急管理方面存在信任缺失、協(xié)同不足、功能錯(cuò)位等問題，制約著社會(huì)組織在應(yīng)急管理中功能的有效發(fā)揮。為提高社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效性，應(yīng)以社會(huì)組織能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)信任重塑;以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系優(yōu)化實(shí)現(xiàn)組織協(xié)同;以外部制度環(huán)境優(yōu)化實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織公共性重構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織;應(yīng)急管理;嵌入式治理;疫情防控

[中圖分類號(hào)]C916.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1008-4479（2022）02-0094-11

一、研究背景與問題的提出

隨著我國(guó)全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)的多樣性和風(fēng)險(xiǎn)性顯著增高，公共危機(jī)和突發(fā)事件頻發(fā)，應(yīng)急管理成為一個(gè)復(fù)雜的治理系統(tǒng)。越來越多的公共管理學(xué)者和實(shí)踐者意識(shí)到政府只是應(yīng)急管理中的主體之一，“事務(wù)越復(fù)雜，政府的局限性越明顯，以至于不能僅僅依賴政府單獨(dú)決策和提供有效的解決措施”[1]。黨的十九大報(bào)告提出打造“共治共建共享的社會(huì)治理格局”，賦予了社會(huì)組織新的時(shí)代意義，使社會(huì)組織成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要依托和應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。社會(huì)組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，決策是獨(dú)立而分散的，可以對(duì)突發(fā)危機(jī)事件作出及時(shí)而有效的反應(yīng)，滲透到應(yīng)急管理的各個(gè)方面。因此，面對(duì)復(fù)雜性社會(huì)系統(tǒng)，政府必須與社會(huì)組織加強(qiáng)合作，發(fā)揮社會(huì)組織貼近社會(huì)、密切聯(lián)系群眾和多元靈活的優(yōu)勢(shì)。

通過梳理相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的必要性和必然性。例如，孔娜娜和王超興認(rèn)為以政府為單一主體的應(yīng)急管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的情景，培育和動(dòng)員社會(huì)組織參與公共危機(jī)事件治理是建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控體系、滿足人們公共安全需求的必然選擇。陶鵬和薛瀾指出有效的社會(huì)資源整合和社會(huì)力量參與已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)急管理制度建設(shè)的緊迫任務(wù)。也有學(xué)者敏銳地察覺到社會(huì)組織參與應(yīng)急管理具有明顯優(yōu)勢(shì)，但這種優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的前提是與政府進(jìn)行良好的合作?？梢钥闯?，學(xué)者對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理必要性的認(rèn)識(shí)基本達(dá)成一致，但對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效路徑缺乏深入研究，特別是缺乏對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)考證。

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情，作為新中國(guó)成立以來防治難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)，特別是社會(huì)組織參與應(yīng)急管理實(shí)踐提出了重大考驗(yàn)，再現(xiàn)了社會(huì)組織參與應(yīng)急管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景。社會(huì)組織以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了重要作用，但也暴露出社會(huì)組織參與應(yīng)急管理有效性不足的共性問題。因此，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理實(shí)踐有何阻滯？社會(huì)組織如何更好地參與應(yīng)急管理實(shí)踐？如何提升社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效性？基于這樣的問題關(guān)切，我們通過考察W市紅十字會(huì)等公益慈善組織參與新冠肺炎疫情防控的實(shí)踐，系統(tǒng)總結(jié)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理實(shí)踐中的行為表現(xiàn)，審視社會(huì)組織在參與應(yīng)急管理實(shí)踐中的短板和弱項(xiàng)，為完善中國(guó)特色應(yīng)急管理體系，提高社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效性提供優(yōu)化路徑。

二、文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

（一）社會(huì)組織參與：應(yīng)急管理的重要議題

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理具有鮮明的時(shí)代背景，既是由人類社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程決定的，也是由我國(guó)特殊的歷史發(fā)展階段決定的。首先，后工業(yè)社會(huì)具有參與和合作的時(shí)代背景?！案叨葟?fù)雜性和高度不確定性是在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中呈現(xiàn)給我們的新的社會(huì)特征……合作是必然選擇。”[2]（p23）社會(huì)組織為我們提供了另一個(gè)想象的維度：如果這些組織能夠在非營(yíng)利和非市場(chǎng)導(dǎo)向的道路上前行，就是一種較好的參與治理方式[2]（p34）。其次，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共危機(jī)事件頻發(fā)。一方面，自然災(zāi)害事件高發(fā)。以2019年為例，全年自然災(zāi)害共造成1.3億人次受災(zāi)，12.6萬間房屋倒塌，909人因?yàn)?zāi)死亡或失蹤，19256.9千公頃農(nóng)作物受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3270.9億元[3]。另一方面，公共衛(wèi)生事件增多，特別是重大疫情和食品藥品管理難度明顯加大。例如，近年來頻繁發(fā)生的禽流感疫情和2019年底到2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情等。再次，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致突發(fā)性事件高發(fā)。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、政府信任流失、自然環(huán)境惡化等因素的共同作用下，我國(guó)自然災(zāi)害和公共危機(jī)事件頻發(fā)。最后，傳統(tǒng)治理模式的失效。在高復(fù)雜性和高不確定性的后工業(yè)化進(jìn)程中，國(guó)家治理的失效主要存在三種基本形態(tài)：制度性失效、結(jié)構(gòu)性失效和政策性失效。結(jié)構(gòu)性失效是以國(guó)家為中心的整體性治理結(jié)構(gòu)的失效。制度性失效是某些規(guī)則或具體安排存在明顯缺陷。政策性失效則更為具體，表現(xiàn)為具體治理措施的失效。制度性失效和政策性失效在全球化和后工業(yè)社會(huì)中已成為國(guó)家治理的常態(tài)。因此，面對(duì)各種危機(jī)的發(fā)生和傳統(tǒng)治理模式的失效，亟須引入新的治理主體和治理機(jī)制來應(yīng)對(duì)高復(fù)雜性和高不確定性的后工業(yè)社會(huì)給人類造成的各種挑戰(zhàn)，社會(huì)組織以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)成為國(guó)家和政府的應(yīng)然選擇。

（二）社會(huì)組織參與何以可能：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)可能

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和充分的現(xiàn)實(shí)可能性。其中，公民社會(huì)理論、社會(huì)資本理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理提供了重要理論依據(jù)和支撐。

其一，公民社會(huì)理論。該理論認(rèn)為，公民社會(huì)是除國(guó)家與市場(chǎng)之外的所有民間關(guān)系和民間組織的總稱，各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織都是其構(gòu)成要素，包括非政府組織、社團(tuán)、公民志愿團(tuán)體、利益團(tuán)體、社區(qū)組織以及公民自發(fā)組織起來的其他民間組織。更為具體地說，公民社會(huì)是國(guó)家與家庭之間的中介性的社會(huì)組織，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿地結(jié)合而產(chǎn)生，推動(dòng)了國(guó)家、市場(chǎng)和民間組織良性互動(dòng)結(jié)構(gòu)的形成。公民社會(huì)的成長(zhǎng)使政府權(quán)力不斷下移，促使政府向社會(huì)組織和市場(chǎng)主體分權(quán)，使社會(huì)組織在社會(huì)公共管理中的作用越來越重要，為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理提供了理論基礎(chǔ)。

其二，社會(huì)資本理論。社會(huì)資本是“指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠藉由通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)效率”[4]（p216）。首先，社會(huì)信任和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系可以提供一項(xiàng)制度機(jī)制，促進(jìn)集體需要的行動(dòng)產(chǎn)生。其次，居民之間、居民與組織以及組織與組織之間的相互信任，可以形成合作的文化模板，降低組織合作成本。最后，社會(huì)資本拓寬了“我們”的集體認(rèn)同，由信任構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)使我們的命運(yùn)緊密聯(lián)系在一起，從而形塑了一種將“我”變成“我們”的集體認(rèn)同[5]（p334）。社會(huì)資本所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)組織、社會(huì)參與、信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)急管理中發(fā)揮著不可替代的作用。其中，社會(huì)組織作為社會(huì)資本的重要形式，被學(xué)者認(rèn)為是解決突發(fā)事件的最可信賴和最有效的工具之一。

其三，網(wǎng)絡(luò)治理理論。網(wǎng)絡(luò)治理是指一種有效的公私合作治理，即非營(yíng)利組織、市場(chǎng)組織等非政府組織廣泛參與到公共服務(wù)供給中[6]（p5）。網(wǎng)絡(luò)治理理論包含四大治理機(jī)制：一是多元參與機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)治理與傳統(tǒng)行政控制的最大區(qū)別就在于，網(wǎng)絡(luò)治理是由政府組織和非政府組織——社會(huì)組織、市場(chǎng)組織和公民個(gè)體等眾多行動(dòng)主體彼此合作而開展的治理。二是信任機(jī)制。信任在網(wǎng)絡(luò)治理中發(fā)揮著黏合劑的作用，是網(wǎng)絡(luò)治理良性發(fā)展的前提。三是充分協(xié)商機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)治理的目標(biāo)在于通過協(xié)商和協(xié)調(diào)達(dá)成目的，參與主體行為的調(diào)整是通過協(xié)商而展開的互動(dòng)過程。四是多維度的信息和知識(shí)共享機(jī)制。信息共享平臺(tái)是網(wǎng)絡(luò)治理的重要技術(shù)支撐，不僅推動(dòng)了政府內(nèi)部不同層級(jí)之間的信息和知識(shí)共享，更重要的是建立了政府與社會(huì)之間的信息與知識(shí)鏈接。網(wǎng)絡(luò)治理理論向我們展示了不同網(wǎng)絡(luò)治理主體在社會(huì)治理中的高度相關(guān)性和必要性。相較于社會(huì)治理，應(yīng)急管理是一個(gè)復(fù)雜的管理活動(dòng)，更需要公民和社會(huì)組織的積極參與。由此可見，網(wǎng)絡(luò)治理理論為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理提供了有力的理論支撐。

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理除了具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)外，還具有充分的現(xiàn)實(shí)可能，主要表現(xiàn)在社會(huì)組織參與應(yīng)急管理所具備的獨(dú)特功能和優(yōu)勢(shì)。首先，社會(huì)組織的靈活性強(qiáng)。應(yīng)急管理的客體——公共危機(jī)事件是一種非常規(guī)的社會(huì)狀態(tài)，具有緊急性、突發(fā)性和重大社會(huì)影響性等特征，若處理不及時(shí)，極易演化成嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)事件。面對(duì)公共危機(jī)，政府由于自身的層級(jí)體系很難做出快速反應(yīng)，而社會(huì)組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，決策是獨(dú)立而分散的，可以靈活調(diào)整自己的工作內(nèi)容和工作方式，對(duì)危機(jī)做出及時(shí)反應(yīng)。其次，社會(huì)組織的社會(huì)資本豐富。社會(huì)組織具有的豐富的社會(huì)資本與強(qiáng)大的社會(huì)基礎(chǔ)。一是社會(huì)組織志愿性的特點(diǎn)決定了社會(huì)組織成員多數(shù)是基層社區(qū)中的具有強(qiáng)烈社會(huì)責(zé)任感的民眾，這使社會(huì)組織更貼近群眾、貼近社會(huì)，可以更準(zhǔn)確地把握和了解群眾心理，也更了解危機(jī)中民眾的利益訴求，在政府和居民之間起到了良好的中介橋梁作用。二是社會(huì)組織追求公共利益，具有非營(yíng)利性的特點(diǎn)。社會(huì)組織目標(biāo)的崇高性使其具有廣泛的社會(huì)凝聚力，社會(huì)組織成員在公共危機(jī)事件中表現(xiàn)出的奉獻(xiàn)精神也使其更能得到民眾的認(rèn)同。社會(huì)組織的豐富社會(huì)資本和強(qiáng)大社會(huì)基礎(chǔ)使其具有更有效的危機(jī)動(dòng)員能力，可以在較短時(shí)間內(nèi)最大程度上凝聚和匯集政府力所不及的社會(huì)資源。三是，社會(huì)組織的專業(yè)化程度高。多數(shù)社會(huì)組織自成立伊始就具有明確的組織目標(biāo)和宗旨，并基于組織宗旨和目標(biāo)吸納專業(yè)化的組織成員，致力于為自己領(lǐng)域提供專業(yè)化服務(wù)。

（三）社會(huì)組織參與何以有效：對(duì)兩種代表性觀點(diǎn)的梳理

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理已具備了理論與現(xiàn)實(shí)的可能性，那如何提高社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效性呢？不同學(xué)者基于不同方面給出了自己的解答。總體來看，學(xué)界主要從政府與社會(huì)互動(dòng)視角和社會(huì)組織自身視角對(duì)該問題進(jìn)行了闡釋。在政府與社會(huì)組織互動(dòng)視角下，學(xué)者認(rèn)為需要從以下兩個(gè)方面著手提升社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效性。一是政府應(yīng)該增加社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的制度空間。有學(xué)者指出在應(yīng)急管理中，政府一定要規(guī)避在政策制定和執(zhí)行過程中極易陷入的“政府中心論”問題，即認(rèn)為政府是應(yīng)急管理的唯一主體，或者政府處在應(yīng)急管理的單一主導(dǎo)地位上，其他社會(huì)組織或公民處于被動(dòng)的邊緣位置。要提升應(yīng)急管理效能，政府需要轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)行合理授權(quán)與放權(quán)，培育社會(huì)自治體系，為社會(huì)組織和公民參與應(yīng)急管理創(chuàng)造良好的制度環(huán)境[7]。二是建立政府與社會(huì)組織的合作機(jī)制。陶鵬和薛瀾認(rèn)為需要建立政府與社會(huì)組織的合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將社會(huì)組織嵌入到政府應(yīng)急管理的各個(gè)子系統(tǒng)中，明確政府和社會(huì)組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的角色和分工，使政府和社會(huì)組織能夠進(jìn)行深層次互動(dòng)。向加吾認(rèn)為，政府在應(yīng)急管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用是毋庸置疑的，但僅依靠政府單一主體的力量也是明顯不夠的，政府不僅要把社會(huì)組織視為應(yīng)急管理的重要主體，而且需要建立一個(gè)政府與社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理系統(tǒng)，明確政府和社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的角色和參與價(jià)值，實(shí)現(xiàn)兩者的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。

在社會(huì)組織自身視角下，學(xué)界認(rèn)為需要從以下三個(gè)方面著手提升社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效性。一是社會(huì)組織“去行政化”。馬全中指出我國(guó)社會(huì)組織行政色彩濃厚，服務(wù)機(jī)制不健全、外部監(jiān)督弱化以及成員素質(zhì)參差不齊是社會(huì)組織參與應(yīng)急管理效果不彰的重要因素，因此，社會(huì)組織去行政化才能回歸其社會(huì)自治組織的本質(zhì)屬性。黃建軍等認(rèn)為社會(huì)組織在財(cái)權(quán)、事權(quán)、活動(dòng)和場(chǎng)地等方面尚未與政府機(jī)關(guān)脫鉤，特別是社會(huì)組織高層成員的官養(yǎng)現(xiàn)象突出，是造成社會(huì)組織行政化的重要原因，因此保證社會(huì)組織的獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織去行政化的關(guān)鍵因素。二是健全社會(huì)組織的法律身份。金華認(rèn)為從政府立法角度進(jìn)行規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，不僅能夠?yàn)樯鐣?huì)組織參與應(yīng)急管理提供有效的法律保障，而且也是對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理行為的有效規(guī)范，體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)組織的制度信任。日本作為全球應(yīng)急管理樣本，擁有各類應(yīng)急管理法律法規(guī)多達(dá)40余部，其中，《特定非營(yíng)利事業(yè)促進(jìn)法》和《災(zāi)害對(duì)策基本法》等法律對(duì)非營(yíng)利組織在應(yīng)急管理中的角色、功能、地位以及權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，使非營(yíng)利組織參與應(yīng)急管理有法可依、有規(guī)可循[9]（p37）。三是加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)。李書巧認(rèn)為提高社會(huì)組織在應(yīng)急管理中適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力，一方面需要改善社會(huì)組織內(nèi)部管理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化，建立透明、規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度;另一方面社會(huì)組織需要建立公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，明確其參與應(yīng)急管理的基本程序以及組織成員的職責(zé)范圍。周學(xué)榮認(rèn)為吸收專業(yè)人才是提升社會(huì)組織參與應(yīng)急管理能力的關(guān)鍵，社會(huì)組織不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)利益吸引人才，而要用組織價(jià)值觀和感召力吸引志同道合的優(yōu)秀專業(yè)人才[1]。由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于社會(huì)組織參與應(yīng)急管理有效性的研究主要從政府與社會(huì)組織的關(guān)系維度和社會(huì)組織自身維度兩個(gè)方面展開，缺乏整體性分析思路。因此，為闡釋社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效性，亟須構(gòu)建整體性分析框架的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景進(jìn)行考察，以期優(yōu)化社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的實(shí)踐路徑。

三、案例分析：社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的場(chǎng)景再現(xiàn)

（一）事件背景及其演進(jìn)

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理已成為公共管理學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域的共識(shí)，社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的作用已經(jīng)在理論層面得到了充分論證，但現(xiàn)實(shí)生活有其自身的發(fā)展邏輯，理論的分析并非總能得出實(shí)然的結(jié)論，在應(yīng)急管理實(shí)踐中，社會(huì)組織的作用和效果并不盡如人意。新冠肺炎疫情為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理提供了現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域，特別是以W市紅十字會(huì)為代表的公益慈善組織在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了獨(dú)特作用，但同時(shí)也表現(xiàn)出諸多不足，暴露出社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的共性問題。具體事件的演進(jìn)過程如表1所示。

（二）嵌入式治理：一個(gè)綜合性分析框架

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理實(shí)質(zhì)上是社會(huì)組織“嵌入”應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)的過程。在現(xiàn)實(shí)中，各行為主體既不能脫離社會(huì)背景而獨(dú)立行事，也不能完全受制于社會(huì)外在規(guī)范，而是在動(dòng)態(tài)、具體的社會(huì)關(guān)系中追求自身多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[10]。Uzzi認(rèn)為嵌入性聯(lián)系通過合作、信息共享、信任以及共同解決問題等機(jī)制，能夠帶來參與主體嵌入性關(guān)系行為的改變，例如共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、同心協(xié)力，從而提高網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行績(jī)效[11]。專業(yè)主義理念認(rèn)為組織能力在社會(huì)組織在嵌入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織通過雇傭?qū)I(yè)的管理人才，提高組織的專業(yè)化程度是社會(huì)組織發(fā)揮作用的關(guān)鍵[12]。網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為共同的價(jià)值導(dǎo)向、公私合作伙伴關(guān)系、溝通協(xié)商機(jī)制以及迎合居民需求是社會(huì)治理的主要目標(biāo)追求[6]（pp11-15）。任何社會(huì)治理活動(dòng)總是被社會(huì)關(guān)系、信任和情景所架構(gòu)[13]。因此，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論將組織關(guān)系視為“嵌入”的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府部門和社會(huì)組織的協(xié)商合作關(guān)系。新制度主義理論則以組織與環(huán)境的關(guān)系為基本出發(fā)點(diǎn)來考察組織的嵌入效果。在新制度主義看來，政治和法律框架下的管制規(guī)則等正式制度和文化—認(rèn)知觀念等非正式制度是影響社會(huì)組織功能發(fā)揮的核心要素[14]。通過借鑒社會(huì)嵌入理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論和新制度主義理論對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的多視域解釋，本文提出了一個(gè)更具本土化解釋效力的綜合性“嵌入式治理”解釋框架（見圖1）。

1.能力嵌入解釋維度

組織能力被認(rèn)為是影響社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的核心要素。格里克曼（Glickman）與塞?。⊿ervon）將社會(huì)組織的能力劃分為五種：資源動(dòng)員能力、治理能力、協(xié)調(diào)能力、網(wǎng)絡(luò)能力和項(xiàng)目方案執(zhí)行能力。同時(shí)他們也指出，并不是所有社會(huì)組織都具備這五項(xiàng)能力，但大多數(shù)社會(huì)組織都致力于開發(fā)這些能力[15]?；＃↘issane）和金格里奇（Gingerich）通過對(duì)費(fèi)城的社會(huì)組織研究，提出社會(huì)組織應(yīng)該具有以下幾種能力：一是資源獲取能力，包括籌集資金的能力、資產(chǎn)管理能力和財(cái)務(wù)能力;二是組織能力，包括人力資源能力等;三是網(wǎng)絡(luò)能力，包括與公民或其他組織保持良好關(guān)系的能力;四是項(xiàng)目執(zhí)行能力，包括優(yōu)化服務(wù)方式、增加服務(wù)對(duì)象等;五是政治能力，包括對(duì)政策施加影響的能力等[16]。在國(guó)內(nèi)學(xué)者中，高紅和樸貞子將社會(huì)組織能力劃分為資源動(dòng)員能力、項(xiàng)目運(yùn)作能力、自我治理能力以及創(chuàng)新能力[17]。結(jié)合已有的研究和中國(guó)社會(huì)組織的特征，本文主要從社會(huì)組織的資源動(dòng)員能力、組織服務(wù)能力和組織管理能力三個(gè)方面考察其嵌入應(yīng)急管理的能力。

2.關(guān)系嵌入解釋維度

網(wǎng)絡(luò)治理理論強(qiáng)調(diào)在引入多元合作主體的基礎(chǔ)上，需要重視組織間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和功能，組織間的動(dòng)態(tài)合作對(duì)于治理的有效性具有重要作用。在應(yīng)急管理中，不同主體的合作模式主要有五種類型：指令—執(zhí)行模式、輔助—決策模式、創(chuàng)新—學(xué)習(xí)模式、統(tǒng)籌—合作模式和市場(chǎng)交易模式[18]。其中，不同模式適合于不同的應(yīng)急管理主體。在指令—執(zhí)行模式下，由上級(jí)發(fā)出命令，下級(jí)完全執(zhí)行，命令和信息都是由上而下單向流動(dòng)，因此這種模式適合具有科層組織結(jié)構(gòu)的政府與其所屬職能部門之間;輔助—決策模式則更適合專業(yè)機(jī)構(gòu)和其他應(yīng)急管理主體之間;創(chuàng)新—學(xué)習(xí)模式適合不同地區(qū)應(yīng)急管理主體之間;統(tǒng)籌—合作模式作為一種可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理資源高效配置的模式，既適合政府與社會(huì)組織之間，又適合于不同社會(huì)組織之間，是社會(huì)組織與政府合作的理想模式;市場(chǎng)交易模式則適合于市場(chǎng)組織與其他應(yīng)急管理主體之間。因此，本研究將基于應(yīng)急管理主體間的合作模式，從社會(huì)組織與政府和市場(chǎng)組織的關(guān)系維度進(jìn)行考察社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的嵌入效果。

3.制度嵌入解釋維度

制度主義理論認(rèn)為，組織或者個(gè)人的行動(dòng)都是內(nèi)嵌在特定的制度環(huán)境之中的，社會(huì)中的正式制度和非正式制度都會(huì)影響組織或個(gè)人的行為[19]。換言之，在制度理論看來，非正式制度和正式制度對(duì)社會(huì)組織的有效性和行為選擇均具有重要的型塑作用[20]。正式制度包括政策法規(guī)等，非正式制度則包括社會(huì)文化、社會(huì)規(guī)范和社會(huì)價(jià)值等[21]。政策法規(guī)直接決定社會(huì)組織的地位和角色，文化價(jià)值和社會(huì)規(guī)范根植于社會(huì)內(nèi)部，都影響著社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度[22]。因此，本研究在制度主義解釋維度中，主要從正式制度和非正式制度兩個(gè)方面考察社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的效果。

（三）能力、關(guān)系、制度：社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的效果檢視

影響社會(huì)組織參與應(yīng)急管理有效性的因素有哪些呢？本文將基于嵌入式治理解釋框架，從微觀能力嵌入、中觀組織關(guān)系嵌入和宏觀制度嵌入三個(gè)層面對(duì)公益慈善組織參與新冠肺炎疫情防控的實(shí)踐進(jìn)行考察，以檢視社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的實(shí)際效果。

1.組織能力不足導(dǎo)致信任缺失

首先，從資源動(dòng)員能力來看，以W市紅十字為代表的公益慈善組織的資源動(dòng)員能力呈現(xiàn)出明顯的弱化趨勢(shì)，隨著各類輿情事件的發(fā)生，W市紅十字會(huì)聲譽(yù)受損，導(dǎo)致其在公眾中的號(hào)召力下降，組織的資金動(dòng)員能力降低。其次，從組織服務(wù)能力來看，W市紅十字會(huì)等公益慈善組織作為捐贈(zèng)群體和受助群體之間的“橋梁”，實(shí)現(xiàn)信息、物資的有效對(duì)接是其應(yīng)然職能，但現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)捐贈(zèng)者和受贈(zèng)者的物資流通和信息交流渠道阻滯現(xiàn)象。正如中國(guó)公益慈善研究院院長(zhǎng)王振耀所言：“如果就是一個(gè)物資捐贈(zèng)的接收站點(diǎn)，那還叫紅十字會(huì)？紅十字會(huì)應(yīng)該恢復(fù)法律賦予它的主動(dòng)援助和救助的職能和職責(zé)，而對(duì)于疫區(qū)人員的救援，尤其需要專業(yè)化的志愿服務(wù)能力?！钡谌?，從組織管理能力看，從最初的“付款回單造假”事件中的“支行”變“之行”，到“口罩分配風(fēng)波”事件中的數(shù)據(jù)公示錯(cuò)誤，均顯示出W市紅十字會(huì)等公益慈善組織的管理能力不足的問題。而社會(huì)組織自身能力不足，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織參與應(yīng)急管理出現(xiàn)“信任流失”現(xiàn)象，陷入“能力不足—信任流失—能力下降”的循環(huán)之中。并且這種“能力不足”會(huì)導(dǎo)致政府與民眾的“雙重信任流失”。

2.組織關(guān)系異化導(dǎo)致協(xié)同不足

首先，在社會(huì)組織與政府關(guān)系方面。當(dāng)前社會(huì)組織與政府在應(yīng)急管理中的關(guān)系模式更傾向于“指令—執(zhí)行模式”，即政府將社會(huì)組織視為自己的一級(jí)政府部門，要求社會(huì)組織絕對(duì)執(zhí)行命令，對(duì)于一些草根社會(huì)組織則采取排斥態(tài)度，例如，在新冠肺炎疫情防控中，時(shí)任W市市委書記所言：“我們強(qiáng)調(diào)所有捐贈(zèng)的物資一定要通過紅十字會(huì)……這么做就是為了我們統(tǒng)一歸口，避免在現(xiàn)在疫情防疫防治的這個(gè)過程中由于混亂，被某些人或者有一些人來鉆空子?！逼浯?，在社會(huì)組織與市場(chǎng)組織關(guān)系方面。市場(chǎng)交易模式作為社會(huì)組織與市場(chǎng)組織參與應(yīng)急管理中的應(yīng)然模式，在新冠疫情防控中卻面臨重大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在社會(huì)組織與市場(chǎng)組織對(duì)接不暢。在新冠肺炎疫情防控中，W市紅十字會(huì)等公益慈善組織缺乏與市場(chǎng)組織的有效合作與對(duì)接，直接導(dǎo)致受贈(zèng)物資調(diào)撥效率低下，出現(xiàn)應(yīng)急物資大量堆積倉(cāng)庫(kù)，無法到達(dá)一線抗疫醫(yī)院的情況。最終由官方機(jī)構(gòu)“W市新冠肺炎防控指揮部”指派某醫(yī)藥集團(tuán)等市場(chǎng)組織輔助W市紅十字會(huì)進(jìn)行物流管理才真正暢通了物資捐贈(zèng)和使用渠道;再次，在不同社會(huì)組織間關(guān)系方面。統(tǒng)籌—合作模式作為社會(huì)組織間協(xié)作的理想模式，在新冠肺炎的防治中卻沒有充分展現(xiàn)，主要表現(xiàn)為以W市紅十字會(huì)等具有官方背景的社會(huì)組織與韓紅愛心慈善基金會(huì)等民間社會(huì)組織的對(duì)接不暢，社會(huì)組織各自為政的現(xiàn)象較為突出。

3.制度供給不足導(dǎo)致功能錯(cuò)位

首先，從正式制度來看，社會(huì)組織的法律地位不明確。我國(guó)很大一部分社會(huì)組織實(shí)質(zhì)上成為政府為了在更大程度上合法地獲取基于志愿精神而產(chǎn)生的社會(huì)資源，從而更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理而主動(dòng)建構(gòu)或形式轉(zhuǎn)換的產(chǎn)物[23]。這些社會(huì)組織在應(yīng)急管理中相對(duì)于政府而言主體性缺失，其“公共性”被“政府性”超越，無法彰顯社會(huì)組織在應(yīng)急管理中公共性開拓的社會(huì)主體色彩。在新冠肺炎疫情防控中表現(xiàn)為政府對(duì)W市紅十字會(huì)等公益慈善組織持有一種“工具主義態(tài)度”，將其視為執(zhí)行自己命令的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，而不是獨(dú)立平等的合作主體，排斥社會(huì)組織對(duì)于政府而言的“主體性”。其次，從非正式制度來看，當(dāng)前社會(huì)價(jià)值和社會(huì)文化對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度較低。社會(huì)組織區(qū)別于政府組織的核心特征就是其受“非分配約束”[24]影響，也就是社會(huì)組織的非營(yíng)利性、公益性和志愿性特征。但是，目前社會(huì)組織的“獲利”動(dòng)機(jī)明顯，在非營(yíng)利性外衣的保護(hù)下，大肆攫取政府政策優(yōu)惠和民眾志愿捐贈(zèng)所帶來的物質(zhì)利益。特別是近些年紅十字會(huì)等公益慈善組織公益腐敗事件不斷被披露以及“郭美美事件”的負(fù)面影響，導(dǎo)致其群眾基礎(chǔ)弱化，這也是W市紅十字會(huì)等公益慈善組織在新冠疫情防控中“謠言”頻發(fā)的重要原因。

四、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的實(shí)現(xiàn)路徑

在分析影響社會(huì)組織參與應(yīng)急管理有效性的因素基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的作用，從組織能力維度、組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系維度和制度環(huán)境維度進(jìn)行信任重塑、組織協(xié)同與公共性重構(gòu)（如圖2所示）。

（一）以社會(huì)組織的能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)信任重塑

我國(guó)社會(huì)組織特殊的發(fā)展路徑?jīng)Q定了其組織能力較弱，而這種“能力不足”導(dǎo)致了“信任流失”，形成“能力不足—信任流失—能力弱化”的循環(huán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，提高社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的有效性還需要依靠組織能力建設(shè)，要靠組織自主性、有效性和回應(yīng)性的持續(xù)強(qiáng)化[25]。國(guó)家提出打造“共治共建共享的社會(huì)治理格局”，為社會(huì)組織發(fā)展提供了重要的政策機(jī)遇，社會(huì)組織需要充分把握政策機(jī)會(huì)，通過內(nèi)外兼修的方式來提高組織能力。

“內(nèi)”是指完善社會(huì)組織的內(nèi)部治理。社會(huì)組織作為一種外部資源依賴型組織，組織資源主要來源于社會(huì)捐贈(zèng)和政府財(cái)政扶持，因此，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不可避免的受外來因素制約，具有特殊性。這時(shí)，一個(gè)高效的理事會(huì)成為社會(huì)組織提升其內(nèi)部治理能力的關(guān)鍵要素。社會(huì)組織的有效治理依靠合理的決策機(jī)制和組織架構(gòu)。社會(huì)組織要基于自身的目標(biāo)和宗旨設(shè)定組織架構(gòu)，確立理事會(huì)的構(gòu)成及其選舉程序，理事會(huì)應(yīng)該包括熱心公益事業(yè)的代表、服務(wù)對(duì)象或受資助者的代表、具有專業(yè)能力的代表。此外，還需要健全社會(huì)組織的責(zé)任追究制度、信息公開制度以及內(nèi)部監(jiān)督制度。

“外”是指社會(huì)組織功能的發(fā)揮，包括社會(huì)組織的資源動(dòng)員能力和組織服務(wù)能力的提升。社會(huì)組織的資源動(dòng)員能力是社會(huì)組織生存的基礎(chǔ)，社會(huì)組織在應(yīng)急管理中之所以會(huì)采取策略性行動(dòng)，究其原因還是資源汲取能力較弱和資源來源單一。社會(huì)組織同其他類型組織沒有本質(zhì)區(qū)別，也是以資源的投入換取一定的產(chǎn)出，唯一的區(qū)別就在于社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的。但這也導(dǎo)致了社會(huì)組織的資源利用效率較低，并且極易受到政府及社會(huì)公眾的質(zhì)疑，出現(xiàn)信任危機(jī);這就要求社會(huì)組織使用所吸納的社會(huì)資源時(shí)做到公開透明與規(guī)范合法。同時(shí)，社會(huì)組織功能的發(fā)揮還需要依賴組織服務(wù)能力的提升，組織服務(wù)能力是社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的核心能力。而提升社會(huì)組織的服務(wù)能力，一方面要求社會(huì)組織強(qiáng)化自身專業(yè)技術(shù)能力，社會(huì)組織專業(yè)技術(shù)能力是其提升組織競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)行服務(wù)體系建設(shè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的成效，最終取決于其組織成員的專業(yè)化能力[26]，社會(huì)組織需要以自身的價(jià)值觀和感召力來感染和凝聚高素質(zhì)的專業(yè)人才。社會(huì)組織必須建立一整套符合自身發(fā)展宗旨和目標(biāo)的人力資源開發(fā)、配置和管理的運(yùn)行機(jī)制，將專業(yè)人才的吸納和培訓(xùn)納入組織的發(fā)展中。

（二）以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系優(yōu)化實(shí)現(xiàn)組織協(xié)同

組織協(xié)同不足是影響社會(huì)組織參與應(yīng)急管理有效性的重要因素，因此，優(yōu)化社會(huì)組織與政府、市場(chǎng)組織的關(guān)系成為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理主體組織協(xié)同、提高應(yīng)急管理有效性的重要內(nèi)容。

首先，需要重塑政府與社會(huì)組織的關(guān)系。政府的角色需要從事必躬親、面面俱到的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)引導(dǎo)、規(guī)劃的“掌舵者”，政府與社會(huì)組織的關(guān)系應(yīng)該由行政命令與服從的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嗪献鳌⒎e極配合、相互依賴的伙伴關(guān)系。在應(yīng)急管理中，政府需要轉(zhuǎn)變理念，認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的主體作用，將社會(huì)組織視為重要的合作伙伴。但同時(shí)我們也必須認(rèn)識(shí)到應(yīng)急管理不是一個(gè)市場(chǎng)化的過程，應(yīng)急管理中必須有一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)力核心進(jìn)行快速有效的危機(jī)決策，政府無疑就扮演這種角色。政府在應(yīng)急管理中無疑處于核心地位，起到全程指揮和統(tǒng)一調(diào)配的作用，政府的協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理多元主體合作治理的前提。為此，政府需要建立與社會(huì)組織協(xié)調(diào)的工作機(jī)構(gòu)，這些部門應(yīng)該采用臨時(shí)機(jī)構(gòu)的方式組建，實(shí)行虛擬管理，工作人員采用兼職形式，負(fù)責(zé)在應(yīng)急管理中協(xié)調(diào)與社會(huì)組織的關(guān)系。

其次，需要優(yōu)化社會(huì)組織與市場(chǎng)組織的關(guān)系。在應(yīng)急管理中，社會(huì)組織具有靈活性和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)組織具有效率和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，兩者的有效合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是提升社會(huì)組織參與應(yīng)急管理有效性的重要途徑。市場(chǎng)組織具有追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)組織利益最大化是其行動(dòng)依據(jù)。這就決定“市場(chǎng)交易模式”是社會(huì)組織與市場(chǎng)組織進(jìn)行合作的重要模式，社會(huì)組織可以通過“購(gòu)買”的方式與專業(yè)市場(chǎng)組織進(jìn)行合作。例如，在新冠肺炎疫情防控初期，W市紅十字會(huì)可以及時(shí)尋求與專業(yè)醫(yī)藥物流公司的合作，以提升抗疫物資的接收和分配效率。

再次，需要優(yōu)化不同社會(huì)組織之間的關(guān)系。社會(huì)組織的資源來源呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但整體來說，社會(huì)慈善資源是有限的，這導(dǎo)致社會(huì)組織間存在著“合作”與“競(jìng)爭(zhēng)”的雙重關(guān)系，從社會(huì)組織間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來看，這種“合作”和“競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系都極為重要。因此，一方面需要推進(jìn)社會(huì)組織的類型化發(fā)展，以專業(yè)化分工促進(jìn)社會(huì)組織之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，需要培育樞紐型社會(huì)組織，為不同類型社會(huì)組織搭建溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織功能的聚合。

（三）以外部制度環(huán)境優(yōu)化實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織公共性重構(gòu)

研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織的行為由制度和資源等多重邏輯形塑而成，優(yōu)化外部制度環(huán)境成為重構(gòu)社會(huì)組織公共性，提升社會(huì)組織參與應(yīng)急管理效能的重要內(nèi)容。

一是以價(jià)值轉(zhuǎn)變推進(jìn)社會(huì)組織去行政化。一方面政府需要擺脫對(duì)社會(huì)組織的工具主義的理念和動(dòng)機(jī)，進(jìn)行“主體性支持”。所謂“主體性支持”就是政府將社會(huì)組織視為獨(dú)立而平等的合作主體，在應(yīng)急管理和相關(guān)政策制定中全面發(fā)展與社會(huì)組織的合作關(guān)系，從政府支持的角度促進(jìn)社會(huì)組織公共性的增殖。在這一過程中，政府不僅需要以政府購(gòu)買、政策扶持、財(cái)政補(bǔ)貼等方式促進(jìn)政府資源向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，更為重要的是為社會(huì)組織營(yíng)造良好的志愿參與和社會(huì)捐贈(zèng)的社會(huì)環(huán)境。另一方面，需要予以社會(huì)組織穩(wěn)定的制度信任。對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理在法律上予以保障是給予社會(huì)組織穩(wěn)定制度信任的前提?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》以及《突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急條例》等有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)或文件，對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的表述籠統(tǒng)，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的合法性地位仍缺乏具體有效的法律依據(jù)，導(dǎo)致在應(yīng)急管理中社會(huì)組織只能以犧牲獨(dú)立性換取所需要的資源。因此，需要以法律的形式明確社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的角色地位和權(quán)力職責(zé)等，理清社會(huì)組織等治理主體在應(yīng)急管理中的邊界，加強(qiáng)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的保障和支持等，為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理建構(gòu)穩(wěn)定的制度信任。

二是，以社會(huì)組織非營(yíng)利性，保障社會(huì)組織“為了大家”的公共性增長(zhǎng)。“個(gè)人—共同性—公共性”是社會(huì)組織公共性生長(zhǎng)的基本邏輯[27]?？梢钥闯?，社會(huì)組織公共性的生長(zhǎng)原點(diǎn)是“個(gè)人”，而要使具有“私”的動(dòng)機(jī)的個(gè)體獲得共同性，進(jìn)而生長(zhǎng)為公共性，需要以社會(huì)組織的非營(yíng)利性為保障，即社會(huì)組織公共性的增長(zhǎng)需要擺脫個(gè)體營(yíng)利的“私”的參與。我國(guó)社會(huì)組織走的是自上而下和自下而上并行的發(fā)展路徑[28]，社會(huì)組織要在應(yīng)急管理中發(fā)揮應(yīng)有作用，必須走自下而上的發(fā)展路徑，回歸社會(huì)組織的組織本性。社會(huì)組織自下而上的發(fā)展路徑是以社會(huì)成員的公益精神和公共精神為基礎(chǔ)的，公共精神和公益精神并不是人的自然秉性，是建立在社會(huì)成員對(duì)公共生活的熱情融入與體驗(yàn)基礎(chǔ)上的。為此，進(jìn)行廣泛的公共意識(shí)教育，營(yíng)造良好的社會(huì)公益氛圍成為一項(xiàng)重要工作。公共意識(shí)教育內(nèi)容豐富，有助于增進(jìn)公民的公共參與意識(shí)、觀念和行為的教育活動(dòng)均涵蓋在內(nèi)，包括公民道德教育、社會(huì)價(jià)值觀教育和法制教育等方方面面。公民習(xí)得公共意識(shí)后會(huì)突破個(gè)體的“私”，參與到社會(huì)的“公”之中，為社會(huì)組織的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

黨的十九屆四中全會(huì)提出，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)也必須保證在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，最大限度地引入合作治理理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織在應(yīng)急管理體系中的內(nèi)嵌。社會(huì)組織參與應(yīng)急管理實(shí)質(zhì)是“行政吸納社會(huì)”的一種表現(xiàn)，但在這一過程中，社會(huì)組織具有“雙重屬性”或“雙重功能”，一方面，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理可以提供應(yīng)急管理服務(wù)，輔助政府履行應(yīng)急管理職能;另一方面，社會(huì)組織所擁有的社會(huì)動(dòng)員能力，對(duì)政府來說是一種社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，政府既有讓社會(huì)組織參與應(yīng)急管理、推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)的動(dòng)機(jī)，又有對(duì)其進(jìn)行管控抑或?qū)⑵渑懦趹?yīng)急管理之外的沖動(dòng)。這時(shí)信任重塑、公共性重構(gòu)和組織協(xié)同就變得極為重要。首先，信任不僅可以降低交易成本、減少機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生，而且可以讓政府和社會(huì)組織關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與共同目標(biāo)，增進(jìn)資源共享和信息交換，促進(jìn)組織合作。組織間的相互信任有利于化解政府對(duì)社會(huì)組織的排斥心理，促進(jìn)組織間的溝通，進(jìn)而維持穩(wěn)定的合作。其次，社會(huì)組織在應(yīng)急管理中承載著公共利益表達(dá)和公共服務(wù)供給的功能。社會(huì)組織的公共性正是體現(xiàn)在公共利益表達(dá)和公共服務(wù)供給兩方面，這是社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性條件。最后，組織協(xié)同可以打破政府官僚制的封閉狀態(tài)，改變政府的規(guī)制主義和控制導(dǎo)向等問題，以適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)高度復(fù)雜的應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的信任重塑、公共性重構(gòu)和組織協(xié)同是提升社會(huì)組織參與應(yīng)急管理效能的必要而現(xiàn)實(shí)的路徑。

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責(zé)任編輯范瑞光