藍彩簫

（1.廈門大學 馬克思主義學院，福建 廈門 361000；2.廣西警察學院，廣西 南寧 530023）

黨的十八大以來，習近平總書記多次提出，安全應該是普遍的、平等的、包容的，鮮明倡導樹立“共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀”，為加強全球安全治理提出了切實可行的路徑。關于恐怖主義，習近平總書記指出，“恐怖主義是人類公敵。反恐是各國共同義務，既要治標，更要治本”[1]。早在2014年，習近平總書記就亞洲安全觀的構建上，指出中國和東盟各國應該積極“倡導共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀，創(chuàng)新安全理念，搭建地區(qū)安全和合作新架構，努力走出一條共建、共享、共贏的亞洲安全之路”[2]，強調(diào)中國對恐怖主義、分裂主義、極端主義這“三股勢力”，采取零容忍態(tài)度。中國和東盟各國應建立常態(tài)化交流合作機制，共同打擊“三股勢力”。

一、中國—東盟區(qū)域內(nèi)恐怖主義犯罪及反恐合作現(xiàn)狀分析

從全球范圍來看，根據(jù)《全球恐怖主義指數(shù)2020》的數(shù)據(jù)顯示，與2014年的峰值（33438人在恐怖襲擊中喪生）相比，恐怖主義造成的死亡總數(shù)下降15%至13826人[3]。自從新冠病毒被宣布為全球大流行以來，2020年3月，世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，簡稱WHO）初步數(shù)據(jù)表明恐怖事故和死亡人數(shù)均呈下降趨勢。然而，新冠病毒可能會帶來新的、獨特的反恐挑戰(zhàn)，特別是政府公共財政支出的增加導致的財政赤字可能會使反恐預算被削減。雖然恐怖主義造成的死亡人數(shù)呈下降趨勢，但恐怖主義可以說仍然是全球面臨的主要威脅之一。

（一）中國與東盟區(qū)域內(nèi)恐怖主義犯罪態(tài)勢分析

根據(jù)全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)顯示，以“9.11恐怖襲擊事件”爆發(fā)的時間點為界線，在“9.11恐怖襲擊事件”以前，據(jù)不完全統(tǒng)計，自1990年至2001年，中國境內(nèi)外“東突”恐怖勢力通過制造爆炸、暗殺、襲擊警察和政府機關、實施投毒和縱火、建立秘密訓練基地、籌集和制造武器彈藥的方式在中國新疆境內(nèi)制造了至少200余起恐怖暴力事件，造成各民族群眾、基層干部、宗教人士等162人喪生，440多人受傷[4]。“9.11恐怖襲擊事件”后，東盟區(qū)域內(nèi)發(fā)生的恐怖襲擊事件數(shù)量迅速上升，恐怖主義威脅加重。雖然“基地”組織遭到美軍打擊，但是“基地”組織的思想和成員開始向東南亞各國蔓延。東南亞各國的恐怖組織活動呈現(xiàn)出國際化的趨勢。2015年，時任馬來西亞內(nèi)政部長阿末扎希透露，從2012年至2015年初，至少有100多名馬來西亞公民前往敘利亞加入“伊拉克和黎凡特伊斯蘭國”（以下簡稱“伊黎伊斯蘭國”），這還不包括警方在2014年逮捕的46名犯罪未遂者。根據(jù)印度尼西亞國家反恐局的估計，2012—2014年間，有200多名印度尼西亞公民前往中東加入“伊黎伊斯蘭國”[5]?？植乐髁x分子往往通過毒氣、自殺性人體炸彈、劫持飛機人質(zhì)、散布放射性物質(zhì)等危險手段發(fā)動恐怖活動。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，恐怖主義分子開始攻擊電腦程序和信息系統(tǒng)，利用網(wǎng)絡散布或組織恐怖活動。此外，新冠肺炎疫情的爆發(fā)加劇了恐怖主義的復雜性，對國際反恐形勢提出了新的挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情的爆發(fā)會讓恐怖組織趁機鞏固他們的領地，擴大他們的運營，有機會成為“替代服務提供商”，通過提供基本服務或社會關心而贏得當?shù)厝说那嗖A。歷史告誡我們，經(jīng)濟災難、社會兩極分化和地緣政治的不確定性為暴力極端分子提供了大量犯罪機會，對公共安全和社會凝聚力造成不利影響。嚴峻的反恐形勢要求中國與東盟加強反恐合作，共同打擊區(qū)域內(nèi)的恐怖主義勢力。

（二）中國—東盟各國對恐怖主義犯罪現(xiàn)行的法律規(guī)制概述

我國對恐怖主義犯罪的規(guī)定主要見于《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》。其中，《中華人民共和國反恐怖主義法》中對恐怖主義的界定，是指通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產(chǎn)，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現(xiàn)其政治、意識形態(tài)等目的的主張和行為。同時，該法亦對恐怖主義性質(zhì)的行為、恐怖活動組織、恐怖活動人員以及恐怖事件進行了羅列和闡釋①《中華人民共和國反恐怖主義法》第三條規(guī)定，本法所稱恐怖活動，是指恐怖主義性質(zhì)的下列行為：（一）組織、策劃、準備實施、實施造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的活動的；（二）宣揚恐怖主義，煽動實施恐怖活動，或者非法持有宣揚恐怖主義的物品，強制他人在公共場所穿戴宣揚恐怖主義的服飾、標志的；（三）組織、領導、參加恐怖活動組織的；（四）為恐怖活動組織、恐怖活動人員、實施恐怖活動或者恐怖活動培訓提供信息、資金、物資、勞務、技術、場所等支持、協(xié)助、便利的；（五）其他恐怖活動。本法所稱恐怖活動組織，是指三人以上為實施恐怖活動而組成的犯罪組織。本法所稱恐怖活動人員，是指實施恐怖活動的人和恐怖活動組織的成員。本法所稱恐怖事件，是指正在發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的造成或者可能造成重大社會危害的恐怖活動。。

關于東盟對恐怖主義犯罪的法律規(guī)制，從2007年簽署的《東盟反恐公約》來看，東盟對恐怖主義并沒有下一個明確的概念，而是采取羅列的方式列舉了恐怖主義的形式，這跟聯(lián)合國大會的方式有點相似?！稏|盟反恐公約》界定的恐怖主義犯罪主要包括恐怖主義爆炸罪、劫持航空器罪、劫持人質(zhì)罪、危害海上航行安全罪、危害民用航空安全罪、資助恐怖主義罪、侵害應受保護國際人員罪、核材料犯罪、危害大陸架上固定平臺罪等9種犯罪?？梢姡摴s對于恐怖主義的犯罪所涵蓋的范圍還是比較廣泛的。在此合作框架下，東盟各成員國結合本國發(fā)生的恐怖主義行為的實際情況和反恐的需求，對恐怖主義犯罪進行了相應的規(guī)定。

面對嚴峻的恐怖主義形勢，東盟各成員國不斷修訂反恐的法律。比如馬來西亞國家安全委員會是國家安全方面的最高決策機構，其對恐怖主義的定義為“不論目的是客觀的或者正當?shù)?，個人、團體或者國家非法使用威脅、武力、恐怖或者其他手段攻擊國家、公民及其財產(chǎn)、關鍵設施，目的是要制造恐懼、恐嚇，迫使政府或者組織滿足其目的行為，還包括直接或者間接的支持行為”[6]。2015年4月，馬來西亞國會通過《防范恐怖主義法案》，據(jù)此馬來西亞政府成立了獨立的防范恐怖主義局，負責扣留涉恐嫌疑人，并且有權在無須審訊的情況下，將嫌犯扣留長達2年的時間。2018年5月，印度尼西亞的泗水市曾經(jīng)發(fā)生多起自殺式恐怖襲擊事件。人們認為2003年《印度尼西亞共和國反恐怖主義法》過于薄弱，無法有效打擊和挫敗恐怖主義活動，因此在該事件發(fā)生的兩個星期后印度尼西亞議會不得不對該法進行修訂。舊法規(guī)定在恐怖主義行為實施之前，執(zhí)法人員只能在恐怖分子嫌疑人實施其行為后逮捕他們。修訂后的法律將允許執(zhí)法人員提前更長時間拘留嫌疑人，并起訴那些加入或招募激進組織的人。修訂后的法律還擴大了“恐怖主義”的定義?！翱植乐髁x是指以意識形態(tài)、政治或治安混亂為動機，造成恐怖氣氛或廣泛恐懼的暴力或威脅行為，可導致大規(guī)模傷亡和（或）對戰(zhàn)略重要目標、環(huán)境、公共設施或國際設施造成損害或破壞”[7]，跟馬來西亞一樣，印度尼西亞新修訂的反恐法對于涉恐嫌疑人的拘留期限進行了加倍的延長，將拘留期限延長至14天（無須任何指控）和200天（正式指控），執(zhí)法人員現(xiàn)在將擁有更大的權力。新法律還在新的恐怖主義定義中加入“安全混亂”一詞，為軍事介入鋪平了道路。修訂后的法律通過之際，印度尼西亞軍隊聯(lián)合特種作戰(zhàn)司令部也同時成立，該司令部將負責軍方參與印度尼西亞反恐戰(zhàn)爭的各項事宜。新法律還包括許多關于預防恐怖主義措施的規(guī)定，包括起訴返回印度尼西亞的“伊黎伊斯蘭國”武裝分子的法律依據(jù)。泰國法律也有許多反恐方面的規(guī)定，依據(jù)泰國刑法典第135/1至135/4條，恐怖主義被定義為通過暴力威脅人身自由、造成生命危險、損害公共環(huán)境與設施（如公共交通工具、電信系統(tǒng)、公共設備等）、損害任何個人資產(chǎn)、影響社會發(fā)展等，以達到自己期望目的的行為。其中，威迫泰國政府、國外政府、聯(lián)合國辦事機關，造成國家或國際嚴重損害的行為默認為恐怖主義罪[8]。雖然各國對于恐怖主義犯罪的規(guī)定不盡相同，但總體而言，反恐已納入各國的國家安全戰(zhàn)略中，東盟對恐怖主義犯罪的認知也經(jīng)歷了一個由淺到深并且認知與國際社會逐漸趨于一致的過程。中國和東盟各國對于恐怖主義犯罪的打擊力度日趨加大，堅決反對一切形式的極端主義。

（三）中國與東盟各國反恐合作狀況分析

中國與東盟成員國在20世紀90年代初開始在經(jīng)濟領域展開合作，20世紀90年代末成為對話伙伴，前期的經(jīng)濟合作為雙方開展反恐合作奠定了基礎。促使中國與東盟各國加快建立反恐合作的事件發(fā)生于1993年5月，正在柬埔寨執(zhí)行任務的中國維和官兵大本營遭到不明身份武裝分子的多枚火箭彈襲擊，兩名工程兵大隊戰(zhàn)士當場犧牲[9]。這使得我國意識到有必要采取切實的合作來共同對抗和打擊具有國際性質(zhì)的恐怖主義行為。但這一時期東盟成員國內(nèi)發(fā)生的恐怖犯罪活動較少（見表1），中國與東盟各國之間的反恐合作未曾形成書面形式的合作框架和協(xié)議?？梢哉f，雙方在反恐合作方面尚處于萌芽時期。

表1 東盟成員國內(nèi)恐怖犯罪活動狀況（1968—2005年）

2011年的“10·5”湄公河大案是中國與東盟反恐警務合作歷程中一個具有里程碑意義的案件。發(fā)展到現(xiàn)在，隨著恐怖主義事件的增多，中國與東盟的反恐合作逐漸增多，并開始走向務實化，中國與東盟的合作也由最初的萌芽期到起步期進而到發(fā)展期。目前中國與東盟反恐合作主要依托的合作框架包括《反對恐怖主義聯(lián)合行動宣言》《中國與東盟關于非傳統(tǒng)安全領域合作聯(lián)合宣言》《中國與東盟非傳統(tǒng)安全領域合作諒解備忘錄》《中國—東盟成員國總檢察長會議聯(lián)合聲明》《關于加強東盟與中日韓首都警察局合作的北京宣言》《東盟反恐公約》《中老緬泰關于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》等，警務合作主要依托中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制以及瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心這兩大合作機制。此外，雙方合作的形式多樣化，包括開展各種形式的研討會，不斷深化合作交流的成效。例如，2020年9月，第三屆中國—東盟地區(qū)安全與反恐國際研討會召開，以馬來西亞為主題國，中馬兩國在反恐合作方面進一步達成共識，認為兩國在反恐合作方面應超越一切形式的意識形態(tài)和宗教、族裔的差異化認同，切實加強去極端化、反恐對話與合作，以期更加精準、有效地應對恐怖主義難題。應該說“一帶一路”倡議提出以來，中國與東盟各國結合成更緊密的命運共同體，在合作打擊恐怖主義行為上更加深入，也取得一定的成效。

從《全球恐怖主義指數(shù)2020》來看，自2002年以來，亞太地區(qū)因恐怖主義造成的死亡人數(shù)僅占全球總數(shù)的3%，共7350人[10]。雖然東南亞的一些區(qū)域經(jīng)歷了間歇性的恐怖活動，比如菲律賓、泰國、印度尼西亞、緬甸在過去十年中一直受到恐怖主義的影響，除了緬甸，這些國家的全球恐怖主義指數(shù)（Global Terrorism Index，簡稱GTI）①GTI是一項綜合研究，分析恐怖主義對163個國家的影響，覆蓋世界人口的99．7%，GTI的數(shù)據(jù)主要基于當今最權威的恐怖主義數(shù)據(jù)來源的全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫（GTD）。GTD的獨特之處在于它包含170000起恐怖事件的系統(tǒng)和全面編碼的數(shù)據(jù)，在此基礎上，GTD與全球和平指數(shù)專家小組協(xié)商制定提供一個綜合分數(shù)，以便對各國進行GTI綜合研究，按照從0到10的分值對每個國家/地區(qū)進行評分并排序；其中0表示沒有來自恐怖主義的影響，10表示恐怖主義的最高可衡量影響。國家按降序排列，各國中GTI得分最差的國家排在首位。都有所提高。中國在2019年取得了最大的進步，其次是老撾、馬來西亞和越南。老撾是該區(qū)域僅有的4個減少的國家之一，其恐怖主義的影響低于2002年的水平（見表2）。

表2 部分國家GTI得分、排名和分數(shù)變化（2002—2019年）[11]

二、中國—東盟區(qū)域內(nèi)恐怖主義犯罪特點

2019年恐怖主義造成全球經(jīng)濟的損失為264億美元，與2014年的峰值1160億美元相比，經(jīng)濟損失減少了77%[12]。盡管恐怖主義的總體危害在下降，但新的威脅不斷涌現(xiàn)。從近幾年的全球恐怖主義指數(shù)（GTI）來看，全球受恐怖主義影響最大的區(qū)域已從中東地區(qū)向東南亞區(qū)域發(fā)生轉移。東南亞的恐怖主義活動從印度尼西亞、菲律賓、新加坡、馬來西亞，一直延伸到泰國、緬甸、柬埔寨、老撾，已逐漸形成一個“恐怖新月地帶”。隨著“互聯(lián)網(wǎng)＋”時代的到來，恐怖活動犯罪正經(jīng)歷著升級轉型，以互聯(lián)網(wǎng)和信息技術為支撐的新型恐怖活動犯罪正在增多，犯罪手段的智能化和隱蔽特征更加明顯。中國與東盟區(qū)域內(nèi)的恐怖活動犯罪呈現(xiàn)出如下特性。

（一）動機上表現(xiàn)出極端化

絕大多數(shù)恐怖活動犯罪的行為人都受到極端宗教主義、極端恐怖主義、極端分裂主義等思想的侵蝕，思想扭曲，喪失了基本的是非判斷。在極端化動機的支配下，恐怖分子已經(jīng)喪失作為人的基本的憐憫心和正義感，漠視他人甚至自己的生命，而采取自殺式爆炸的恐怖主義襲擊方式。以菲律賓為例，“伊黎伊斯蘭國”是菲律賓第二致命的恐怖組織，在2019年的4次恐怖襲擊中造成26人死亡。自從2016年在菲律賓發(fā)展以來，“伊黎伊斯蘭國”團體和它的附屬團體在菲律賓進行了4次自殺式爆炸，造成44人死亡。其相比其他活躍在菲律賓的伊斯蘭恐怖團體更致命，每次攻擊平均造成3.4人死亡[13]。其所采取的恐怖襲擊武器如生化武器、槍支、燃燒彈、放射性武器等及襲擊方式如破壞設備、爆炸等，呈現(xiàn)出極端化的特性。

（二）地域上表現(xiàn)出擴散化

近年來，隨著網(wǎng)絡通信技術的快速發(fā)展，我國的恐怖主義活動、犯罪組織以及恐怖分子與中亞、西亞、南亞等地區(qū)的民族分裂勢力聯(lián)系更加密切，與境外犯罪組織的勾結更加頻繁，因此恐怖主義犯罪活動在地域上表現(xiàn)出擴散化的趨勢。從成因來看，中國—東盟區(qū)域內(nèi)發(fā)生恐怖主義襲擊與宗教極端主義有關。儒家、道家等思想及佛教、印度教、伊斯蘭教、基督教等多種宗教在這片土地上相互碰撞和融合，多民族的區(qū)域交往勢必會涉及復雜的風俗習慣的同異性問題。雖然激進的“圣戰(zhàn)”恐怖主義是過去20年來最常見的宗教恐怖主義形式，但激進的基督教團體、激進的錫克教派別和印度教極端分子等也曾發(fā)動過恐怖襲擊。

（三）侵害對象上表現(xiàn)出無差別化

從已經(jīng)發(fā)生的恐怖組織活動情況來看，侵害對象不再是單一的國家機關和國家工作人員，而是延伸到普通民眾，甚至出現(xiàn)單純的針對普通民眾實施的暴力恐怖活動行為。這種無差別化是一種徹底的無差別化，從政治屬性、民族屬性、人身屬性等方面來看，都不存在任何的區(qū)別。例如在菲律賓，菲律賓的第三致命的恐怖組織是阿布薩耶夫組織（Abu Sayyaf Group，簡稱ASG），2019年造成21人死亡。從2018年到2019年，歸因于該組織的死亡人數(shù)增加的比例為62%。2019年，大多數(shù)死亡歸因于ASG的事件是針對平民、警察和軍人的武裝襲擊人員造成的。盡管恐怖分子總體上減少了暴力侵害警察、軍事和政府目標，2019年對平民的攻擊卻增加了17%[14]。由此可見，恐怖組織侵襲對象是無差別的，每個普通人，不分政治信仰、民族、性別、年齡，都有可能成為恐怖分子襲擊的對象。

（四）手段上表現(xiàn)出多樣性

恐怖主義犯罪已不僅僅是傳統(tǒng)的綁架、殺人、縱火、劫持人質(zhì)等，還出現(xiàn)了大量新型的犯罪手段，如駕車沖撞、劫機、制造爆炸裝置、自殺式襲擊、網(wǎng)絡恐怖活動等。尤其是網(wǎng)絡恐怖主義開始盛行。網(wǎng)絡具有虛擬性、犯罪成本低等特征，犯罪手段更加隱蔽，因此，許多恐怖組織更傾向于通過互聯(lián)網(wǎng)來發(fā)動實施恐怖主義犯罪行為，其所產(chǎn)生和帶來的危害是巨大的。同時，隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)達，恐怖活動行為呈上升的趨勢。而且，在不同階段由于互聯(lián)網(wǎng)所展現(xiàn)的特質(zhì)不同，網(wǎng)絡恐怖主義活動的形式也隨之變化，從網(wǎng)絡恐怖活動宣傳、網(wǎng)絡煽動宣傳向網(wǎng)絡訓練指導、網(wǎng)絡恐怖攻擊行為演變?？植澜M織經(jīng)常利用社交媒體宣傳其政治議程，引誘個人參與其活動。

（五）犯罪主體表現(xiàn)出多元化

所謂犯罪主體表現(xiàn)出多元化，即恐怖分子背景層次多樣化。以往恐怖活動主體多為成年男性，而現(xiàn)在出現(xiàn)了多元化發(fā)展趨勢，不同性別、職業(yè)、年齡、民族、生活狀況的個體都有可能成為恐怖主義分子，如未成年人和女性越來越多，這使恐怖犯罪活動的預防面臨更大的挑戰(zhàn)。據(jù)馬來西亞警方透露，“伊黎伊斯蘭國”組織透過社交媒體散播其“圣戰(zhàn)”信息并招收新成員，最容易受影響者是青年。同時，恐怖組織數(shù)量眾多，每個恐怖組織所呈現(xiàn)或者所培養(yǎng)的恐怖分子的方向不同，也使得所招募的恐怖分子對象呈現(xiàn)多元化的特點。各恐怖組織都有其一套實施恐怖行為的策略，這使得恐怖事件極其復雜而多變。因此，面對日益猖獗的恐怖活動，中國與東盟國家必須調(diào)動一切積極力量，通力合作、共同應對。只有這樣，才能將恐怖活動的危害和破壞性降到最低，才能夠維護社會的和平穩(wěn)定。

三、中國—東盟對恐怖主義犯罪的防控

習近平總書記指出，“要加強協(xié)調(diào)，建立全球反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線，為各國人民撐起安全傘”；“恐怖主義、難民危機等問題都同地緣沖突密切相關，化解沖突是根本之策”[15]。聯(lián)合國安理會2017年12月通過的2395（2017）號決議指出，“僅憑軍事力量、執(zhí)法措施和情報行動無法打敗恐怖主義”，需要“認識到民間社會，包括以社區(qū)為基礎的民間社會組織、私營部門、學術界、智囊團、媒體、青年、婦女以及文化、教育和宗教領袖，在提高對恐怖主義威脅的認識及更有效地應對這些挑戰(zhàn)方面的重要性”[16]。為此，中國—東盟在恐怖主義犯罪防控中應增進政治互信，完善反恐合作法律基礎，不斷拓寬反恐途徑，以維護共同的安全和穩(wěn)定。

（一）增進政治互信，進一步凝聚中國—東盟反恐合作共識

恐怖主義跟病毒一樣不分國界，對所有國家都造成威脅，只有通過各國共同努力才能打敗恐怖主義。預防和打擊恐怖主義的主力軍仍然是政府，自20世紀90年代中國與東盟開展合作以來，雙方在反恐方面取得了一定的成績。然而，由于各國的政治、文化、經(jīng)濟等因素的制約，美國強權政治的干涉主導，南海主權問題等因素的影響，在政治利益的博弈中，各方在合作過程中難免會存在摩擦磕碰，這就需要中國與東盟各國在不斷交流和合作中進行磨合，在尊重對方主權的前提下，通過合作增進互信。在構建人類命運共同體和“一帶一路”背景下，中國與東盟的發(fā)展已緊緊聯(lián)結在一起。近30年來，中國—東盟貿(mào)易規(guī)模不斷擴大，從1991年的不足80億美元增長到2020年的6846億美元，擴大了80余倍。自2009年起，中國連續(xù)12年保持東盟第一大貿(mào)易伙伴；2020年，東盟首次成為中國最大的貿(mào)易伙伴。2021年的前10個月，中國—東盟貿(mào)易額已達7033億美元，同比增長30%[17]。中國—東盟雙向投資合作蓬勃發(fā)展，雙方互為重要外資來源地，雙方經(jīng)貿(mào)合作不斷深化，經(jīng)濟融合日益加深，釋放出蓬勃生機。目前，中國—東盟自貿(mào)區(qū)框架內(nèi)已取消7000種產(chǎn)品關稅，90%以上的商品實現(xiàn)零關稅，給區(qū)域經(jīng)濟注入強大活力。通過基礎設施互聯(lián)互通、經(jīng)貿(mào)往來開放暢通、共同抗疫通力合作等，中國與東盟各國在經(jīng)濟、貿(mào)易、文化上交流互通，在反恐合作中照顧到對方的利益，建立起平等和信任的關系，進一步凝聚反恐合作各方的共識，共建更為緊密的中國—東盟命運共同體。

（二）完善反恐合作法律基礎，打造中國—東盟反恐警務合作機制

中國與東盟反恐警務合作已有的法律基礎主要包括雙方簽署的一系列反恐合作宣言、協(xié)議以及相關的反恐合作條約，內(nèi)容較為零散，尚未形成完備的反恐合作法律機制，在恐怖主義犯罪人員的遣返、引渡以及刑事司法協(xié)助等方面的規(guī)定需進一步加強完善，且相關法律基礎的制定應經(jīng)過雙方充分協(xié)商，確保已制定的法律基礎能確實執(zhí)行為前提。為此，應剖析深挖恐怖主義產(chǎn)生的根源，有針對性地鞏固中國—東盟反恐合作法律基礎，從而保障反恐合作的持續(xù)長久性。

1. 掌握恐怖組織犯罪的行為方式，阻斷恐怖組織招募。為了更好地打擊恐怖主義，必須了解恐怖組織現(xiàn)有和潛在成員的動機，以及這些組織使用的招募、資金籌集、動力等機制。就招募機制而言，支撐恐怖組織運作的因素聯(lián)結點主要包括：招募恐怖分子—恐怖分子網(wǎng)絡密度—網(wǎng)絡影響—同情者的支持—招募恐怖分子；就資金籌集機制而言，支撐恐怖組織運作的因素聯(lián)結點主要包括：攻擊的影響—網(wǎng)絡影響—同情者的支持—財力和物力—攻擊的影響；就動力機制而言，支撐恐怖組織運作的因素聯(lián)結點主要包括：攻擊的影響—網(wǎng)絡影響—對國家的負面看法—招募恐怖分子?？梢?，支撐恐怖組織運作的各因素之間的聯(lián)系形成反饋回路，各機制之間存在相互關聯(lián)的節(jié)點，其中同情者的支持是招募和資金籌集的聯(lián)結點，攻擊的影響是資金籌集和動力機制的聯(lián)結點，而招募、資金籌集、動力這三大機制之間的聯(lián)結點在于網(wǎng)絡的影響。

政治信息和社會信息既是網(wǎng)絡的目標，也是網(wǎng)絡運行機制中的一環(huán)。這是所有恐怖組織招募、資金籌集、動機反饋回路的一部分，它對恐怖組織的運行至關重要，這與大多數(shù)根深蒂固的恐怖組織最終參與政治進程的事實是一致的。恐怖組織是否會以這種方式結束，取決于其總體目標和組織規(guī)模。另外兩個因素也非常重要：招募恐怖分子和攻擊的影響。招募恐怖分子被定義為個人愿意從事恐怖活動。攻擊的影響是指社會和經(jīng)濟損失以及在攻擊中死傷的人數(shù)。各聯(lián)結點的存在使恐怖組織得以運作和壯大，而突破恐怖組織之間的聯(lián)結點是打擊恐怖主義的關鍵，充分擾亂恐怖組織之間的聯(lián)結點可以導致它的終結。因此，執(zhí)法部門對社交媒體信息的監(jiān)測對于查明關鍵賬戶和正在訪問這些材料、尋求招募其他人或表示希望向它們提供財政或物質(zhì)援助的個人至關重要?？赏ㄟ^充分掌握恐怖組織犯罪的行為方式，有針對性地建構反恐合作法律機制，打造中國—東盟反恐警務合作機制，從源頭上阻斷恐怖組織招募。

2. 完善情報交流機制，打造信息共享平臺。情報信息是反恐合作的重要內(nèi)容，是打擊恐怖組織的有效途徑，“情報信息主導警務”是大多數(shù)國家所認同的警務合作理念。“分享信息情報是一種重要的軟實力資源”[18]。我國與東盟國家間的國際警務合作中，應充分認識情報信息分享（information sharing）的重要性并重視其在數(shù)字化信息時代對打擊跨國犯罪的決定性作用，中國和東盟各國都需要加大對情報信息的搜集、研判力度，同時拓寬情報信息的分享渠道。以往的各種合作機制、論壇、各檢察長會議雖然都簽署了相關的文件和備忘錄，但是這些更多的是框架性的信息，要想更有效地打擊恐怖主義犯罪，我國與東盟的反恐警務合作有必要建立一個情報信息搜集和共享的平臺，拓寬分享情報信息的途徑，加強雙邊合作，形成打擊合力，掌握工作主動權，以讓涉恐分子無處可逃。通過不斷完善反恐情報合作化機制，加強反恐情報溝通交流，進一步加強警務合作，建立打擊跨國反恐犯罪的聯(lián)動機制。除了常規(guī)的情報溝通交流之外，各國還應建立情報收集站，及時交流涉恐犯罪的動向，做好涉恐犯罪預防的前期工作，促進跨國反恐案件的偵破。

3. 構建網(wǎng)絡反恐合作機制，打擊網(wǎng)絡恐怖主義傳播。綜合國內(nèi)外反恐工作研究分析表明，恐怖組織為擴大勢力，在國際上有更大的影響力，就會想盡各種辦法與原本沒有任何聯(lián)系的恐怖勢力取得聯(lián)系，進行合作交流，絕大多數(shù)恐怖組織都建立有自己的國際互聯(lián)網(wǎng)站，利用網(wǎng)站與其他恐怖勢力取得聯(lián)系，并不斷更改其網(wǎng)絡名稱。同時，新冠肺炎疫情的全球流行也從某種程度上改變了恐怖行為，特別是極右極端分子發(fā)生了更廣泛的轉變，即越來越多地出現(xiàn)組織后范式，在網(wǎng)上與極端主義文化和意識形態(tài)的聯(lián)系可能與傳統(tǒng)的“實地”團體結構的聯(lián)系一樣重要，從而激發(fā)暴力。全球伊斯蘭運動和極右翼運動日益分散的性質(zhì)，在很大程度上是通過新興的網(wǎng)絡極端主義生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)的。僅僅從“恐怖組織”的角度來分析暴力極端主義的挑戰(zhàn)，是一個過于狹隘的框架。相反，全球恐怖主義指數(shù)（GTI）所顯示的趨勢，在新冠肺炎疫情期間得到極端分子動員的證實，表明我們有必要了解暴力極端主義迅速變化的表現(xiàn)形式和組織原則。這意味著不僅要審視正式的恐怖主義團體，還要審視這些威脅日益產(chǎn)生的更廣泛的生態(tài)系統(tǒng)、意識形態(tài)結構和網(wǎng)上的亞文化。

因此，我國應當積極與東盟各國就打擊網(wǎng)絡恐怖主義進行交流，共同構建起預防、打擊網(wǎng)絡恐怖主義的合作機制。通過加大對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控來尋找發(fā)現(xiàn)恐怖組織網(wǎng)絡活動蹤跡?？植澜M織只要在互聯(lián)網(wǎng)上活動總會留下蹤跡，我們就可以通過網(wǎng)絡監(jiān)控尋找其IP地址，確定服務位置。一旦發(fā)現(xiàn)恐怖組織的網(wǎng)絡活動蹤跡，應及時報告，以便果斷采取措施，防止恐怖活動的發(fā)生，為偵查工作獲取相關證據(jù)。

（三）拓寬反恐途徑，增強中國—東盟反恐合作實效

“一帶一路”倡議提出以來，中國與東盟各國結合成更緊密的命運共同體，在合作打擊恐怖主義行為上更加深入，也取得一定的成效。但由于多元民族、宗教、文化的存在以及區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡等因素的影響，中國與東盟反恐機制需開展多種合作渠道，不斷拓寬反恐合作的途徑。

1. 加強邊境管控合作，充分利用先進技術開展反恐工作。我國與東盟部分成員國之間有著綿長的陸上邊境線，尤其是我國的廣西、云南與越南、老撾、緬甸接壤，山水相連，特殊的地理位置為犯罪分子提供了可乘之機。有效預防和打擊恐怖主義活動離不開對邊境安全的維護，中國和東盟可對邊境的各種便道、界河、口岸出入口進行精心梳理，結合大數(shù)據(jù)運用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)研制管控邊境的電子地圖，并部署邊境的基礎信息系統(tǒng)，推進邊境地區(qū)聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制建設。同時，隨著科學技術的不斷發(fā)展，專業(yè)科學技術的應用對于反恐處突案件偵查和偵破工作的作用日益顯著，如警用無人機集察、打、管、控、救、通、傳等功能于一體，在遇到邊境地區(qū)嚴重暴力犯罪事件時可通過全方位、大范圍的觀察實時空中監(jiān)控，針對恐怖分子的武器、劫持的人質(zhì)數(shù)量、正在進行的活動等進行拍照錄音甚至錄像，多方面搜集恐怖分子的相關情報信息，多方面固定有關重要的證據(jù)。尤其對于地理環(huán)境險惡的邊境地區(qū)，可以充分發(fā)揮無人機偵察地形的功能，投入技術裝備代替人力巡邏，建立智能化邊境管理系統(tǒng)，合力打擊涉恐偷渡或者非法入境行為。

2. 充分發(fā)揮中國與東盟國家各公安院校和各東盟研究所的作用，助力反恐向縱深發(fā)展，為反恐合作提供智庫功能。例如，2016年，由中國公安部主辦，云南警官學院承辦的首次中國與東盟等周邊國家警察院校長論壇暨執(zhí)法能力建設圓桌會議在昆明舉行，會議指出，隨著反恐、禁毒等問題凸顯，國際執(zhí)法合作將保持高速增長態(tài)勢，可通過成立中國東盟執(zhí)法培訓執(zhí)行委員會，促進警察院校間交流等措施，進一步做好中國與東盟等周邊國家執(zhí)法能力建設的培訓規(guī)劃。2018年，首屆中國—東盟地區(qū)安全與反恐國際研討會上，與會專家和學者剖析了中國與東盟國家所共同面臨的非傳統(tǒng)安全形勢與共同肩負起的反恐任務。2019年，第二屆中國—東盟地區(qū)安全與反恐國際研討會在南寧舉辦，此次國際研討會以菲律賓為主題國，聚焦菲律賓恐怖主義形勢發(fā)展、成因及其特征，重點分析中菲在地區(qū)恐怖主義問題治理方面的合作路徑。2020年，第三屆中國—東盟地區(qū)安全與反恐國際研討會上，與會專家認為包括中國和馬來西亞兩國在內(nèi)的區(qū)域內(nèi)各國與國際社會應在反恐合作方面超越一切形式的意識形態(tài)和宗教、族裔的差異化認同，切實加強去極端化、反恐對話與合作，以期更加精準、有效地應對恐怖主義難題。2020年，廣西民族大學東盟學院印度尼西亞研究所就印度尼西亞政治法律安全統(tǒng)籌部長維蘭托萬丹遭到激進分子襲擊事件進行了剖析，指出：反恐合作是中?。幔﹥蓢鴳?zhàn)略伙伴關系的重要組成部分。中國和印度尼西亞可以在兩國之間以及中國和東盟的合作框架內(nèi)推動完善反恐合作機制，可以在情報收集、反恐演練、防止國際恐怖主義分子跨國串聯(lián)、去激進的經(jīng)驗共享等反恐能力建設方面加強合作[19]。這些會議的精神為國家制定和實施反恐合作計劃提供了智力支持，隨著研討會舉辦次數(shù)的增加，中國與東盟各國在反恐合作上的交流日益密切。

3. 積極借鑒國際反恐組織的有益做法。典型的是聯(lián)合國，作為全球最大的綜合性政府間國際組織，聯(lián)合國主導國際反恐事務的合法性是其最大優(yōu)勢。冷戰(zhàn)結束尤其是“9.11恐怖襲擊事件”發(fā)生以后，盡管受到美國等西方國家的干擾，聯(lián)合國仍然在反恐領域深耕厚植，做了許多開創(chuàng)性工作。此外，美國、日本、澳大利亞等域外國家與東盟國家的反恐合作做法也有可借鑒之處。中國與東盟在聯(lián)合打擊恐怖主義犯罪上，可以充分借鑒國際反恐組織的做法，完善中國與東盟反恐合作機制。一是在反恐合作法律基礎上，中國與東盟各國簽署的法律合作協(xié)議既要包括反恐協(xié)調(diào)、司法協(xié)作和制裁機制，又要涵蓋國際刑法、國際人權法和國際人道法，合作協(xié)議的內(nèi)容應具有高度的可執(zhí)行性，促進反恐合作向務實化方向發(fā)展。二是就反恐技術而言，我國應注重對東盟恐怖主義多發(fā)地的治理，可充分利用自身的技術優(yōu)勢與東盟成員國建立執(zhí)法合作中心，如2017年12月啟動的瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心。執(zhí)法合作中心的建立既可以滿足東盟成員國對反恐技術的需求，促推東盟各國反恐能力建設，又可進一步推進中國與東盟的反恐合作。三是注重對恐怖組織資金鏈的調(diào)查和防控，可通過建立中國—東盟金融管控合作機制，對恐怖組織的資金鏈進行管控，以便及時阻斷恐怖組織的資金鏈，為打擊恐怖主義犯罪提供強有力的保障。

總之，恐怖活動犯罪作為附著在社會肌體上的一大“毒瘤”，始終伴隨著社會的發(fā)展而演變升級并呈現(xiàn)出新特征、新動向。與之相伴的不只是恐怖活動犯罪防范難度的增大，更是恐怖活動社會危害性的進一步增強。從世界范圍看，當前全球恐怖活動犯罪呈現(xiàn)出新一輪的高發(fā)態(tài)勢，嚴重影響了各國的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及對外交流，成為各國發(fā)展必須面對或克服的一大難題。世界各地仍在頻繁發(fā)生的恐襲事件警醒我們，恐怖主義并未遠去，國際反恐合作任重道遠，只能加強，不能削弱。反恐應當堅持多邊主義，堅持綜合施策，堅持統(tǒng)一標準，堅持開放包容。對于中國和東盟各國來說，應本著務實、高效、團結的合作機制，維護共同的安全與穩(wěn)定，積極推進中國—東盟在國家治理中反恐警務合作方面的機制化建設，為構建中國—東盟命運共同體建設提供良好的警務合作支撐。