王凌鴻

(陜西工運(yùn)學(xué)院 教研中心，陜西 西安 710003)

民主是法治的前提和基礎(chǔ)，民主管理是政治文明的本質(zhì)要求。從黨的十一屆三中全會(huì)提出“為了保障人民民主，必須使民主制度化、法律化”，到十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“要健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”，人民群眾以制度化的方式參與具體事務(wù)的管理和監(jiān)督已成為必然趨勢。高校民主管理是高校教職工和其他利益相關(guān)群體對高校管理事務(wù)行使民主管理權(quán)利的制度及實(shí)踐活動(dòng)的總稱[1]。高校實(shí)行民主管理既是推動(dòng)高等教育領(lǐng)域民主政治進(jìn)程的重要保證，也是高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理現(xiàn)代化、內(nèi)涵式發(fā)展的重要措施。2021年3月，習(xí)近平總書記在看望參加政協(xié)會(huì)議的教育界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)，要圍繞建設(shè)高質(zhì)量教育體系，統(tǒng)籌推進(jìn)辦學(xué)模式、管理體制改革。高校工會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾組織，有責(zé)任深入研究新時(shí)期參與高校民主管理面臨的困境以及對策，就更好地引領(lǐng)教職工參與民主管理、加快現(xiàn)代大學(xué)治理體系建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治做出有益的探索。

一、高校工會(huì)參與民主管理的必要性

(一)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然選擇

黨的十九屆四中全會(huì)作出了“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的決定，并將“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”作為新時(shí)期社會(huì)主義民主政治建設(shè)的方向和目標(biāo)。對于如何發(fā)展社會(huì)主義民主，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要推進(jìn)基層民主建設(shè)，健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度”[2]。高校歷來是新思想、新理念的發(fā)源地，高校民主管理是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要組成部分，對整個(gè)社會(huì)的民主政治建設(shè)起著一定的引領(lǐng)示范作用[3]。作為教職工代表大會(huì)的組織工作機(jī)構(gòu)，高校工會(huì)可以通過廣泛聯(lián)系群眾、凝聚中堅(jiān)力量，助推高校改革發(fā)展；通過推進(jìn)協(xié)商民主，保障源頭參與的實(shí)效；通過健全體制機(jī)制，暢通基層民主治理路徑。發(fā)揮好高校工會(huì)在高校民主政治建設(shè)中的作用，不斷完善高校民主管理的運(yùn)行機(jī)制，破除基層民主建設(shè)中制度不彰、體系不全等沉疴積弊，這本身也是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的核心價(jià)值所在。

(二)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的必然要求

2015年國務(wù)院頒布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，將完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)確立為高等教育的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。在“雙一流”背景下，高校治理結(jié)構(gòu)逐漸向多元主體協(xié)同治理方向發(fā)展，形成了由政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力共同構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系[4]。完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)就是要進(jìn)一步理順各方利益主體之間的關(guān)系，以達(dá)到權(quán)力結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)和均衡[5]，使各方主體既權(quán)責(zé)明晰又協(xié)同合作，形成較為完善的管理和監(jiān)督機(jī)制，使內(nèi)部治理更為高效[6]。而高校工會(huì)既是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主體之一，也是多元治理主體間的紐帶，能夠通過保障各方參與治理、優(yōu)化民主管理機(jī)制、疏通民主議事渠道，為各方主體搭建溝通對話和平等協(xié)商的平臺(tái)，緩和或化解各方利益主體矛盾，使其目標(biāo)一致、良好互動(dòng)，從而促進(jìn)治理效率的改善和提升，實(shí)現(xiàn)高等教育高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。因此，高校工會(huì)參與民主管理對于推動(dòng)建立現(xiàn)代化大學(xué)治理格局起著不可替代的作用。

(三)黨對工會(huì)工作要求的必然回應(yīng)

習(xí)近平總書記指出：“辦好我國高等教育，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。”[7]首先要清醒地認(rèn)識(shí)到，黨對高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿在包括政治方向、戰(zhàn)略規(guī)劃、思想意識(shí)和群團(tuán)工作的各方面、全過程[8]。其次，黨和國家“支持群團(tuán)組織在社會(huì)主義民主中發(fā)揮作用”[9]，這為高校工會(huì)參與民主管理提供了清晰的政策指引。如何參與高校民主建設(shè)，切實(shí)保障教職工知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保黨政主體決策的有效性和公平性，是當(dāng)前高校工會(huì)迫切需要解決的問題，也是充分發(fā)揮高校工會(huì)職能、推進(jìn)黨的群團(tuán)改革的現(xiàn)實(shí)需要。高校民主管理因時(shí)代進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展、群眾意識(shí)覺醒等外在條件的變化亟需改革創(chuàng)新。高校工會(huì)對民主管理建設(shè)的推動(dòng)，不僅體現(xiàn)在其四項(xiàng)基本職能的發(fā)揮和教代會(huì)組織載體的屬性，同時(shí)也為教職員工參與管理決策和表達(dá)自身訴求搭建平臺(tái)，有利于形成“黨委治校、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)樣態(tài)，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)高校工會(huì)工作創(chuàng)新的生動(dòng)實(shí)踐。

二、高校工會(huì)參與民主管理工作的現(xiàn)狀考察

為了解當(dāng)前高校工會(huì)參與民主管理工作的情況，2021年3月至5月，本研究選取了西安市6所高校開展調(diào)查，其中包括2所部屬重點(diǎn)高校、2所普通高校、2所職業(yè)院校(分別稱為高校A、高校B、高校C、高校D、高校E、高校F)。調(diào)研采用問卷調(diào)查和個(gè)人訪談兩種方式相結(jié)合。問卷內(nèi)容主要圍繞高校民主管理和高校工會(huì)建設(shè)情況設(shè)計(jì)，分為五個(gè)方面：高校工會(huì)基本情況、民主管理機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置情況、民主管理制度建設(shè)情況、工會(huì)參與民主管理工作開展情況和民主管理信息化建設(shè)情況。問卷調(diào)查對象包括高校工會(huì)委員、教代會(huì)專委、高校工會(huì)負(fù)責(zé)民主管理工作的專職干部及部分普通教職工，共發(fā)放問卷180份，回收有效問卷172份，有效率95.6%。調(diào)研期間現(xiàn)場訪談6人、電話訪談9人，以彌補(bǔ)問卷調(diào)查的不足。調(diào)研結(jié)果分析如下：

(一)高校工會(huì)參與民主管理工作的現(xiàn)狀

1.民主管理組織機(jī)構(gòu)基本完善

首先，工會(huì)組織全覆蓋?！吨袊?huì)章程》第2條規(guī)定，職工加入工會(huì)，由本人申請。根據(jù)工會(huì)組織和工會(huì)工作發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的數(shù)據(jù)，2012年全國職工入會(huì)率為80.1%[10]。本次調(diào)研選取的6所高校工會(huì)會(huì)員數(shù)量在900到5910人之間，職工入會(huì)率均達(dá)到100%，遠(yuǎn)高于2012年全國職工入會(huì)率，實(shí)現(xiàn)了工會(huì)組織全覆蓋。其次，工會(huì)組織機(jī)構(gòu)健全。《工會(huì)法》第9條規(guī)定，各級工會(huì)委員會(huì)由會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生。本次調(diào)查的6所高校均依法選舉產(chǎn)生了工會(huì)委員會(huì)，并作為學(xué)校群團(tuán)組織的一部分設(shè)立為獨(dú)立部門。工會(huì)除設(shè)有常委會(huì)和辦公室之外，還分別下設(shè)了分工會(huì)，其中基層工會(huì)數(shù)最多的是高校A，有31個(gè)分工會(huì)；最少的是高校F，有13個(gè)分工會(huì)。第三，6所高校的校級工會(huì)人員編制從3人到11人不等，均設(shè)置了相應(yīng)的行政級別，并制定了相應(yīng)的崗位職責(zé)。(見表1)

表1 6所高校工會(huì)基本情況統(tǒng)計(jì)表

此外，調(diào)查顯示，6所高校根據(jù)教代會(huì)的職權(quán)，結(jié)合各自實(shí)際情況，在教代會(huì)下設(shè)了專門委員會(huì)，其中建立教代會(huì)民主管理工作委員會(huì)的有4所高校，占被調(diào)查總數(shù)的66.7%；建立教代會(huì)提案工作委員會(huì)的高校有5所，占總數(shù)的83.3%。每所高校的教代會(huì)專委會(huì)均配備了人數(shù)不等的委員，并設(shè)置了主任、副主任及委員三個(gè)職級。教代會(huì)專委會(huì)的主任主要由校工會(huì)副主席兼任。(見表2)

表2 6所高校工會(huì)委員會(huì)及教代會(huì)專委會(huì)情況統(tǒng)計(jì)表

總體來說，各院校民主管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)基本完善，能夠體現(xiàn)出民主原則和民主程序，其中部屬重點(diǎn)高校工會(huì)的民主管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置更為規(guī)范，人員配置更為充裕，分工也更細(xì)致。

2.民主管理制度體系不斷健全

1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》明確要求“建立和健全教職工代表大會(huì)制度，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督”，同年，教育部、中國教育工會(huì)全國委員會(huì)頒布《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》。各高校以此為范本，根據(jù)工作實(shí)際建立并逐步完善各校教代會(huì)制度，對各自的教代會(huì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)作出了具體規(guī)定[11]。本次調(diào)研的6所高校均制定了《教職工代表大會(huì)實(shí)施辦法》，5所高校制定了《基層工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)條例》，4所高校制定了《提案工作實(shí)施辦法》等基本的民主管理制度。為了全面落實(shí)各高校章程，切實(shí)加強(qiáng)學(xué)校民主管理和監(jiān)督，部分高校還補(bǔ)充制定了相關(guān)制度，其中3所高校制定了《二級教職工代表大會(huì)實(shí)施細(xì)則》；3所高校制定了《工會(huì)基層組織選舉工作條例》；高校A在《提案工作實(shí)施辦法》基礎(chǔ)上還制定了《提案征集辦法》和《優(yōu)秀提案評選辦法》，并據(jù)此評選優(yōu)秀提案、提案承辦先進(jìn)單位和優(yōu)秀提案組織單位；高校D在《工會(huì)基層組織選舉工作條例》基礎(chǔ)上制定了《工會(huì)基層分會(huì)委員、分會(huì)主席替補(bǔ)程序》(見圖1)。在基本制度框架下，6所高校均能依法依規(guī)通過選舉產(chǎn)生各級教代會(huì)代表，并按時(shí)組織召開教代會(huì)及工代會(huì)。由此可以看出，本次調(diào)查的6所高校已經(jīng)建立了一系列民主管理的基本制度，民主管理工作制度化、規(guī)范化取得初步成效。

圖1 6所高校民主管理制度統(tǒng)計(jì)

3.民主管理信息化模式開啟

信息技術(shù)的發(fā)展使互聯(lián)網(wǎng)嵌入人們的工作和生活，成為一種思維、一種文化，影響著社會(huì)形態(tài)和生存方式[12]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+工會(huì)”是以工會(huì)大數(shù)據(jù)為應(yīng)用基礎(chǔ)，將工會(huì)工作和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相互融合，形成資源高效集約的智慧化服務(wù)體系[13]。將互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)成高校民主管理和監(jiān)督的信息橋梁，既是形勢所趨，又是“打造網(wǎng)上網(wǎng)下相互促進(jìn)、有機(jī)融合的群團(tuán)工作新格局”的必然要求。調(diào)查顯示，這6所高校工會(huì)均能不同程度地運(yùn)用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)媒介開展民主管理相關(guān)工作，6所高校都設(shè)置了工會(huì)網(wǎng)頁，其中高校C和高校E分別在工會(huì)網(wǎng)頁設(shè)置了民主管理專欄，其余4所高校設(shè)置了教代會(huì)工作專欄，用于發(fā)布該高校與教代會(huì)工作相關(guān)的政策制度、工作報(bào)告、組織機(jī)構(gòu)概況和下載提案申請表等相關(guān)表格。各高校還利用微信群、QQ群來發(fā)布通知公告、匯總各類信息、網(wǎng)上答疑解惑等，初步實(shí)現(xiàn)工會(huì)網(wǎng)上工作延伸到基層工會(huì)組織，服務(wù)對象覆蓋到基層教職工，增強(qiáng)了信息傳遞的透明度和實(shí)效性。(見圖2)

圖2 6所高校民主管理信息化建設(shè)情況統(tǒng)計(jì)

(二)高校工會(huì)參與民主管理工作面臨的問題

1.專職人員數(shù)量不足，民主意識(shí)不強(qiáng)

一方面，長期以來，高校工會(huì)專職人員數(shù)量不足是基本共識(shí)[14]，此次調(diào)查也印證了這一觀點(diǎn)?！吨袊?huì)章程》第25條規(guī)定，職工200人以上企、事業(yè)單位的工會(huì)設(shè)專職工會(huì)主席，而國內(nèi)各高校的慣例是校工會(huì)主席由1名黨委副書記或副校長兼任[11]。本次調(diào)查的6所高校，僅高校A和高校B設(shè)置了專職工會(huì)主席，其余4所均由黨委副書記兼任，還有部分高校未設(shè)專職副主席。6所高校分管民主管理和民主監(jiān)督工作的主要是校工會(huì)主席或者校工會(huì)副主席，但均為兼職。加之6所高校的校級工會(huì)干部編制為3到11人不等，相當(dāng)于一個(gè)校級專職工會(huì)干部要服務(wù)450余名會(huì)員，其中高校A工會(huì)會(huì)員與工會(huì)專職人員的比例最高，達(dá)到844∶1(見表1)。然而在編制不足的情況下，工會(huì)卻承擔(dān)著繁雜的事務(wù)性工作，除了發(fā)放福利、舉辦文體活動(dòng)，還要參與其他涉及職工切身利益的工作，包括困難幫扶、子女入學(xué)、住房分配等等，真正能夠用于參與民主管理和開展民主管理相關(guān)工作的人手和精力有限。另一方面，高校工會(huì)專職工作人員學(xué)科背景為法律專業(yè)的僅占22.7%，且有82.4%的人員是轉(zhuǎn)崗而來。63.6%的受訪者表示，現(xiàn)有高校工會(huì)人員對工會(huì)法規(guī)缺乏全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，民主治校意識(shí)不強(qiáng)，推動(dòng)民主管理工作深化和形成民主治校氛圍的能力不足。

2.實(shí)踐能力較弱，形式大于內(nèi)容

首先，高校工會(huì)工作的重點(diǎn)沒有放在民主管理方面。工會(huì)工作偏重服務(wù)職能發(fā)揮的問題已經(jīng)由來已久[15]，從此次調(diào)研中也可見一斑。以高校D為例，這是一所普通本科院校，2020年校工會(huì)共發(fā)布了27條工作動(dòng)態(tài)，其中關(guān)于各類文娛活動(dòng)的最多，有15條，占到總數(shù)的55.6%；關(guān)于福利發(fā)放和慰問職工的有6條，占22.2%；關(guān)于黨建活動(dòng)的有4條，占14.8%；關(guān)于民主管理相關(guān)工作的只有2條，僅占7.4%。其次，盡管6所高校已經(jīng)搭建了民主管理制度的基本框架，并能按時(shí)召開教代會(huì)及工代會(huì)，但78.2%的受調(diào)查者認(rèn)為教代會(huì)未能充分發(fā)揮民主管理和民主監(jiān)督的作用。究其原因，40.7%的人認(rèn)為是對民主管理和民主監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不足；32.6%的人認(rèn)為是因教學(xué)科研壓力大而無暇顧及；26.7%的人認(rèn)為黨委對民主管理機(jī)制建設(shè)不夠重視。此外，教代會(huì)團(tuán)長聯(lián)席會(huì)議是源頭參與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、制度機(jī)制、財(cái)務(wù)規(guī)劃等重大決策制定的重要渠道，也是實(shí)現(xiàn)民主管理和民主監(jiān)督的重要手段，但受調(diào)查的6所高校僅有高校A和高校C建立了這一機(jī)制，僅占總數(shù)的33.3%。再者，6所高校工會(huì)都開展了提案征集和整理工作，但僅有其中3所(高校A、高校B、高校E)公布提案辦理結(jié)果，而對優(yōu)秀提案、提案承辦先進(jìn)單位和優(yōu)秀提案組織單位進(jìn)行評選表彰的僅高校A一所。各高校的提案內(nèi)容，與學(xué)校建設(shè)和發(fā)展相關(guān)的也僅占30.3%。最后，2020年度開展與民主管理工作相關(guān)培訓(xùn)和活動(dòng)的只有高校B，舉辦了群眾路線教育實(shí)踐講座。(見圖3)

圖3 6所高校工會(huì)參與民主管理工作開展情況統(tǒng)計(jì)

3.信息單向傳遞，反饋能力不足

加強(qiáng)信息化建設(shè)是黨中央和全國總工會(huì)對各級工會(huì)開展工作的新要求，然而當(dāng)前高校工會(huì)在網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)群眾工作方面亟待創(chuàng)新。一方面，雖然各高校工會(huì)網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)建設(shè)已初見成效，但對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用還很不充分， 特別是在智慧工會(huì)建設(shè)方面較為欠缺，制約了網(wǎng)上民主管理工作向縱深發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工會(huì)網(wǎng)頁平臺(tái)的受眾雖然廣泛， 但主要是信息的單向傳遞；微信群和QQ群雖然具有雙向互動(dòng)性與即時(shí)性特征，但參與溝通的人員數(shù)量有限。真正想要打破信息壁壘，最大限度地把高校教職工組織動(dòng)員起來，讓他們能夠輕松、便捷參與民主管理工作，高效、精準(zhǔn)獲取相關(guān)信息，還有賴于智慧工會(huì)系統(tǒng)的建設(shè)。然而此次調(diào)查中僅有高校A建立了智慧工會(huì)系統(tǒng)。調(diào)查顯示，即使在已經(jīng)建立了智慧工會(huì)系統(tǒng)的高校A中，仍有86.4%的普通教職工表示對其并不了解，92.7%的普通教職工表示從未使用過該系統(tǒng)。另一方面，在互聯(lián)網(wǎng)群眾工作中，高校工會(huì)信息統(tǒng)籌和反饋能力不足，工作開展的效果不理想。6所高校中僅高校A設(shè)置了網(wǎng)上提案系統(tǒng)；僅有高校B和高校D設(shè)置了校務(wù)公開專欄，也只有這2所高校制定了詳盡的《信息公開實(shí)施細(xì)則》。(見圖2)

三、高校工會(huì)參與民主管理的困境溯源

當(dāng)前高校工會(huì)參與民主管理的現(xiàn)實(shí)情況與理想狀態(tài)仍有較大差距，其中既有高校工會(huì)、教職工等參與主體自身的原因，也有參與制度、參與途徑、參與回應(yīng)等方面的原因。具體分析如下：

(一)參與主體方面

高校工會(huì)以黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，同時(shí)也接受上級工會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。雖然調(diào)查結(jié)果顯示，83.5%的工會(huì)干部認(rèn)為高校工會(huì)的組織地位相較過去有所提高，但高校工會(huì)干部人員構(gòu)成仍主要以兼職形式存在，多由不同部門、層級組織內(nèi)的人員“整合”而成，其個(gè)人的思想和行為勢必受到所在組織的影響，高校工會(huì)的議事規(guī)則又多是協(xié)商性的，其權(quán)力的“軟、弱”、效率的“散、慢”弱化了高校工會(huì)按照教職工意愿開展工作的獨(dú)立性，因而未能贏得教職工的充分信任，這就使高校工會(huì)參與民主管理缺少來自于教職工的內(nèi)生動(dòng)力。

從另一個(gè)角度來看，教職工參與高校管理的積極性與其自身的參與意識(shí)正向相關(guān)，高校工會(huì)需要大力加強(qiáng)教育和引導(dǎo)。當(dāng)前我國高等教育正處于“雙一流”建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，專任教師科研和教學(xué)任務(wù)日益繁重，需要投身于學(xué)科和學(xué)術(shù)領(lǐng)域并付出持續(xù)努力，其結(jié)果就是作為高校工會(huì)會(huì)員主體的專任教師對民主管理事務(wù)的脫離與一知半解，缺乏參與民主管理的熱情與信心。要想教職工樹立正確的民主參與意識(shí)，高校工會(huì)肩負(fù)重要責(zé)任。然而本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，6所高校中僅有高校B在2020年度面向教職工開展了一次與民主管理工作相關(guān)的培訓(xùn)。高校工會(huì)因其自身對于民主管理的價(jià)值內(nèi)涵認(rèn)識(shí)模糊，未能充分發(fā)揮思想引領(lǐng)的作用，并未完全承擔(dān)起教育者和執(zhí)行者的責(zé)任，導(dǎo)致民主參與的相關(guān)培訓(xùn)缺乏，教職工深入實(shí)踐民主參與的機(jī)會(huì)更是少之又少，難以貫徹高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念精神。

(二)參與制度方面

首先，高校工會(huì)參與民主管理的核心是引領(lǐng)教職工及其他利益相關(guān)群體參與高校事務(wù)決策，那么相關(guān)法律規(guī)范是重要制度依據(jù)。雖然《工會(huì)法》《中國工會(huì)章程》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等一系列法律規(guī)范的出臺(tái)為高校工會(huì)參與民主管理提供了上層制度框架，但這些規(guī)范僅散見于部分條款之中，使得高校工會(huì)參與民主管理存在制度保障上的立法抽象和制度落實(shí)上的操作性欠缺。

其次，高校工會(huì)參與民主管理的相關(guān)規(guī)范多見于《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》，這一規(guī)定屬于法律規(guī)章，法律效力較低，難以從法律效力這一層面上充分保障高校工會(huì)在高校民主管理中的參與權(quán)。高校工會(huì)參與民主管理專項(xiàng)制度的缺失，是導(dǎo)致高校管理層忽視工會(huì)在民主管理工作中應(yīng)有職權(quán)的重要原因之一，加劇了工會(huì)參與民主管理的難度。

再次，盡管此次調(diào)研的各高校均制定了《教職工代表大會(huì)實(shí)施辦法》《二級教職工代表大會(huì)實(shí)施細(xì)則》《提案工作實(shí)施辦法》《信息公開實(shí)施辦法》等制度(見圖1)，劃定了教代會(huì)工作中高校工會(huì)的相應(yīng)職責(zé)，但圍繞各類型、各層次的決策，高校工會(huì)如何在決策動(dòng)議、制定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮應(yīng)有的作用；工會(huì)源頭征集的建議和意見是否被采納、采納后是否能獲得反饋、由誰負(fù)責(zé)反饋；如何規(guī)范校務(wù)公開的內(nèi)容、范圍、時(shí)間和載體；如何增強(qiáng)民主監(jiān)督的力度、廣度、程度等問題，缺少具體可操作性的制度規(guī)范。更重要的是，當(dāng)高校工會(huì)在民主管理工作中權(quán)力受損或?qū)γ裰鲄⑴c存在異議時(shí)，缺少相應(yīng)的救濟(jì)制度。法理學(xué)認(rèn)為，權(quán)利與救濟(jì)始終緊密相連，沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利[16]。僅對高校工會(huì)參與民主管理作出規(guī)定而缺少相應(yīng)的救濟(jì)制度，勢必會(huì)導(dǎo)致高校工會(huì)參與民主管理程度偏低，引發(fā)高校工會(huì)參與民主管理職能的虛化。因此，制度缺失是當(dāng)前高校工會(huì)參與民主管理積極性不高、實(shí)效性不強(qiáng)的重要原因。

(三)參與途徑方面

近年來，高校工會(huì)在“雙一流”建設(shè)中參與民主管理的途徑更為開放和多元，包括教職工代表大會(huì)、教代會(huì)主席團(tuán)聯(lián)席會(huì)議、提案征集以及列席校務(wù)管理會(huì)議等(見圖2)，對高校管理邁入治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有促進(jìn)作用。然而從歷史沿革來看，高校的管理模式更多強(qiáng)調(diào)管理效率，體現(xiàn)出超穩(wěn)定的秩序特點(diǎn)。高校管理權(quán)力的過多集中使得高校工會(huì)的基本職能常常受制于行政權(quán)力，異化為高校管理層的派出機(jī)構(gòu)，處于既要有所作為又不能越位越線的尷尬境地，在各種權(quán)力機(jī)關(guān)的夾縫中艱難地開展工作[17]。這就使得目前高校工會(huì)參與民主管理的途徑雖然有所增加，但有些僅停留在理論探討的層面，有些即便付諸實(shí)際，也容易流于形式。具體分析如下：

途徑一，教職工代表大會(huì)。高校工會(huì)是教職工代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)教代會(huì)的組織和召開以及閉會(huì)期間的具體工作，但外部行政環(huán)境的壓力和內(nèi)部積極性的淡漠使教代會(huì)職權(quán)難以落實(shí)[18]。途徑二，教代會(huì)主席團(tuán)聯(lián)席會(huì)議。雖然將教代會(huì)主席團(tuán)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制引入高校民主管理實(shí)踐的初衷是好的，但此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，6所高校中只有2所召開教代會(huì)主席團(tuán)聯(lián)席會(huì)議，僅占總數(shù)的三分之一，絕大多數(shù)高校沒有建立健全相關(guān)機(jī)制，還停留在理論討論的階段。途徑三，提案征集。當(dāng)前部分高校管理層仍抱持著固有的“管理”觀念，將教職工定義為被管理的客體[19]，輕視提案征集的作用，缺乏尊重教職工意愿和訴求的主體意識(shí)，提案征集前不公布相關(guān)的事項(xiàng)，征集過程中質(zhì)疑或無視教職工的意見表達(dá)，征集后將建議意見束之高閣，無回應(yīng)無反饋。途徑四，列席校務(wù)管理會(huì)。從調(diào)研結(jié)果來看，有78.85%的受調(diào)查者認(rèn)為這一途徑的實(shí)效并不顯著，訪談發(fā)現(xiàn)主要原因有三個(gè)：一是列席代表人數(shù)有限，且經(jīng)過行政管理部門的慎重遴選；二是會(huì)議組織者與工會(huì)代表缺乏會(huì)前溝通，使得代表無法充分征集教職工意見；三是與會(huì)人員多為黨政各級領(lǐng)導(dǎo)，出于對行政權(quán)力的畏懼以及其他諸多因素的考量，代表往往無法將意愿和訴求予以充分表達(dá)。

(四)參與回應(yīng)方面

高校民主管理建設(shè)是所有高校發(fā)展中必須面對的問題，高校工會(huì)也勢必要服務(wù)于這一改革大局。高校工會(huì)是管理層和教職工間的紐帶，一方面自上而下參與行政工作，另一方面自下而上搭建教職工與管理層的溝通對話平臺(tái)，不僅要讓教職工能夠暢所欲言、表達(dá)訴求，也應(yīng)該對教職工民主參與的結(jié)果作出積極回應(yīng)?，F(xiàn)實(shí)中，提案反饋、信息公開、校務(wù)公開、智慧工會(huì)系統(tǒng)等是民主參與最主要的回應(yīng)渠道，然而此次調(diào)查中，建立了提案系統(tǒng)的高校僅1所；對提案辦理結(jié)果予以反饋的高校僅有3所；制定了《信息公開細(xì)則》的高校僅2所；建立了校務(wù)公開專欄的高校僅2所，建立了智慧工會(huì)系統(tǒng)的高校僅1所。由此可以看出，高校工會(huì)并未對教職工民主參與的結(jié)果予以積極回應(yīng)。究其根本原因，一直以來我國高校主要采用的是科層制的組織體系和管理方式，形成了濃厚的行政文化氛圍，教職工參與民主管理的空間有限，加上高校工會(huì)受限于傳統(tǒng)工作模式，代表并維護(hù)教職工利益的能力羸弱，偏重于信息自上而下的單向傳遞，忽視了對教職工民主參與結(jié)果的回應(yīng)，導(dǎo)致紐帶作用靜態(tài)失衡，使得民主管理工作形式大于內(nèi)容。

另外，教職工對高校決策認(rèn)識(shí)不足、參與民主管理積極性不高等問題也與高校工會(huì)的消極回應(yīng)密切相關(guān)。高校工會(huì)在參與結(jié)果上的消極回應(yīng)強(qiáng)化了教職工對民主參與的負(fù)面印象，使其認(rèn)為民主參與僅僅是走過場，即使他們的利益訴求具有表達(dá)價(jià)值，但對高校決策并無實(shí)際影響。高校工會(huì)在參與結(jié)果上缺乏回應(yīng)不僅影響其參與高校改革的效能，也無法充分保障教職工的權(quán)利，甚至造成教職工對高校工會(huì)的價(jià)值期許和組織認(rèn)同的進(jìn)一步弱化。

四、推進(jìn)高校工會(huì)參與民主管理的實(shí)踐指向

高校工會(huì)參與民主管理過程中面臨的諸多困境不但嚴(yán)重挫傷其參與民主管理的積極性，而且難以有效實(shí)現(xiàn)高校高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，更與黨推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神相違背。因此，需要從深化觀念認(rèn)同、推進(jìn)制度建設(shè)、拓展參與途徑和健全回應(yīng)機(jī)制等方面推動(dòng)高校工會(huì)參與民主管理。

(一)深化觀念認(rèn)同

首先，要進(jìn)一步厘清黨、政、工的關(guān)系。高校工會(huì)參與民主管理是一項(xiàng)以制度體系構(gòu)建為基礎(chǔ)的立體化工程，黨委是高校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，負(fù)責(zé)把方向、做決策。高校工會(huì)和行政部門都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，參與相應(yīng)的行政和學(xué)術(shù)事務(wù)的管理，兩者之間是平等合作、協(xié)商對話的關(guān)系[20]。同時(shí)高校工會(huì)還負(fù)有團(tuán)結(jié)引導(dǎo)教職工聽黨話、跟黨走的政治責(zé)任，是行政的堅(jiān)強(qiáng)后盾。但高校工會(huì)和行政職能不同，參與議事的范圍和規(guī)則存在差異。進(jìn)一步厘清黨、政、工的關(guān)系，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為高校工會(huì)更好地履行民主管理職責(zé)、深度參與高校協(xié)商治理和重大事項(xiàng)決策提供更為完善的制度政策支持保障。

其次，提升高校領(lǐng)導(dǎo)層、工會(huì)干部、教代會(huì)代表及教職工的自身素質(zhì)是保障民主管理不斷推進(jìn)的關(guān)鍵。只有了解黨和國家的方針政策，掌握民主管理的基本知識(shí)，知悉本校的工作目標(biāo)，才能樹立全局觀念，更好地履行參與職能。高校工會(huì)可以通過開展針對各方治理主體的培訓(xùn)，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)的政策理論水平，增強(qiáng)工會(huì)干部隊(duì)伍的“三性”，提高教代會(huì)代表的參政議政能力，強(qiáng)化教職工的民主參與意識(shí)，為推行高校民主管理奠定基礎(chǔ)。

再次，高校工會(huì)迫切需要改變在教職工群眾眼中“福利工會(huì)”的刻板印象，在民主進(jìn)程中思考自身發(fā)展路徑，形成新的組織適應(yīng)和管理能力，正向助推高校民主管理開展。同時(shí)，高校工會(huì)應(yīng)發(fā)揮思想陣地優(yōu)勢，加大對民主管理價(jià)值和作用的宣傳，通過海報(bào)櫥窗、學(xué)院廣播、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、院系工會(huì)委員會(huì)等途徑進(jìn)行廣泛宣傳；通過知識(shí)競賽、專題報(bào)告等加強(qiáng)教育引導(dǎo)，營造民主氛圍，提升民主意識(shí)，奠定民主管理底蘊(yùn)。

(二)推進(jìn)制度建設(shè)

首先，要提高高校工會(huì)參與民主管理制度的法律地位?！陡叩冉逃ā肥歉叩冉逃I(lǐng)域中的基本法，法律地位較高，但其僅有第11條和第43條與民主管理工作相關(guān)。因此，可以考慮在現(xiàn)行《高等教育法》中增設(shè)部分章節(jié)或條款，進(jìn)一步規(guī)范高校民主管理事務(wù)，增強(qiáng)高校民主制度的法律效力。另外，隨著高校治理現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，國家可以依據(jù)《高等教育法》《工會(huì)法》的精神制定高校工會(huì)參與民主管理專項(xiàng)制度，以此充分保障高校工會(huì)參與民主管理的權(quán)益。

其次，要從法規(guī)和制度層面強(qiáng)化高校工會(huì)的職權(quán)落實(shí)和違規(guī)追責(zé)?！豆?huì)法》《中國工會(huì)章程》《普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》等為高校工會(huì)參與民主管理提供了法律支撐，但仍需彌補(bǔ)在執(zhí)行環(huán)節(jié)和違規(guī)追責(zé)環(huán)節(jié)上的空白。這就需要在原有法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，劃定高校工會(huì)應(yīng)有的民主管理權(quán)限和范圍，增加對高校工會(huì)民主管理職權(quán)落實(shí)和執(zhí)行的法律解釋，完善法律追究條款，增加追究敷衍塞責(zé)的部門或個(gè)人法律責(zé)任的依據(jù)。

再次，高校應(yīng)當(dāng)制定工會(huì)參與民主管理的專項(xiàng)實(shí)施辦法。當(dāng)前關(guān)于高校工會(huì)參與民主管理的相關(guān)規(guī)定大多散見于高校制定的《教職工代表大會(huì)實(shí)施辦法》《提案工作實(shí)施辦法》《信息公開實(shí)施辦法》當(dāng)中，缺少系統(tǒng)規(guī)范的完整制度。因此，高校應(yīng)加緊制定工會(huì)參與民主管理的專項(xiàng)實(shí)施辦法，明確高校工會(huì)參與民主管理的內(nèi)容、途徑、結(jié)果反饋等事項(xiàng)，并健全保障救濟(jì)制度，確保高校工會(huì)民主管理職權(quán)的落實(shí)。

(三)拓展參與途徑

首先，教代會(huì)是高校實(shí)行民主管理的基本形式，除了完善制度層面的規(guī)范外，改革教代會(huì)運(yùn)行機(jī)制是確保高校工會(huì)參與民主管理、實(shí)現(xiàn)依法民主治校必不可少的關(guān)鍵一環(huán)。一方面，應(yīng)著力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、工會(huì)協(xié)同、職工參與”的教代會(huì)運(yùn)行機(jī)制。大力推行教代會(huì)團(tuán)長、專委會(huì)主席聯(lián)席會(huì)例會(huì)機(jī)制，增強(qiáng)議事的民主性，提升決策的代表性，將黨委“自上而下”指示和教職工“自下而上”呼聲相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)各方權(quán)力主體協(xié)商共治。另一方面，強(qiáng)化教代會(huì)閉會(huì)期間教職工的民主參與。通過建立校務(wù)公開季報(bào)制度、推進(jìn)教職工代表列席校務(wù)會(huì)、教授治校等方式，強(qiáng)化教職工參與決策制定的全過程，實(shí)現(xiàn)民主管理目標(biāo)、主體、路徑全過程統(tǒng)一。

其次，在原有民主參與途徑之外，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，積極拓展新的參與途徑。一是推動(dòng)高校民主管理途徑由單向式向互動(dòng)式轉(zhuǎn)變。高校工會(huì)可以通過開展面對面調(diào)研、舉辦改革發(fā)展懇談會(huì)等多種方式，邀請行政部門深入教學(xué)單位，為管理層和教職工創(chuàng)造頭腦風(fēng)暴、思路碰撞的機(jī)會(huì)，豐富信息溝通的渠道，為高校發(fā)展提供決策參考。二是建立高校決策咨詢制度。2015年1月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，明確指出決策咨詢制度是我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。決策咨詢制度的建立能夠?yàn)榘l(fā)揮專家教授、社會(huì)精英、行業(yè)骨干在高校發(fā)展中的科學(xué)決策作用提供制度保障，有效提升高校管理能力和決策水平，助推“雙一流”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)健全回應(yīng)機(jī)制

首先，高校工會(huì)參與民主管理的根本目的是為了更好地解決高校內(nèi)部治理中的法治問題，更好地維護(hù)教職工的切身利益。教職工參與民主管理是否有效，參與效果是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，即教職工參與民主管理能對高校管理行為產(chǎn)生多大的影響。完善的回應(yīng)機(jī)制能夠保障教職工民主參與的有效性。教職工通過高校的回應(yīng)了解其訴求是否受到關(guān)注，建議和意見能否被采納，有助于教職工了解高校發(fā)展愿景，促進(jìn)高校管理層與教職工之間良性互動(dòng)。高校治理結(jié)構(gòu)改革和教職工民主意識(shí)的增強(qiáng)，倒逼高校管理理念由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，要將教職工作為服務(wù)對象，通過協(xié)商對話解決問題，這對健全回應(yīng)機(jī)制提出了剛性要求。

其次，回應(yīng)機(jī)制的健全可從以下兩個(gè)方面著手：一是完善校務(wù)公開機(jī)制。高校工會(huì)除了按照《關(guān)于全面推進(jìn)校務(wù)公開工作的意見》積極落實(shí)校務(wù)公開的執(zhí)行情況，更為重要的是與紀(jì)檢監(jiān)察部門共建校務(wù)公開評價(jià)和監(jiān)督管理體系，組織監(jiān)督與職工監(jiān)督相輔相成，定期監(jiān)督與日常監(jiān)督缺一不可，化被動(dòng)公開為主動(dòng)公開，變結(jié)果公開為過程公開。二是擴(kuò)大信息共享范圍。高校工會(huì)要充分利用網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)，從源頭改善決策信息分布不均的狀況。例如，通過建立網(wǎng)上提案系統(tǒng)，增加提案內(nèi)容、處理、結(jié)果的透明度；建立網(wǎng)上建言獻(xiàn)策系統(tǒng)，高效收集教職工利益訴求；在線完成校務(wù)公開、民主評議干部等工作；借助OA系統(tǒng)權(quán)限和校園網(wǎng)IP段設(shè)定，對密級文本分層級分解分送，實(shí)現(xiàn)各校務(wù)信息公開最大化[21]，有效保障教職工的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成網(wǎng)上網(wǎng)下相互促進(jìn)、有機(jī)融合的高校工會(huì)參與民主管理新格局。