楊 方 能，嚴(yán) 芳

前言

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，截止2021“年末全國人口141260萬人，比上年末增加48萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口91425萬人?！?1)快資訊：《國家統(tǒng)計(jì)局 中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》[EB/OL].(2022-02-28)https://www.360kuai.com/pc/9781fd96c9cae99b6?cota=3&kuai_so=1&tj_url=so_vip&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1，2022-9-10。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國發(fā)[2014]51號)調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確提出：城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。“從第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前超大城市有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個(gè)，特大城市有武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連共14個(gè)?！?2)土流網(wǎng)：《2021年最新城市評級：超大城市7個(gè)，特大城市14個(gè)，這6個(gè)城市晉級！》[EB/OL].(2022-09-22)https://www.tudinet.com/read/19953.html，2022-9-10。城市是我國地方經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的中心，是財(cái)富聚集及產(chǎn)業(yè)密集的重要區(qū)域。隨著現(xiàn)代性發(fā)展，城市面臨以風(fēng)險(xiǎn)分配為主的時(shí)代即“風(fēng)險(xiǎn)社會”的來臨。(3)烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第15頁。

與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相比，現(xiàn)代特大城市風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出“密集、重疊、連續(xù)等新特點(diǎn)。”(4)鐘開斌：《國際化大都市風(fēng)險(xiǎn)管理：挑戰(zhàn)與經(jīng)驗(yàn)》，《中國應(yīng)急管理》2011年第4期。特大城市是一國行政區(qū)劃中重要的地方形態(tài)，它發(fā)揮著輻射和帶動一定地域(如國際、國內(nèi)、區(qū)域)發(fā)展的重要作用。特大城市的人口居住和流動，所擁有的空間、經(jīng)濟(jì)、信息，以及自然資源等，都是農(nóng)業(yè)社會中無法企及的，也是特大城市存在大量社會風(fēng)險(xiǎn)的基本前提。城市特征因而也更加凸顯：人口高度聚集，流動性空前提高；特大城市中心地位與暴力、失業(yè)、各類新型犯罪等各種類型的工業(yè)社會和后現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)糾纏在一起；特大城市管理一體化與運(yùn)行邏輯的單一化，普遍主義化和專業(yè)主義化特質(zhì)不斷凸顯，雖然降低管理成本，但制造了許多社會風(fēng)險(xiǎn)。

一、特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)機(jī)制之界定及特征

特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行離不開科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，也離不開健全法律制度的有力保障。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制既需要依賴于科技，更取決于良好的法律制度，以便對特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評判，“其目的和功能是識警防患，超前預(yù)控?！?5)閻耀軍：《現(xiàn)代社會預(yù)警系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模式及操作要略》，《未來與發(fā)展》2005年第4期。我國雖然針對城市社會突發(fā)事件應(yīng)急管理制定了相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)，但突發(fā)事件與社會風(fēng)險(xiǎn)畢竟不是同一事物，相比于特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制的相關(guān)法律顯得不足，使得特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的運(yùn)行呈現(xiàn)出碎片化與隨意性。

特大城市的社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測是從風(fēng)險(xiǎn)信息獲得后圍繞風(fēng)險(xiǎn)信息展開的系列運(yùn)作，包括互聯(lián)互通、信息報(bào)送、情報(bào)合作、分析評估及定期審查等操作流程。一般而言在這個(gè)環(huán)節(jié)行政機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是：確定合適監(jiān)測范圍和對象，防止出現(xiàn)誤測和漏測，跟蹤特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形態(tài)，實(shí)時(shí)監(jiān)控社會風(fēng)險(xiǎn)演化情況，針對社會風(fēng)險(xiǎn)不同特征如實(shí)記載，分類歸納整理信息資料，匯編各類風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并向有權(quán)國家行政機(jī)關(guān)和特大城市社會公眾發(fā)布評估報(bào)告。它不僅是承接特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防環(huán)節(jié)的先行制度，并且為后續(xù)展開的特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)處置及恢復(fù)環(huán)節(jié)提供數(shù)據(jù)支撐與分析基礎(chǔ)。因而特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測具有其獨(dú)特的特性。一是綜合性。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)一般是對行政、經(jīng)濟(jì)、社會等多種因素的綜合考量，監(jiān)測對象同樣具是多目標(biāo)、多樣化的，數(shù)據(jù)分析亦是建立在對內(nèi)外部因素全面研判評估的基礎(chǔ)之上的。二是系統(tǒng)性。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測分析的對象首先是由若干個(gè)相關(guān)單位組成的有機(jī)整體，在進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理評估、分析研判時(shí)同樣需要運(yùn)用系統(tǒng)論的方式方法，從部分出發(fā)著眼于整體系統(tǒng)進(jìn)行分析。三是預(yù)測性。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測分析是從特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀出發(fā)并具有未來指向的程序設(shè)計(jì)，通過當(dāng)下的數(shù)據(jù)處理及評估產(chǎn)生指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對處置措施的預(yù)案，是對未來發(fā)展變化和前景的預(yù)測。四是實(shí)踐性。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制具有應(yīng)用性，也即風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測側(cè)重于在實(shí)踐中解決具體的風(fēng)險(xiǎn)性問題，最終的目的在于完成特大城市對于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的整體目標(biāo)，因此具有充分的實(shí)踐性。

當(dāng)前的特大城市社會在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測環(huán)節(jié)中，并沒有完全契合法治的發(fā)展要求，在監(jiān)測機(jī)制中存在諸多的合法化危機(jī)，如風(fēng)險(xiǎn)信息的互聯(lián)機(jī)制、定期審查和分析判斷機(jī)制、情報(bào)共享機(jī)制等，尚存在法制優(yōu)化完善的巨大空間。本章首先對特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測階段的各項(xiàng)機(jī)制進(jìn)行界定，并對各項(xiàng)機(jī)制所面臨的合法化危機(jī)進(jìn)行深入剖析，其中，涉及到風(fēng)險(xiǎn)信息的互聯(lián)互通、風(fēng)險(xiǎn)信息的報(bào)送、風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)的合作、風(fēng)險(xiǎn)信息評估以及定期審查等各個(gè)機(jī)制中暴露出的合法化問題；隨后，對域外具有代表性國家特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理與借鑒；最后，提出了優(yōu)化我國特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制法律制度應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則、總體思路和具體路徑。

二、特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制之合法化危機(jī)

信息是貫穿特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制全過程的要素，也即特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)基本上是圍繞監(jiān)測信息展開。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息主要是指負(fù)責(zé)監(jiān)測的管理部門為了有效的預(yù)防和應(yīng)對特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)所收集、整合的各種相關(guān)信息，包括但不限于風(fēng)險(xiǎn)事件的風(fēng)險(xiǎn)源、時(shí)間地點(diǎn)、原因類別、地域范圍、發(fā)展趨勢等等。一般而言，監(jiān)測獲得的風(fēng)險(xiǎn)信息具有動態(tài)時(shí)效性、模糊不定性及難保真實(shí)性。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測階段，行政法需要規(guī)定特大城市政府負(fù)有建立和完善城市社會風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫的職責(zé)，對風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫中巨量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與預(yù)測判斷的職責(zé)，對特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)加以識別的職責(zé)，“對社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)施監(jiān)控職責(zé)，建立和完善社會風(fēng)險(xiǎn)信息提取機(jī)制與反饋機(jī)制的職責(zé)?！?6)李友梅：《城市發(fā)展周期與特大型城市風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)治理》，《探索與爭鳴》2015年第3期。

(一)風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)與互通機(jī)制之缺陷

特大城市政府在履行社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測職責(zé)時(shí)，必需高度重視信息溝通問題，尤其是大數(shù)據(jù)時(shí)代的背景下，信息資源對于特大城市的穩(wěn)定運(yùn)行占據(jù)極為重要的地位。信息是特大城市政府處置社會風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。如果缺乏準(zhǔn)確、客觀、全面的信息，特大城市政府風(fēng)險(xiǎn)管理部門則無法認(rèn)識社會風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)，也難以做出科學(xué)決策。此外，隨著我國特大城市社會民主水平日益提升，城市公眾的監(jiān)督和維權(quán)意識不斷提升，行政法需要規(guī)定特大城市政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確和全面地向社會公眾發(fā)布特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測所得相關(guān)信息的職責(zé)，也需要規(guī)定特大城市政府在廣泛的范圍內(nèi)與社會團(tuán)體、公眾展開特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)互通的合作與交流義務(wù)。

1.特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)互通機(jī)制之界定

通常而言，特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的互聯(lián)與互通是指，特大城市政府及其職能機(jī)構(gòu)、專業(yè)監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，甚至非政府組織和公民個(gè)人收集、報(bào)告、傳遞、分享特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)事件信息的活動，它是一個(gè)雙向互動的過程。(7)當(dāng)前學(xué)界并沒有明確關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測互聯(lián)互通的概念界定，此概念主要參考學(xué)者王宏偉對于“突發(fā)事件的信息溝通”的定義，具體參見王宏偉：《突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)防處置與恢復(fù)重建》，北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2009年，第173頁。事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的互聯(lián)與互通的過程也是信息整合的過程。特大城市基于其廣闊地域、人口規(guī)模和復(fù)雜的組成單元，特大城市社會信息必須要經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)整合之后才有可能出現(xiàn)“整體涌現(xiàn)效應(yīng)”。即分散的和零碎的社會風(fēng)險(xiǎn)信息難以說明問題，需要將多個(gè)信息整合起來才會會凸顯一定問題。現(xiàn)代特大城市風(fēng)險(xiǎn)管理基本規(guī)則是，特大城市政府需要對各類風(fēng)險(xiǎn)事件予以綜合性應(yīng)對，而前提則是城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息的共享、互聯(lián)與互通。特大城市政府對的一個(gè)基本問題就是對不同來源與組織的社會風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行整合。這種整合，從縱向看，要在特大城市政府組織內(nèi)部拓展，從橫向看，則在不同組織、有時(shí)是許多不同組織之間拓展。(8)Summary of a Workshop on Information Technology Research for Crisis Management[EB/OL].(2017-07-21).http//:www.nap.edu/catalog/9734.html，2022-9-16。

根據(jù)信息的來源或其所屬部門，在理論層面，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息的互聯(lián)與互通主要包括以下幾種活動：(1)特大城市人民政府及其有關(guān)部門之間就自己所負(fù)責(zé)的事項(xiàng)、職權(quán)范圍內(nèi)交換風(fēng)險(xiǎn)事件監(jiān)測信息；(2)特大城市不同行政單元區(qū)域內(nèi)的政府及其相關(guān)部門就自己職權(quán)(地域)領(lǐng)域部分，相互之間交換風(fēng)險(xiǎn)事件信息，包括特大城市中心城區(qū)、下轄區(qū)縣鄉(xiāng)等；(3)不同的專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)之間交換風(fēng)險(xiǎn)事件信息，如負(fù)責(zé)城市的電力、水力、衛(wèi)生等各專業(yè)機(jī)構(gòu)；(4)公民、法人或其他組織之間以及這些社會主體與政府部門之間，交換風(fēng)險(xiǎn)事件信息?？偟膩碚f，風(fēng)險(xiǎn)事件的信息互聯(lián)互通在不同路徑的作用下形成一個(gè)類似于網(wǎng)狀的結(jié)構(gòu)，這個(gè)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是能夠?qū)μ卮蟪鞘凶顝V泛的橫向縱向范圍內(nèi)進(jìn)行覆蓋，并且其中不同結(jié)點(diǎn)之間的信息流動都是雙向的，而不是政府的單向活動。這樣，可以說任何一個(gè)結(jié)點(diǎn)既是信息的傳送者，同時(shí)也是信息的接收者，并且在信息網(wǎng)絡(luò)的整體作用下，信息總量在交換的過程中也相應(yīng)不斷增加。從系統(tǒng)作用的角度講，對于每個(gè)結(jié)點(diǎn)來說，信息并不是機(jī)械的匯總、加和，而是需要進(jìn)一步的比較、鑒別、梳理、分析，使整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件的信息越來越明晰，最大化的通過信息共享還原整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件的全貌。

2.風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)互通機(jī)制之合法性危機(jī)

相較于信息共享的理論完善狀態(tài)，當(dāng)前的特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息的互聯(lián)與互通機(jī)制尚存在較大的合法性不足，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息資源主要掌握在政府手中，社會公眾主要扮演了信息的上報(bào)者，而不是信息的享有者角色，并且由于我國行政體制呈現(xiàn)部門分割現(xiàn)狀。在特大城市中，社會風(fēng)險(xiǎn)多以縱向垂直流動為主，而在橫向之間共享與整合程度不足。

(1)不同機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)、地域之間信息的閉塞。特大城市在地域和影響力方面都有較強(qiáng)的輻射能力，往往一個(gè)細(xì)小事件的發(fā)生會對周邊區(qū)域的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會民眾的切身利益造成相當(dāng)?shù)挠绊?。所以在城市，特別是在具有代表性的特大城市中，一般有針對性的在不同機(jī)構(gòu)、不同區(qū)域設(shè)有監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，以尋求風(fēng)險(xiǎn)事件信息監(jiān)測的全覆蓋。但問題在于，目前為止我國特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的共享與整合的責(zé)任缺少規(guī)定，也沒有可操作的實(shí)施細(xì)則，沒有一個(gè)能夠整合不同領(lǐng)域、地域資源的信息系統(tǒng)。也即，當(dāng)前在地域范圍、專業(yè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)之間缺少充分的信息互聯(lián)與互通，風(fēng)險(xiǎn)事件監(jiān)測信息呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)?！?005年11月13日，中石油公司吉林石化分公司發(fā)生雙苯廠硝基苯精餾塔爆炸，事件共造成68人傷亡，直接經(jīng)濟(jì)損失近7000萬元，并引發(fā)松花江水污染，給特大城市哈爾濱市造成停水災(zāi)難為例加以分析。”(9)戚建剛、楊小敏編著：《從災(zāi)難中學(xué)習(xí)——突發(fā)事件應(yīng)對案例評析》，北京：中國法制出版社，2007年，第73—125頁。該事件發(fā)生時(shí)，吉林市和省政府并沒有依法按時(shí)向哈爾濱市政府和黑龍江省政府報(bào)告松花江水體遭到污染事實(shí)。而根據(jù)《報(bào)告環(huán)境污染與破壞事故的暫行辦法》第8條的規(guī)定，對于類似于此類特別重大污染事件，吉林市及吉林省環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)內(nèi)就報(bào)告給哈爾濱市和黑龍江省。然而，松花江水污染事故發(fā)生之后，居然是黑龍江和哈爾濱方面派出監(jiān)測人員前往吉林，并先獲得松花江水已經(jīng)被污染的檢測數(shù)據(jù)。2005年11月23日，黑龍江省人民政府以新聞發(fā)布會形式向全國50多家媒體通報(bào)了哈爾濱停水事件及松花江水域污染情況。但對于哈爾濱市民而言，黑龍江省人民政府披露太晚。2005年11月24日，哈爾濱市市長在接受媒體采訪時(shí)公開聲稱，“11·13”吉林石化雙苯廠爆炸事故發(fā)生之后，黑龍江省公開消息中并沒有發(fā)布松花江水受到污染的消息，這就給作為下游的哈爾濱市城市造成諸多困境。

(2)同一政府的不同部門之間信息割裂。負(fù)有社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的政府機(jī)關(guān)往往會根據(jù)不同部門的職能職責(zé)具體分配監(jiān)測的具體事項(xiàng)，因此部門主體也能夠?qū)Ρ绢I(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行較為專業(yè)的監(jiān)測，但弊端在于風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生多是社會因子綜合作用的結(jié)果，單一的因素監(jiān)測并不能夠完整反映風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的全部原因。即使是特大城市中同一地域、同一層級的政府部門也有進(jìn)行信息互聯(lián)互通的需求。當(dāng)前各部門分散監(jiān)測，缺少信息共享、信息整合的監(jiān)測機(jī)制事實(shí)上在政府內(nèi)部形成了以部門職責(zé)劃分的割裂的信息壟斷。比如，在2014年上海發(fā)生的“12·31”踩踏事件中，從2014年12月31日20時(shí)到23時(shí)35分踩踏事件的發(fā)生，上海市公安局指揮中心兩次要求黃埔區(qū)公安分局指揮中心上報(bào)外灘風(fēng)景區(qū)和南京路步行街的人員流量情況，同時(shí)，上海市公安局曾三次要求黃埔公安分局，提示外灘風(fēng)景區(qū)人員很多，但沒有引起黃埔區(qū)公安分局的重視。(10)鐘開斌：《公共場所人群聚集安全管理——外灘擁擠踩踏事件案例研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第79頁。

(3)社會主體與政府主體之間信任鴻溝。在慣性思維中，政府部門基于其職責(zé)的運(yùn)作，擁有較為集中的人力、物力資源，因此能夠集中力量辦大事，所以在職權(quán)和專業(yè)等因素的綜合、長期運(yùn)作下，形成的政府信息往往具有較大的封閉性。這在特大城市中表現(xiàn)得尤為突出。相較于其他城市擁有更加繁雜的社會治理事務(wù)，特大城市政府難以充分利用各類信息資源，也缺乏與社會主體的溝通。雖然信息公開制度不斷完善，但具體到社會風(fēng)險(xiǎn)事件中，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的實(shí)時(shí)狀態(tài)、政府的應(yīng)急預(yù)案、風(fēng)險(xiǎn)評估信息等社會主體較難以取得。輔以特大城市政府可能出于社會治安穩(wěn)定等政績的考量，選擇性的公布風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息，而隱瞞的不利信息一旦被曝光則更容易加深社會其他主體與政府之間信任鴻溝。

概括而言，當(dāng)下的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息共享機(jī)制仍呈現(xiàn)出單向的模式，也即缺少信息互聯(lián)互通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。一方面特大城市的政府部門對于區(qū)域?qū)I(yè)領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)源信息、應(yīng)急資源、應(yīng)急預(yù)案等信息掌握，相對于社會其他主體較為壟斷；另一方面這些信息多由城市不同(層級)政府部門內(nèi)不同機(jī)構(gòu)掌握，缺乏整合，同時(shí)信息在上下級之間，橫向區(qū)域之間的傳遞也不通暢，跨專業(yè)領(lǐng)域的信息更是如此。因此，這樣的信息數(shù)據(jù)管理方式使得政府在面臨復(fù)合原因作用下形成的社會風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，難以獲得充分的信息，為決策提供充足的支撐。

3.信息互聯(lián)互通機(jī)制缺位之危害

不論何時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之際，提供真實(shí)、可靠、及時(shí)的公共信息是特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體不可推卸的法律責(zé)任，尤其是在國家社會一體化時(shí)代，這些信息不僅關(guān)系到本地區(qū)民眾的基本利益，也在較大的范圍內(nèi)與其他區(qū)域產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。國際和國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)都表明應(yīng)對特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)，信息的及時(shí)和客觀性都極為重要，任何的隱瞞不報(bào)，或者漏報(bào)少報(bào)都會造成不可估量的損害。在開放的社會條件下，信息披露的渠道較多，人們對信息的需求，尤其是社會風(fēng)險(xiǎn)事件的需求，比任何時(shí)候都更為強(qiáng)烈。如若信息公布平臺處于“集體失語”的狀態(tài)，即官方的信息傳播機(jī)制未能及時(shí)承擔(dān)起向社會公眾披露真相的責(zé)任，會間接刺激非常態(tài)傳播途徑的活躍，造成真假信息的混亂，誘發(fā)社會恐慌和不穩(wěn)定。即在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，特大城市的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測更加應(yīng)當(dāng)注重信息共享的重要性，究其原因在于缺少能夠保障信息占有主體之間進(jìn)行互動的機(jī)制，而在合法化的語境下則需要通過法制機(jī)制的完善有針對性的設(shè)計(jì)一個(gè)促進(jìn)信息互聯(lián)互通的平臺。

(二)風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送機(jī)制之缺陷

1.風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送機(jī)制之界定

信息是貫穿特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的全過程的要素，從信息的流向來看，信息報(bào)送也即信息自下而上的流動，即信息的上行，包括從特大城市中低層級的部門、政府向高層級的部門、政府流動，從分散的普通民眾向城市政府主體匯總的過程等。信息的報(bào)送或者說是信息匯總過程，是一種具有綜合性特征的信息收集和匯總過程，與傳統(tǒng)信息收集提法的不同之處在于，一方面，從行政主體的視角分析，傳統(tǒng)意義上的信息收集強(qiáng)調(diào)信息主管部門的積極作用，及其在職責(zé)職權(quán)的范圍內(nèi)通過一系列的行政行為的運(yùn)作獲取相應(yīng)的信息，但是信息的報(bào)送相較而言強(qiáng)調(diào)行政主體的被動性，上級政府部門的被動性更為突出，即政府主體在相對的靜態(tài)模式下獲得來自不同主體、領(lǐng)域、地域報(bào)送上來的信息資源。另一方面，從責(zé)任主體的多樣性來講，信息收集的主要責(zé)任在于行政主體的單方責(zé)任，要求其主動依據(jù)職權(quán)職責(zé)去獲取風(fēng)險(xiǎn)事件的相關(guān)咨詢，但完善的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)送機(jī)制涉及的主體責(zé)任具有更加廣泛的內(nèi)涵，是以政府主體為主，其他社會主體同時(shí)積極參與的協(xié)作模式。這亦是由特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制的復(fù)合型屬性所決定。

社會風(fēng)險(xiǎn)事件的信息報(bào)送，是指特大城市中依法負(fù)有信息報(bào)送職責(zé)的主體，比如，特大城市人民政府應(yīng)急辦公室、特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)等收集、報(bào)告、傳遞特大城市風(fēng)險(xiǎn)事件信息的活動。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，信息報(bào)送包括如下內(nèi)容：(1)特大城市下級人民政府及其有關(guān)部門向上級人民政府及其有關(guān)部門報(bào)告；(2)特大城市政府所設(shè)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)和信息報(bào)送員向所在地人民政府及其職能部門報(bào)告；(3)一切獲悉風(fēng)險(xiǎn)事件信息社會主體，比如，公民、法人或者其他組織向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告。依法負(fù)有報(bào)送職責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)、客觀、真實(shí)報(bào)送，不得遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)。然而我國特大城市當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送機(jī)制在主體、渠道、原則內(nèi)容要求和責(zé)任等幾個(gè)方面均存在完善的必要性，諸如信息報(bào)送主體的較為單一，信息報(bào)送渠道較為陳舊，缺少信息報(bào)送缺乏具體規(guī)定，信息報(bào)送的責(zé)任機(jī)制也沒有落實(shí)；等等。

2.信息報(bào)送機(jī)制之合法性危機(jī)

在特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中，信息報(bào)送的重要性不言而喻，直接關(guān)乎風(fēng)險(xiǎn)事件原貌的還原度和風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對的有效性，如果組織機(jī)構(gòu)、企業(yè)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)事件不能有效控制和處置，就可能隨著特大城市的運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)迅速擴(kuò)散?！霸?005年11月中石油吉林分公司雙苯廠發(fā)生爆炸時(shí)，不僅廠址距離松花江不足500米，還將排污管道直接修建到松花江中。爆炸發(fā)生后，約有100噸含有苯、苯胺、硝基苯的污染物混雜在消防廢水中進(jìn)入松花江。吉林省和黑龍江省一些重要城市發(fā)生停水事件，處于下游的哈爾濱全市停水四天；就連俄羅斯業(yè)也受到污染物影響，并提出損害賠償?！?11)戚建剛、楊小敏編著：《從災(zāi)難中學(xué)習(xí)——突發(fā)事件應(yīng)對案例評析》，北京：中國法制出版社，2007年，第73—125頁。這其實(shí)是企業(yè)一起生產(chǎn)事故，但由于涉事企業(yè)缺乏效預(yù)防和控制，導(dǎo)致重大環(huán)境污染事故發(fā)生，并演變?yōu)閲H糾紛。由此，特大城市中企事業(yè)單位必須有效預(yù)防和及時(shí)控制安全生產(chǎn)事故，并及時(shí)向法定政府部門報(bào)告信息，從而防止事態(tài)惡化。(12)李童喜：《政府應(yīng)對突發(fā)事件的信息報(bào)送機(jī)制研究》，《中國應(yīng)急救援》2012年第2期。

概言之，當(dāng)下特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息的報(bào)送機(jī)制存在主體單一化，內(nèi)部缺乏監(jiān)督，渠道陳舊僵化，缺少原則性要求及主體責(zé)任規(guī)定的內(nèi)容，亟需對各個(gè)主體的不同活動在法制化的總體方向上進(jìn)行機(jī)制完善。

(1)報(bào)送主體單一化。風(fēng)險(xiǎn)信息在傳遞中往往容易被改變或遺漏，并且單一的風(fēng)險(xiǎn)信息來源往往會扭曲風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息，從而影響決策效果，因此為全面了解風(fēng)險(xiǎn)事件的詳情，準(zhǔn)確對風(fēng)險(xiǎn)事件做出應(yīng)對，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)事件信息報(bào)送主體應(yīng)當(dāng)具有多元性。我國目前實(shí)行“政府主導(dǎo)、公眾參與”風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測模式，以特大城市政府部門縱向的信息報(bào)送為主導(dǎo)，橫向多元主體下的報(bào)送嚴(yán)重缺乏。理論而言，報(bào)送責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)至少包括：特大城市人民政府及其職能部門；特大城市中的企業(yè)和事業(yè)單位；其他主體，比如，非政府組織，甚至公民。不同主體的報(bào)送方案也有詳細(xì)討論的必要性，如政府部門是分級分類報(bào)送或是遵循屬地管理原則，其他社會主體的報(bào)送主要包括哪些群體，是否能夠?qū)崿F(xiàn)城市不同地域和領(lǐng)域等。

(2)內(nèi)部報(bào)送機(jī)制存在弊端。在政府強(qiáng)力監(jiān)管模式下，風(fēng)險(xiǎn)信息的報(bào)送以政府內(nèi)部各層級各部門縱向報(bào)送為主，但信息報(bào)送內(nèi)部渠道的弊端在于，報(bào)送的渠道具有較大的封閉性，多是政府部門內(nèi)部進(jìn)行交流的上傳下達(dá)模式，外部民眾很少能夠獲悉；報(bào)送的內(nèi)容選擇具有較大的裁量性，特別是在風(fēng)險(xiǎn)信息不利于地方政府工作或者形象時(shí)，行政機(jī)關(guān)工作人員有時(shí)會隱瞞真相，甚至是阻礙信息報(bào)送，以至于上級政府或部門不能及時(shí)獲得準(zhǔn)確全部信息，從而給風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急決策造成被動。如“2004年6月10日北京大安山礦難”(13)王殿學(xué).北京大安山原副鄉(xiāng)長因礦難被判刑[EB/OL].(2017-07-22).http://news.ifeng.com/society/1/detail_2007_09/30/916044_0.shtml，2022-9-19。等。此種內(nèi)部報(bào)送機(jī)制的弊端同樣存在于其他社會專業(yè)組織和機(jī)構(gòu)之中，以新聞媒體行業(yè)為例，在風(fēng)險(xiǎn)事件原貌呈現(xiàn)之前，媒體機(jī)構(gòu)為了能夠博得社會公眾的眼球和關(guān)注力，故意夸大損害事實(shí)，隱瞞部分真相，引起社會動蕩與不安，對社會秩序造成了較大的沖擊，為風(fēng)險(xiǎn)治理與社會恢復(fù)造成了相當(dāng)大的阻礙。

(3)報(bào)送渠道存在僵化的缺乏?！秶鴦?wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》指出，通過建立社會公眾報(bào)告、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度、設(shè)立基層信息員等多種形式，不斷拓寬信息報(bào)告渠道。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送主要有政務(wù)專網(wǎng)、電話郵件等形式。這些渠道一是較為封閉，隔斷了信息報(bào)送與公民參與之間的關(guān)系，并且不利于發(fā)揮民眾對信息報(bào)送的監(jiān)督制約。二是這些渠道仍然是舊式的信息傳輸路徑，對于提高行政效率，應(yīng)急決策并能發(fā)揮最好的效果，準(zhǔn)確性和時(shí)效性有限，忽視高新技術(shù)在當(dāng)代行政中的應(yīng)有地位。三是并未區(qū)分常態(tài)和非常態(tài)下信息傳輸渠道，缺少為緊急狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)信息提供適當(dāng)?shù)那?，影響非常態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置。

(4)缺少對報(bào)送內(nèi)容、原則的規(guī)定。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送并不意味著機(jī)械的信息傳遞，其在不同的階段具有不同的內(nèi)容及原則性要求。一般來說，風(fēng)險(xiǎn)事件根據(jù)發(fā)生原因、機(jī)理、性質(zhì)、對象等被歸為不同的類別，并且風(fēng)險(xiǎn)事件的內(nèi)容要素涵蓋事件發(fā)展趨勢、發(fā)生時(shí)間和地點(diǎn)、事件的信息源、事件起因和性質(zhì)、事件進(jìn)展基本過程、已造成的后果、影響范圍等多項(xiàng)內(nèi)容，并且風(fēng)險(xiǎn)事件在初報(bào)、續(xù)報(bào)和終報(bào)階段內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。除此之外，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的報(bào)送也應(yīng)當(dāng)符合一定的原則性規(guī)定，如及時(shí)性、準(zhǔn)確性、全面性、持續(xù)性等等。缺少原則規(guī)定的信息報(bào)送會造成諸多不利的后果，及時(shí)性原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶畲蟮闹匾?，例如?007年發(fā)生在北京的“3·28”地鐵10號線2標(biāo)段坍塌事故，事故責(zé)任方就存在嚴(yán)重阻礙信息報(bào)送現(xiàn)象?！?007年3月28日上午大約9點(diǎn)半，北京市地鐵10號線2標(biāo)段蘇州街站東南出入口處發(fā)生一起坍塌事故，深度為約11m，塌方面積約20m2，6人被埋，但該工地責(zé)任人卻并未及時(shí)報(bào)警而是摘掉項(xiàng)目部牌子，鎖閉大門，嚴(yán)禁施工人員外出，還收繳工作人員通信工具，封鎖消息，從而導(dǎo)致公安部門遲遲未接到事故消息，出現(xiàn)救援的不及時(shí)情況”。(14)國家安全監(jiān)管總局、建設(shè)部關(guān)于北京市地鐵10號線2標(biāo)段蘇州街車站“3·28”重大塌方事故的通報(bào)[EB/OL].(2017-07-21).http://www.gxzj.com.cn/news.aspx?id=2390，2022-9-18。但如果在該地發(fā)生第一次事故后，責(zé)任單位能夠及時(shí)報(bào)送信息，并采用預(yù)防措施，而不是選擇封鎖信息，次生事故可能不會發(fā)生，也就不會造成嚴(yán)重?fù)p失。其他原則如持續(xù)性原則也同樣重要，如美國政府其實(shí)在“9.11”事件發(fā)生前就發(fā)現(xiàn)恐怖分子試圖對美國發(fā)動恐怖襲擊現(xiàn)象，如果美國情報(bào)部門能夠整合信息，該恐怖事件就能夠被預(yù)先處置。

(5)報(bào)送主體責(zé)任未明確。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的信息報(bào)送事關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全局，任何的遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)社會風(fēng)險(xiǎn)信息，尤其是重大的社會風(fēng)險(xiǎn)信息，將直接影響上級政府部門及時(shí)了解情況和對緊急情況的處置，容易造成處置被動。事故的發(fā)生與損失的擴(kuò)大與管理責(zé)任不明確有直接的原因?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)突發(fā)公共事件信息報(bào)告工作的意見》規(guī)定：在特別重大、重大突發(fā)事件的處置過程中，現(xiàn)場指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者授權(quán)專人要與上級政府責(zé)任部門保持密切聯(lián)系，及時(shí)、主動報(bào)告信息。根據(jù)此項(xiàng)意見的精神指示，風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送應(yīng)當(dāng)有明確的主體責(zé)任機(jī)制作為保障，相應(yīng)完善的職權(quán)職責(zé)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)成為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息報(bào)送機(jī)制的重要組成部分。

綜上所述，當(dāng)前特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息報(bào)送在多元主體、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、報(bào)送渠道、內(nèi)容原則性規(guī)定及主體責(zé)任規(guī)定五個(gè)方面尚存在完善的空間。特大城市具有地域遼闊，構(gòu)成元素復(fù)雜的情形，政府構(gòu)成部門體系繁雜，科層諸多，內(nèi)部信息難以被外界獲知。同時(shí)特大城市的社會環(huán)境的復(fù)雜性也催生了更多的社會組織機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，因此專業(yè)性也成為信息溝通交流的障礙之一。所以從主體、渠道、內(nèi)容、責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，以協(xié)調(diào)促進(jìn)特大城市風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送機(jī)制的合法化完善。

(三)風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作機(jī)制之缺陷

信息的完備程度直接影響到特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測監(jiān)管的效果，由于特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息容易出現(xiàn)失真等情況，并且具有復(fù)雜、多變的特征，由此特大城市政府如何識別、收集和傳遞關(guān)鍵信息就顯得非常重要。(15)鐘開斌：《應(yīng)急決策--理論與案例》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第70—143頁。從該意義上分析，信息與情報(bào)存在一定差異。信息多是靠近基層社會或政府，而情報(bào)更應(yīng)該是面向上層決策的、經(jīng)過處理的信息，換言之，“情報(bào)是被激活了的特定信息”(16)姚樂野、范煒：《突發(fā)事件應(yīng)急管理中的情報(bào)本征機(jī)理研究》，《圖書情報(bào)工作》2014年第23期。，而缺失情報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測監(jiān)管如同無源之水。

1.風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)之界定

從定義而言，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息是指能夠支撐風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急決策和應(yīng)急管理的各種信息資源。它們包括城市政府從城市管理從所形成的風(fēng)險(xiǎn)信息，從互聯(lián)網(wǎng)收集的風(fēng)險(xiǎn)信息，以及通過新聞媒體報(bào)道獲得的風(fēng)險(xiǎn)信息。但由于風(fēng)險(xiǎn)信息資源復(fù)雜、多樣、多源，由此，如何整合它們，將其加工、提煉成為有用的目標(biāo)信息就變得十分必要。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的情報(bào)其實(shí)是基于應(yīng)急信息的轉(zhuǎn)換、融合、提升等過程，需要收集與整合城市多樣風(fēng)險(xiǎn)信息源。

情報(bào)是一種具有特定用途的知識和事實(shí)。它是特定主體運(yùn)用一定的媒體傳遞給特定使用者，幫助它們解決在生產(chǎn)和生活中的具體問題的特定知識和信息，是人們決策的依據(jù)，是特定城市政府對風(fēng)險(xiǎn)事件加以決策的必備條件。從學(xué)理而言，特定城市政府的風(fēng)險(xiǎn)決策的情報(bào)包括情報(bào)來源、情報(bào)流程以及情報(bào)產(chǎn)品三項(xiàng)內(nèi)容。(17)范煒、胡康林：《面向突發(fā)事件應(yīng)急決策的情報(bào)支撐作用研究》，《圖書情報(bào)工作》2014年第23期。從本質(zhì)而言，特定城市政府需要從“風(fēng)險(xiǎn)事件多個(gè)維度的信息上升到情報(bào)高度，”(18)Egnoto Mj，Svetieva E,Vishwanath A,et al.Diffusion of emergency information during a crisis within a university.Journal of Homeland Security and Emergency Management,2013,10(1),pp.267—287.從過程中提取情報(bào)(19)Schlegelmilch J,Albanese J.Applying business intelligence innovations to emergency management.Journal of Business Continuity & Emergency Planning,2014,8(1),pp.31—40.，抓住特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)決策中的“主要矛盾”—將風(fēng)險(xiǎn)事件信息提煉成有價(jià)值的情報(bào)，幫助特定城市政府做出更有解釋力和預(yù)測力的決策。但我國目前特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急決策中的情報(bào)機(jī)制存在諸多問題，比如，情報(bào)來源不明晰和不及時(shí)、質(zhì)量較低。這是行政法需要重點(diǎn)解決的難題。

2.情報(bào)合作的理論基礎(chǔ)

特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作的背景在于，城市社會已經(jīng)由傳統(tǒng)的“熟人社會”轉(zhuǎn)向了“陌生人社會”。在特大城市中：一是各類主體之間出現(xiàn)信息不對稱性情況，專家成為決策依據(jù)。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)處于彌漫狀態(tài)，面對復(fù)雜信息，城市公民往往難以做出科學(xué)決定，它們接觸的風(fēng)險(xiǎn)事件有時(shí)都超出了認(rèn)知范圍，因而城市公民需要依靠專家來決策，專家知識往往成為特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)決策統(tǒng)一依據(jù)。二是合作治理的出現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特大城市治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，形形色色的團(tuán)體在特大城市社會中不斷的發(fā)展壯大，在自身的行業(yè)領(lǐng)域形成自我約束的治理效應(yīng)，同時(shí)在整體的國家和社會治理中也增加了相應(yīng)的話語權(quán)，擔(dān)任更重要的角色。政府、非政府組織、社會團(tuán)體、個(gè)人等構(gòu)筑了現(xiàn)代特大城市治理的多元主體。他們相互作用、相互影響，共同促進(jìn)以善治為目標(biāo)的治理。而特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)使得這兩項(xiàng)特征更加凸顯，公眾對專家系統(tǒng)和公共權(quán)威的信任實(shí)際上是自身缺乏相關(guān)知識和信息，形成對專家系統(tǒng)或公共權(quán)威的“依賴”感和信任感。(20)吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，南京：譯林出版社，2000年，第24頁。三是特大城市中個(gè)體化社會與風(fēng)險(xiǎn)社會化的矛盾存在，個(gè)體化社會形成的愈漸小規(guī)模的社會無法應(yīng)對社會連鎖效應(yīng)的社會風(fēng)險(xiǎn)，由此，凸顯社會主體合作的重要性，社會風(fēng)險(xiǎn)的有效治理也需要合作機(jī)制。對于特大城市來說，尤其重要。以北京汽車量和道路面積關(guān)系為例說明，根據(jù)權(quán)威部門測算，北京的道路雖然夠容納500多萬輛汽車，而所謂容納其實(shí)有條件的，諸如汽車之間保持安全行駛車距，而且能夠同步、低速、勻速行使。但實(shí)際上，整體道路面積與汽車總量理論上的匹配缺乏實(shí)踐意義。因?yàn)榈缆贩植荚谡麄€(gè)北京行政區(qū)域，而大部分汽車在中心區(qū)和主干道行使，由此北京中心區(qū)和主干道的道路會出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象，在早晚高峰期間，局部交通甚至接近癱瘓，如果遇到風(fēng)險(xiǎn)事件，就會釀成災(zāi)難。比如，“2012年北京發(fā)生“7·21”大暴雨，京港澳高速房山段，幾百輛車被雨水淹沒無法行使?！?21)朱明剛：《北京“7·21”暴雨災(zāi)害事件輿情分析》[EB/OL].(2017-07-29).http://yuqing.people.com.cn/n/2012/0824/c210118-18826783.html，2022-9-16。同時(shí)，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)具有較大的影響力和波及地域范圍，涉及的行業(yè)領(lǐng)域范圍也更加廣泛，單純依賴政府行政強(qiáng)力運(yùn)作的監(jiān)管模式已經(jīng)不足以應(yīng)對，需要社會各方主體的協(xié)力合作，在風(fēng)險(xiǎn)形成發(fā)展的各個(gè)階段形成監(jiān)管合力。

特定城市政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)能夠獲得海量風(fēng)險(xiǎn)信息，這些風(fēng)險(xiǎn)信息整合之后能夠產(chǎn)生新的關(guān)聯(lián)關(guān)系，而這對于解決特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)缺乏問題特別重要。同時(shí)，“信息孤島”問題成為特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的“瓶頸”，構(gòu)建完整、合理、協(xié)同運(yùn)作的信息和情報(bào)流程就變得尤為重要。因此，面向特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的快速響應(yīng)情報(bào)體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)通過資源整合，橫向和縱向互動的，具有高抽象層次、多要素的綜合有機(jī)整體。顯然這一平臺單憑特大城市政府一己之力難以支撐，而是需要在特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)合作的治理模式，具體到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的這種合作主要表現(xiàn)為確立風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作機(jī)制。

3.風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作機(jī)制存在的合法性危機(jī)

(1)現(xiàn)有的特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制側(cè)重事后監(jiān)測，城市社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)資源相對匱乏。目前特大城市政府對城市社會風(fēng)險(xiǎn)的案例庫、知識庫、策略庫等信息資源投入不足，對風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)資料建設(shè)不充分，難以發(fā)揮情報(bào)在決策中的指導(dǎo)作用。比如，一些特大城市通常會制定安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)定。這些規(guī)定一般會將“以人為本、科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展理念，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”作為安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)方針，主要職責(zé)內(nèi)容仍是以從風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后的風(fēng)險(xiǎn)源調(diào)查開始，對于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控的法制規(guī)定明顯不足。而以情報(bào)為核心的決策支持體系可以有效支撐特大城市政府做出風(fēng)險(xiǎn)決策，由此，在信息時(shí)代背景下，特大城市政府應(yīng)當(dāng)依法對情報(bào)要素(資源)進(jìn)行重新認(rèn)識，并建立和健全相應(yīng)的情報(bào)支撐體系。

(2)特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制雖然具有技術(shù)性，但在服務(wù)的拓展性、系統(tǒng)性以及便民性方便不足。情報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重技術(shù)與人文的統(tǒng)一，科技智能和專業(yè)團(tuán)隊(duì)的結(jié)合，降低對技術(shù)理性的依賴，相應(yīng)增加情報(bào)體系中人文情感成分，發(fā)揮二者兼容的合作機(jī)制。特大城市龐大組織機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)作依賴科學(xué)因素?zé)o可厚非，但也要注重人文因素，不然在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生形成的癱瘓將造成更加嚴(yán)重的后果。比如，一些特大城市的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施指南僅僅依賴各種技術(shù)性評估方法，德爾菲法、風(fēng)險(xiǎn)矩陣、危險(xiǎn)性評價(jià)法，但忽視了人的能動性因素。

(3)特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)仍主要依賴政府組織的作用。這種主要依賴政府的情報(bào)系統(tǒng)存在一些不足。一是由于政府機(jī)關(guān)等級森嚴(yán)，機(jī)構(gòu)林立，風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞與風(fēng)險(xiǎn)決策做出過程剛好相反。這導(dǎo)致決策效率，還容易出現(xiàn)決策錯(cuò)誤。比如，2013年發(fā)生在北京的“京溫商城女子墜亡引發(fā)聚集事件”中，從5月3日清晨袁某某墜樓，到5月8日北京市公安局官方微博“平安北京”向社會發(fā)布京溫商城聚集事件的一則消息，袁某某事件的相關(guān)信息一直處于對社會公眾保密狀態(tài)，這就為謠言的傳播提供了土壤。(22)國家行政學(xué)院應(yīng)急管理案例研究中心：《應(yīng)急管理典型案例研究報(bào)告(2015)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第261頁。二是政府機(jī)構(gòu)的決策有時(shí)會違反比例原則，導(dǎo)致決策成本高昂，但其所掌控的總體資源有限，在應(yīng)對巨災(zāi)時(shí)往往會顯得捉襟見肘；三是政府決策強(qiáng)調(diào)命令與服從，但城市社會公眾接受和理解政府決策需要時(shí)間，一旦政府風(fēng)險(xiǎn)決策出現(xiàn)失誤，容易引起群體性事件；四是政府決策有時(shí)較為遲緩，難以有效對風(fēng)險(xiǎn)事件做出反應(yīng)，特別是不能靈活應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)事件。在特大城市中諸多關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的法律法規(guī)均規(guī)定了地方各級政府分級負(fù)責(zé)的組織管理原則，比如，“屬地‘網(wǎng)格化’風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)，專業(yè)部門負(fù)責(zé)、安全生產(chǎn)委員會綜合協(xié)調(diào)”。又如，誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則，主要將政府置于主導(dǎo)地位，其他社會主體僅僅是作為熱心的參與者。相較之下，特定城市公民社會組織具有自身優(yōu)勢：一是民間性。公民社會組織是以民間組織形式出現(xiàn)的，不代表官方立場；二是相對獨(dú)立性，即它們擁有相對獨(dú)立的組織機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源、人事安排，不依賴于政府；三是自愿性，成員處于自愿和公心參加公民社會組織，不存在強(qiáng)迫現(xiàn)象。這些優(yōu)勢能夠彌補(bǔ)政府不足。由此，如果在特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)機(jī)制建設(shè)過程中，充分發(fā)揮公民社會組織的作用，則能大大提高情報(bào)的功效。

可見，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)從不同方面來完善，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)庫，增加專家權(quán)威和科學(xué)技術(shù)的資源整合，促進(jìn)更多的社會群體參與到風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)的合作中來。抽象來講，需要讓專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊(duì)和普通民眾均參與到特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)機(jī)制建設(shè)中來，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的全社會參與，在城市社會盡可能廣的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)的合作。

(四)風(fēng)險(xiǎn)定期審查機(jī)制之缺陷

1.特大城市風(fēng)險(xiǎn)定期審查之必要性

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的意義在于為城市中的社會風(fēng)險(xiǎn)提供警示信息，或是為已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件提供及時(shí)的信息或者應(yīng)對渠道，一旦監(jiān)測出現(xiàn)遺漏，難免會遺漏正在醞釀的風(fēng)險(xiǎn)信息，錯(cuò)過將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)的時(shí)機(jī)，貽誤風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對決策的有效性，增加風(fēng)險(xiǎn)管理的成本，對社會中民眾的利益造成損害，因此，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)化的社會監(jiān)管，即有必要在特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中建立定期審查機(jī)制。

傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測是一種主要依賴技術(shù)理性的智能，靠計(jì)算機(jī)監(jiān)測數(shù)據(jù)維持社會風(fēng)險(xiǎn)常規(guī)審查的路徑，但是計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)的反饋，最終需要經(jīng)過人工智能的分析處理才能保證風(fēng)險(xiǎn)常規(guī)審查的有效運(yùn)作。同時(shí)，定期審查的常規(guī)運(yùn)作也需要政府部門與社會力量的綜合運(yùn)用才能實(shí)現(xiàn)，并且需要一定的責(zé)任機(jī)制予以保障，正如貝克所說，風(fēng)險(xiǎn)一旦出現(xiàn)，自然就會產(chǎn)生責(zé)任問題，而相關(guān)人員在處理這些風(fēng)險(xiǎn)的過程中總是缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這就是所謂的有組織不負(fù)責(zé)任。(23)薛曉源、周戰(zhàn)超：《全球化與風(fēng)險(xiǎn)社會》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年，第23頁。因此，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的有效性除了完善風(fēng)險(xiǎn)信息共享、情報(bào)合作、風(fēng)險(xiǎn)評估之外的程序，還需要建立定期審查程序作為監(jiān)測機(jī)制的有力保障。

2.審查機(jī)制存在的合法性危機(jī)

建立和健全特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)的定期審查機(jī)制是對風(fēng)險(xiǎn)予以監(jiān)管的常規(guī)狀態(tài)，但當(dāng)下的風(fēng)險(xiǎn)定期審查機(jī)制尚存在較大的不足，在實(shí)踐中引發(fā)了不應(yīng)有的災(zāi)難。比如，在2014年上海發(fā)生的“12·31”踩踏事件中，面對新年倒計(jì)時(shí)活動的變更，上海市黃埔區(qū)政府對外灘源舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動進(jìn)行了安全評估，但對于不再如往年那樣舉辦活動的外灘風(fēng)景區(qū)可能出現(xiàn)的人員聚集安全風(fēng)險(xiǎn)則沒有作評估，為后續(xù)發(fā)生踩踏事件埋下了種子。(24)鐘開斌：《公共場所人群聚集安全管理——外灘擁擠踩踏事件案例研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第53—54頁。暴露在各種不同環(huán)節(jié)中，包括政府部門內(nèi)部的過于僵化的科層制約，專門性機(jī)構(gòu)缺失、合作機(jī)制不健全，以及責(zé)任機(jī)制缺位等等。

(1)科層下的條塊分割，分工管理體制缺乏靈活性。特大城市地域廣闊，人口眾多，情況復(fù)雜，將社會風(fēng)險(xiǎn)定期審查工作交給一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一處理顯然是不可行的，需要多個(gè)部門的配合協(xié)調(diào)，但依照行政職權(quán)劃分將審查權(quán)力分配給各部門，它們之間產(chǎn)生沖突可能性增大，并且對于出現(xiàn)的新問題不易解決。除此之外，各部門其他常規(guī)工作仍需占用其大多數(shù)的時(shí)間，因此在精力有限的前提下，必然難以兼顧，難以提高風(fēng)險(xiǎn)審查專業(yè)程度。各種原因在于，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測“多部門分段式”監(jiān)管體制在一定時(shí)期一定范圍內(nèi)能夠明顯提高和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的力度和成效，但其弊端也隨著工作要求的提高和責(zé)任的細(xì)化而逐漸顯現(xiàn)。缺少具體的責(zé)任分工，職責(zé)存在重疊和空缺，并且在各機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒有真正形成監(jiān)督合力，導(dǎo)致綜合效率不高。部門之間缺乏溝通，責(zé)任意識缺乏，直接影響風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的統(tǒng)一性。

(2)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測缺少針對性、專門性。維持定期常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測需要政府部門的綜合協(xié)調(diào)，但常規(guī)性監(jiān)測還需要專門的機(jī)構(gòu)、人員、組織來保證。從政府組織內(nèi)部立場而言，各部門在自己的職責(zé)、專業(yè)范圍內(nèi)對社會風(fēng)險(xiǎn)要素的某一方面進(jìn)行定期監(jiān)測，但各部門受制于部門工作專長，容易在自己的領(lǐng)域內(nèi)形成封閉的“信息孤島”，實(shí)際上不能有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)定期監(jiān)測的應(yīng)有效果。換言之，如果缺少專門的預(yù)警部門，缺少承擔(dān)與監(jiān)測有關(guān)的各方面綜合協(xié)調(diào)工作，并對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測提出專業(yè)意見，就難以將各方面信息資源進(jìn)行有效整合，難以形成有效的牽頭主管主體，事實(shí)上形成無人負(fù)責(zé)的情形。從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的專業(yè)性來說，缺少專人對風(fēng)險(xiǎn)信息事件做出專業(yè)的分析，難以及時(shí)清晰的對風(fēng)險(xiǎn)事件的全貌進(jìn)行全面了解。因此，在風(fēng)險(xiǎn)事件定時(shí)審查的各個(gè)流程和環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)增加風(fēng)險(xiǎn)審查的專業(yè)性，包括風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的專業(yè)分析人員、專門傳播路徑、聯(lián)絡(luò)和決策控制部門等多個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，以全面提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的專業(yè)化程序，提高定期審查的效率和效果。

(3)缺少相應(yīng)的合作機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測是社會各方主體合力作用下的活動，定期審查更是需要在社會更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)合作。但這種合作理念，在目前特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)定期審查中仍未確立。這主要體現(xiàn)為：一是上下級政府之間基于工作職能劃分，對于不確定的職責(zé)往往表現(xiàn)出一種冷淡的態(tài)度，推諉、無視風(fēng)險(xiǎn)常規(guī)審查工作；二是行政機(jī)關(guān)和企業(yè)之間難以真正合作，行政機(jī)關(guān)工作人員通常是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，而企業(yè)則往往追求利潤最大化，雙方在“共同利益”的基礎(chǔ)上難免會出現(xiàn)權(quán)力尋租、貪腐不作為的情形，形成在風(fēng)險(xiǎn)審查中互相包庇、應(yīng)付，在風(fēng)險(xiǎn)信息披露中保護(hù)政府或企業(yè)特殊利益的關(guān)系；三是政府和社會組織、行業(yè)協(xié)會以及社區(qū)、普通民眾之間的潛在的沖突。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，社會主體在某種意義上缺少對社會責(zé)任的主體意識，為了短期利益而做出危害社會公共秩序的行為。政府作為公共治理的主體，本身也沒有發(fā)揮出組織聯(lián)合的作用，沒有充分利用和發(fā)揮政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會自治機(jī)制的綜合效應(yīng)。沒有注意各主體之間的聯(lián)動效應(yīng)，忽視行業(yè)協(xié)會的專業(yè)效應(yīng)，以及社區(qū)民眾的廣泛監(jiān)督作用，對于資源的最大化利用沒有實(shí)現(xiàn)。最終只能是形式層面的結(jié)合。但現(xiàn)實(shí)中的網(wǎng)格化效應(yīng)并沒有發(fā)揮，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間仍是斷層的情形。這些因素使得社會風(fēng)險(xiǎn)審查過程中政府、社會組織、社區(qū)等各方主體之間利益存在潛在沖突，從而難以有效形成合力。

(4)責(zé)任機(jī)制缺位。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測定期審查，一方面需要授權(quán)機(jī)制的確認(rèn)，即通過法律制度形式將社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測審查中各項(xiàng)職權(quán)賦予不同的政府部門及社會主體，從而保障社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的有序開展。另一方面，則需要責(zé)任機(jī)制予以規(guī)范，即法律制度將各主體的不當(dāng)履行職責(zé)的法律責(zé)任予以規(guī)定，作為事后懲戒機(jī)制，功能在于對各方主體依法履行審查職責(zé)形成倒逼機(jī)制，同時(shí)制裁不依法承擔(dān)法定職責(zé)的行為。但當(dāng)前的制度中并沒有相應(yīng)的責(zé)任制度性規(guī)定，使得社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測定期審查處于有職權(quán)無責(zé)任的不對等狀態(tài)，致使職權(quán)主體不認(rèn)真對待和履行自己的權(quán)力、不認(rèn)真承擔(dān)責(zé)任。民主行政當(dāng)然責(zé)任政府，政府需要承擔(dān)各種類型的法律責(zé)任，法律責(zé)任是對政府一種控制機(jī)制。在責(zé)任政府的大背景下，建立特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)定時(shí)審查的責(zé)任機(jī)制，對于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的良好運(yùn)行具有重要的促成作用。

3.定期審查機(jī)制法制化的重要意義

特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)定時(shí)審查機(jī)制的法制化具有重要意義。一方面，在于風(fēng)險(xiǎn)事件本身爆發(fā)的不確定性和突發(fā)性，需要實(shí)時(shí)審查機(jī)制對風(fēng)險(xiǎn)事件的相關(guān)信息展開常規(guī)監(jiān)測，以及時(shí)掌握風(fēng)險(xiǎn)事件的動態(tài)；另一方面，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)需要，風(fēng)險(xiǎn)事件本身也是隨著社會發(fā)展變化而不斷變動的，從風(fēng)險(xiǎn)信息的收集、情報(bào)系統(tǒng)、評估機(jī)制等相應(yīng)策略的改變都依賴于定時(shí)審查機(jī)制的建立和完善。為了能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)事件的初始萌芽、動態(tài)發(fā)展和及時(shí)應(yīng)對等各個(gè)環(huán)節(jié)有效發(fā)揮作用，需要對社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定時(shí)審查。

三、國外特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制及法律制度

對于特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的完善不僅需要立足本國實(shí)際，還需要借鑒國際上可行的經(jīng)驗(yàn)。筆者選擇美國紐約、英國倫敦、新加坡、以及日本東京都作為對象，研究這些城市在社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警及相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)。

(一)美國紐約市的經(jīng)驗(yàn)

美國紐約市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的成功之處在于其發(fā)達(dá)的信息及情報(bào)系統(tǒng)，特別是在應(yīng)對恐怖襲擊事件方面。美國政府于2007年10月發(fā)布《信息共享的國家戰(zhàn)略》。這個(gè)報(bào)告認(rèn)為，美國成功預(yù)防恐怖襲擊依靠的是收集、分析和共享有關(guān)恐怖主義分子的信息和情報(bào)，因?yàn)閲涟踩畔?、恐怖主義信息以及涉及恐怖主義的信息都來源于多個(gè)渠道，包括各級政府、私人組織及國際伙伴。這些信息可以被政府用來預(yù)防恐怖襲擊，保護(hù)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施，判別有關(guān)應(yīng)急管理活動的輕重緩急，制定培訓(xùn)和演練計(jì)劃，決定國土安全事務(wù)的資金與資源的投放力度。(25)David M.Walker,Homeland Security: Informantion Sharing Activities Continued Management Challenges,www.surface transportationisac.Org/SupDos/100102walker.Fdf.在“9·11”以后，美國一直在努力提升全面協(xié)調(diào)、全面整合的信息共享能力以打擊恐怖主義。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，美國推行以下幾個(gè)原則：一是美國的聯(lián)邦、州、地方層面的各級政府，以及私人組織、國際伙伴等多方主體之間結(jié)成伙伴關(guān)系，確保信息共享；二是在各級政府官員中形成一種文化觀念；三是反恐活動的各方面都可以融入信息共享的理念等；四是支撐信息共享的程序與系統(tǒng)必須利用和整合現(xiàn)有的技術(shù)能力；五是美國在各州及大城市設(shè)立的“整合中心”，具備處理、共享和利用信息的要求，并被納入國家信息共享框架。(26)National Strategy for Information Sharing,www.whitehouse.Gov/nsc/infosharing/index.Html.

在社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對過程中，紐約市也形成了以合作與協(xié)調(diào)為目標(biāo)的“事先型”協(xié)定制度。2004年5月，紐約市長布魯姆博格和紐約市危機(jī)管理辦公室宣布紐約市應(yīng)急管理系統(tǒng)正式開始運(yùn)作。該系統(tǒng)以美國國家危機(jī)命令指揮系統(tǒng)為模板組建，清楚界定管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系，明確規(guī)定不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同危機(jī)，同時(shí)紐約市應(yīng)急管理辦公室還與私營部門和非營利組織有效合作，確保在突發(fā)公共事件后，紐約市商業(yè)活動能夠及時(shí)復(fù)蘇。(27)靳瀾濤：《國外特大型城市公共安全事件應(yīng)急管理比較——以紐約、倫敦、東京為例》，《沈陽干部學(xué)刊》2015年第4期。

由此，第一，美國在反恐方面極力打造應(yīng)急信息方面的立體網(wǎng)絡(luò)：縱向方面包括從最基層的信息整合部門到各級政府以及國家盟友。第二，橫向方面既涵蓋國內(nèi)、國外信息，同時(shí)又注重來自政府部門和私人部門的信息。第三，立體方面將聯(lián)邦、各州及地方、私人部門乃至國際層面等四個(gè)層面之間形成一系列的全方位伙伴關(guān)系。

(二)日本東京都的經(jīng)驗(yàn)

日本東京的社會風(fēng)險(xiǎn)管理的基本理念是重視公民的生命和財(cái)產(chǎn)權(quán)；城市政府進(jìn)行一體化行動；城市政府為市民提供安心、安全、安定的生活社會環(huán)境，不斷完善循環(huán)型風(fēng)險(xiǎn)管理。東京市風(fēng)險(xiǎn)管理參事金重凱提出“循環(huán)型風(fēng)險(xiǎn)管理”方式。這種方式主張城市風(fēng)險(xiǎn)管理只有準(zhǔn)備加準(zhǔn)備，改善再改善，追求更好的對策，不斷反復(fù)進(jìn)行，才能達(dá)到循環(huán)發(fā)展。這包括事前和事后對策。而風(fēng)險(xiǎn)事件處理完畢之后，則進(jìn)入更高層的事前對策階段，關(guān)于城市風(fēng)險(xiǎn)“管理的具體措施和對策就像生活周期一樣循環(huán)，處于不斷成熟和完善過程中?！?28)于曉勇、尚贊娣：《特大型城市應(yīng)急管理體系研究》，《城市發(fā)展研究》2011年第3期。具體來講，日本東京都的社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測也即公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，其成功之處在于高度法制化、機(jī)構(gòu)健全化和高新技術(shù)的支撐等等。

第一，法律支撐體系的完備性。日本政府制定大量法律來規(guī)范社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度，統(tǒng)一規(guī)定政府是處理社會風(fēng)險(xiǎn)中職責(zé)。如日本自1978年實(shí)施的《大規(guī)模地震對策特別措施法》。該法詳細(xì)規(guī)定對地震的預(yù)防、應(yīng)對措施、相關(guān)責(zé)任部門等內(nèi)容，一旦預(yù)測到大地震，日本首相即發(fā)表《警戒宣言》，政府必須立即啟動全面避難救援措施。通過該法案，包括日本東京都在內(nèi)的政府部門明確自身的地震風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中的職責(zé)和職權(quán)，提高了預(yù)警社會風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第二，社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)構(gòu)較為健全，監(jiān)測隊(duì)伍專門化與專業(yè)化。如日本在東京都建立了社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)具有極高專門化與專業(yè)化水平，大多數(shù)工作人員在公共危機(jī)預(yù)警領(lǐng)域中某一方面具備專業(yè)的素養(yǎng)和技能，能夠在城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和指導(dǎo)城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的健康運(yùn)行。

第三，成熟的社會風(fēng)險(xiǎn)信息合作機(jī)制。以東京城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為例，東京屬于自然環(huán)境災(zāi)害多發(fā)城市，面積小，但自然環(huán)境災(zāi)害卻多發(fā)和高發(fā)，因此，日本東京都一直都重視災(zāi)害治理模式的創(chuàng)新。東京都“政府將大數(shù)據(jù)引入災(zāi)害治理和社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，通過分析網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)和汽車導(dǎo)航系統(tǒng)等確定風(fēng)險(xiǎn)信息，為市民提供準(zhǔn)確與及時(shí)服務(wù)。”(29)周利敏：《邁向大數(shù)據(jù)時(shí)代的城市風(fēng)險(xiǎn)治理——基于多案例的研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2016年第9期。

第四，先進(jìn)的社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測設(shè)備。東京都在社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測上配置了專業(yè)和先進(jìn)的信息化裝備，能對各類社會風(fēng)險(xiǎn)蛛絲馬跡快速反應(yīng)?！皷|京都配備了靈敏度高、不易受干擾的世界領(lǐng)先的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測通信設(shè)備，該設(shè)備擁有互聯(lián)網(wǎng)、地圖數(shù)據(jù)、氣象信息終端等功能?！?30)劉鵬：《發(fā)達(dá)國家公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的特征》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2007年第13期。

第五，“以公開為動力，自助、互助、公助的完善”。(31)鐘開斌：《東京基于社區(qū)的地震災(zāi)害危險(xiǎn)度評估：做法與特點(diǎn)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。所謂自助，就是當(dāng)東京都發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，東京都市民利用自己利用平時(shí)培訓(xùn)的應(yīng)急知識盡可能將損失減到最低。換言之，如果市民自己可以處理的風(fēng)險(xiǎn)，就不必通過政府，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件超過個(gè)人能力時(shí)，就需要鄰里互助。當(dāng)自助、互助都解決不了，需要在第一時(shí)間求助政府應(yīng)急部門，這就是公助。

(三)新加坡的經(jīng)驗(yàn)

新加坡屬于城市國家，監(jiān)測和防范社會風(fēng)險(xiǎn)理念的核心就在于全民參與。(32)陳新光、錢海清：《世界特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)防范研究和啟示》，《科學(xué)發(fā)展》2012年第10期。

第一，城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制建設(shè)與信息系統(tǒng)研究。早在2005年10月，新加坡政府在2005年就開始著手建立一套城市社會風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測內(nèi)容包括自然災(zāi)害、疾病災(zāi)害、人為災(zāi)害以及戰(zhàn)爭和國際恐怖主義威脅災(zāi)害等。作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警“雷達(dá)”，該機(jī)制能夠幫助政府辨識出現(xiàn)的潛在威脅，以此擬定應(yīng)對策略。該機(jī)制已經(jīng)完成了系統(tǒng)設(shè)計(jì)階段，進(jìn)入系統(tǒng)測試和試用階段，使得新加坡武裝部隊(duì)、民防部隊(duì)和其它國家安全機(jī)構(gòu)在新加坡安全協(xié)調(diào)中心的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)彼此更加集中和精確地分享情報(bào)信息?！帮L(fēng)險(xiǎn)評估與監(jiān)測機(jī)制”側(cè)重于信息采集與分析，由國家安全統(tǒng)籌部直接領(lǐng)導(dǎo)，與之相對的“卓越國家安全中心”風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)測工作偏向情報(bào)分析與決策研究，主要由國防部領(lǐng)導(dǎo)，它們共同目的是承擔(dān)政府對國土危機(jī)管理需要而提出的任務(wù)。(33)洪凱：《應(yīng)急管理體制跨國比較》，濟(jì)南：暨南大學(xué)出版社，2012年，第268—275頁。

第二，加強(qiáng)城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的研究。2006年3月，新加坡設(shè)立了“卓越國家安全中心”，作為政府的國家安全決策智囊機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制研究。

第三，加強(qiáng)社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的應(yīng)急動員與財(cái)政保障。新加坡政府制定了一套促使全民全面參與的社會風(fēng)險(xiǎn)動員計(jì)劃，并在全國推廣《社區(qū)安全與保安計(jì)劃》。

第四，加強(qiáng)社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度建設(shè)與法律體系。新加坡是法治國家，對城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測建立了體系化的法律制度。

(四)英國倫敦的經(jīng)驗(yàn)

倫敦是世界四大世界級城市。目前倫敦已經(jīng)建立了一套以全面風(fēng)險(xiǎn)登記為特點(diǎn)的城市風(fēng)險(xiǎn)管理體系，城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制相當(dāng)完善。(34)鐘開斌：《倫敦城市風(fēng)險(xiǎn)管理的主要做法與經(jīng)驗(yàn)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。

第一，社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測關(guān)口前移。倫敦市根據(jù)2004年《民事緊急狀態(tài)法》實(shí)現(xiàn)了對城市風(fēng)險(xiǎn)事件從注重事后應(yīng)對注重事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制提前啟動，管控前移。

第二，強(qiáng)化社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測法制?！睹袷戮o急狀態(tài)法》對包括倫敦市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測在內(nèi)的全國風(fēng)險(xiǎn)管理工作提出了統(tǒng)一、明確的法律要求，要求第一類應(yīng)急響應(yīng)者必須編制完成當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險(xiǎn)登記冊。此外，《國內(nèi)緊急狀態(tài)法案執(zhí)行規(guī)章草案》對各地開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作提出了明確的法律要求。

第三，統(tǒng)一規(guī)范社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測行為?！秶鴥?nèi)緊急狀態(tài)法案執(zhí)行規(guī)章草案》的應(yīng)急準(zhǔn)備指南及其附錄，為政府提供了實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)簡稱基本流程與方法?！兜胤斤L(fēng)險(xiǎn)評估指南》等規(guī)程明確了倫敦市政府的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的工作要求。

第四，注重社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的公開透明。倫敦地區(qū)、地方和區(qū)縣根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢變化對本地的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動態(tài)更新。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測結(jié)果的公開方面，倫敦遵循“公開是原則、不公開是例外”的原則。

(五)經(jīng)驗(yàn)小結(jié)

第一，包括社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)體現(xiàn)集權(quán)性優(yōu)勢。發(fā)達(dá)國家特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測從“部門型”體系向綜合型體系轉(zhuǎn)變。紐約、華盛頓、東京、倫敦等特大城市都建富有權(quán)威性的、統(tǒng)一的指揮中心，對城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測進(jìn)行綜合管理。各大城市的市長，都是該城市社會風(fēng)險(xiǎn)管理(風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，負(fù)責(zé)社會風(fēng)險(xiǎn)管理全方位的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，在風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估處于更重要更突出的位置。比如，根據(jù)美國《斯坦福法案》的要求，紐約市圍繞《紐約市減災(zāi)規(guī)劃》這一根紅線來開展各項(xiàng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理工作。規(guī)劃經(jīng)過多輪研究比較，最終確定了包括海岸侵蝕、海洋風(fēng)暴、干旱、地震、極端氣候、洪水、暴風(fēng)/颶風(fēng)、冬風(fēng)暴共8種自然災(zāi)害在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)清單，并對每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的等級進(jìn)行評定和監(jiān)測，并及時(shí)發(fā)布信息。(35)鐘開斌：《國際化大都市風(fēng)險(xiǎn)管理：挑戰(zhàn)與經(jīng)驗(yàn)》，《中國應(yīng)急管理》2011年第4期。

第三，多種區(qū)域性合作聯(lián)盟出現(xiàn)，整合社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測資源和能力。在“屬地管理”的基礎(chǔ)上，特大城市日益重視同周邊地區(qū)的跨區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)，形成更緊湊、有力的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系。

第四，科學(xué)技術(shù)在社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中越來越重要。例如，“谷歌公司通過保存和分析人們的搜索指令準(zhǔn)確地預(yù)測了2009年甲型H1N1流感的爆發(fā)，比美國疾病預(yù)防與控制中心(CDC)依靠傳統(tǒng)方法的預(yù)測提前了兩周，為紐約、華盛頓等大城市有效控制流行病傳播提供了寶貴時(shí)間?！?36)劉冰：《時(shí)代的應(yīng)急管理變革》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年12月22日，第006版。

第五，安全文化建設(shè)始終是包括社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)核心工作。華盛頓、洛杉磯等大城市政府通過行政部門、紅十字會、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等大量的渠道和機(jī)制，以及編制《市民安全應(yīng)急指南》、《工商企業(yè)安全應(yīng)急指南》等，為市民和工商企業(yè)等提供社會風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對知識，提供眾多的求生技巧和安全培訓(xùn)內(nèi)容，塑造了發(fā)達(dá)的城市風(fēng)險(xiǎn)文化。(37)楊敘：《“鄰里守望”保一方平安》，《社區(qū)》2004年第17期。

四、健全特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的法律制度

(一)優(yōu)化之基本原則

社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的完善有賴于政府、組織、社區(qū)和民眾多方主體的協(xié)力合作，有賴于先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、權(quán)威專家團(tuán)隊(duì)、高效政府組織的通力合作。為了能夠在社會順境狀態(tài)下，通過社會風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測和評估，對特大城市社會運(yùn)行接近負(fù)向質(zhì)變的臨界值的程度，做出早期預(yù)報(bào)的一整套社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制，必定離不開法律制度的詳細(xì)規(guī)定。但具體制度的制定難以避免出現(xiàn)漏洞或滯后于現(xiàn)實(shí)的弊端，因此，為了能夠更好的指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作及彌補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)定的空缺，除了具體的硬性規(guī)定外，還需要抽象的原則性規(guī)定加以輔助，即特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制優(yōu)化應(yīng)當(dāng)遵守的一系列基本原則。

1.及時(shí)性原則

社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制功能實(shí)現(xiàn)的前提是，在風(fēng)險(xiǎn)事件完全爆發(fā)之前，識別盡可能多的信息，以做出應(yīng)對。及時(shí)性強(qiáng)調(diào)的是社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的時(shí)效，即在信息監(jiān)測后應(yīng)當(dāng)為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門留出足夠的反應(yīng)時(shí)間。從風(fēng)險(xiǎn)被監(jiān)測到管理者做出分析判斷、到執(zhí)行決策需要一個(gè)過程，這個(gè)過程必然造成一種“時(shí)滯”，即時(shí)間上的滯后性，而這個(gè)滯后性當(dāng)然會為社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的效果造成不良影響?！皶r(shí)滯”越大，監(jiān)測環(huán)節(jié)占用的時(shí)間越多，對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的后續(xù)環(huán)節(jié)造成的阻礙也相應(yīng)增加。因此，社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測必須具備及時(shí)性。及時(shí)性原則應(yīng)當(dāng)包括兩層意思，一是從預(yù)警時(shí)間評價(jià)，靈活、迅捷是基本要求，能對可能出現(xiàn)的城市風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象做出快速反應(yīng)，縮短從風(fēng)險(xiǎn)萌芽狀態(tài)到預(yù)警狀態(tài)之間時(shí)間差。二是從預(yù)警效果來看，要求敏感、明顯，能對潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)有明顯識別。

2.準(zhǔn)確性原則

社會風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)乎特大城市社會民眾的切身利益，并且波及領(lǐng)域及損害后果具有極大的不確定性，由此，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)獲得準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)，從而風(fēng)險(xiǎn)評估和管理決策事實(shí)依據(jù)，為社會清晰反饋風(fēng)險(xiǎn)事件的原貌，必須確立準(zhǔn)確性的基本原則。準(zhǔn)確性指的是保持對社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與其實(shí)際運(yùn)行軌跡的一致性，準(zhǔn)確性越高，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者就越有能力在風(fēng)險(xiǎn)管理中掌握主動權(quán)，越能夠有目的地預(yù)先引導(dǎo)，準(zhǔn)確應(yīng)對危機(jī)，以達(dá)到防患于未然、有效控制不穩(wěn)定因素的效果。

準(zhǔn)確性原則要求風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制必須從客觀實(shí)際出發(fā)，尊重歷史和現(xiàn)實(shí)資料，貫穿風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的信息互聯(lián)互通、情報(bào)合作、分析評估和常規(guī)監(jiān)管等各個(gè)程序，體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)事件構(gòu)成的各個(gè)因素之間、形成演化發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，以進(jìn)行準(zhǔn)確地監(jiān)測和評估。缺乏準(zhǔn)確性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測會降低公眾對風(fēng)險(xiǎn)信息的敏感度，對風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的信任度，從而最終導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制名存實(shí)亡。

3.全面性原則

特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)處處存在、隨時(shí)隨地都可能發(fā)生、彌漫于整個(gè)特大城市社會運(yùn)行系統(tǒng)，因此法律制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制需要廣泛覆蓋社會運(yùn)行的各個(gè)方面，必須具有全面性，以便才能保證風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測結(jié)果可以從各個(gè)不同角度反映出特大城市社會運(yùn)行的總體態(tài)勢，多層次、全方位地描述特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)及其變化趨勢。首先，全面性原則要求社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制應(yīng)從各個(gè)不同角度反映出特大城市社會運(yùn)行的總體態(tài)勢，多層次的監(jiān)測信息應(yīng)當(dāng)覆蓋所有的利益相關(guān)者，全面反映特大城市社會系統(tǒng)中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的影響因子，避免出現(xiàn)掛一漏萬、顧此失彼的現(xiàn)象；其次，監(jiān)測機(jī)制內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)之間，從信息互聯(lián)互通、信息上報(bào)、情報(bào)合作、分析評估和常態(tài)監(jiān)管，要相互銜接、全面、系統(tǒng)地反映社會風(fēng)險(xiǎn)事件中各構(gòu)成要素之間的內(nèi)在聯(lián)系及其規(guī)律性。

4.動態(tài)性原則

動態(tài)性原則是保證特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制健康持續(xù)運(yùn)行的必要手段。法律制度所規(guī)定的社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制應(yīng)當(dāng)是追根溯源與展望預(yù)估、靜態(tài)分析與動態(tài)論證的有機(jī)結(jié)合。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)性，也即發(fā)展性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是風(fēng)險(xiǎn)的理論及實(shí)踐隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，不同的社會階段具有不同的經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境，因此風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制必須滿足這項(xiàng)需求，做到不斷拓展、與時(shí)俱進(jìn)才能真正發(fā)揮監(jiān)測預(yù)警的作用；二是特大城市風(fēng)險(xiǎn)事件本身是一個(gè)動態(tài)發(fā)展的過程，風(fēng)險(xiǎn)事件在醞釀、萌芽、發(fā)展、爆發(fā)、結(jié)束等各個(gè)環(huán)節(jié)均具有其特殊性，因此應(yīng)當(dāng)用運(yùn)動、變化和發(fā)展的眼光面對及研究整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件的進(jìn)程，緊跟風(fēng)險(xiǎn)事件變化的狀態(tài)，把握其發(fā)展規(guī)律預(yù)估其發(fā)展前景，以對風(fēng)險(xiǎn)做出有效應(yīng)對。

5.科學(xué)性原則

科學(xué)性通常指符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，真實(shí)反映事物的必然聯(lián)系。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，但同樣存在規(guī)律可循，立法者應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一規(guī)律來科學(xué)規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制。其次，科學(xué)性表現(xiàn)為客觀性。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的對象和過程都是客觀實(shí)在。立法者在設(shè)計(jì)特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)性要求，從而不斷提高預(yù)警的可靠程度。最后，科學(xué)性表現(xiàn)在合目的性，也即法律所規(guī)定的特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測應(yīng)當(dāng)與特大城市社會主體的內(nèi)在需要、情感意志、興趣利益等價(jià)值取向保持一致，不僅能夠靈敏及時(shí)地做出應(yīng)對，而且要求合乎社會道德規(guī)范，承載主體價(jià)值取向，擔(dān)負(fù)社會集體責(zé)任。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的法律制度均離不開上述五項(xiàng)基本原則的指導(dǎo)，監(jiān)測機(jī)制的效果與這些原則成正相關(guān)。

(二)優(yōu)化之總體思路

特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的法律制度中還存在一系列問題：風(fēng)險(xiǎn)信息共享不足、溝通不暢，影響了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管決策與處置的效率，加大了恢復(fù)重建的成本；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)構(gòu)水平參差不齊，職責(zé)分工存在模糊、分散和交叉，彼此間的合作、協(xié)同程度低；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測“單隊(duì)單能”現(xiàn)象嚴(yán)重，缺少權(quán)威組織，協(xié)同機(jī)制有待進(jìn)一步完善；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測缺少健全的體系化制度建設(shè)，法制化程度落后于社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)。總體而言，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的法律制度需要把握以下幾個(gè)方面的要素：信息要素，機(jī)構(gòu)要素，人和技術(shù)要素，法律要素。信息要素貫穿風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的整個(gè)流程環(huán)節(jié)，是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制建設(shè)的第一要素。特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測需要以城市風(fēng)險(xiǎn)事件統(tǒng)一的聯(lián)動信息平臺系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)為核心，依靠科學(xué)技術(shù)，強(qiáng)化社會參與，信賴專業(yè)團(tuán)隊(duì)，重點(diǎn)解決風(fēng)險(xiǎn)事件聯(lián)動信息平臺的薄弱環(huán)節(jié)和共性問題，進(jìn)一步提升特大城市風(fēng)險(xiǎn)事件監(jiān)測機(jī)制的應(yīng)對能力。筆者認(rèn)為，對特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制進(jìn)行法制優(yōu)化，需要做到以下四個(gè)方面。

第一，建立和健全起適合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測需要的基礎(chǔ)設(shè)施和平臺。行政法需要規(guī)定特大城市政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)測信息傳播，將媒體、非政府組織、社會公眾等力量均納入到城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的信息管理中來，實(shí)現(xiàn)多種手段的整合。按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，儲存、匯集、分析與傳輸有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事件的信息，加強(qiáng)跨部門、跨領(lǐng)域、跨組織的信息交流與情報(bào)合作，為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測各個(gè)環(huán)節(jié)程序的順利展開提供支撐和保障。

第二，建立合理科學(xué)的監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)體系。行政法需要規(guī)定特大城市應(yīng)當(dāng)在政府組織內(nèi)部確保系統(tǒng)運(yùn)行的協(xié)調(diào)性，各層級政府、職能部門在清晰的權(quán)責(zé)劃定下有效運(yùn)作，制定科學(xué)的監(jiān)測指標(biāo)體系，對風(fēng)險(xiǎn)事件的演進(jìn)過程和方式予以分析，發(fā)現(xiàn)各種引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)源的敏感因素，確認(rèn)社會風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)事件的危險(xiǎn)源，評估風(fēng)險(xiǎn)事件的可能影響，形成風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)庫。

第三，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的流程。行政法需要規(guī)定特大城市應(yīng)當(dāng)認(rèn)真完成信息互聯(lián)互通、信息報(bào)告、情報(bào)合作、分析評估和常態(tài)監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，特別是要兼顧危險(xiǎn)要素與脆弱性兩個(gè)方面，考察其交互作用的結(jié)果，并將這種程序化的運(yùn)作模式以法制的形式確定下來，通過法制保障整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測環(huán)節(jié)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第四，降低監(jiān)測預(yù)警的重心，發(fā)揮社會基層單位，社會組織的力量。行政法需要規(guī)定，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)與社會其他主體的合作，應(yīng)當(dāng)健全與媒體合作的信息披露與發(fā)布制度，便于傳播權(quán)威信息、控制謠言和流言、穩(wěn)定公眾情緒、避免過度的社會恐慌；行政法需要規(guī)定特大城市應(yīng)急決策的部門與權(quán)威專家應(yīng)當(dāng)與社會科學(xué)領(lǐng)域的專家、專業(yè)的行業(yè)組織、企業(yè)之間建立長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系，讓所謂“外腦”能夠發(fā)揮應(yīng)有功能，提供良好的平臺，以便增強(qiáng)城市政府風(fēng)險(xiǎn)決策的科學(xué)性。

此外，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的完善還需要特別注意處理好以下三對關(guān)系：一是科學(xué)技術(shù)與人文關(guān)懷的關(guān)系。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測必須依靠科學(xué)技術(shù)，但也要堅(jiān)守以人為本的核心要求，體現(xiàn)人文關(guān)懷，科學(xué)是手段，人的需要才是目的。在構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)以社會公眾的切身利益及現(xiàn)實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。在監(jiān)測機(jī)制中增加人性化關(guān)懷的力度，突出監(jiān)測預(yù)警的人文效果。二是特大城市政府主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與社會公眾參與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的關(guān)系。我國具有政府主導(dǎo)型的歷史傳統(tǒng)，當(dāng)前特大城市政府在社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的構(gòu)建、運(yùn)行和健全中依然占主導(dǎo)地位。但在群合性特征突出的現(xiàn)代，特大城市政府應(yīng)當(dāng)重視社會中其他主體的力量，即風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制要給社會主體留有足夠空間。社會力量既可以分擔(dān)政府在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中的任務(wù)，也可以促進(jìn)人防與技防更好結(jié)合，提高監(jiān)測效果?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃的建議》也提出，建立健全社會預(yù)警體系和社會動員機(jī)制。可見，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測應(yīng)當(dāng)重視社會主體的作用。三是常態(tài)與非常態(tài)關(guān)系。從風(fēng)險(xiǎn)管理基本原理而言，非常態(tài)下的社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測需要以正常狀態(tài)下的社會風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)監(jiān)測為基礎(chǔ)。而且非常態(tài)的監(jiān)測預(yù)警效果還依賴于公眾是否接受了報(bào)警信息并采取了行動。而這與社會公眾在常狀態(tài)下接受公共安全教育的程度具有密切聯(lián)系?？梢?，特大城市政府在設(shè)計(jì)和健全社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制中要要處理好常態(tài)與非常態(tài)的關(guān)系，使之相互協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。

(三)特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制法制優(yōu)化之具體路徑

1.風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)與互通機(jī)制

(1)風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)互通平臺建立的總體要求及具體原則

①總體要求

風(fēng)險(xiǎn)信息的互聯(lián)互通是指，公權(quán)力主體(諸如特大城市人民政府及其有關(guān)部門)、法律規(guī)范授權(quán)組織(專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn))，以及私方主體(公民、法人或其他組織)在特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的過程中收集、報(bào)告、傳播和分享有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事件信息的活動，是一個(gè)雙向的互動過程。風(fēng)險(xiǎn)事件的互聯(lián)互通在不同路徑的共同作用下形成一個(gè)類似于網(wǎng)狀的結(jié)構(gòu)，其中任意節(jié)點(diǎn)信息的傳送者也是信息的接受者。信息在傳遞的過程中不斷進(jìn)行比較、鑒別、梳理和分析，最終將整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件的全貌更加明晰。

風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)互通平臺是為整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測活動服務(wù)的，是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測結(jié)果的基礎(chǔ)，是人工智能和專家權(quán)威的合力運(yùn)作的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)滿足“權(quán)威性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性以及雙向性”的要求。因此，需要以一定原則加以規(guī)范?？傮w而言，行政法在建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的互聯(lián)與互通平臺時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到以下三個(gè)方面：第一，行政法需要規(guī)定特大城市政府應(yīng)當(dāng)盡最大可能編織一張立體化的網(wǎng)絡(luò)，囊括從最基層的信息整合部門到各種社會組織、團(tuán)體，甚至到公民個(gè)人，最大化包攬一切有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事件的信息；第二，行政法需要規(guī)定特大城市政府既注重政府內(nèi)部的信息，同樣重視來自私人部門的信息；第三，行政法需要規(guī)定特大城市政府在政府層面，社會組織和個(gè)人層面形成系統(tǒng)化的伙伴關(guān)系。

②具體原則

行政法需要規(guī)定特大城市政府在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)互通平臺時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)具體原則。一是統(tǒng)一性原則，即風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)不能相互矛盾和沖突，避免社會公眾對社會風(fēng)險(xiǎn)的真相產(chǎn)生疑慮，從而導(dǎo)致社會恐慌氛圍的形成。特大城市政府應(yīng)當(dāng)確定某一特定信息共享平臺作為官方權(quán)威信息的唯一公布平臺，培養(yǎng)社會主體、特別是普通民眾對此平臺信息的信任感，相信依賴信息平臺的權(quán)威性。降低歪曲信息對社會安全造成的不良影響，培養(yǎng)社會民眾不信訛、不傳訛的良好市民習(xí)慣。

二是真實(shí)性原則。真實(shí)性原則體現(xiàn)為社會風(fēng)險(xiǎn)信息的客觀性和全面性。真實(shí)性是特大城市政府發(fā)布社會風(fēng)險(xiǎn)信息首要要求，如果缺乏真實(shí)性，那么城市政府發(fā)布的社會風(fēng)險(xiǎn)信息就沒有真正價(jià)值，缺乏真實(shí)性，特大城市政府的治理社會風(fēng)險(xiǎn)的形象和公信力下降。全面性是真實(shí)性有機(jī)組成部分，如果特大城市政府發(fā)布的社會風(fēng)險(xiǎn)信息雖然“真實(shí)”，但不夠全面，沒有完整體現(xiàn)社會風(fēng)險(xiǎn)的全貌，那么也不是實(shí)質(zhì)意義上的“真實(shí)”。

三是及時(shí)性原則。及時(shí)性原則是指，特大城市政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定，嚴(yán)格遵循法定時(shí)限，及時(shí)發(fā)布社會風(fēng)險(xiǎn)信息，保障城市社會公眾的知情權(quán)，給與城市各方主體準(zhǔn)備的機(jī)會。需要注意的是，及時(shí)除了嚴(yán)格依據(jù)法定時(shí)限發(fā)布信息之外，還包括如果法律賦予特大城市發(fā)布社會風(fēng)險(xiǎn)信息一定裁量權(quán)，那么城市政府就應(yīng)當(dāng)選擇最短的時(shí)限，換言之，需要主動遵循裁量權(quán)收縮的原理。(38)王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第175-178頁。

四是持續(xù)性原則。持續(xù)性原則是指，特大城市政府需要根據(jù)社會風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展態(tài)勢，連續(xù)的和不斷的發(fā)布信息。如果難以在最初全面獲得社會風(fēng)險(xiǎn)信息，可以暫時(shí)發(fā)布簡單的信息，根據(jù)后續(xù)信息收集情況，及時(shí)更新，以便社會公眾和其他組織實(shí)時(shí)獲得信息。

五是一般與特殊相結(jié)合的原則。這里的一般和特殊有多種含義，一般渠道就是常態(tài)下的信息傳輸和交流互換渠道，用于一般主體進(jìn)行信息的共享，但這里的一般并不是統(tǒng)一化，同樣是需要針對不同主體設(shè)置不同的信息共享模式。特殊化也有兩種含義，一種是針對不同的風(fēng)險(xiǎn)事件來講的，對于對社會治安穩(wěn)定有較大影響的事件應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的信息渠道，以便匯總專門信息。另一種是從事件維度上講的，對于突發(fā)性社會風(fēng)險(xiǎn)事件，需要設(shè)置特殊緊急的渠道，便于信息的及時(shí)傳達(dá)，因此這個(gè)渠道在程序的簡便性和時(shí)間的快速性上應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先于一般渠道的。

(2)風(fēng)險(xiǎn)信息共享平臺建設(shè)的保障機(jī)制

①關(guān)于組織

組織保障是指，特大城市政府從組織主體和程序制度兩個(gè)層面確保風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測體系能夠順利運(yùn)行。在組織主體方面主要是指，包括特大城市政府組織、企業(yè)單位、行業(yè)組織和社區(qū)在內(nèi)的主體在其內(nèi)部能夠保證風(fēng)險(xiǎn)信息的正常傳遞與公開，確立信息內(nèi)部管理制度，保證信息的內(nèi)部共享。同時(shí)，不同組織之間的合作和誠信的要求，各社會主體能夠確保自身對外公布的信息的真實(shí)性，真誠地與其他組織進(jìn)行信息共享和互通。組織程序上是指各主體通過共享平臺進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息的互聯(lián)與互通，同時(shí)可以在平臺中設(shè)置專門的信息互通入口，包括信息的上傳、獲得與共享，提高各組織信息享有的整合性與效率。

行政法可以規(guī)定特大城市政府建立類似于大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)政務(wù)部門社會風(fēng)險(xiǎn)信息共享工作，指導(dǎo)和組織各部門編制風(fēng)險(xiǎn)信息資源的目錄。聯(lián)席會議牽頭部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)共享平臺和政務(wù)共享資源目錄管理系統(tǒng)。各部門應(yīng)當(dāng)按照要求實(shí)現(xiàn)與共享平臺的對接，并通過共享平臺實(shí)現(xiàn)與其他部門的風(fēng)險(xiǎn)信息資源共享。對于信息，依法可以分為三類。一類是無條件共享的，使用部門可以根據(jù)履職需要共享，它們有權(quán)在共享平臺上直接獲?。涣硪活愂怯袟l件共享類的，使用部門應(yīng)當(dāng)依法向平臺提出申請，經(jīng)提供部門同意后使用；依法屬于不能共享的社會風(fēng)險(xiǎn)信息，使用部門需要依據(jù)保密法的規(guī)定來向有權(quán)機(jī)關(guān)提出申請，解密之后才能使用。

②關(guān)于技術(shù)

特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性、涉及面廣泛等特征，依賴于傳統(tǒng)技術(shù)手段難以客觀、及時(shí)監(jiān)測到各類社會風(fēng)險(xiǎn)信息，為此，發(fā)達(dá)國家城市政府的社會風(fēng)險(xiǎn)信息的互聯(lián)與互通方面，已經(jīng)建立強(qiáng)大的信息系統(tǒng)，運(yùn)用元數(shù)據(jù)技術(shù)、語料庫技術(shù)、信息可視化技術(shù)、圖像檢索技術(shù)、語言檢索技術(shù)、人機(jī)界面技術(shù)、多語言瀏覽器、跨語言信息檢索、自然語言理解等，如美國的國家緊急事務(wù)管理信息系統(tǒng)和后勤信息管理系統(tǒng)、德國的危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)。(39)邵瑜編譯：《德國的危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)》，《信息化建設(shè)》2005年第8期。這些系統(tǒng)在提高社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的收集、處理和傳遞的效率上發(fā)揮了極大的效用。行政法需要規(guī)定特大城市政府采用新技術(shù)來保障信息互聯(lián)互通平臺的運(yùn)轉(zhuǎn)。類似新技術(shù)有海量信息存儲與壓縮技術(shù)、概念分類，大規(guī)模真實(shí)文本處理，自動抽詞、索引和分類、文摘，人工智能等。

③關(guān)于制度

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息的互聯(lián)與互通平臺的完善與健康運(yùn)行，制度與技術(shù)要素二者不可偏廢?！拔C(jī)是動態(tài)、快速發(fā)展的，提高技術(shù)能力，動態(tài)地發(fā)現(xiàn)危機(jī)相關(guān)信息，整理不同渠道獲得的信息，這是很重要的?！?40)Summary of a Workshop on Information Technology Research for Crisis Management,http//:www.nap.edu/catalog/9734.html.在信息系統(tǒng)開發(fā)的同時(shí)，必須加強(qiáng)信息共享制度的建設(shè)，從某種意義上講，制度比技術(shù)更重要，制度能夠保障技術(shù)功能的實(shí)現(xiàn)，并且制度能夠讓技術(shù)要素更兼容，更匹配，提升監(jiān)測信息共享的效果和效率。

這里的制度主要是指責(zé)任制度和監(jiān)督制度。責(zé)任制度遵循“誰提供、誰負(fù)責(zé)”的原則，共享信息提供主體應(yīng)當(dāng)確保所提供社會風(fēng)險(xiǎn)信息質(zhì)量，確保信息的完整性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性和可用性。根據(jù)“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則，信息使用部門或其他主體應(yīng)當(dāng)按照自身職責(zé)或權(quán)利所在合理使用共享信息，組織部門需要加強(qiáng)信息使用全過程的管理。根據(jù)相應(yīng)的責(zé)任制度規(guī)定一定的懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以保障共享平臺的順暢運(yùn)行。監(jiān)督機(jī)制指的是類似聯(lián)系會議牽頭部門負(fù)責(zé)信息資源共享的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，督促檢查政務(wù)部門信息資源共享工作，定期會同相關(guān)主體，對部門主體的風(fēng)險(xiǎn)信息共享情況進(jìn)行評估，并及時(shí)公布評估報(bào)告和改進(jìn)意見。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門和共享平臺管理部門應(yīng)當(dāng)每年向聯(lián)系會議牽頭組織報(bào)告上一年度的信息共享情況，提交風(fēng)險(xiǎn)信息共享年度報(bào)告。對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整合，同時(shí)作為常規(guī)監(jiān)管數(shù)據(jù)庫完善的數(shù)據(jù)來源。特大城市應(yīng)當(dāng)主動同中央風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管及網(wǎng)絡(luò)信息管理部門報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)信息共享的工作實(shí)情，在交流中提高風(fēng)險(xiǎn)信息資源共享的安全保障水平。

(3)風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)互通平臺的實(shí)際效益

基于特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息呈現(xiàn)高度碎片化且不規(guī)則分布等特征，由此，社會風(fēng)險(xiǎn)信息整合網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)具備覆蓋面廣、動態(tài)更新、跨領(lǐng)域整合等功能。這就決定了風(fēng)險(xiǎn)信息互聯(lián)互通平臺建立和維護(hù)主要依賴城市政府來進(jìn)行，并且前期需要投入大量成本。(41)黃曉春：《中觀層次：優(yōu)化特大型城市的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合治理結(jié)構(gòu)》，《探索與爭鳴》2015年第3期。但從實(shí)際效益來看，這一平臺具有三大功能：一是作為特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)事件信息的“集聚區(qū)”，它能快速有效的整合、分析、提取城市社會危險(xiǎn)源和事件現(xiàn)場的信息。二是充當(dāng)城市風(fēng)險(xiǎn)事件的“智能庫”，它能為城市決策部門提供不同條件下風(fēng)險(xiǎn)事件的科學(xué)動態(tài)預(yù)測與危險(xiǎn)性分析。三是作為城市政府指揮決策的“控制臺”。它能夠幫助城市政府判斷預(yù)警級別并快速發(fā)布預(yù)警，及時(shí)調(diào)整決策方式。

2.風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送機(jī)制

(1)風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送機(jī)制法制優(yōu)化之目標(biāo)

特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送是一種具有綜合性特征的信息收集和匯總的過程，是指特大城市人民政府及其有關(guān)部門，法律和法律授權(quán)組織(專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn))，其他私方主體(法人或其他組織、公民)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的過程中收集、報(bào)告、傳遞風(fēng)險(xiǎn)事件信息的活動。風(fēng)險(xiǎn)報(bào)送機(jī)制屬于信息的上行，對于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門而言是屬于信息獲得的重要途徑，是監(jiān)管決策的重要基礎(chǔ)，對于社會其他主體而言是屬于參與社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，獲得風(fēng)險(xiǎn)信息并進(jìn)行共享的重要途徑。然而，當(dāng)前特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)報(bào)送機(jī)制存在諸多的弊端，包括報(bào)送主體的單一化，報(bào)送渠道的模式陳舊化，缺少報(bào)送的原則性規(guī)定以及責(zé)任機(jī)制等。

因此，在法制化的路徑中應(yīng)當(dāng)注意以下三個(gè)方的內(nèi)容：一是保障風(fēng)險(xiǎn)報(bào)送主體的多樣化，強(qiáng)調(diào)政府主體的權(quán)利義務(wù)一體化，注重保障其職責(zé)履行的規(guī)定，規(guī)定其他社會主體的社會義務(wù)、道德責(zé)任；二是對風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送的內(nèi)容和方式進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)注重人工上報(bào)途徑和網(wǎng)上通報(bào)機(jī)制的協(xié)同發(fā)揮作用，綜合體現(xiàn)其精準(zhǔn)性、效率性、靈動性及專業(yè)性；三是對內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制以及責(zé)任機(jī)制的規(guī)定，以責(zé)任機(jī)制保障內(nèi)部渠道的公開公正性，注重政府部門之間的內(nèi)部制約與監(jiān)督。同時(shí)對于虛假信息報(bào)送的主體以社會責(zé)任和法律責(zé)任進(jìn)行限定，以社會責(zé)任的道德教化作用發(fā)揮主要的教育作用，同時(shí)以法律責(zé)任的威懾作用作為嚴(yán)格保障，發(fā)揮兩者結(jié)合的效應(yīng)的最大化。

(2)風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送機(jī)制優(yōu)化之具體展開

①明確特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送的參與主體及其權(quán)利義務(wù)。社會風(fēng)險(xiǎn)信息在傳遞中容易被改變或遺漏，單一的社會風(fēng)險(xiǎn)信息來源可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息被扭曲的情況。行政法需要對報(bào)送主體作分類規(guī)定，規(guī)定它們各自的權(quán)利義務(wù)或者職權(quán)職責(zé)。

一是特大城市政府及其職能部門，以及相應(yīng)的工作人員。它們的職責(zé)分別是特大城市人民政府負(fù)責(zé)報(bào)告本行政轄區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)事件；特大城市政府的職能部門負(fù)責(zé)報(bào)告主管范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)事件。法律規(guī)定的專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)和信息報(bào)告員負(fù)有義務(wù)向所在地人民政府及關(guān)主管部門報(bào)告。

二是特大城市中的企事業(yè)單位。企事業(yè)單位屬于私主體，但依據(jù)法律規(guī)定，它們負(fù)有法定的報(bào)送義務(wù)。它們應(yīng)當(dāng)向所在地人民政府或者主管部門報(bào)告本單位可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件。

三是特大城市內(nèi)社會公眾。社會公眾負(fù)有收集和報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)事件信息的義務(wù)，這體現(xiàn)了政府主導(dǎo)，社會參與的社會風(fēng)險(xiǎn)治理格局。

②創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送渠道和途徑。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息報(bào)送主要渠道有如下三種。一是政府渠道。這一渠道屬于法定的最重要報(bào)送途徑，借助于政務(wù)專網(wǎng)應(yīng)急平臺信息報(bào)告系統(tǒng)，以電話、傳真、信箱等形式進(jìn)行報(bào)送。負(fù)有社會風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)告職責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)依法通過政府渠道報(bào)送，并遵循保密法的規(guī)定。二是新聞媒體渠道。這一渠道通常是指，新聞媒體通過記者調(diào)查中獲取特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息，并對其加以核實(shí)之后，向城市主管部門報(bào)告。行政法需要規(guī)定新聞媒體不能虛報(bào)、謊報(bào)和瞞報(bào)風(fēng)險(xiǎn)信息的義務(wù)。三是社會風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)告員渠道。社會風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)告員是特大城市基層政府在企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)村、學(xué)校等單位成立的專職或兼職工作人員，他們類似于城市政府的“耳目”，能夠在第一時(shí)間將收集的風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)告給城市政府。四是在全社會范圍內(nèi)的公眾報(bào)告。特大城市政府可結(jié)合實(shí)際情況，開通并向社會公布統(tǒng)一的社會風(fēng)險(xiǎn)事件舉報(bào)電話、短信平臺、電子郵件等，接受社會公眾的報(bào)告。對于社會公眾的報(bào)告內(nèi)容，主管部門負(fù)有核實(shí)的義務(wù)，經(jīng)核實(shí)之后在向上級部門報(bào)告。行政法需要規(guī)定特大城市政府應(yīng)當(dāng)全面整合“120”“110”“119”“122”社會服務(wù)號碼。

③特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送原則之確立。一是及時(shí)性。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)與發(fā)展瞬息萬變，信息報(bào)送必須體現(xiàn)及時(shí)原則。我國一些特大城市政府處置風(fēng)險(xiǎn)事件之所以失敗，通常是由于信息報(bào)送不及時(shí)所導(dǎo)致的。導(dǎo)致信息遲滯的原因多樣，比如，報(bào)送人員風(fēng)險(xiǎn)意識不足、信息報(bào)送渠道不暢通、擔(dān)心被問責(zé)而不敢報(bào)送。二是準(zhǔn)確性。準(zhǔn)確性是指，信息報(bào)送必須反映社會風(fēng)險(xiǎn)的本來面貌，既不隱瞞，也不夸大，客觀地反映風(fēng)險(xiǎn)事件的實(shí)際情況。在特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中，準(zhǔn)確的信息具有重要價(jià)值。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件處于潛伏期時(shí)，城市風(fēng)險(xiǎn)管理部門如果能夠獲得準(zhǔn)確的信息，便有可能作出正確的判斷，從而將風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，城市決策部門的依據(jù)是準(zhǔn)確的信息。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件平息后，準(zhǔn)確的信息有利于監(jiān)管部門查找原因和總結(jié)得失，為恢復(fù)重建奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是持續(xù)性。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)信息的不完備是制約特大城市政府決策的一個(gè)重要因素。持續(xù)性要求，義務(wù)主體在職責(zé)范圍內(nèi)根據(jù)城市社會風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展情況連續(xù)地報(bào)送，及時(shí)更新。

④明確信息報(bào)送主體之責(zé)任。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的信息報(bào)送機(jī)制具有非常重要的功能，遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)重大的社會風(fēng)險(xiǎn)信息將直接影響涉及政府部門及時(shí)了解情況和對緊急情況的處置，容易使工作落入被動的狀態(tài)。因此，行政法必須建立相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制作為信息報(bào)送的保障。第一，要建立報(bào)送者的責(zé)任落實(shí)機(jī)制，明確將必報(bào)制度和跟蹤落實(shí)制度作為信息報(bào)送的保障，必報(bào)制度即規(guī)定社會風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后必須立即報(bào)送，完善跟蹤落實(shí)制度即跟蹤上報(bào)質(zhì)量，及時(shí)進(jìn)行社會風(fēng)險(xiǎn)事件的督辦、跟蹤、落實(shí)和續(xù)保制度，明確主體職責(zé)的同時(shí)以相應(yīng)的法律責(zé)任予以保障。同時(shí)對于工作完成較好的部門或者社會其他組織和個(gè)人設(shè)定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，將信息上報(bào)的及時(shí)性納入政府部門績效考核的內(nèi)容。第二，行政法需要建立報(bào)送信息真實(shí)性保證制度，即要求信息占有主體對自己報(bào)送信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)，對于虛假的信息如果發(fā)生了影響社會安定的事件則需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，還應(yīng)賦予其幫助恢復(fù)社會秩序的責(zé)任。

3.風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作機(jī)制

(1)風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作的必要性

在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，海量的信息交織碰撞后會產(chǎn)生之前所忽視的關(guān)聯(lián)關(guān)系，并且“信息孤島”問題成為城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的“瓶頸”，構(gòu)建完整、合力、協(xié)同運(yùn)作的信息和情報(bào)十分必要。因此，與特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測相適應(yīng)情報(bào)體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)通過資源整合，橫向和縱向互動的具有高抽象層次、多要素的綜合有機(jī)體。

(2)特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作機(jī)制之優(yōu)化

顯然，單一的政府社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)監(jiān)測模式難以適應(yīng)特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測需要，而政府與社會主體共同監(jiān)測社會風(fēng)險(xiǎn)則成為最佳選擇。行政法需要“建立和健全包括政府、企業(yè)、非盈利組織、專家、公眾等社會多元主體在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體制，形成各方面監(jiān)測各自風(fēng)險(xiǎn)的新格局?！?42)張成福、陳占鋒、謝一帆：《風(fēng)險(xiǎn)社會與風(fēng)險(xiǎn)治理》，《教學(xué)與研究》2009年第5期。在健全特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制中，行政法需要照顧到各類監(jiān)測主體的優(yōu)勢和劣勢，城市政府是主導(dǎo)部門，具有資源優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其指揮協(xié)調(diào)作用；城市社區(qū)距離社會風(fēng)險(xiǎn)源最近，與社會公眾接觸最頻繁，行政法應(yīng)當(dāng)賦予教育、培訓(xùn)指導(dǎo)社會公眾，監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)警等職責(zé)。社會組織具有靈活性、創(chuàng)新型和專業(yè)性等特征，是開展社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測重要組織。行政法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其作用，成為城市政府的助手；公眾是城市社會風(fēng)險(xiǎn)的感觸者，往往是社會風(fēng)險(xiǎn)最先發(fā)現(xiàn)者，行政法需要規(guī)定社會公眾隨時(shí)報(bào)告的義務(wù)，并提升風(fēng)險(xiǎn)意識。由于當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作機(jī)制存在諸多的問題，包括缺少情報(bào)庫數(shù)據(jù)庫建設(shè)、情報(bào)合作中重技術(shù)輕人文的情況嚴(yán)重，主體上嚴(yán)重依賴政府單一主體，形成的成本高昂效率低下等?！皞€(gè)體化”社會要依靠新的社會動員方式實(shí)現(xiàn)特大型城市社會風(fēng)險(xiǎn)治理，行政法需要從四個(gè)方面對風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)合作機(jī)制加以規(guī)定。

①情報(bào)合作各方主體及其權(quán)利義務(wù)規(guī)定

首先，明確非政府組織法律角色。相對于政府主體來說，非政府組織具有非官方性、獨(dú)立性及自愿性特征。在特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中，行政法應(yīng)當(dāng)明確非政府組織作為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測重要主體，根據(jù)其自身特點(diǎn)找到與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的接口。城市政府主管部門應(yīng)當(dāng)同其建立伙伴關(guān)系，對于非政府組織在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測種的活動給與必要支持。

其次，注重發(fā)揮社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中的功能。社區(qū)在特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中將扮演重要角色。學(xué)者李宗勛認(rèn)為，“災(zāi)害是地方知識，防災(zāi)的機(jī)具與資源也將近九成是掌握在人民手中。”(43)李宗勛：《風(fēng)險(xiǎn)、安全與災(zāi)害防救安全管理非政府化的觀點(diǎn)與個(gè)案探討》，《研習(xí)論壇》2013年第77期。社區(qū)中蘊(yùn)涵著可調(diào)配使用的大量人力、物力和財(cái)力，社區(qū)容易產(chǎn)生一呼百應(yīng)的效果。當(dāng)前我國特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測部門分割、條塊分割的現(xiàn)象嚴(yán)重，這妨礙了社區(qū)發(fā)揮應(yīng)有功能。行政法應(yīng)當(dāng)授權(quán)社區(qū)參與特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的義務(wù)，城市政府應(yīng)當(dāng)建立起以社區(qū)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)狀監(jiān)測體系。

②完善風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)庫建設(shè)

“風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)庫”，是指特大城市政府在對以往社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)信息搜集、分析、整理的基礎(chǔ)上，整合成為數(shù)據(jù)庫資源，并作為監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)的策略參考基礎(chǔ)。它為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的知識推理和情報(bào)分析提供了必要的知識支持，其思維的科學(xué)性在于情報(bào)資源的積累與利用可以大大提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測能力，情報(bào)要素在特大城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中將起到關(guān)鍵性的作用；且情報(bào)庫是動態(tài)豐富的，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測主體對情報(bào)的需求會隨事件的演變而發(fā)生變化，從而不斷提高對風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)的“質(zhì)”與“量”。對此，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市政府有義務(wù)建立和完善特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)庫。

③綜合重視科技和人文因素的作用

在智慧城市背景下，特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測需要通過一系列應(yīng)用技術(shù)手段來獲得各類社會風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)資源。行政法需要對此做出回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市政府在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中多運(yùn)用高科技設(shè)備。但片面強(qiáng)調(diào)情報(bào)技術(shù)的價(jià)值，有可能忽略社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中的人文因素。換言之，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測既要注重技術(shù)，也應(yīng)關(guān)注決策主體的情報(bào)意識、人才隊(duì)伍的心理和生理素質(zhì)等，注重人文關(guān)懷。行政法對此也需要做出回應(yīng)。行政法需要規(guī)定，特大城市政府注重在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中，注重人文因素，弘揚(yáng)人文價(jià)值。

④健全風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動機(jī)制是指，特大城市中的交通、通信、商業(yè)等資源通過整合，從而成相互聯(lián)系的整體，以實(shí)現(xiàn)多信息源的信息整合，強(qiáng)化情報(bào)系統(tǒng)的整體行動的能力以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。但特大城市政府仍然是風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)核心以及最終的責(zé)任承擔(dān)者。行政法需要規(guī)定，特大城市政府應(yīng)當(dāng)建立和健全立體化、多樣性、多層次的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動機(jī)制，將參與式融于城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測之中。行政法需要為不同主體規(guī)定相應(yīng)角色，其中，特大城市政府在協(xié)同聯(lián)動機(jī)制中處于主導(dǎo)地位，其他社會組織體則發(fā)揮配合與支持功能。

4.定期審查機(jī)制

(1)建立風(fēng)險(xiǎn)定期審查機(jī)制之重要意義

由于特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)本身具有不確定性和突發(fā)性，由此，需要確定實(shí)時(shí)審查的機(jī)制，以便對風(fēng)險(xiǎn)事件的信息展開常規(guī)監(jiān)測，以及時(shí)掌握風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)，并且風(fēng)險(xiǎn)本身也是隨著社會發(fā)展變化而不斷變動的，而風(fēng)險(xiǎn)信息的收集、情報(bào)系統(tǒng)、評估機(jī)制等相應(yīng)策略的改變都依賴于定時(shí)審查機(jī)制的建立完善。

(2)定期審查機(jī)制法制優(yōu)化之路徑

第一，健全特大城市政府部門之間的社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測協(xié)調(diào)機(jī)制。合理合法的權(quán)威，是現(xiàn)代社會中有效的組織形式。(44)劉照洋：《企業(yè)是現(xiàn)代社支中最主要的經(jīng)濟(jì)組織.技術(shù)總結(jié)》[EB/OL].(2017-07-20).http://www.doc88.com/p-67716211335.html，2022-9-17。一是行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定城市政府建立具有權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測活動，避免各自為政。此類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以是特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管委員會。二是行政法需要規(guī)定城市政府設(shè)立專門協(xié)調(diào)部門。這可以在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管委員會下增設(shè)政策研究室，綜合協(xié)調(diào)各政府部門和其他組織的社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中的活動。三是行政法規(guī)定城市政府定期以聯(lián)合辦事形式開展風(fēng)險(xiǎn)審查任務(wù)。

第二，健全城市政府多部門聯(lián)動機(jī)制。行政法需要規(guī)定特大城市政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)，相互協(xié)作的多部門聯(lián)合執(zhí)法長效工作機(jī)制。行政法可以規(guī)定特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管委員會聯(lián)合審查的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其辦公室履行協(xié)調(diào)職責(zé)，聯(lián)合審查有多種形式，比如，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)開展聯(lián)合審查，如一月一次。

第三，增加風(fēng)險(xiǎn)定期審查的專門性。特大城市社會風(fēng)險(xiǎn)定期審查占用大量的人力、物力資源，需要專門的機(jī)構(gòu)與人員來具體負(fù)責(zé)。為此，行政法可以規(guī)定成立專門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測部門，成立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測人力與信息部門，以及專門的風(fēng)險(xiǎn)審查聯(lián)絡(luò)部門。

第四，建立風(fēng)險(xiǎn)定期審查責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制。行政法需要規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，明確責(zé)任主體，行政法還需要規(guī)定監(jiān)督機(jī)制，更好地發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)定期審查機(jī)制的作用，約束有關(guān)官員的權(quán)力。