趙 秀 池，任 盈 盈

引言

可持續(xù)發(fā)展理論是在1987年由世界環(huán)境與發(fā)展委員會(WCED)提交的報告《我們共同的未來》中正式提出的，現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展的定義為人所熟知，即“‘既滿足當(dāng)代人需求，又不損害后代人滿足其自身需求的能力’?！罄m(xù)研究對‘可持續(xù)發(fā)展’的解釋大多圍繞人類需求和價值觀展開，其強(qiáng)調(diào)未來，并具有時間依存性”(1)張曉玲：《可持續(xù)發(fā)展理論:概念演變、維度與展望》，《中國科學(xué)院院刊》2018年第1期。。土地可持續(xù)利用概念是由可持續(xù)發(fā)展理論衍生而來的，并且聯(lián)合國糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization of United Nations, 簡稱FAO)于1993年頒布了《可持續(xù)土地利用評價綱要》，確定土地可持續(xù)利用的基本原則和評價標(biāo)準(zhǔn)，具體包括土地的生產(chǎn)性及安全性、水土資源保護(hù)性、經(jīng)濟(jì)可行性和社會接受性。(2)陳百明、張鳳榮：《中國土地可持續(xù)利用指標(biāo)體系的理論與方法》，《自然資源學(xué)報》2001年第3期。實現(xiàn)土地可持續(xù)利用是實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。(3)XieHualin,Chen Qianru, “Land Use and Ecological Civilization: A Collection of Empirical Studies”,Journal of Resources and Ecology, vol.12,no.2, 2021.由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署國際資源專家委員會土地和土壤工作組發(fā)布的《全球土地利用評估報告》中指出：“當(dāng)前全球土地利用呈現(xiàn)五大特征：農(nóng)業(yè)用地面積持續(xù)擴(kuò)張，嚴(yán)重侵占森林、草原；土地退化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險加??；舌尖上的需求增長旺盛，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)呈全球化、市場化；糧食價格穩(wěn)步上漲，貧困人口糧食安全面臨威脅；生產(chǎn)性土地成為重要資產(chǎn)，土地收購與征用面臨高峰。研究表明，未來全球?qū)Ω氐男枨筮€將持續(xù)增加，這主要是由于：人口大幅增長，但糧食增產(chǎn)受限，只能依靠擴(kuò)大耕地面積確保產(chǎn)量、供給口糧；城鎮(zhèn)化加速，建筑用地侵占耕地；以肉食為主的膳食結(jié)構(gòu)推高對生產(chǎn)性土地的需求；生物質(zhì)能源和生物材料需求增加，土地利用競爭加劇?！?4)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署國際資源專家委員會土地和土壤工作組：《全球土地利用評估報告：實現(xiàn)消費與可持續(xù)供給的平衡》(中文版序言)，中國-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心譯，北京：中國環(huán)境出版社，2015年,第3頁。在不久的將來，世界人口繼續(xù)大幅增長，對于土地的需求也愈加旺盛。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的蓬勃階段，所面臨的土地利用問題較之發(fā)達(dá)國家會更為棘手——耕地退化、耕地及建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不暢、城市建設(shè)用地利用效率低、土壤退化和土地污染等問題接踵而至。因此堅持可持續(xù)發(fā)展理論指導(dǎo)土地利用規(guī)劃管理是保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境的應(yīng)有之義，也于保證我國社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展至關(guān)重要。

2015年9月，包括中國在內(nèi)的193個國家共同簽署的《改變我們的未來：2030可持續(xù)發(fā)展議程》(以下簡稱“2030年議程”)，正式提出了17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(Sustainable Development Goals，簡稱SDGs)(以下統(tǒng)一使用簡稱SDGs)和169項具體目標(biāo)，并于2016年1月開始執(zhí)行?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)是對聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)(Millennium Development Goals，簡稱MDGs)(以下統(tǒng)一使用簡稱MDGs)的繼承和超越，是此后15年各國的發(fā)展要務(wù)。(5)張軍澤、王帥、趙文武等：《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)關(guān)系研究進(jìn)展》，《生態(tài)學(xué)報》2019年第22期。汪萬發(fā)等人指出：國家對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了全面規(guī)劃，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各方面和全過程，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。(6)汪萬發(fā)、許勤華：《推動生態(tài)文明建設(shè)與2030年可持續(xù)發(fā)展議程對接》，《國際展望》2021年第4期。堅持SDGs的指導(dǎo)，尊重自然規(guī)律及建立“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，最后建立起資源節(jié)約、環(huán)境友好的美麗中國。(7)龍花樓、劉永強(qiáng)、李婷婷等：《生態(tài)文明建設(shè)視角下土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的空間銜接研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》2014第5期。因此，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、進(jìn)一步深化土地制度改革、實現(xiàn)國家長治久安和人類命運共同體的必由之路。(8)呂永龍、王一超、苑晶晶等：《關(guān)于中國推進(jìn)實施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的若干思考》，《中國人口·資源與環(huán)境》2018年第1期；邵超峰、陳思含、高俊麗等：《基于SDGs的中國可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)體系設(shè)計》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第4期；汪萬發(fā)、許勤華：《推動生態(tài)文明建設(shè)與2030年可持續(xù)發(fā)展議程對接》，《國際展望》2021年第4期。。土地可持續(xù)利用應(yīng)當(dāng)有更為深刻的內(nèi)涵、更為明確的目標(biāo)和更加有力的執(zhí)行手段。因此，本文結(jié)合“2030年議程”(包括SDGs)以及國內(nèi)外土地可持續(xù)利用研究的相關(guān)文獻(xiàn)，梳理聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo)由MDGs轉(zhuǎn)變到SDGs的過程，列舉新時期中國為全球可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)的中國智慧和中國方案，最后深入探討SDGs對我國土地可持續(xù)利用的影響及作用。研究結(jié)果為我國土地可持續(xù)利用的政策制定提供一定的理論依據(jù)，并闡明未來的發(fā)展方向。

一、土地可持續(xù)利用研究綜述

土地可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展理論在土地研究方面的拓展和實踐。在1990年印度新德里，由美國農(nóng)業(yè)部、印度農(nóng)業(yè)研究會和美國Rodale研究所共同組織舉辦的“國際土地可持續(xù)利用研討會”上，土地可持續(xù)的思想被正式提出。此后，土地可持續(xù)利用管理的研討會又在泰國清邁(1991)、加拿大萊斯布瑞(1993)、德國波恩(1996)和中國北京(2001)舉辦。1993年，F(xiàn)AO正式提出《可持續(xù)土地利用評價綱要》，確定了土地可持續(xù)利用的基本原則及評價標(biāo)準(zhǔn)，土地可持續(xù)利用的相關(guān)研究開始在國際和國內(nèi)蓬勃發(fā)展。(9)黃祁琦、楊慶媛：《基于PSR模型的重慶市土地可持續(xù)利用評價及障礙因子診斷》，《湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)》2019年第24期。目前關(guān)于土地可持續(xù)利用的研究，大多聚焦在以下幾個方面：(1)土地可持續(xù)利用內(nèi)涵研究；(2)土地可持續(xù)利用規(guī)劃研究；(3)土地可持續(xù)利用評價指標(biāo)體系與方法研究。

(一)土地可持續(xù)利用內(nèi)涵研究

“美國學(xué)者Young(1990)認(rèn)為土地可持續(xù)利用是指在保護(hù)土地賴以生產(chǎn)的資源，并維持其持久生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，獲得最高收獲產(chǎn)量的土地利用?！?10)劉旭曄：《土地可持續(xù)利用研究進(jìn)展及未來研究趨勢》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2015年第9期。傅伯杰將土地可持續(xù)利用解釋為：“土地可持續(xù)利用就是實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。即，達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會可接受性?！?11)傅伯杰、陳利頂、馬誠：《土地可持續(xù)利用評價的指標(biāo)體系與方法》，《自然資源學(xué)報》1997年第2期。穆廣榮和陸效平從可持續(xù)性土地資源的內(nèi)涵出發(fā)，針對土地資源的總量平衡、區(qū)際平衡、代際平衡和質(zhì)的平衡，對土地資源的四種平衡方式進(jìn)行了研究，并總結(jié)出土地代際平衡與生產(chǎn)的穩(wěn)定性和資源保護(hù)、土地質(zhì)的平衡與土地生產(chǎn)力、區(qū)際平衡與經(jīng)濟(jì)可行性和社會可接受性等土地資源平衡方式對土地可持續(xù)利用的影響。(12)穆廣榮、陸效平：《土地資源的平衡方式和可持續(xù)利用》，《中國土地科學(xué)》1997年第6期。謝俊奇認(rèn)為，“根據(jù)我國土地資源和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展的特點，可持續(xù)土地利用可以表述為：可持續(xù)土地利用就是使土地資源得到科學(xué)合理的利用、開發(fā)、整治和保護(hù)，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用與社會、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷滿足社會經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的需要，達(dá)到最佳的社會、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益?？沙掷m(xù)土地利用的目標(biāo)是在社會上具有公平性和可接受性，在資源環(huán)境方面具有可持續(xù)性，在經(jīng)濟(jì)上具有充分性”(13)謝俊奇：《可持續(xù)土地利用的社會、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響評價的初步研究》，《中國土地科學(xué)》1998年第3期。。

在基于代際公平和承載能力的可持續(xù)發(fā)展方面，曲福田認(rèn)為，“‘土地持續(xù)利用’的定義應(yīng)為：在特定的時期和地區(qū)條件下，對土地資源進(jìn)行合理的開發(fā)、使用、治理、保護(hù)，并通過一系列的合理利用組織，協(xié)調(diào)人地關(guān)系及人與資源、環(huán)境的關(guān)系，以期滿足當(dāng)代人與后代人生存發(fā)展的需要”(14)曲福田主編：《可持續(xù)發(fā)展的理論與政策選擇》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，第199頁。。李貽學(xué)認(rèn)為，土地可持續(xù)利用應(yīng)該同時具備可持續(xù)性、協(xié)調(diào)性、公平性、區(qū)域性和土地的利用特性五個方面的特征。(15)李貽學(xué)：《中國土地可持續(xù)利用的土地政策研究》，博士學(xué)位論文，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2004年。綜上可知，目前學(xué)界對于土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵定義基本上緊緊圍繞1987年布倫特蘭委員會上所提出的可持續(xù)發(fā)展的基本概念及核心問題而展開，不僅強(qiáng)調(diào)土地可持續(xù)利用時間上的依存性、代內(nèi)公平與代際公平，更強(qiáng)調(diào)土地可持續(xù)利用需要實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境“三位一體”。

(二)土地可持續(xù)利用規(guī)劃研究

根據(jù)王靜的觀點，即“對區(qū)域土地資源可持續(xù)利用管理來講，其目標(biāo)還應(yīng)包括區(qū)域土地資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、合理配置，即協(xié)調(diào)性的目標(biāo)。因此，區(qū)域土地資源可持續(xù)利用管理的基本內(nèi)涵即在維持和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，保護(hù)和合理利用土地資源，保持和提高土地資源經(jīng)濟(jì)供給能力、生產(chǎn)能力和利用效率，土地資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，地區(qū)發(fā)展平衡，土地資源管理趨于完善，實現(xiàn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展”(16)王靜：《21世紀(jì)我國土地資源可持續(xù)利用管理戰(zhàn)略》，《中國人口·資源與環(huán)境》2001年第52期。。因此進(jìn)行土地可持續(xù)利用規(guī)劃，首要前提是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，合理規(guī)劃使用土地資源，從而實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。嚴(yán)金明等人分別從歷史、權(quán)利、行政、宗旨、技術(shù)和管理等六個方面來理解土地利用規(guī)劃的本質(zhì)。從歷史上看，中國古代赫赫有名的“井田制”和水利工程都江堰都反映了人類開發(fā)利用土地的歷史源遠(yuǎn)流長，土地利用規(guī)劃是人類用地文明的產(chǎn)物。從權(quán)利上理解土地利用規(guī)劃即探討土地發(fā)展權(quán)的分配，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用規(guī)劃需要科學(xué)合理地分配土地發(fā)展權(quán)。從宗旨上看，“土地利用規(guī)劃最本質(zhì)的功能是其對未來土地利用時空的導(dǎo)向，即對未來土地資源的分配和時空組織”。(17)嚴(yán)金明、劉杰：《關(guān)于土地利用規(guī)劃本質(zhì)、功能和戰(zhàn)略導(dǎo)向的思考》，《中國土地科學(xué)》2012年第2期。在對未來的土地資源的分配和組織時需要堅持可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)，即既滿足當(dāng)代人的需求，又充分考慮到后代的利益。龍花樓等人認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)克服偏重經(jīng)濟(jì)因素的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而注重生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會因素的有機(jī)統(tǒng)一。土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的結(jié)合點在于注重保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，減輕自然災(zāi)害及污染對土地的毀損。將環(huán)境現(xiàn)狀評價及環(huán)境預(yù)測結(jié)果需要作為制定土地利用規(guī)劃目標(biāo)的參考依據(jù)，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)也需要依據(jù)土地利用規(guī)劃中的土地生態(tài)建設(shè)目標(biāo)來制定，且不可脫離社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地開發(fā)利用強(qiáng)度，注重可操作性。(18)龍花樓、劉永強(qiáng)、李婷婷等：《生態(tài)文明建設(shè)視角下土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的空間銜接研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》2014年第5期。

(三)土地可持續(xù)利用水平測度研究

土地利用可持續(xù)性的定量評價是土地可持續(xù)利用研究的核心內(nèi)容，是制定土地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略、規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)，目前國內(nèi)關(guān)于土地可持續(xù)利用的研究也多關(guān)注于此。傅伯杰提出從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)以及社會三個方面出發(fā)對土地可持續(xù)利用進(jìn)行評價。其中，土地持續(xù)利用的基礎(chǔ)是生態(tài)的持續(xù)性；評價的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)資源、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和綜合效益；評價的社會指標(biāo)包括宏觀的社會、政治環(huán)境、社會的承受能力、社會的保障水平以及公眾參與程度等。(19)傅伯杰、陳利頂、馬誠：《土地可持續(xù)利用評價的指標(biāo)體系與方法》，《自然資源學(xué)報》1997年第2期。

學(xué)者們通過構(gòu)建指標(biāo)體系，廣泛運用PSR(壓力-狀態(tài)-響應(yīng))模型進(jìn)行土地利用可持續(xù)性測度，其他測度方法包括VW模型、生態(tài)足跡評價、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、三角模型、灰色關(guān)聯(lián)分析法、改進(jìn)TOPSIS法等定量評價方法，選取的評價指標(biāo)主要從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會及環(huán)境四個層面出發(fā)，并且大多基于某一時間點對某一區(qū)域的土地可持續(xù)利用程度進(jìn)行分析，缺少對于一段時期內(nèi)的土地可持續(xù)利用時空格局特征的研究。另外，土地可持續(xù)性水平的定量研究多基于現(xiàn)狀評價，而較少對可持續(xù)發(fā)展預(yù)警與未來模擬的研究。

謝花林、劉曲等人利用PSR模型，選取14個具體指標(biāo)構(gòu)建了針對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的土地利用可持續(xù)性評價指標(biāo)體系和綜合評價模型，“壓力”指標(biāo)包括人均建設(shè)用地面積、耕地壓力指數(shù)、城市化水平等；“狀態(tài)”指標(biāo)包含單位土地面積GDP、生態(tài)用地占比、生物多樣性指數(shù)等；“響應(yīng)”指標(biāo)包括土地保護(hù)政策、基本農(nóng)田面積控制指標(biāo)、土地污染處理率等。既有定性指標(biāo)也有定量指標(biāo)，既有正向指標(biāo)也有負(fù)向指標(biāo)。經(jīng)過測度得出鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的土地可持續(xù)利用水平從2006年到2010年總體有所提高，該評價指標(biāo)體系和綜合評價模型是可行的。(20)謝花林、劉曲、姚冠榮等：《基于PSR模型的區(qū)域土地利用可持續(xù)性水平測度——以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為例》，《資源科學(xué)》2015年第3期。胡石元等人則運用PSR模型對以武岡市為代表的南方丘陵地區(qū)土地整治的可持續(xù)性進(jìn)行評價，從生態(tài)安全、社會福利和資源經(jīng)濟(jì)三個層面構(gòu)建評價指標(biāo)體系，得出“在今后的土地整治工作中，應(yīng)更加注重生態(tài)環(huán)境的改善，并在項目完成后加快相應(yīng)規(guī)劃的實施以確保土地整治項目所帶來的成果得到充分利用”的結(jié)論。(21)胡石元、張赟、唐旭：《基于PSR模型的南方丘陵區(qū)土地整治可持續(xù)性評價——以武岡市為例》，《國土與自然資源研究》2017年第5期。

李紅禮等人構(gòu)建了包含資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會4個子指標(biāo)系統(tǒng)的土地可持利用評價指標(biāo)體系，運用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)(Artificial Neural Network，簡稱ANN)中的BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)對河南省土地的可持續(xù)利用水平進(jìn)行測度，得出“耕地短缺、經(jīng)濟(jì)水平不高，水資源嚴(yán)重短缺是影響河南省土地可持續(xù)利用度的主要因素”這一結(jié)論。(22)李紅禮、高建華、盧紅巖：《基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的河南省土地可持續(xù)利用評價研究》，《國土與自然資源研究》2009年第1期。盧濤等人引入VW模型，以市域為評價單元對安徽省內(nèi)各市的土地利用可持續(xù)性及時空格局特征進(jìn)行分析研究，得出“安徽省土地可持續(xù)利用程度總體較差，但各地市土地可持續(xù)利用程度不斷提升，土地可持續(xù)利用格局呈良性發(fā)展態(tài)勢?！钡慕Y(jié)論。(23)盧濤、周學(xué)武、王占岐等：《基于VW模型的土地可持續(xù)利用評價及時空特征分析——以安徽省市域為例》，《中國土地科學(xué)》2015年第12期。趙旭、葉劍平等人認(rèn)為城市土地可持續(xù)利用綜合評價系統(tǒng)是一個具有較強(qiáng)的不確定性和模糊性的灰色系統(tǒng)，確保在評價具有較強(qiáng)的不確定性和模糊性的城市土地可持續(xù)利用綜合評價系統(tǒng)時保證水平值的準(zhǔn)確性，因此從資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧三個方面構(gòu)建城市土地可持續(xù)利用評價指標(biāo)體系，采用改進(jìn)灰色關(guān)聯(lián)分析法綜合評價了湖南省城市土地可持續(xù)利用水平，最后得出結(jié)論：湖南省應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制城市建設(shè)用地擴(kuò)張，優(yōu)化土地利用和能源結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)交通及公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(24)趙旭、葉劍平、薛姝：《基于改進(jìn)灰色關(guān)聯(lián)分析法的湖南省城市土地可持續(xù)利用評價》，《水土保持通報》2013年第3期。劉艷中等人則針對運用生態(tài)足跡模型進(jìn)行土地可持續(xù)利用評價過程中存在的評價精度較低、研究內(nèi)容不全、應(yīng)用方法單一等問題提出具體的改進(jìn)方向和建議。(25)劉艷中、李江風(fēng)、張祚等：《生態(tài)足跡模型在我國土地可持續(xù)利用評價中的應(yīng)用及啟示》，《地理與地理信息科學(xué)》2008年第1期。楊慶媛等人引入生態(tài)足跡模型對2004年重慶市土地資源可持續(xù)利用狀況進(jìn)行探討。(26)楊慶媛、王兆林、魯春陽等：《生態(tài)足跡研究方法在土地資源可持續(xù)利用評價中應(yīng)用——以重慶市為例》，《西南大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)》2007年第8期。趙興國等人運用基于“國家公頃”改進(jìn)的生態(tài)足跡模型構(gòu)建土地利用可持續(xù)性系數(shù)，對中國31個省區(qū)1998—2008年土地利用可持續(xù)狀態(tài)進(jìn)行綜合評價，其研究結(jié)果能夠為中國省域尺度土地開發(fā)與可持續(xù)利用戰(zhàn)略、政策與對策制定提供科學(xué)依據(jù)和決策參考。(27)趙興國、潘玉君、丁生等：《中國省域土地利用可持續(xù)性評價及時空格局特征》，《農(nóng)業(yè)工程學(xué)報》2014年第3期。

目前學(xué)界關(guān)于土地可持續(xù)利用的研究多為土地可持續(xù)利用水平的測度的定量研究，缺少對土地可持續(xù)利用定義深入闡釋的定性研究。并且由于研究數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性，學(xué)者在進(jìn)行土地可持續(xù)利用水平測度研究時，選取的時間尺度多為十年，空間尺度則多為省市域。這一時間尺度不能有效地體現(xiàn)土地可持續(xù)利用水平在我國制定并實施的可持續(xù)發(fā)展相應(yīng)政策時期(如MDGs執(zhí)行階段)的變化，并且當(dāng)前研究大多選取單一的省份或者城市進(jìn)行研究，缺乏不同區(qū)域的空間差異比較。

二、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變

(一)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)的成效與不足

可持續(xù)發(fā)展理念提出之后，聯(lián)合國于1992年制定并通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(簡稱《里約宣言》)及《21世紀(jì)議程》，將可持續(xù)發(fā)展由理論闡釋階段推進(jìn)到戰(zhàn)略行動階段。(28)彭斯震、孫新章：《后2015時期的全球可持續(xù)發(fā)展治理與中國參與戰(zhàn)略》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第7期。但是《21世紀(jì)議程》所制定的目標(biāo)過于繁雜，缺乏統(tǒng)一性，實際操作和落實的難度很大，所以并沒能為有效解決全球可持續(xù)發(fā)展問題提供指導(dǎo)作用。此后聯(lián)合國意識到，如果要實現(xiàn)全人類可持續(xù)發(fā)展這一宏大遠(yuǎn)景，必須要制定階段性的目標(biāo)和計劃來逐步實現(xiàn)可持續(xù)目標(biāo)。(29)黃梅波、朱丹丹、吳儀君：《“后2015發(fā)展議程”與中國的應(yīng)對》，《國際政治研究》2015年第1期?；诖?，2000年9月聯(lián)合國千年首腦會議通過了MDGs，具體包括8項目標(biāo)、18項具體目標(biāo)以及48個評估指標(biāo)。這些指標(biāo)囊括了經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和國際合作四個層面，包含消除極端貧困和饑餓、普及小學(xué)教育、防止艾滋病、瘧疾等傳染病等8項總目標(biāo)，以謀求全人類的發(fā)展為核心價值，以改善積貧積弱和關(guān)懷弱勢群體為宗旨，倡導(dǎo)全球合作，鼓勵世界各國為實現(xiàn)全人類的福祉貢獻(xiàn)出自己的力量。

MDGs的卓越成效首先體現(xiàn)在改善積貧積弱、消除極端貧困和饑餓方面。在廣大亞洲和撒哈拉沙漠以南的非洲地區(qū)，極端貧困人口的比例有顯著下降，并且中國為減少世界貧困人口作出的貢獻(xiàn)最為顯著?！皩Ρ葦?shù)據(jù)表明，從1990年到2005年，中國貧困人口減少的數(shù)量占到同期全世界貧困人口減少總數(shù)的76.09%，不但提前實現(xiàn)了貧困人口減半的目標(biāo)，而且也為全球的減貧事業(yè)作出了突出的貢獻(xiàn)?！?30)朱貴昌：《實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo):中國的貢獻(xiàn)與經(jīng)驗》，《當(dāng)代世界與社會主義》2015年第4期。在普及小學(xué)教育和降低兒童及孕婦死亡率方面有明顯改善，在抗擊瘧疾和肺結(jié)核等傳染疾病方面也有相當(dāng)大的進(jìn)展，感染和發(fā)病人數(shù)有了明顯下降。(31)祁懷高：《聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)與中國發(fā)展理念的互動》，《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2012年第6期。同時，MDGs促進(jìn)了全球伙伴關(guān)系的發(fā)展，表現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的援助水平有所上升，并且諸多非政府組織也為發(fā)展中國家的發(fā)展作出了積極努力，這在一定程度上推動了SDGs實現(xiàn)的進(jìn)程。(32)葉江、崔文星：《聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)實績評析——兼談后2015全球發(fā)展議程的爭論》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2014第2期

從2000年至2015年，MDGs有效地推動了全球尤其是欠發(fā)達(dá)國家在改善積貧積弱、普及教育、改善醫(yī)療等方面的發(fā)展。但是面對一些諸如種族、性別和環(huán)境等影響范圍至全球而且迫在眉睫的問題，MDGs并不能提供具體的改良目標(biāo)和解決方案，其目標(biāo)設(shè)計也暴露出許多問題。2015年聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)報告對MDGs的發(fā)展情況作出評價，指出雖然MDGs取得了有目共睹的成就，但仍存在著較多的問題，主要表現(xiàn)在：(1)發(fā)展觀念狹隘。MDGs本應(yīng)該是高度全面的發(fā)展觀，但是在涉及到一些具有高度政治敏感性的問題時，比如種族以及性別等，則選擇簡化或者遺漏；(2)目標(biāo)設(shè)計不合理。列舉的問題之間的關(guān)聯(lián)性不大，即不能有效體現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境之間存在的有機(jī)聯(lián)系，也沒有對當(dāng)下大氣圈、水圈、巖石圈、生物圈中出現(xiàn)的各類環(huán)境污染問題進(jìn)行列舉和概括，目標(biāo)的設(shè)計也缺少時間節(jié)點和量化指標(biāo)；(3)不平等問題被掩蓋。MDGs的不平等首先體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間。由于發(fā)達(dá)國家掌握了絕大多數(shù)的財富和資源，在政治、貿(mào)易以及科技等方面上也擁有絕對的話語權(quán)，因此在實現(xiàn)MDGs的過程中會加劇貧富差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，也會讓本身陷入金融危機(jī)泥潭的發(fā)達(dá)國家在援助貧困國家時承受更大的經(jīng)濟(jì)和政治壓力。其次MDGs采用全球和國家平均水平來衡量消除極端貧困和饑餓目標(biāo)和普及小學(xué)教育目標(biāo)的成效，而事實上的極端貧困人群和失學(xué)兒童在被逐步邊緣化，實際境遇沒有因為MDGs的實施得以改善。(33)葉江、崔文星：《聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)實績評析——兼談后2015全球發(fā)展議程的爭論》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2014第2期。基于以上MDGs的固有缺陷和弊病，國際上必須制定新的議程以完成千年發(fā)展目標(biāo)未竟的事業(yè)，并且要與其有機(jī)連接，成為實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展之路的新的軌道。

(二)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)的確立與推進(jìn)

進(jìn)入千禧年后，國際形勢經(jīng)歷著風(fēng)云巨變：全球變暖加劇、生物多樣性減少、自然環(huán)境破壞嚴(yán)重、恐怖主義抬頭、2008年金融危機(jī)爆發(fā)、西方自由主義民主衰退以及以中國為代表的發(fā)展中國家崛起，都促使世界格局產(chǎn)生大變化。MDGs已經(jīng)不再適用于2015年后的可持續(xù)發(fā)展議程。在新形勢新背景下，世界各國亟需一套更具有普適性和可操作性的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系以應(yīng)對逐年惡化的生態(tài)環(huán)境和氣候問題，加強(qiáng)世界各國尤其是發(fā)展中國家參與全球治理的能力和意愿，并且將發(fā)展的首要目標(biāo)由消除貧困轉(zhuǎn)移到保護(hù)環(huán)境，(34)熊青龍：《從千年發(fā)展目標(biāo)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo):國際發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第5期。最終體現(xiàn)“環(huán)境保護(hù)是前提，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是根本，社會進(jìn)步是保障”(35)黃梅波、朱丹丹、吳儀君：《“后2015發(fā)展議程”與中國的應(yīng)對》，《國際政治研究》2015年第1期。的理念。因此“里約+20”峰會又進(jìn)一步提出了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)，這是對千年發(fā)展目標(biāo)的凝練和升華，所涵蓋的問題范圍更加寬泛且多元，“超越傳統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三維認(rèn)知，增加了公正保障和執(zhí)行手段，上升至“‘5P’，即人類(People)、地球(Planet)、繁榮(Prosperity)、和平(Peace)、伙伴關(guān)系(Partnership)，從發(fā)展理念上創(chuàng)新豐富了可持續(xù)發(fā)展的維度”(36)鮮祖德、巴運紅、成金璟：《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)及其政策關(guān)聯(lián)研究》，《統(tǒng)計研究》2021年第1期。。SDGs目標(biāo)的設(shè)定更加明晰且具有普遍性，重視發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)、開放包容，完善目標(biāo)的實施機(jī)制和執(zhí)行手段，形成更加統(tǒng)一完備且不可分割的可持續(xù)目標(biāo)體系。

從圖1可以看出，SDGs由MDGs的8個目標(biāo)拓展到17個目標(biāo)，除了消除極端貧困、減貧減弱、衛(wèi)生、教育和發(fā)展全球伙伴關(guān)系等優(yōu)先目標(biāo)，還進(jìn)一步擴(kuò)展了環(huán)境領(lǐng)域方面的目標(biāo)。MDGs中的“保持環(huán)境的可持續(xù)能力”這一項目標(biāo)在SDGs中被可被拆解成目標(biāo)6、7、9、11、13、14及15，這表明可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對保護(hù)陸地資源、海洋資源和生物資源，建設(shè)可持續(xù)的城市空間及關(guān)注氣候變化等環(huán)境與資源保護(hù)的方面提出了更加聚焦性的要求。

具體來看，SDGs的目標(biāo)1、2是MDGs中的目標(biāo)一的延續(xù)，將“消除極端貧困”變更為“消除一切形式的貧困”，擴(kuò)充了貧困人群的范圍和形式，將覆蓋面做得更廣。同時將“消除饑餓”進(jìn)一步擴(kuò)充，實現(xiàn)糧食安全，保證營養(yǎng)全面均衡及發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)。消除饑餓要不僅做到量的增加，更要做到質(zhì)的優(yōu)化。SDGs的目標(biāo)3、4、5對人類的健康生活、優(yōu)質(zhì)教育、性別平等提出要求，堅持可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)充分尊重人權(quán)，彰顯人文主義關(guān)懷，保證人類發(fā)展的基本需求。

目標(biāo)8強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有包容性和持久性，保障居民就業(yè)，尊重各個職業(yè)。

目標(biāo)6和7分別提倡飲水安全和可持續(xù)現(xiàn)代能源，強(qiáng)調(diào)水資源的合理利用以及新型能源的開發(fā)。目標(biāo)9提出建設(shè)具有抵御自然災(zāi)害能力的可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展可持續(xù)工業(yè)。目標(biāo)11是在目標(biāo)9的內(nèi)容基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)可持續(xù)的人類居住區(qū)和城市空間，具有更強(qiáng)的抵抗各類自然災(zāi)害的能力。

目標(biāo)13強(qiáng)調(diào)應(yīng)對氣候變化采取緊急預(yù)警行動，目標(biāo)14對保護(hù)海洋及海洋資源提出要求，目標(biāo)15聚焦于土地資源保護(hù)，恢復(fù)陸地生態(tài)系統(tǒng)，遏制土地荒漠化和生物多樣性減少。

目標(biāo)16提倡建設(shè)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效務(wù)實的機(jī)構(gòu)，維護(hù)司法公正，構(gòu)建和諧、穩(wěn)定、包容的法治社會。

目標(biāo)10和17是MDGs目標(biāo)八的補(bǔ)充和延續(xù)，關(guān)注到了在MDGs中被掩蓋的不平等問題，重視伙伴關(guān)系，順應(yīng)當(dāng)今世界和平與發(fā)展的時代主題。

SDGs的各項目標(biāo)并非孤立，而是彼此之間形成緊密相連的關(guān)系，但“2030年議程”并沒有對這樣的關(guān)聯(lián)作出進(jìn)一步闡釋，并且國內(nèi)外的學(xué)者在研究SDGs時得出結(jié)論，17個目標(biāo)之間有些存在著相互重疊的關(guān)系，而有些則存在相互消解和對抗的關(guān)系。某些指標(biāo)存在語意模糊、缺乏時間約束和定量要求等問題。(37)呂永龍、王一超、苑晶晶等：《關(guān)于中國推進(jìn)實施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的若干思考》，《中國人口·資源與環(huán)境》2018年第1期。因此，未來中國在推進(jìn)落實SDGs目標(biāo)時應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身國情去權(quán)衡各個目標(biāo)的優(yōu)先級，從不同的維度和主題組合出發(fā)，形成以問題導(dǎo)向、發(fā)展有側(cè)重的可持續(xù)目標(biāo)體系。

(三)我國推進(jìn)實現(xiàn)SDGs的具體實踐

近30年來，隨著經(jīng)濟(jì)水平和綜合國力不斷提升，我國在參與國際事務(wù)中也擁有更多的話語權(quán)，在全球可持續(xù)發(fā)展治理過程中從被動參與者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)者。(38)彭斯震、孫新章：《后2015時期的全球可持續(xù)發(fā)展治理與中國參與戰(zhàn)略》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第7期。中國積極參與千年發(fā)展目標(biāo)的執(zhí)行過程中，將MDGs納入國家發(fā)展規(guī)劃的方方面面，做出了舉世矚目的成績。但中國所承載的發(fā)展壓力仍是巨大的，因而“2030年議程”對全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)做出的調(diào)整對于中國的發(fā)展而言既是轉(zhuǎn)折和機(jī)遇，也是難題和挑戰(zhàn)。中國基于自身仍為世界最大的發(fā)展中國家這一定位的前提下，積極參與“2030年議程”，提出了“一帶一路”倡議和生態(tài)文明建設(shè)的布局。

“一帶一路”是在中國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”后打造一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步全球化的國際區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作全新形式，旨在“維護(hù)全球自由貿(mào)易體系和開放型世界經(jīng)濟(jì)”，貫徹共商、共建、共享”的原則，致力于推動開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。(39)劉衛(wèi)東：《“一帶一路”戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵與科學(xué)問題》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2015年第5期?！耙粠б宦贰彼岢摹昂推胶献鳌㈤_放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”理念在繼承了“2030年議程”的精神基礎(chǔ)上，又融入了更多中國特色及文化內(nèi)涵，著眼弘揚古絲綢之路互學(xué)互鑒、和睦共處的精神，拓展我國同歐亞大陸方向國家各領(lǐng)域互利合作，是新形勢下中國推進(jìn)對外合作的總體構(gòu)想，其出發(fā)點是希望實現(xiàn)沿線各國的共同發(fā)展和共同繁榮，秉持的是構(gòu)建命運共同體的精神理念，強(qiáng)調(diào)的是共商、共建、共享的平等互利方式，致力于打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。

生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)想的提出是為了解決如何在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)這一人類社會進(jìn)入工業(yè)文明階段后的一大難題。所有高度工業(yè)化國家在發(fā)展時都沒能成功避開先污染后治理的道路。(40)劉磊：《習(xí)近平新時代生態(tài)文明建設(shè)思想研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2018年第3期。盡管過去我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，逐步實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，但是在此過程中所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源的可持續(xù)利用、生物多樣性保護(hù)等問題妨礙我國經(jīng)濟(jì)朝著更加高質(zhì)量、更可持續(xù)的方向發(fā)展。為解決這一問題，正視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，我國政府于2005年首次提出“生態(tài)文明”的理念，即人類在利用自然、改造自然，以使自身獲益的這一過程中所做的種種努力和取得的所有成果，目的是為了實現(xiàn)人與自然和諧共處，提升人與自然的關(guān)系。(41)俞可平：《科學(xué)發(fā)展觀與生態(tài)文明》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2005年第4期。往后生態(tài)文明理念又不斷被賦予新的內(nèi)涵，充分繼承可持續(xù)發(fā)展思想的結(jié)果，實現(xiàn)人類社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而增進(jìn)全人類的福祉。生態(tài)文明建設(shè)則是作為一項發(fā)展戰(zhàn)略，與我國發(fā)展的各個方面緊密相接。建設(shè)生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會目標(biāo)及戰(zhàn)略任務(wù)體現(xiàn)了生態(tài)文明的新理念。

三、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對我國土地可持續(xù)利用的影響作用

中國應(yīng)當(dāng)緊跟“2030年議程”，立足本國國情，不斷推進(jìn)本國的可持續(xù)發(fā)展的理論和實踐創(chuàng)新?！巴恋刈鳛橐环N多功能資源，不僅能為人類提供食物、水和其他生活所需，也是人類社會經(jīng)濟(jì)活動和農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體?！?42)姜棪峰、龍花樓、唐郁婷：《土地整治與鄉(xiāng)村振興——土地利用多功能性視角》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2021年第3期。因土地資源兼具自然屬性與社會經(jīng)濟(jì)屬性，同時具有生產(chǎn)功能、生活功能以及生態(tài)功能，所以成為支撐自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)要素之一。土地利用與SDGs關(guān)系密切，因此實現(xiàn)SDGs需要充分依托土地所具有的生產(chǎn)和承載等功能，以此推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)安全。(43)李寒冰、金曉斌、吳可等：《土地利用系統(tǒng)對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的支撐力評價：方法與實證》，《自然資源學(xué)報》2022年第1期。在中國“一帶一路”倡議和生態(tài)文明建設(shè)的背景下，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用是保證經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然要求。探討可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對我國土地可持續(xù)利用的影響作用，既要從SDGs的目標(biāo)內(nèi)容出發(fā)，也要從我國推進(jìn)實現(xiàn)“2030年議程”的具體實踐出發(fā)。

(一)深化土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵

謝俊奇將可持續(xù)土地利用定義表述為：“可持續(xù)土地利用就是使土地資源得到科學(xué)合理的利用、開發(fā)、整治和保護(hù)，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用與社會、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷滿足社會經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的需要，達(dá)到最佳的社會、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益?？沙掷m(xù)土地利用的目標(biāo)是在社會上具有公平性和可接受性，在資源環(huán)境方面具有可持續(xù)性，在經(jīng)濟(jì)上具有充分性?！?44)謝俊奇：《可持續(xù)土地利用的社會、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響評價的初步研究》，《中國土地科學(xué)》1998年第3期。曲福田等強(qiáng)調(diào)土地可持續(xù)利用需要在協(xié)調(diào)好人地關(guān)系的同時，促進(jìn)人與資源及環(huán)境的協(xié)調(diào)，滿足當(dāng)代人與后代人的發(fā)展需要。(45)曲福田主編：《可持續(xù)發(fā)展的理論與政策選擇》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，第199頁。“著名城市規(guī)劃學(xué)者Calthorpe曾鮮明地指出可持續(xù)性就是在社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境中尋找一種平衡，使其能夠永久地存在下去?！?46)楊振山、丁悅、李娟：《城市可持續(xù)發(fā)展研究的國際動態(tài)評述》，《經(jīng)濟(jì)地理》2016年第7期。呂永龍認(rèn)為“持續(xù)發(fā)展”的最終目標(biāo)是有效協(xié)調(diào)生命系統(tǒng)及其支持環(huán)境之間的相互關(guān)系，使有限的環(huán)境可以持續(xù)支撐生命系統(tǒng)運行。(47)呂永龍：《持續(xù)發(fā)展的理論思考》，《科學(xué)對社會的影響》1996年第1期。但隨著全世界不同國家的社會經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展，不同的地區(qū)所暴露出來新的發(fā)展問題也愈加復(fù)雜和嚴(yán)峻。(48)呂永龍、王一超、苑晶晶等：《關(guān)于中國推進(jìn)實施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的若干思考》，《中國人口·資源與環(huán)境》2018第1期。過去可持續(xù)發(fā)展的定義似乎已經(jīng)并不再能夠準(zhǔn)確地描述出經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)二者之間的辯證關(guān)系。因此在全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)入新的階段后，許多國家呼吁環(huán)境惡化應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展解離。“就其本質(zhì)而言，可持續(xù)發(fā)展理念依然無法擺脫人類中心主義思想的影響，它視環(huán)境為人類社會的利用對象，缺乏對生態(tài)系統(tǒng)整體平衡與和諧的關(guān)懷。盡管布倫特蘭委員會提出了對環(huán)境利用程度的限制，但是仍以滿足人類發(fā)展需求和平衡各國利益訴求為根本目標(biāo)，使其難以客觀、公平、理性地對待人與自然的關(guān)系。其實，不管其涵義的模糊性還是對‘發(fā)展’內(nèi)涵的含糊其辭，都與其功利的‘人本位’思想有很大干系?！?49)樊越：《可持續(xù)發(fā)展理念的歷史演進(jìn)及其當(dāng)前困境探析》，《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第1期。換言之，過去各國推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展是將保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的一種手段，其背后的根本目標(biāo)是追求人類發(fā)展需求和各國利益訴求，這一目標(biāo)打破生態(tài)環(huán)境的動態(tài)平衡，忽視對生態(tài)環(huán)境的真正關(guān)懷。因此，如何將脫離“人本位”思想的可持續(xù)發(fā)展概念同土地利用有機(jī)融合成為了一個值得商榷的問題。在SDGs中，第2項、第9項、第11項和第15項目標(biāo)直接涉及土地利用管理層面。目標(biāo)2深化了MDGs中消除饑餓的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了提高耕地集約利用水平和生產(chǎn)力，增加糧食供應(yīng)，實現(xiàn)糧食安全；目標(biāo)9強(qiáng)調(diào)了工業(yè)用地等建設(shè)用地的可持續(xù)利用，提倡建設(shè)具有一定抵御自然災(zāi)害能力的基礎(chǔ)設(shè)施；目標(biāo)11強(qiáng)調(diào)建設(shè)更加包容、開放、安全、宜居的城市空間，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的都市；目標(biāo)15條強(qiáng)調(diào)恢復(fù)和保護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)，遏止土地荒漠化，改善水土流失，保護(hù)生物多樣性。盡管SDGs沒有對實現(xiàn)土地可持續(xù)利用的方式和途徑進(jìn)行詳盡闡述，但針對農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地及生態(tài)用地等不同類型土地的可持續(xù)發(fā)展提出要求，重視土地的自然屬性和社會經(jīng)濟(jì)屬性以及土地功能的復(fù)合性，因此在定義土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵時，應(yīng)當(dāng)同樣重視土地的自然屬性，打破以往學(xué)界定義土地可持續(xù)利用時更加側(cè)重于從土地的社會經(jīng)濟(jì)屬性出發(fā)的思維慣性。(50)姜棪峰、龍花樓、唐郁婷：《土地整治與鄉(xiāng)村振興——土地利用多功能性視角》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2021年第3期。

基于學(xué)界已有的土地可持續(xù)定義、SDGs的主旨以及黨的十八大報告所提出生態(tài)文明建設(shè)的基本內(nèi)容，本文嘗試對土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵作出如下定義：土地可持續(xù)利用就是人類在某一時空條件下，從土地的自然屬性和社會經(jīng)濟(jì)屬性出發(fā)，通過科學(xué)、合理、有序的方式開發(fā)、管理和保護(hù)土地資源，以獲得土地的持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，實現(xiàn)土地功能的全面發(fā)揮，最終促進(jìn)人與自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的協(xié)調(diào)和永續(xù)發(fā)展。

(二)建立人地耦合的土地可持續(xù)利用系統(tǒng)

土地是人類社會與生物圈、水圈、大氣圈、巖石圈及其他系統(tǒng)相互作用的重要媒介。因此，土地利用系統(tǒng)可以被視為在人類活動影響下人與自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境三者交互作用的人地耦合系統(tǒng)，也是土地資源、土地利用方式與自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境間的物質(zhì)交流循環(huán)所構(gòu)成的相互關(guān)聯(lián)、相互影響的整體。(51)張志軍、田英潔、劉子瀟等：《城市土地利用系統(tǒng)健康評價——以六大城市為實證》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2021年第8期。

過去我國在推進(jìn)土地可持續(xù)利用、實行生態(tài)恢復(fù)工程時，往往將工作重心集中在單一自然資源要素或者單一的自然恢復(fù)過程上，致使生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程總是隔靴搔癢，不能有效解決迫在眉睫的生態(tài)安全問題。國家層面提出的構(gòu)建“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”(52)陳美景、王慶日、白中科等：《碳中和愿景下“三生空間”轉(zhuǎn)型及其碳儲量效應(yīng)——以貴州省為例》，《中國土地科學(xué)》2021年第11期。國土空間格局優(yōu)化目標(biāo)是新時期我國國土空間規(guī)劃研究中土地利用系統(tǒng)戰(zhàn)略地位的進(jìn)一步演變?！吧剿痔锖荨鄙餐w再次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)工程應(yīng)當(dāng)充分重視系統(tǒng)性、綜合性和整體性原則。此后，2018年中華人民共和國自然資源部成立，統(tǒng)一所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。后來國家層面出臺《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。2019年7月自然資源部發(fā)布開展國土空間規(guī)劃“一張圖”的通知，統(tǒng)一國土空間用途管制，強(qiáng)化規(guī)劃實施監(jiān)督。國土空間行政管理部門和國土空間規(guī)劃體系的變更都凸顯了系統(tǒng)性、綜合性和整體性原則的指導(dǎo)地位，樹立全局觀，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)保護(hù)建設(shè)，建立人地耦合、層級分明的土地利用系統(tǒng)。

為建立這一人地耦合的土地可持續(xù)利用系統(tǒng)，我國各級國土空間行政管理部門需做到以下幾點：第一，統(tǒng)一國土空間用途管制，擺正國土空間生態(tài)修復(fù)的戰(zhàn)略位置；第二，加強(qiáng)國土空間開發(fā)保護(hù)立法，為生態(tài)修復(fù)和國土空間規(guī)劃提供法律保障；第三，堅持“多規(guī)合一”，建立由上至下的各級國土空間規(guī)劃，具體包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及專項規(guī)劃；第四，堅持先規(guī)劃后實施，確保國土空間規(guī)劃堅持戰(zhàn)略先導(dǎo)、崇尚科學(xué)、生態(tài)優(yōu)先，規(guī)劃具有可操作性；第五，堅持以系統(tǒng)治理及人地和諧為目標(biāo)，深入研究山水林田湖草沙多類自然資源要素和生態(tài)系統(tǒng)的相互作用關(guān)系及效應(yīng)，充分尊重自然規(guī)律，以科學(xué)為準(zhǔn)則，因地制宜，確定不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)途徑，確定適于本地自然地域條件的恢復(fù)方式和自然資源的空間配置模式；最后，進(jìn)一步將生態(tài)修復(fù)融入經(jīng)濟(jì)、社會、文化建設(shè)的全過程中，促使國土空間格局優(yōu)化與民生福祉提升同向增長，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)、綠色可持續(xù)發(fā)展。(53)傅伯杰：《國土空間生態(tài)修復(fù)亟待把握的幾個要點》，《中國科學(xué)院院刊》2021年第1期。

(三)構(gòu)建土地可持續(xù)利用的指標(biāo)體系

盡管SDGs的17項總目標(biāo)、169項具體目標(biāo)涵蓋了可持續(xù)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步以及環(huán)境保護(hù)三個方面，具有全球性和普適性，但目標(biāo)與目標(biāo)之間依然存在相互消解與對抗的關(guān)系。王紅帥認(rèn)為：“但從可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的具體內(nèi)容來看，逐個實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是荒謬的，同時追求它們也是不切實際的。”(54)王紅帥、李善同：《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)間關(guān)系類型分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第9期。由于各國的發(fā)展水平和資源稟賦并不相同，所以聯(lián)合國制定的全球可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)框架并不能適用所有國家的國情和統(tǒng)計體系，自行構(gòu)建本土化的SDGs指標(biāo)體系，這對于中國來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。(55)邵超峰、陳思含、高俊麗等：《基于SDGs的中國可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)體系設(shè)計》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第4期?？沙掷m(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的研究對于土地可持續(xù)利用指標(biāo)構(gòu)建具有直接的借鑒意義。(56)陳百明、張鳳榮：《中國土地可持續(xù)利用指標(biāo)體系的理論與方法》，《自然資源學(xué)報》2001年第3期。

此前聯(lián)合國糧農(nóng)組織于1993年提出的五項土地可持續(xù)利用的評判標(biāo)準(zhǔn)，即“土地生產(chǎn)性”“土地的安全性或穩(wěn)定性”“水土資源保護(hù)性”“經(jīng)濟(jì)可行性”和“社會接受性”。FAO提出的該五項標(biāo)準(zhǔn)為高度概括的土地可持續(xù)利用框架，對于土地可持續(xù)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，但具體的評價指標(biāo)體系和評價方法上還需要根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整和深入研究。(57)陳百明、張鳳榮：《中國土地可持續(xù)利用指標(biāo)體系的理論與方法》，《自然資源學(xué)報》2001年第3期。張正峰指出：事實上，可持續(xù)發(fā)展是一個動態(tài)發(fā)展的理念，其目標(biāo)也有相應(yīng)的階段性。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地功能得到更全面的開發(fā)，土地可持續(xù)利用的具體實施目標(biāo)也在深入調(diào)整。因此我國需從自身國情出發(fā)，基于當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家戰(zhàn)略，對SDGs的各項目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和補(bǔ)充，從而進(jìn)一步制定土地資源可持續(xù)利用的總體發(fā)展目標(biāo)及分階段目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系，再依據(jù)自然資源的分布特征、各區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀及潛在優(yōu)勢來構(gòu)建科學(xué)的評估指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上開展不同時間和空間尺度的實證評估。(58)張正峰：《面向SDGs的土地可持續(xù)利用目標(biāo)、挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略》，《中國土地科學(xué)》2019年第10期。

本文基于學(xué)者已有的研究，依據(jù)土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵及其特性，選擇使用頻度較高且盡可能反映土地可持續(xù)利用特征的指標(biāo)，并基于層次分析法的原理將土地可持續(xù)利用的目標(biāo)分解為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層，構(gòu)建基于SDGs的土地可持續(xù)利用指標(biāo)體系。

圖2 基于SDGs的土地可持續(xù)利用指標(biāo)體系

第一層為目標(biāo)層，是SDGs中有關(guān)土地利用的目標(biāo)，即目標(biāo)2、目標(biāo)9、目標(biāo)11和目標(biāo)15；第二層為準(zhǔn)則層，確定可持續(xù)發(fā)展的三準(zhǔn)則：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧及環(huán)境美化；第三層為指標(biāo)層，分別從經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三個維度出發(fā)選取使用頻度較高的指標(biāo)，建立了基于SDGs目標(biāo)的土地可持續(xù)利用評價指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系能夠在一定程度上揭示土地可持續(xù)利用的首要目標(biāo)、準(zhǔn)則及具體的衡量指標(biāo)，但由于數(shù)據(jù)的可獲得性，在指標(biāo)的設(shè)計上存在一定的缺陷。

(四)加強(qiáng)土地可持續(xù)利用的執(zhí)行手段

1.加強(qiáng)土地科技創(chuàng)新

SDGs的第17項目標(biāo)“加強(qiáng)執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系籌資”是對MDGs第8項目標(biāo)的延續(xù)，而加強(qiáng)土地可持續(xù)利用的執(zhí)行手段首先應(yīng)當(dāng)為堅持以創(chuàng)新驅(qū)動土地可持續(xù)利用，推動土地科技創(chuàng)新。

過去，我國一直依靠行政手段對土地進(jìn)行管理，加強(qiáng)土地科技創(chuàng)新是解決目前我國土地利用管理中存在的土地低效粗放利用、土地過度開發(fā)及土地資源嚴(yán)重浪費等問題的最為必要的手段和唯一的途徑，同時也是保障經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的迫切需要。首先，在戰(zhàn)略調(diào)整上，原國土資源部于2016年9月提出了“三深一土”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)了土地科技創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略位置，構(gòu)架全新的土地科技創(chuàng)新體系，旨在保護(hù)耕地資源，實現(xiàn)綠色發(fā)展，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。實現(xiàn)土地科技創(chuàng)新，首要任務(wù)是培養(yǎng)高素質(zhì)土地科技人才，以人才支撐土地科技發(fā)展的基礎(chǔ)。(59)曹衛(wèi)星：《加強(qiáng)土地科技創(chuàng)新 推動國土綜合整治》，《國土資源科普與文化》2018年第2期。其次，在新技術(shù)的引進(jìn)上，當(dāng)前我國土地領(lǐng)域的新技術(shù)主要聚焦在土地質(zhì)量數(shù)量的調(diào)查、土地整治與修復(fù)、土地狀態(tài)的檢測等方面，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”與土地利用的融合，實現(xiàn)土地和林業(yè)、農(nóng)業(yè)等其他領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交換，探索土地立體開發(fā)技術(shù)，促進(jìn)土地集約利用。最后，在頂層設(shè)計上，需要加強(qiáng)土地科技創(chuàng)新，實施國家重點研發(fā)計劃，以目標(biāo)引領(lǐng)體制改革，建立國家科技創(chuàng)新中心和重點實驗室，推動土地科技創(chuàng)新平臺建設(shè)。(60)曹衛(wèi)星：《加強(qiáng)土地科技創(chuàng)新 推動國土綜合整治》，《國土資源科普與文化》2018年第2期。

2.推動土地可持續(xù)利用的多主體共同參與

無論是MDGs還是SDGs，都強(qiáng)調(diào)了全球化背景下的合作伙伴關(guān)系，鼓勵各國立足于全人類，謀求人類的共同發(fā)展。長期以來，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在生態(tài)問題上存在的不平等不公正的關(guān)系加劇了全球環(huán)境治理赤字?！?030年議程”承諾“絕對不讓任何一個人掉隊”，更有力強(qiáng)調(diào)了各國之間的合作參與，共同面對扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的壓力，推動更加包容的可持續(xù)發(fā)展。SDGs中推動建立新型伙伴關(guān)系的目標(biāo)，旨在進(jìn)一步建立起環(huán)境保護(hù)全球治理體系，強(qiáng)化政府、非政府組織以及市民社會間的關(guān)系。

目前，“一帶一路”沿線國家的發(fā)展水平層次不齊，“多數(shù)沿線國家的可持續(xù)發(fā)展水平仍然較低；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與可持續(xù)發(fā)展水平之間呈現(xiàn)出顯著的U型關(guān)系”(61)黃天航、胡瀟月、陳劭鋒等：《“一帶一路”沿線國家可持續(xù)發(fā)展水平評價及其影響因素——基于Super-SBM模型和Tobit模型的實證》，《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第12期。?！拔覈梢愿鶕?jù)‘一帶一路’沿線國家可持續(xù)發(fā)展水平的不同采取分區(qū)分類合作模式?！?62)黃天航、胡瀟月、陳劭鋒等：《“一帶一路”沿線國家可持續(xù)發(fā)展水平評價及其影響因素——基于Super-SBM模型和Tobit模型的實證》，《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第12期。在我國提出的“一帶一路”倡議下，沿線國家將基于“共商、共建、共享”的原則，推動相關(guān)政策的建設(shè)規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)共同的利益目標(biāo)，并將生態(tài)文明和綠色發(fā)展的思想融入“一帶一路”，建立基于國際交往合作的環(huán)境治理體系。在此過程中各國將共同落實“2030年議程”，建設(shè)綠色生態(tài)和防范生態(tài)風(fēng)險的基礎(chǔ)設(shè)施。(63)于宏源、汪萬發(fā)：《綠色“一帶一路”建設(shè)：進(jìn)展、挑戰(zhàn)與深化路徑》，《國際問題研究》2021年第2期。對于沿線的發(fā)展水平較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)先進(jìn)國家，通過“一帶一路”加強(qiáng)現(xiàn)代生物技術(shù)和種植技術(shù)的交流，搭建在線化、數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化的智慧農(nóng)業(yè)平臺，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的高度集約和綠色生產(chǎn)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、空間信息、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的全面感知、定量決策、智能控制、精準(zhǔn)投入和專業(yè)化服務(wù)，改善我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放經(jīng)營和土地利用效率低下的現(xiàn)狀，提高農(nóng)用地可持續(xù)利用水平；(64)李道亮：《兼顧高效、低成本和綠色可持續(xù)》，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/256958.htm，2022-9-10。對于沿線的發(fā)展水平較低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)相對落后的國家，可以通過綠色產(chǎn)業(yè)投資和技術(shù)升級的方式幫助此類國家實現(xiàn)建立資源節(jié)約和環(huán)境友好的經(jīng)濟(jì)社會的目標(biāo)，從而走向互利共贏。

同時，要打造共建共治共享的社會治理格局，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。(65)劉秀芳、劉小文：《鄉(xiāng)村振興背景下社會組織參與社會治理：基礎(chǔ)、困境與優(yōu)化路徑》，《貴州民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第5期。因此，編制和實施我國土地利用規(guī)劃，需要從更宏觀的角度審視土地利用過程中各個主體之間的關(guān)系。不僅依靠中央政府和地方政府，更要依靠各個非營利組織、社會團(tuán)體、企業(yè)以及公民個人的參與和協(xié)作，實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理，進(jìn)一步推動土地可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。目前我國土地利用中存在的土地過度開發(fā)、水土流失加劇、建設(shè)用地擠占生態(tài)用地、耕地撂荒等現(xiàn)象與可持續(xù)發(fā)展理念相悖，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生與企業(yè)以及個人承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任和環(huán)保的意識薄弱休戚相關(guān)。因此，為了實現(xiàn)土地可持續(xù)利用，政府及基層社會組織必須加強(qiáng)土地保護(hù)宣傳教育，增強(qiáng)公民的環(huán)保意識，鼓勵企業(yè)承擔(dān)更多的社會責(zé)任，通過宣傳海報、公益廣告等大眾傳播媒介大力宣傳生態(tài)文化，在社會上營造一個優(yōu)良的環(huán)保氛圍，引導(dǎo)居民綠色低碳生活。(66)單曉婭、楊曉楠、任松等：《成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)文明建設(shè)水平研究》，《貴州民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第2期。并且建立嚴(yán)格的監(jiān)督懲罰機(jī)制，通過政府監(jiān)管、企業(yè)監(jiān)管、環(huán)境社會組織監(jiān)管和公眾監(jiān)管，對土地利用過程中的各個主體的行為實行監(jiān)督，并對違法違規(guī)的行為主體進(jìn)行嚴(yán)懲。(67)陶國根：《多元主體協(xié)同治理框架下的生態(tài)文明建設(shè)》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第5期。

四、結(jié)論及展望

2022年是“2030年議程”鎖定時間進(jìn)程的中點年，于我國完成SDGs或許將起到承上啟下的作用。在過去，我國一直積極推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，努力實現(xiàn)聯(lián)合國制定的各項可持續(xù)目標(biāo)，為全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程尤其是MDGs的實現(xiàn)作出了積極和卓越的貢獻(xiàn)。本文結(jié)合已有研究以及現(xiàn)階段中國推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的諸多實踐，得出了以下結(jié)論：

(一)中國模式為全球可持續(xù)發(fā)展賦予了新意涵。自SDGs于2015年在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上被提出以后，我國充分結(jié)合自身國情和實際發(fā)展情況作出了諸多戰(zhàn)略調(diào)整和制度建設(shè)的嘗試?！耙粠б宦贰背h加強(qiáng)和沿線國家合作，共同實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；國家在提出國土空間格局優(yōu)化目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)觀和整體觀，打造“山水林田湖草”生命共同體的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出生態(tài)文明建設(shè)的理念，將生態(tài)文明的提升至和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等同等重要的戰(zhàn)略位置。這些實踐和思想的提出，皆為我國乃至全球的可持續(xù)發(fā)展賦予了新意涵。

(二)土地可持續(xù)利用的定義需要進(jìn)一步完善。目前學(xué)界我國土地可持續(xù)利用方面的研究多為區(qū)域土地可持續(xù)利用水平的測度，缺少綜述性的研究以及對于土地可持續(xù)利用的定性研究。并且許多文獻(xiàn)對于土地可持續(xù)利用的定義多沿用1987年面世的《我們的未來》中對于“可持續(xù)發(fā)展”的定義。本文基于以往學(xué)者的研究對可持續(xù)利用作出如下定義：土地可持續(xù)利用就是人類在某一時空條件下，從土地的自然屬性和社會經(jīng)濟(jì)屬性出發(fā)，通過科學(xué)、合理、有序的方式開發(fā)、管理和保護(hù)土地資源，以獲得土地的持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，實現(xiàn)土地功能的全面發(fā)揮，最終促進(jìn)人與自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的協(xié)調(diào)和永續(xù)發(fā)展。

(三)土地可持續(xù)利用的評價指標(biāo)體系需要依據(jù)SDGs進(jìn)一步調(diào)整。盡管不少學(xué)者在進(jìn)行土地可持續(xù)利用水平測度的時候都構(gòu)建了具有一定參考意義的評價指標(biāo)體系，但目前國內(nèi)外對于如何科學(xué)全面地構(gòu)建指標(biāo)體系尚無一致意見。實際應(yīng)用中也會根據(jù)研究區(qū)域和研究時間的變化對評價體系的構(gòu)建進(jìn)行綜合考量。在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會提出了SDGs各項目標(biāo)以后，我國應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實際對其進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整，可以同建立各級國土空間規(guī)劃的思想一致，明確評價的主旨和目標(biāo)，設(shè)計出測度土地可持續(xù)利用水平的指標(biāo)體系的大框架，各省市區(qū)域再依據(jù)其自身不同的自然地理條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行局部調(diào)整，做到“粗中有細(xì)，因地制宜”。

(四)土地可持續(xù)利用水平測度結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為土地政策制定和調(diào)整的依據(jù)。國內(nèi)各學(xué)者在對某一區(qū)域土地的可持續(xù)利用水平進(jìn)行定量分析后，診斷出影響土地可持續(xù)利用的障礙因素，將結(jié)果作為各地區(qū)政府科學(xué)制定土地利用規(guī)劃的依據(jù)，加強(qiáng)立法建設(shè)，加大土地財政和科技的投入，嚴(yán)格限制土地用途轉(zhuǎn)變，避免建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，推動城市有序健康發(fā)展。保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)用地，守住耕地“十八億畝紅線”，減少化肥、農(nóng)藥的投入使用量，避免耕地粗放利用，推動建設(shè)發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。面對已有的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的問題，需要通過天然林保護(hù)、人工林撫育、退耕還林、退耕還草等生態(tài)恢復(fù)工程來改善生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)生態(tài)資源的承載力。(68)劉家旗、茹少峰：《基于生態(tài)足跡理論的黃河流域可持續(xù)發(fā)展研究》，《改革》2020年第9期。

(五)土地可持續(xù)利用目標(biāo)的實現(xiàn)需要依靠多元主體共同參與。在推動土地可持續(xù)利用的過程中，從來不是政府這一主體在單打獨斗。無論是制定科學(xué)合理的政策，還是在具體的政策實施等過程中，都需要多元主體協(xié)調(diào)參與，全方位、多角度、綜合動態(tài)地思考并處理好“政府—市場—社會—組織—居民”這一多元互動伙伴關(guān)系治理(69)劉秀芳、劉小文：《鄉(xiāng)村振興背景下社會組織參與社會治理：基礎(chǔ)、困境與優(yōu)化路徑》，《貴州民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第5期。，打造土地利用的現(xiàn)代化治理網(wǎng)絡(luò)，堅持以人為本的理念，共商共建共治共享，實現(xiàn)公共治理的價值平衡。

盡管本文在總結(jié)已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上嘗試性地提出了關(guān)于土地可持續(xù)利用概念和土地可持續(xù)利用評價指標(biāo)體系建立等觀點，但這些觀點依然不甚成熟和具有明顯的不足之處。土地資源自身所具備的基本屬性使之成為溝通自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重要因素和紐帶。正因如此，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用是優(yōu)化我國國土空間、建設(shè)生態(tài)文明目標(biāo)的重要一環(huán)。同時土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵和要求也隨著土地利用規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的深入不斷革新和調(diào)整，并且在充分吸收SDGs思想的基礎(chǔ)上，形成更加科學(xué)和完備的土地可持續(xù)利用目標(biāo)體系。在土地可持續(xù)利用目標(biāo)的執(zhí)行上，應(yīng)當(dāng)加大土地財政和科技的投入，加強(qiáng)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，探索土地立體開發(fā)技術(shù)，提升土地可持續(xù)利用的水平，強(qiáng)化土地利用過程中各個主體的可持續(xù)發(fā)展理念和意識，深入貫徹落實“一帶一路”倡議的精神和生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，發(fā)揮我國各級政府的行政管理職能，鼓勵國內(nèi)外各個社會組織團(tuán)體、企業(yè)和個人承擔(dān)更多生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)監(jiān)督懲罰機(jī)制，推動共同治理，實現(xiàn)全方位、多主體共同參與的土地可持續(xù)利用，最終形成人地耦合的土地可持續(xù)利用系統(tǒng)，實現(xiàn)國土空間格局優(yōu)化的目標(biāo)。在未來，聯(lián)合國將會根據(jù)世界各國實施可持續(xù)發(fā)展的實際情況對其目標(biāo)繼續(xù)做出調(diào)整，這也將給中國的發(fā)展帶來新的任務(wù)和挑戰(zhàn)，中國必須堅定不移地走可持續(xù)發(fā)展道路，提升本國人民乃至全世界人類的民生福祉。