應急物資供給側(cè)承壓原因以及應對機制

摘 要：在新冠肺炎疫情迅速擴散的背景下，多種因素疊加導致醫(yī)療防護物資緊缺，應急物資的保障問題傳遞到供給側(cè)。而生產(chǎn)部門在風險環(huán)境中難以快速擴大生產(chǎn)，需要一系列政府扶持保持運轉(zhuǎn)。解決相關企業(yè)復工復產(chǎn)問題并在短期提高生產(chǎn)能力是風險應對的重要任務。這一任務的完成離不開市場與政府、不同生產(chǎn)部門之間通力合作，黨領導下多元主體協(xié)同治理是對抗風險社會的有力保證。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;應急物資保障;風險社會;供求失衡

中圖分類號：F259.21 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）05-0168-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.05.168

1 引言

應急物資保障是風險抵抗機制的一部分，需要將其嵌入到風險環(huán)境進行探討。在現(xiàn)代社會風險研究中，最具代表性的是由烏爾里?！へ惪颂岢龅娘L險社會理論，其指明了風險作為時代特征的一部分，隨著現(xiàn)代化與全球化的發(fā)展在特征和結構上發(fā)生了變化。貝克認為， “風險是一個表明自然終結和傳統(tǒng)終結的概念，或者換句話說，在自然和傳統(tǒng)失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險?！盵1]由此對風險的解讀無論是從外化于人的自然被人施加干預、改造的不可控性，還是傳統(tǒng)在現(xiàn)代社會的變遷，都在一定程度上指向了風險的失控性質(zhì)本身——已有解決路徑的失效。當風險再次來臨或是新的風險出現(xiàn)時，常態(tài)下的管理制度往往會出現(xiàn)運轉(zhuǎn)失靈的情況。本文所探討的應急物資供給側(cè)困境同樣具有這樣一組關系，即常態(tài)市場經(jīng)濟下的“看不見的手”在應急物資保障風險中失去了可靠性，只能依賴于“人的決定”也即針對性的社會治理方式。

2 醫(yī)療防護物資供需失衡的風險環(huán)境特征

2019年年末，新型冠狀病毒性肺炎（COVID-19）疫情暴發(fā)，在春節(jié)期間龐大的人口流動攜帶傳播下，最終上升為影響全國的重大公共衛(wèi)生事件，更是一場對經(jīng)濟、社會造成廣泛影響的風險事件。梳理本次疫情作為公共衛(wèi)生風險事件的特征，有助于理解醫(yī)療防護物資供需失衡這一局部風險的成因，說明供給側(cè)承壓的必然性。

2.1 傳染病疫情風險的傳播性特征造成醫(yī)療防護物資需求急劇擴大

新冠肺炎病毒具有易于傳播、潛伏期長的特征，疫情發(fā)生的外部環(huán)境是春節(jié)期間人口大規(guī)模流動，多種因素疊加導致本次疫情擴散形勢十分嚴峻。疫情風險的擴散程度決定了醫(yī)療救治、風險防控工作所必須的物資體量，通過分析一般公共衛(wèi)生事件病患數(shù)量狀態(tài)變化可得到應急醫(yī)療物資的需求的階段性變化。

由表1[2]可見，隨著新增發(fā)病人數(shù)上升與未治愈隔離人數(shù)的累積，疫情前期的病患人數(shù)急劇增加，相應的醫(yī)療負擔以及風險防控范圍迅速擴大，醫(yī)療物資的使用需求隨之激增。隨著疫情得到控制，新增病例歸零，隔離患者減少，醫(yī)療防護物資壓力也相應下降。新冠肺炎疫情期間醫(yī)療物資的緊缺問題發(fā)生在前期，具有突發(fā)性，脫離正常市場預期下生產(chǎn)力擴大的速度，必然導致短期內(nèi)的供求失衡。

實際上醫(yī)療防護物資的整體需求并不完全由直接涉入傳染風險的個體數(shù)量所決定。在人口流動頻繁、活動高度聚集的現(xiàn)代社會，傳染病風險必然引起全社會的協(xié)同反應。以最受關注的醫(yī)用口罩為例，在無病例地區(qū)和高風險地區(qū)需求并無差異，所以風險引起的部分醫(yī)療防護物資短期需求還會更大。

2.2 積極的防控意識導致醫(yī)療物資需求彈性偏低

在基礎供需理論中，價格會在供求失衡的情況下起到調(diào)整作用，物資緊缺導致價格上漲，引導供給增加，而需求隨著價格升高而降低，最終達到供需平衡，然而這種市場自發(fā)調(diào)節(jié)達到合理狀態(tài)的前提是需求曲線具有彈性。事實上全球應對疫情策略呈現(xiàn)出巨大差異，導致醫(yī)療物資彈性在不同地區(qū)并不一致。

面對新冠疫情，我國黨中央倡導聯(lián)防聯(lián)控，將人民的生命健康放在首位，調(diào)用一切醫(yī)療資源應治盡治。我國政府全面兜底的處理方式確保醫(yī)療需求盡可能得到滿足，賦予了醫(yī)療防護物資必需品的特性。而部分西方國家秉持自由主義模式，為了維持經(jīng)濟常態(tài)運行實行寬松管理。也有一部分文化因素導致針對疫情的嚴格防控難以成為西方社會共識，以美國為代表的西方世界對于中國強制戴口罩的行為也存在不認同的情況[3]。保證自由市場的結果是在現(xiàn)有資源不足的情況下通過價格篩選提供醫(yī)療服務，致使相當一部分買家的實際需求被忽視。這種做法在短期內(nèi)掩蓋了供需矛盾，但致使疫情惡化，造成了巨大的外部成本。

我國對疫情的積極防控方針實現(xiàn)了長期社會效益的最大化，在一定范圍內(nèi)停擺經(jīng)濟活動從而盡早結束疫情。在全社會將抗擊疫情放在首位的局勢下，醫(yī)療防護物資缺乏很可能引發(fā)短板效應，對疫情防控造成負面影響，拖慢疫情結束進程。疫情暴發(fā)初期，口罩等醫(yī)療物資緊缺的現(xiàn)象十分嚴重，一方面一線醫(yī)護人員的工作配置沒有得到充分保障，另一方面民間市場口罩由于斷貨，價格不合理上漲引發(fā)搶購現(xiàn)象?！霸趽屬弻е驴谡謹D兌的情況下……一部分人會因為沒有口罩而影響整體的防疫成效。”[4]在重視個體生命安全和整體社會效益的防控方針下，醫(yī)療防護物資需求是缺乏彈性的。

2.3 物資儲備相對不足導致供給側(cè)壓力過大

在一般經(jīng)驗中用于保障災害應急物資供應的成熟手段主要是調(diào)運和儲備，2003年印發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》提出，國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當根據(jù)突發(fā)事件應急預案的要求，保證應急設施、設備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲備，做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急儲備工作。在新冠病毒性肺炎疫情中，暴發(fā)性需求超出了現(xiàn)有應急儲備預案的可承受范圍，全國各地口罩、防護服等醫(yī)療防護物資普遍緊缺，疫情中心地區(qū)則迅速告急。現(xiàn)有物資儲備規(guī)模本能夠為短期供求失衡提供一定緩沖空間，而本次疫情的嚴重程度很快突破了這一保障，加大了供需失衡的嚴重性。

綜上所述，新冠肺炎疫情的擴散程度、我國積極的疫情防控方針、已有資源儲備不足，綜合導致生產(chǎn)部門成為最后一道防線。從根本上解決物資短缺問題的壓力最終會落到供給側(cè)。

3 醫(yī)療防護物資生產(chǎn)的阻礙因素

醫(yī)療防護物資供給側(cè)的產(chǎn)能擴大任務至關重要，與常態(tài)環(huán)境下的生產(chǎn)活動不同，現(xiàn)代社會風險具有傳導性，任何活動都嵌入到了疫情危機中。疫情期間提升產(chǎn)能的阻礙有兩方面，一方面是由疫情事件引起的復工復產(chǎn)困難和生產(chǎn)要素稀缺，另一方面可歸因于行業(yè)壁壘阻礙。后者在常態(tài)市場中并非負面因素，然而在快速擴大生產(chǎn)的過程中暴露出短板。

以緊缺程度最為明顯的口罩為例，即使相關企業(yè)取得了優(yōu)先復工的資格，恢復正常生產(chǎn)依舊面臨一系列困難。由于本次疫情暴發(fā)于春節(jié)期間，外地勞動力大規(guī)模返鄉(xiāng)，在各個地區(qū)限制人員流動的情況下，返工率難以保證。即便返工也面臨隔離—返回工作地點—再隔離的過程。上游原材料生產(chǎn)同樣受到疫情沖擊，伴隨原材料緊缺的是原材料價格上漲，在口罩產(chǎn)品不漲價的情況下，不少企業(yè)都在“虧本生產(chǎn)”[5]。疫情引起原材料、人工等主要生產(chǎn)要素的成本變動造成負面供給沖擊。另外，醫(yī)用口罩生產(chǎn)具有一定行業(yè)門檻，有政策法規(guī)壁壘、必要資本壁壘和規(guī)模經(jīng)濟壁壘，在緊急情況下政策法規(guī)壁壘較為突出。按照目前的有關政策，生產(chǎn)醫(yī)用口罩需要向省級食品藥品監(jiān)督管理局申請“醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證”，同時國家食品藥品監(jiān)督管理總局對于醫(yī)用防護口罩的生產(chǎn)也有著嚴格的規(guī)定要求。在《關于加強醫(yī)用口罩監(jiān)管工作的通知》（食藥監(jiān)辦械〔2009〕95號）的政策文件中，明確指出“醫(yī)用口罩按照產(chǎn)品標準可分為不同的類型并執(zhí)行不同的標準”[6]。生產(chǎn)許可與細分產(chǎn)品標準是市場規(guī)范化的保證，在緊急情況下也意味著時間成本，對技術相關企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)能力的發(fā)揮造成限制。

短期和長期因素疊加所造成的困境，僅靠市場“看不見的手”無法及時有效的解決，風險應對的緊急性決定了關鍵物資供需矛盾并不能等待市場出清。應急醫(yī)療物資保障是風險應對機制的一部分，如果處于失靈的狀態(tài)將隨時可能成為風險的一部分。

4 風險環(huán)境下的供給側(cè)問題化解

上述對醫(yī)療防護物資緊缺問題的梳理可歸納為兩點：首先，導致醫(yī)療物資供給側(cè)承壓的原因在于本次疫情風險特性;其次，生產(chǎn)部門運轉(zhuǎn)的困境源于風險產(chǎn)生以及應對機制的連帶效應。在供給側(cè)解決應急物資緊缺問題，實質(zhì)上是處理部分生產(chǎn)部門所面臨的風險環(huán)境以及在風險環(huán)境中暴露的短板，該問題與風險環(huán)境相互嵌合。習近平總書記指出 “打疫情防控阻擊戰(zhàn)，實際上也是打后勤保障戰(zhàn)。”[7]在整體上，我國成功化解物資緊缺這一成功案例是全面抗擊疫情勝利的一部分，是政府決策與市場主體多元協(xié)同下的成果。

4.1 政府對企業(yè)的扶持

生產(chǎn)企業(yè)克服復工復產(chǎn)阻礙得益于政府支持，依賴行政力量的干預。在嚴控疫情的情境下，政府為醫(yī)療物資生產(chǎn)企業(yè)打開在現(xiàn)行防控隔離機制下的優(yōu)先通道，國務院印發(fā)《關于切實加強疫情科學防控有序做好企業(yè)復工復產(chǎn)工作的通知》將疫情防控相關企業(yè)列為優(yōu)先復工企業(yè)。工信部直接前往一線解決問題，向醫(yī)療物資生產(chǎn)重點企業(yè)派駐特派員工作組，為企業(yè)生產(chǎn)面臨的用工、資金、運輸?shù)葐栴}提供協(xié)助，為企業(yè)盡快復工復產(chǎn)起到推進作用。地方政府與金融部門積極響應這一號召，在資金、人力資源等方面給予相關企業(yè)優(yōu)惠政策。

廣東省在疫情期間為醫(yī)療相關單位減免稅收，全力支持疫情防控物資生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)。各大銀行向疫情防控重點企業(yè)提供優(yōu)惠利率貸款。黑龍江省人力資源和社會保障部門為重點企業(yè)提供用工幫扶，通過靈活的公開招聘方式使得用工缺口在短期內(nèi)得以補充。

4.2 跨產(chǎn)業(yè)聯(lián)合

醫(yī)療相關企業(yè)快速恢復生產(chǎn)力保證了對已有產(chǎn)能的充分利用，為了更加快速補充物資缺口，技術相關企業(yè)實行轉(zhuǎn)產(chǎn)起到了關鍵作用。在這一方面做出突出貢獻的是國有企業(yè)，國資委貫徹黨中央、國務院決策部署，安排指導有能力的中央企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)醫(yī)療物資，從研發(fā)改進到充分利用生產(chǎn)線快速實現(xiàn)增產(chǎn)，有效提升了醫(yī)療物資產(chǎn)能。

對于相關制造企業(yè)，審批機構為有能力進行醫(yī)療物資生產(chǎn)的廠家緊急審批，降低政策法規(guī)壁壘。國家藥品監(jiān)督管理局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，全國擁有醫(yī)用口罩和防護服注冊證的企業(yè)分別為345家和39家，而2020年一季度擁有兩類產(chǎn)品注冊證的企業(yè)數(shù)量分別增加了554家和203家。有一定技術基礎的其他企業(yè)充分利用生產(chǎn)線，轉(zhuǎn)產(chǎn)醫(yī)療物資積極補充產(chǎn)能，對緩解應急物資不足起到了巨大作用。

5 黨領導下多元主體協(xié)同治理是抗擊風險事件的重要保證

現(xiàn)代社會風險往往在發(fā)生的同時對政治、經(jīng)濟、文化、社會心理等諸多層面造成影響，形成“風險的社會放大”。應急管理需要統(tǒng)合不同主體實現(xiàn)整體性治理，跨層級、跨區(qū)域、跨部門的多元治理主體在黨中央的集中統(tǒng)一領導下協(xié)調(diào)配合和協(xié)同發(fā)力，能夠形成強大的體制性合力，是推動應急管理體系有效運轉(zhuǎn)的關鍵[8]。建立這一體系離不開黨中央多方統(tǒng)籌，展現(xiàn)出對社會各界強大的號召力與動員能力。

在政府各部門與生產(chǎn)企業(yè)的互動合作中，應急物資保障問題得到成功化解。風險環(huán)境下，應急物資短缺難以依靠市場調(diào)節(jié)短時間內(nèi)達到平衡，生產(chǎn)企業(yè)難以獨立提升產(chǎn)能滿足市場需求。在中央領導下的多元主體協(xié)同治理能夠有效協(xié)同政府、企事業(yè)單位、社會組織，有效對抗現(xiàn)代社會風險的復雜性與結構性，系統(tǒng)性建構國家抗風險能力。

我國抗擊新冠肺炎疫情策略卓有成效，相比其他國家迅速進入拐點，將經(jīng)濟損失控制在有限范圍內(nèi)，保障了人民的生命財產(chǎn)安全。與此同時，國內(nèi)醫(yī)療物資產(chǎn)能擴大的成效也惠及其他國家，幫助其他地區(qū)渡過這次全球性的危機，增強人類命運共同體的構建。

參考文獻：

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[作者簡介]鄭建星（1995—），男，漢族，山西晉中人，就讀于山西師范大學社會學與法學學院，研究方向：產(chǎn)業(yè)發(fā)展。