信用獎(jiǎng)懲機(jī)制規(guī)制研究：運(yùn)用前提與基本遵循

劉宇飛

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088)

一、引言

信用獎(jiǎng)懲機(jī)制不僅是社會(huì)信用法治建設(shè)的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題，同時(shí)也是社會(huì)治理領(lǐng)域的有效治理補(bǔ)強(qiáng)手段，對(duì)提升信用社會(huì)建設(shè)水平、加強(qiáng)社會(huì)治理有著積極意義。目前信用獎(jiǎng)懲機(jī)制在實(shí)踐中的應(yīng)用場(chǎng)域愈發(fā)廣泛，然而，實(shí)踐中信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的適用也存在一些異化現(xiàn)象，如不良信用信息歸集范圍的隨意化、失信行為認(rèn)定的擴(kuò)大化、失信懲戒措施的嚴(yán)苛性、信用激勵(lì)行為與守信激勵(lì)措施規(guī)定的原則性等等，此種異化現(xiàn)象也使得信用獎(jiǎng)懲機(jī)制伴隨著諸多質(zhì)疑與批評(píng)。信用獎(jiǎng)懲機(jī)制面臨的此種合法性與有效性之間的張力無疑不利于信用主體合法權(quán)益的保障，甚至可能阻礙社會(huì)信用法治化進(jìn)程。因以上現(xiàn)實(shí)困境，需要將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制納入嚴(yán)格的法律規(guī)制軌道，本文正是基于此立場(chǎng)，希冀通過明確信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提，申明信用獎(jiǎng)懲機(jī)制需要遵循的基本法治原則，從而為我國(guó)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的完善乃至社會(huì)信用法治化建設(shè)提供一定的智識(shí)支持。

二、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制運(yùn)用的現(xiàn)狀檢視

信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用實(shí)質(zhì)上包含兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)定環(huán)節(jié)，即將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的內(nèi)容納入到法律規(guī)范之中；二是信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的實(shí)施環(huán)節(jié)，即在法律文件設(shè)定信用獎(jiǎng)懲機(jī)制之后，將其付諸于實(shí)踐的過程。當(dāng)前在我國(guó)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用中存在的突出問題是，該機(jī)制的有效性與合法性之間存在著一定的張力。具言之，在設(shè)定環(huán)節(jié)，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提不夠清晰，而在實(shí)施環(huán)節(jié)，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制又存在泛化濫用的趨勢(shì)。

(一)設(shè)定環(huán)節(jié)：信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提有待明確

信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提實(shí)質(zhì)上即何種情形下可將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制納入法律文本，換言之，此處的運(yùn)用前提是用于考量是否有必要將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制引入法律法規(guī)之中。從立法現(xiàn)狀來看，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提尚未明確?，F(xiàn)行立法中對(duì)于信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)定一般存在集中式與分散式兩類形式，所謂集中式的設(shè)定即在社會(huì)信用立法中以專門的章節(jié)來對(duì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制予以規(guī)定；而分散式的設(shè)定是將單獨(dú)的信用獎(jiǎng)懲條款納入到其他非信用立法之中。但目前無論是集中式還是分散式的信用獎(jiǎng)懲規(guī)范，都未能對(duì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提形成明確共識(shí)。

1.集中式設(shè)定：公共信用信息范圍邊界模糊

由于目前我國(guó)尚未制定社會(huì)信用中央立法，故集中式的信用獎(jiǎng)懲規(guī)范多見于地方信用立法中?？v觀各地信用立法，并未對(duì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提進(jìn)行直接釋明，但我們?nèi)匀豢梢詮墓残庞眯畔⒌臍w集范圍中覓得端倪。信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用正是以公共信用信息的歸集為基礎(chǔ)，故通過對(duì)公共信用信息歸集范圍的梳理，我們可以大致了解地方信用立法是基于何種前提與標(biāo)準(zhǔn)來擬制信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的適用范圍。公共信用信息的歸集是社會(huì)信用立法的重點(diǎn)內(nèi)容，然而當(dāng)前我國(guó)信用地方立法中關(guān)于公共信用信息的范圍邊界卻不夠清晰，這也直接導(dǎo)致了信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提不明，甚至間接引發(fā)了信用泛化的亂象，在立法中的直接表現(xiàn)便在于各地對(duì)于公共信用信息的條款設(shè)計(jì)存在差異化。當(dāng)下已制定的社會(huì)信用地方立法對(duì)于公共信用信息多采用“正向列舉+概括兜底”的方式進(jìn)行規(guī)定，即以項(xiàng)的形式羅列哪些社會(huì)信用信息應(yīng)當(dāng)被納入公共信用信息目錄或清單，因不能窮盡所有的信息事項(xiàng)，往往又在最后一項(xiàng)以兜底性規(guī)定進(jìn)行概括總結(jié)。不少地方立法中對(duì)于公共信用信息歸集的兜底性規(guī)定意見不一，如河南省的兜底性規(guī)定提出除明確列舉之外其他應(yīng)當(dāng)記錄的信用信息要由“法律、法規(guī)和國(guó)家規(guī)定”(1)《河南省社會(huì)信用條例》第十二條。；浙江省則認(rèn)為此類信用信息的歸集只要是“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定”(2)《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》第十、十一條。即可；而河北省、湖北省的兜底性規(guī)定則認(rèn)為其他信用信息只要“依法”(3)《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》第十條、《河北省社會(huì)信用信息條例》第十二條。即可納入。規(guī)則的不一致必然導(dǎo)致各地公共信用信息的范圍邊界不同，不利于社會(huì)信用法治的統(tǒng)一進(jìn)程。

2.分散式設(shè)定：無序性與單一性

目前無論是中央立法還是地方立法都在力推將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制融入立法內(nèi)容中，或納入監(jiān)督保障章節(jié)，或納入法律責(zé)任之中，而內(nèi)容也往往具有相似性與單一性，即明確規(guī)定要將某類行為納入公共信用信息記錄，并對(duì)行為人施以信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施。但由于此種設(shè)定方式并非對(duì)于信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的專門立法，往往整部法律中只有一條或一款條文涉及此內(nèi)容，此種先天局限性使得該類立法不可能耗費(fèi)精力去明確信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提。此外，非信用立法中分散式的信用獎(jiǎng)懲規(guī)范還具有無序性的表現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，立法中設(shè)定信用獎(jiǎng)懲規(guī)范時(shí)考量更多的并非行為與信用的關(guān)聯(lián)性，而是信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用能否促進(jìn)法律的實(shí)施效果，似乎只要是出于增加法律威懾力、推動(dòng)法律順利執(zhí)行的目的，便可以將信用獎(jiǎng)懲規(guī)范納入立法文本，此種做法也頻頻引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)于信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的誤解與爭(zhēng)議。譬如有地方將地鐵進(jìn)食、外放音樂、垃圾未分類、出租房屋未及時(shí)登記等很難與信用掛鉤的行為也歸為失信行為，記入個(gè)人信用記錄。此種規(guī)定將失信行為與違法、不文明行為相混同，勢(shì)必會(huì)造成失信行為認(rèn)定及公共信用記錄的泛化，使得社會(huì)信用治理的有效性與合法性之間產(chǎn)生一定的張力。正如有學(xué)者所言：“推行泛化信用，用行政權(quán)力生硬地、不合邏輯地把法律法規(guī)的執(zhí)行問題也定性為信用問題，總體上弊大于利”[1]。

總體而言，無論是集中式還是分散式的信用獎(jiǎng)懲規(guī)范數(shù)量已蔚為可觀，但對(duì)于信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提卻未能形成明確標(biāo)準(zhǔn)，這無疑會(huì)對(duì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用形成不小的阻礙。

(二)實(shí)施環(huán)節(jié)：信用獎(jiǎng)懲措施的運(yùn)用存在泛化趨勢(shì)

1.守信激勵(lì)措施的實(shí)施較為粗糙

信用獎(jiǎng)懲包括守信激勵(lì)和失信懲戒兩大機(jī)制，然而現(xiàn)有信用立法中二者往往呈現(xiàn)不均衡的態(tài)勢(shì)，即重失信懲戒而輕守信激勵(lì)。相較來看，信用立法中失信懲戒的規(guī)定往往較為明確具體，失信懲戒的適用范圍、實(shí)施程序、措施種類等事項(xiàng)都得以一一規(guī)定，但對(duì)于守信激勵(lì)的規(guī)定卻較為籠統(tǒng)，這導(dǎo)致實(shí)踐中守信激勵(lì)措施的實(shí)施較為粗糙，欠缺規(guī)范性。具體表現(xiàn)為：一是守信信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于原則。多數(shù)信用地方立法并未對(duì)守信信息這一概念予以釋明，有的地方立法僅僅是宣示性地規(guī)定要對(duì)誠(chéng)信典型進(jìn)行守信激勵(lì)，至于如何細(xì)化操作則未見下文。還有的地方立法只是簡(jiǎn)單列舉信用主體受到榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)以及參加志愿服務(wù)、慈善捐贈(zèng)等可以被實(shí)施守信激勵(lì)，但此類規(guī)定仍欠缺可操作性。如信用主體受到何等級(jí)別的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)才能作為激勵(lì)對(duì)象？慈善捐贈(zèng)又應(yīng)如何判定，如果是以捐贈(zèng)財(cái)物的數(shù)額為基準(zhǔn)又應(yīng)如何量化？因此，有必要對(duì)守信信息的標(biāo)準(zhǔn)加以明晰，否則標(biāo)準(zhǔn)過于原則和模糊可能導(dǎo)致守信激勵(lì)機(jī)制被濫用。二是守信激勵(lì)的程序有待完善。守信激勵(lì)機(jī)制的制定與實(shí)施也應(yīng)當(dāng)以完善的程序保障機(jī)制為前提，尤其是我國(guó)的守信激勵(lì)措施的實(shí)施主體主要為公權(quán)力機(jī)關(guān)，因此更需嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序原則。譬如守信激勵(lì)名單是否應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公示、接受社會(huì)監(jiān)督，其他信用主體若存有異議的，應(yīng)當(dāng)如何提出？這些問題都有待信用立法予以進(jìn)一步細(xì)化。三是守信激勵(lì)的措施需進(jìn)一步規(guī)范化。當(dāng)下部分守信激勵(lì)措施較為隨意，與社會(huì)信用并無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，如疫情防控中多地制定文件給予疫情防控有功人員信用加分，此舉有待商榷，因?yàn)槠湫袨楹蛡€(gè)人信用沒有直接聯(lián)系[2]。四是守信激勵(lì)的救濟(jì)渠道未能明確。盡管行政主體對(duì)信用主體施以守信激勵(lì)措施是一種行政授益性行為，但某些守信激勵(lì)措施仍可能會(huì)直接影響其他信用主體的權(quán)益，對(duì)此類守信激勵(lì)措施應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置救濟(jì)途徑，是否可提起行政復(fù)議或行政訴訟也是非常值得思考的。

2.失信懲戒措施的實(shí)施存在濫用

當(dāng)前，我國(guó)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制中質(zhì)疑聲最高的便是失信懲戒措施的運(yùn)用，這是緣于失信懲戒措施是信用獎(jiǎng)懲機(jī)制中最具威懾力的手段，對(duì)信用主體的權(quán)益也影響最大，且從失信懲戒措施的運(yùn)行現(xiàn)狀來看，已然存在泛化與濫用之趨勢(shì)。一方面，失信懲戒措施中的行政性懲戒措施的法律性質(zhì)存在爭(zhēng)議，即其是否屬于行政處罰。2021年最新修訂的《行政處罰法》對(duì)行政處罰的概念予以了明確界定，同時(shí)法定行政處罰種類也新增了限制從業(yè)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、降低資質(zhì)等級(jí)等，這為厘清行政性失信懲戒措施的法律性質(zhì)創(chuàng)造了條件，但仍不能完全消弭爭(zhēng)議。另一方面，部分失信懲戒措施已對(duì)信用主體的合法權(quán)益造成不當(dāng)之限制。如有的地方立法規(guī)定對(duì)于失信者將限制授予榮譽(yù)，但并未明確被限制授予的是何種類型的榮譽(yù)。而根據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)限制授予的是道德模范、慈善類榮譽(yù)(4)《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》(2016年)規(guī)定：失信者為個(gè)人，不得參加道德模范、慈善類獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)選，列入失信名單后獲得的道德模范榮譽(yù)稱號(hào)、慈善類獎(jiǎng)項(xiàng)應(yīng)被撤銷。，因此如果依部分地方立法的規(guī)定，僅僅因?yàn)槭判袨楸憧梢韵拗剖耪攉@得所有的榮譽(yù)，勢(shì)必對(duì)失信主體的榮譽(yù)權(quán)造成不當(dāng)限制。

綜上，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用前提不明，具體實(shí)施過程中又存在守信激勵(lì)的制度性建設(shè)不足、失信懲戒措施的濫用等問題，這使得信用獎(jiǎng)懲機(jī)制在有效性與合法性之間存在一定張力。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，產(chǎn)生上述問題的一大重要原因在于國(guó)家層面統(tǒng)一信用立法的缺位，但國(guó)家信用立法的制定絕非易事，而且一部全國(guó)性的社會(huì)信用基本法并不能一勞永逸地解決所有問題，在現(xiàn)有法律框架下對(duì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行合法性控制也是當(dāng)前亟需的。為此，下文將從信用獎(jiǎng)懲機(jī)制運(yùn)用的前提條件和基本遵循出發(fā)，嘗試為破解信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的合法性障礙提供一些有益思考。

三、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制運(yùn)用的前提條件

社會(huì)信用體系建設(shè)聚焦于將社會(huì)信用主體的“自律自覺化”與“他律制度化、常態(tài)化”[3]，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制無疑正是社會(huì)信用體系建設(shè)中頗為重要的他律性機(jī)制之一。如果政府部門只是機(jī)械地將其嵌入社會(huì)治理領(lǐng)域，而不加以合法性與合理性的考量，只會(huì)導(dǎo)致信用獎(jiǎng)懲機(jī)制泛化，最終背離社會(huì)信用法治化建設(shè)的方向。故必須樹立運(yùn)用信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的正確理念：即信用獎(jiǎng)懲機(jī)制并不能包治百病，應(yīng)當(dāng)慎重考慮是否有必要適用該機(jī)制來解決某些社會(huì)問題?；诖?，我們首先需要考慮的問題便是滿足何種條件才能將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制納入法律文本之中，并運(yùn)用該機(jī)制來解決治理痼疾。筆者以為，只有在具備緊密性、有益性和謙抑性三個(gè)前提條件時(shí)才有必要將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制引入法律法規(guī)之中。

(一)緊密性：與社會(huì)信用的關(guān)聯(lián)性是否緊密

既然要在某一領(lǐng)域引入信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，那么便需要判斷其與社會(huì)信用是否有足夠緊密的關(guān)聯(lián)性，為此，首先需要從法律角度來厘清社會(huì)信用的內(nèi)涵。當(dāng)前信用地方立法普遍將社會(huì)信用界定為“信用主體在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀態(tài)”(5)《上海市社會(huì)信用條例》(2017年)第二條、《河南省社會(huì)信用條例》(2020年)第三條、《宿遷市社會(huì)信用條例》(2021年)第二條、《南京市社會(huì)信用條例》(2020年)第二條等。，對(duì)于此種界定方式，有學(xué)者認(rèn)為將信用主體的守法度納入社會(huì)信用內(nèi)涵之中的做法值得商榷(6)如有學(xué)者提出即便是最廣義的信用概念，也不應(yīng)把法律法規(guī)的執(zhí)行問題劃入其中，即守法或違法，不能等同于或定性為守信或失信。理由有三：一是古今中外的經(jīng)典信用定義和理論(除“三維信用論”外)均推導(dǎo)、概括不出“合規(guī)也是一種信用”的結(jié)論。二是迄今國(guó)際上還沒有把“合規(guī)”納入信用，更不要說有成功實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。三是聯(lián)合懲戒機(jī)制雖然強(qiáng)化了各部門監(jiān)管的法規(guī)執(zhí)行效果，但是對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)，積極效果并不明顯。參見：汪路.違法不等同于失信：厘清社會(huì)信用體系建設(shè)的分歧[EB/OL].[2020-03-30].http://opinion.caixin.com/2020-03-30/101535820.html.。在筆者看來，欲從法律視角厘清社會(huì)信用的內(nèi)涵，必須認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)信用體系建設(shè)聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)治理領(lǐng)域這一總基調(diào)，因此相較于傳統(tǒng)信用，其外延有所拓展。從社會(huì)治理視角出發(fā)，將信用主體的守法度納入社會(huì)信用內(nèi)涵之中也并無不妥，畢竟按照盧梭的觀點(diǎn)，法律即是社會(huì)契約的一般規(guī)范表達(dá)[4]，只不過在法律這種特殊合同下規(guī)定的法定義務(wù)，并不需要當(dāng)事人約定，也不需要當(dāng)事人明確承諾。綜上，在某一法律規(guī)制領(lǐng)域引入信用獎(jiǎng)懲機(jī)制應(yīng)滿足：該事項(xiàng)范疇可歸于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或社會(huì)治理領(lǐng)域；該領(lǐng)域有為自然人或法人設(shè)置的明確的法定義務(wù)。故公權(quán)力機(jī)關(guān)在運(yùn)用信用獎(jiǎng)懲機(jī)制時(shí)，必須遵循最密切聯(lián)系原則，只有與社會(huì)信用密切相關(guān)的事項(xiàng)才有必要引入信用獎(jiǎng)懲機(jī)制。至于如何把握這一“密切相關(guān)度”，不能只依賴于公權(quán)力機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，還必須與社會(huì)公眾的一般理解相結(jié)合，即公權(quán)力機(jī)關(guān)決定在某一事項(xiàng)范疇引入信用獎(jiǎng)懲機(jī)制時(shí)需廣泛地征求專家學(xué)者及社會(huì)公眾意見，只有符合公眾普遍認(rèn)知的，方有可能正式引入。

(二)有益性：是否有助于提升社會(huì)信用水平

長(zhǎng)期以來，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制更多是作為一種新型社會(huì)治理工具，來彌補(bǔ)既有法律規(guī)范力有不逮之處，這一點(diǎn)從違法行為及不文明行為被歸為失信行為中可見一斑。此時(shí)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制“治理工具”的價(jià)值較為突出，公眾談及信用獎(jiǎng)懲機(jī)制時(shí)往往也更在意其對(duì)失信主體進(jìn)行懲戒或?qū)κ匦耪哌M(jìn)行激勵(lì)的功能。然而信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的懲戒或激勵(lì)功能，僅僅是其手段而非其根本目的?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020)》開篇便指出：“社會(huì)信用體系……以守信激勵(lì)和失信約束為獎(jiǎng)懲機(jī)制，目的是提高全社會(huì)的誠(chéng)信意識(shí)和信用水平。”因此信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的根本目的應(yīng)落腳于社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)和信用水平的提高。那么，公權(quán)力機(jī)關(guān)在決定將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制用于規(guī)制某一事項(xiàng)時(shí)，必須衡量其是否有助于提高公眾誠(chéng)信意識(shí)與社會(huì)信用水平，如果確有幫助，則引入信用獎(jiǎng)懲機(jī)制便有必要性與正當(dāng)性。反之，如果對(duì)社會(huì)信用水平的提升沒有實(shí)質(zhì)性幫助，甚至適得其反，可能會(huì)不當(dāng)損害信用主體的合法權(quán)益，則該領(lǐng)域中便不應(yīng)引入信用獎(jiǎng)懲機(jī)制。

(三)謙抑性：現(xiàn)有懲戒/激勵(lì)手段是否充分有效

信用獎(jiǎng)懲機(jī)制包括守信激勵(lì)與失信懲戒，二者具有不同的特性。對(duì)于失信懲戒而言，其運(yùn)用應(yīng)具有謙抑性，即該機(jī)制應(yīng)當(dāng)是消極保守而非積極進(jìn)取之規(guī)定，這主要體現(xiàn)在：1.失信懲戒機(jī)制本質(zhì)上便是謙抑的，立法者在某些法律規(guī)制領(lǐng)域引入信用懲戒機(jī)制并非是要代替該領(lǐng)域中既有的法律懲戒機(jī)制，而是為了強(qiáng)化法律懲戒效果，從而保證法律得到實(shí)施與執(zhí)行。故從此種意義上來說，失信懲戒機(jī)制只是對(duì)既有法律懲戒機(jī)制的補(bǔ)充，并不會(huì)喧賓奪主。2.失信懲戒機(jī)制的運(yùn)用時(shí)機(jī)具有謙抑性，因?yàn)槭艖徒錂C(jī)制運(yùn)用的前提是失信主體的行為之前已被相關(guān)法律法規(guī)作出否定評(píng)價(jià)，且存在有履行能力而拒不履行等情形[5]。此時(shí)失信懲戒機(jī)制的直接目的是為了督促失信者履行應(yīng)盡義務(wù)，因此如果在其他懲戒手段諸如道德譴責(zé)、民事賠償、行政處罰等足以達(dá)成該目的時(shí)，則無需運(yùn)用失信懲戒。與失信懲戒相比，守信激勵(lì)機(jī)制的作用偏向于正面、積極的良性行為驅(qū)動(dòng)，負(fù)面影響要比失信懲戒機(jī)制小很多，可持續(xù)性較強(qiáng)[6]。守信激勵(lì)機(jī)制更多是錦上添花，因?yàn)槭匦胖黧w在享受守信激勵(lì)措施之前往往已經(jīng)受到社會(huì)公眾、市場(chǎng)主體及行政主體對(duì)其信用良好的肯定性評(píng)價(jià)(7)如根據(jù)《安徽省發(fā)展改革委守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒措施清單 (2018年試行)》的規(guī)定，守信聯(lián)合激勵(lì)對(duì)象并非一般的守信主體，而是納稅信用A級(jí)納稅人、5A級(jí)青年志愿者、海關(guān)高級(jí)認(rèn)證企業(yè)、4A以上的慈善組織等已被授予特定榮譽(yù)的守信主體。。換言之，在實(shí)施守信激勵(lì)措施之前，守信主體已經(jīng)獲得了其他激勵(lì)，守信激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)用也是為了補(bǔ)強(qiáng)既有的激勵(lì)機(jī)制，從而達(dá)到正向引導(dǎo)的效果。故而如果現(xiàn)有法律中的懲戒/激勵(lì)機(jī)制足夠健全，那么便無需再考慮納入信用獎(jiǎng)懲機(jī)制。

綜上，在某一法律領(lǐng)域中引入信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，必須以與社會(huì)信用具有密切關(guān)聯(lián)性為基本前提，以有助于提升社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)和信用水平為根本目的，以現(xiàn)有的懲戒/激勵(lì)手段是否充分有效為必要的考量指標(biāo)，如此方能確保信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用方向不至于有偏差之虞。

四、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制運(yùn)用的基本遵循

當(dāng)前，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用由政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體共同參與，但不可否認(rèn)的是仍然以政府為主導(dǎo)，故而有必要將其納入依法行政的規(guī)制范圍，以避免在信用監(jiān)管方面公權(quán)力不受限制，過度地涉足私權(quán)領(lǐng)域[7]，從而損害信用主體的合法權(quán)益。為此，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的推行需遵循法律優(yōu)先、法律明確性、不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止、比例原則等公法原則，這些原則不僅行政機(jī)關(guān)在設(shè)定及實(shí)施信用獎(jiǎng)懲機(jī)制時(shí)應(yīng)予遵守，立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行信用立法及對(duì)其進(jìn)行合法性審查時(shí)也應(yīng)當(dāng)秉持。

(一)法律優(yōu)先原則的約束：信用獎(jiǎng)懲的設(shè)定不得違反上位法

發(fā)軔于德國(guó)的法律優(yōu)先原則是合法行政的重要原則，其基本內(nèi)涵是指法律對(duì)于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位[8]。此時(shí)的“法律”是狹義的，僅指由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律。當(dāng)前，我國(guó)尚未制定國(guó)家層面的信用立法，關(guān)于信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的專門立法仍主要是地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，法律位階偏低，且部分內(nèi)容不乏與上位法齟齬之處，這主要體現(xiàn)在一些懲戒措施的設(shè)定可能違反上位法。如《行政處罰法》修改之前，不少地方信用立法中已設(shè)置了限制資格類的懲戒措施，學(xué)界普遍認(rèn)為此類措施應(yīng)當(dāng)構(gòu)成行政處罰，這意味著一些地方信用立法的規(guī)定違反了《行政處罰法》中只能由法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)新種類行政處罰的規(guī)定。再比如還有的地方信用立法設(shè)置了限制嚴(yán)重失信者出境的懲戒措施(8)如《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》(2017年)第三十條、《門頭溝區(qū)企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒辦法》(2019年)第二十三條等。，限制出境已經(jīng)對(duì)公民人身自由造成了限制，而依《立法法》的規(guī)定，此類限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰屬于絕對(duì)法律保留事項(xiàng)，只能由法律設(shè)定。總而言之，失信懲戒機(jī)制會(huì)對(duì)失信主體的權(quán)益造成減損，故將其納入法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件時(shí)必須堅(jiān)持法律優(yōu)先原則，不得與法律相抵觸。

守信激勵(lì)機(jī)制對(duì)信用主體而言具有授益性，是否意味著其可以不受法律優(yōu)先原則之約束？答案是否定的，依廣義的法律優(yōu)先原則來看，“法律的優(yōu)先,即一切行政行為都不得違反法律,且行政措施不得在事實(shí)上廢止、變更法律。這一原理適用于權(quán)力性行為、非權(quán)力性行為、侵益行為、授益行為,以及事實(shí)行為等一切行政活動(dòng)”[9]。而且由于當(dāng)前我國(guó)信用立法地方先行的局面，各地對(duì)于信用獎(jiǎng)懲的規(guī)定各不相同，必然會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一事項(xiàng)實(shí)施的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)存在差別的情況。如有的地方規(guī)定對(duì)于個(gè)人信用等級(jí)較高的，可在低保、社會(huì)救助等方面優(yōu)先照顧，甚至還可以優(yōu)先入黨、優(yōu)先提拔重用，這在全國(guó)都是罕見的。此種激勵(lì)措施不利于信用法治化之統(tǒng)一，而且也違反了平等原則的要求。故無論是失信懲戒抑或是守信激勵(lì)機(jī)制的適用，均需堅(jiān)守法律優(yōu)先原則。

(二)法律明確性原則的遵循：信用獎(jiǎng)懲的規(guī)范需盡量明確

所謂法律明確性原則是指立法機(jī)關(guān)所制定之法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具備明確性，該原則是公法中廣義的明確性原則的一部分。廣義的明確性原則是指 “立法行為、授權(quán)行為、行政行為以及司法行為應(yīng)該符合明確性要求”[10]，而法律明確性原則僅指向立法行為。因此，在將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制納入法律時(shí)，也必須遵循法律明確性原則，力求使相關(guān)法律規(guī)范明確具體，能為一般公眾所理解。尤其是對(duì)于失信懲戒機(jī)制，因其更容易對(duì)信用主體權(quán)益造成不當(dāng)減損，故基于限制公權(quán)、保障私益的目的，更需在設(shè)計(jì)失信懲戒相關(guān)法律規(guī)范時(shí)注重其內(nèi)容表達(dá)的明確具體。當(dāng)然這并不意味著守信激勵(lì)機(jī)制相關(guān)法律規(guī)范可以不遵循法律明確性原則。

信用獎(jiǎng)懲機(jī)制中尤其需要加以明確的是失信行為與守信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)獎(jiǎng)懲措施的種類，目前各地信用立法普遍采取的是不完全列舉兼兜底性概括的模式，即盡可能地將各類行為及獎(jiǎng)懲措施列舉出來，為執(zhí)法者及守法者提供相對(duì)明確的指引，此種模式可以形成一個(gè)開放式的外延結(jié)構(gòu)，將以后可能出現(xiàn)的新類型行為或措施置于兜底性條款之中[11]。但由于兜底性條款固有的蓋然性與模糊性使得其有著極大的解釋空間，故亦需以法律明確性原則來對(duì)其加以合理限制：一方面，制定兜底性條款需力求科學(xué)明確，減少模糊性、原則性的表述；另一方面，在理解適用兜底性條款時(shí)需對(duì)前文列舉的失信守信行為及獎(jiǎng)懲措施進(jìn)行總結(jié)，歸納其本質(zhì)，此外，兜底性條款需有一定的解釋邊界，即某一行為或措施符合兜底性條款的條件是其必須與前文列舉的情形具有同質(zhì)性，如此方能確保兜底性條款的理解適用不至于超出一般公眾的理解范圍，產(chǎn)生較大分歧。

(三)不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的遵從：信用獎(jiǎng)懲的實(shí)施需與信用行為相關(guān)聯(lián)

不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則同樣源于德國(guó)行政法，指國(guó)家公權(quán)力的行使必須與其既定目的保持合理正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)，禁止公權(quán)機(jī)關(guān)選擇的手段與目的之間存在不正當(dāng)不合理的關(guān)聯(lián)[12]。目前該原則并未被確立為我國(guó)行政法的基本原則，但這并不妨礙不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則成為信用獎(jiǎng)懲機(jī)制運(yùn)用乃至社會(huì)信用法治進(jìn)程中的重要原則。

不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則之核心意蘊(yùn)在于對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)手段與目的之間是否存有正當(dāng)聯(lián)結(jié)的關(guān)切[13]，該原則在信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的運(yùn)用中有著廣闊的作為空間。以失信懲戒為例，我國(guó)正在建設(shè)的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制宣稱要使失信者“一處失信、處處受限”，單從文義來看，該宣傳語(yǔ)是明顯違反不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的。如果因失信主體存在失信行為便采取多種失信懲戒措施，而不考慮失信懲戒措施與失信行為的性質(zhì)、領(lǐng)域之間的合理關(guān)聯(lián)，只會(huì)對(duì)信用主體的合法權(quán)益造成不當(dāng)限制。而在守信激勵(lì)機(jī)制中，同樣需要遵從不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則。盡管守信激勵(lì)屬于受益性行為，不會(huì)對(duì)守信主體權(quán)益造成減損，但如果守信激勵(lì)措施與良好信用行為之間不存在合理聯(lián)結(jié)，也不利于守信激勵(lì)機(jī)制正向引領(lǐng)功能的發(fā)揮，甚至有可能會(huì)消蝕社會(huì)公平，對(duì)其他信用主體權(quán)益造成一定程度的消極影響。

那么如何以不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則來增強(qiáng)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的合法性與正當(dāng)性呢？私以為可以從以下兩方面入手：

一是規(guī)范制度層面。雖然不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則源自行政法，但該原則的內(nèi)涵與精神可以拓展至立法領(lǐng)域。這是由于立法是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行限制的重要手段，而且立法本身也是一種公權(quán)力。故立法者的立法裁量權(quán)亦需受不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的約束，即限制人民權(quán)益的法律手段與立法目的之間應(yīng)當(dāng)有合理關(guān)聯(lián)[14]。因此，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則應(yīng)當(dāng)在社會(huì)信用立法中尤其是涉及信用獎(jiǎng)懲機(jī)制的規(guī)范中得以體現(xiàn)。首先，在設(shè)計(jì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制相關(guān)法律條文時(shí)可以考慮將不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則納入，即以宣示性條文明確規(guī)定設(shè)定和實(shí)施信用激勵(lì)或懲戒措施時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮與信用主體的行為性質(zhì)、領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)?？上驳氖?，當(dāng)前我國(guó)一些地方信用立法中已經(jīng)采納了該做法(9)《南京市社會(huì)信用條例》(2020年)第四十二條第一款：社會(huì)信用懲戒措施的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)與社會(huì)信用主體違法、違約行為的性質(zhì)和領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)。第四款：不得對(duì)失信主體以外的第三人實(shí)施社會(huì)信用懲戒措施。《海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用條例》(2022年)第二十二條第二款：對(duì)失信主體采取懲戒措施應(yīng)當(dāng)與失信主體失信行為相關(guān)聯(lián)……。，這一趨勢(shì)值得肯定。除了明文規(guī)定外，信用立法在認(rèn)定應(yīng)當(dāng)納入公共信用信息目錄中的事項(xiàng)及具體規(guī)定守信激勵(lì)和失信懲戒措施時(shí)，也可以體現(xiàn)不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的精神。即納入公共信用信息目錄中的事項(xiàng)應(yīng)與社會(huì)信用具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性，法律規(guī)定的守信激勵(lì)和失信懲戒措施也應(yīng)與社會(huì)信用及信用主體的行為具有密切關(guān)聯(lián)。譬如有的地方信用立法規(guī)定在行政許可中將失信主體列為重點(diǎn)審查對(duì)象，不適用簡(jiǎn)化程序，這一規(guī)定便有失偏頗，因?yàn)椴⒎撬械脑S可簡(jiǎn)化程序都與信用相關(guān)，政府簡(jiǎn)化行政許可手續(xù)并非是出于社會(huì)信用建設(shè)的目的，而是為了提高行政效率，減輕相對(duì)人負(fù)擔(dān)。故在行政許可中，“公民是否存在失信行為”與“能否享受簡(jiǎn)化程序”實(shí)無直接關(guān)聯(lián)?；诖?，一些地方立法對(duì)該項(xiàng)懲戒措施進(jìn)行了精細(xì)化處理，規(guī)定僅僅只是“不適用告知承諾等便利化措施”(10)《南京市社會(huì)信用條例》(2020年)第三十九條第一款第二項(xiàng)：行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織等在法定權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)一般失信主體就相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)采取下列懲戒措施：……(二)行政管理中不適用告知承諾等便利化措施。。

二是行政實(shí)踐層面。依不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的要求，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施信用獎(jiǎng)懲機(jī)制時(shí)，其行政自由裁量權(quán)和程序性義務(wù)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格約束。首先，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定來實(shí)施信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，不得變更法定的守信/失信認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也不得另行設(shè)定信用獎(jiǎng)懲措施，更不能突破責(zé)任自負(fù)原則，以懲戒措施株連他人。行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用信用獎(jiǎng)懲機(jī)制時(shí)的裁量權(quán)僅限于根據(jù)信用主體的行為性質(zhì)來決定采取何種幅度的獎(jiǎng)懲措施。其次，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施信用獎(jiǎng)懲機(jī)制時(shí)的正當(dāng)程序也有一定的積極意義。如告知和說明理由制度，即行政機(jī)關(guān)在決定對(duì)失信者采取懲戒措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)以一定的法律形式告知當(dāng)事人并向其釋明法律依據(jù)以及作出該決定時(shí)考慮了哪些相關(guān)因素。而對(duì)于守信激勵(lì)措施的實(shí)施而言，因其不會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益造成不利影響，因此實(shí)施程序可以相對(duì)簡(jiǎn)化，但也應(yīng)當(dāng)對(duì)作出該決定時(shí)考慮的相關(guān)因素予以說明，并以一定的形式公諸于眾，一來公示可以最大程度地發(fā)揮守信激勵(lì)正向引導(dǎo)的功能；二來信用激勵(lì)措施的實(shí)施也需接受外界監(jiān)督。

(四)比例原則的恪守：失信懲戒的實(shí)施不得過度限制私益

多元主義模式的邏輯要求公權(quán)機(jī)關(guān)必須適當(dāng)考慮每一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的利益，唯有如此方能反映出利益彼此之間的妥協(xié)[15]。而比例原則正是用于利益衡量的最佳工具，旨在對(duì)限制公民權(quán)利的公權(quán)力進(jìn)行限制。失信懲戒機(jī)制會(huì)對(duì)信用主體權(quán)益造成減損，當(dāng)然亦不能游離于比例原則的限制之外。

首先，失信懲戒應(yīng)具有正當(dāng)性目的，即以提高社會(huì)信用水平作為其正當(dāng)性、根本性目的[16]。盡管失信懲戒措施最為突出的是懲罰功能，但若將懲罰視為根本目標(biāo)，則有將失信懲戒機(jī)制工具化之嫌。故懲罰失信不宜作為根本性目的，而應(yīng)作為一種實(shí)現(xiàn)目的之手段。其次，失信懲戒措施應(yīng)具有妥當(dāng)性，妥當(dāng)性是指限制措施與目的應(yīng)具有合理的因果聯(lián)系，如限制措施與限制目的之間不存在合理關(guān)聯(lián)，則不符合妥當(dāng)性原則[17]。簡(jiǎn)言之，若失信懲戒措施與相關(guān)領(lǐng)域的信用建設(shè)并無緊密關(guān)聯(lián)，也無助于既定目的之實(shí)現(xiàn)，自然有違妥當(dāng)性之要求。再次，失信懲戒措施應(yīng)具有必要性，即在多種懲戒措施中應(yīng)選擇對(duì)主體權(quán)益損害最小、最具有合理性之方案[18]。為此，一方面應(yīng)保持失信懲戒措施的謙抑性，如果道德譴責(zé)、民事賠償或行政處罰等既有的懲戒機(jī)制足以治理失信問題，則無需適用失信懲戒；另一方面，應(yīng)對(duì)失信懲戒措施進(jìn)行分級(jí)，即依懲戒措施對(duì)信用主體造成限制的程度，可以將懲戒措施分為警示措施和限制措施兩類，同時(shí)根據(jù)失信主體失信行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害性等采取不同內(nèi)容、漸進(jìn)升級(jí)的懲戒措施。最后，失信懲戒措施的實(shí)施應(yīng)當(dāng)符合“狹義比例原則”，即對(duì)失信主體權(quán)益的限制與保護(hù)之法益不得顯失均衡。失信懲戒措施以提高社會(huì)誠(chéng)信水平作為其正當(dāng)目的，但即使是為了維護(hù)社會(huì)誠(chéng)信這一重要公益，對(duì)失信主體實(shí)施的懲戒措施也不得過度限制其合法權(quán)益，否則便會(huì)顯失均衡?，F(xiàn)實(shí)中，部分失信懲戒措施對(duì)失信主體的人格權(quán)、平等權(quán)等基本權(quán)利造成不當(dāng)減損，具有嚴(yán)重的法益侵害性，此類懲戒措施顯然很難禁得起狹義比例原則之考量。故失信懲戒措施的設(shè)計(jì)與實(shí)施必須兼顧信用主體合法權(quán)益保護(hù)與社會(huì)信用水平提升，力求實(shí)現(xiàn)二者之平衡。

五、結(jié)語(yǔ)

法律是一種更加復(fù)雜并充滿偶然性的規(guī)范形式[19]，基于此視角，我們應(yīng)正視信用獎(jiǎng)懲機(jī)制作為法律規(guī)范內(nèi)容的復(fù)雜性。信用獎(jiǎng)懲機(jī)制是社會(huì)信用信息應(yīng)用的核心環(huán)節(jié)，對(duì)于公權(quán)主體而言，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制有助于提高行政效率、解決治理難題，但同時(shí)也可能會(huì)造成公權(quán)力的濫用；對(duì)于私權(quán)主體而言，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制有助于引導(dǎo)其自覺履行法定或約定義務(wù)，但也可能不當(dāng)限制信用主體的合法權(quán)益；對(duì)于社會(huì)整體而言，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制有助于提升社會(huì)信用水平，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信之社會(huì)環(huán)境，卻也有偏離信用社會(huì)建設(shè)目標(biāo)之虞。因此，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制無疑是一把雙刃劍而非社會(huì)治理領(lǐng)域的萬(wàn)能鑰匙，且此種雙刃劍般的作用力是存在于信用獎(jiǎng)懲機(jī)制結(jié)構(gòu)的本質(zhì)方面[20]，絕不能對(duì)其不加限制地任意運(yùn)用。相反，必須將信用獎(jiǎng)懲機(jī)制尤其是失信懲戒機(jī)制納入嚴(yán)格的法律規(guī)制軌道，以確保其合法合理地運(yùn)行，最終以社會(huì)信用法治化建設(shè)助推國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[21]。