沈燕梅

世界正處于百年未有之大變局，烏爾里希貝克所言的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”特征愈發(fā)凸顯。2020 年暴發(fā)的新冠肺炎疫情可以看成是中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一個(gè)“成人禮”，[1]因此推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化勢(shì)在必行。社區(qū)作為各類風(fēng)險(xiǎn)的聚集地，是基層社會(huì)治理的“最后一公里”，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。習(xí)總書記在疫情暴發(fā)期間也多次強(qiáng)調(diào)抗擊疫情中社區(qū)起到了至關(guān)重要的作用，指出“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線”“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強(qiáng)，不能削弱”。面對(duì)這次疫情大考，基層社區(qū)如何應(yīng)對(duì)復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，提升社區(qū)應(yīng)急治理效能，是學(xué)界研究的焦點(diǎn)。

一、提升社區(qū)應(yīng)急治理能力是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“治國(guó)安邦重在基層，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。”此次新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，社區(qū)作為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，充分發(fā)揮了在疫情防控全局中的基礎(chǔ)性作用。因此，要想在面對(duì)各類突發(fā)公共事件時(shí)做到臨危不亂、有的放矢，必須加強(qiáng)基層社區(qū)應(yīng)急治理能力建設(shè)。

（一）提升社區(qū)應(yīng)急治理能力是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的有效手段

基層社區(qū)在突發(fā)事件治理中的職責(zé)在法律層面有明確界定，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十五條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動(dòng)員，組織群眾開(kāi)展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。這次的新型冠狀肺炎疫情，被認(rèn)為是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中絕無(wú)僅有的，傳播速度十分迅速，防控難度巨大，給我國(guó)應(yīng)急治理體系帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。而社區(qū)作為基層單位，是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的重要場(chǎng)所，同時(shí)具有貼近基層掌握一線動(dòng)態(tài)信息、密切聯(lián)系群眾、高效動(dòng)員群眾等天然優(yōu)勢(shì)，因此社區(qū)的應(yīng)急治理能力也直接關(guān)系到疫情防控的效率。此次疫情防控工作中，基層社區(qū)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)工作，關(guān)注社區(qū)居民的出行，宣傳防疫知識(shí)，為社區(qū)居民提供幫助等等，社區(qū)應(yīng)急治理能力在考驗(yàn)中不斷提升。

（二）提升社區(qū)應(yīng)急治理能力是保障人民生命安全的有力舉措

社區(qū)是人民安居樂(lè)業(yè)的美好家園，突發(fā)公共事件帶來(lái)的嚴(yán)重影響，在一個(gè)國(guó)家宏觀整體的緊急狀態(tài)和微觀社區(qū)的“戰(zhàn)時(shí)”封閉管理都能得以體現(xiàn)。[2]只有社區(qū)保證安全，才能為人們提供一個(gè)安全舒適的家園，才能保障人們的生命安全。而在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，能否有效地發(fā)揮社區(qū)的應(yīng)急治理能力，對(duì)于一個(gè)社區(qū)是否安全至關(guān)重要。在這次疫情防控工作中，基層社區(qū)能夠積極參與防控，落實(shí)各項(xiàng)措施，有效地保障了人民群眾的生命安全。尤其是社區(qū)的工作者們，盡心盡力，對(duì)每家每戶逐一排查，利用宣傳欄、微信群等加強(qiáng)宣傳，確保社區(qū)安全。民政部在疫情防控發(fā)布會(huì)上指出，近400萬(wàn)名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在一線，平均6個(gè)社區(qū)工作者守護(hù)一個(gè)社區(qū)，每名社區(qū)工作者面對(duì)350名群眾。[3]每一個(gè)社區(qū)工作者都承擔(dān)著責(zé)任和使命，為打贏疫情攻堅(jiān)戰(zhàn)、保護(hù)人民生命安全作出了重大貢獻(xiàn)。

（三）提升社區(qū)應(yīng)急治理能力是推進(jìn)韌性社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容

社區(qū)既是應(yīng)對(duì)諸如新冠肺炎疫情等突發(fā)公共事件的主要陣地，也是承載居民心理和情感歸屬的重要地方。當(dāng)前，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快推進(jìn)，社區(qū)成為各類風(fēng)險(xiǎn)的集中地帶。建設(shè)更具韌性的社區(qū)成為社區(qū)應(yīng)急領(lǐng)域的主流研究范式。何為韌性社區(qū)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)可以理解為社區(qū)能夠主動(dòng)整合利用各種資源有效防范與應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，并在準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)和重建中促進(jìn)能力提升，強(qiáng)調(diào)社區(qū)的自組織、自我適應(yīng)和恢復(fù)。[4]“韌性”關(guān)注的是長(zhǎng)期的能力建設(shè)，而不是短期的應(yīng)急屬性。[5]更加具有韌性的社區(qū)，既能應(yīng)對(duì)社區(qū)日常運(yùn)作，也有能力抵抗未知的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，從而保障社區(qū)這個(gè)生命體的健康。相比常態(tài)化時(shí)期的社區(qū)治理，在疫情防控期間，社區(qū)面臨抗擊疫情的艱巨任務(wù)時(shí)，以應(yīng)急治理能力為核心的韌性社區(qū)就顯得尤為重要。[6]可見(jiàn)提升社區(qū)應(yīng)急治理能力是推進(jìn)韌性社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、社區(qū)應(yīng)急治理面臨的困境分析

“群縣治，則天下安?！眹?guó)家治理重在基層，難在基層。社區(qū)是一個(gè)城市得以運(yùn)行的基本單位，是一個(gè)城市最具生活氣息的集中地，是一個(gè)城市進(jìn)行具體的各種活動(dòng)的場(chǎng)所，因此，一個(gè)社區(qū)的治理水平關(guān)乎著整個(gè)城市的治理水平。而社區(qū)應(yīng)急治理能力是否有效發(fā)揮其作用，可以在疫情的防控工作中進(jìn)行檢驗(yàn)。目前疫情防控工作已取得階段性勝利，基層社區(qū)為防止疫情蔓延擴(kuò)散、保障群眾生命安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出了巨大貢獻(xiàn)，但同時(shí)也暴露出了一些治理短板和弱項(xiàng)。

（一）社區(qū)居民主體性弱化

正如習(xí)總書記所強(qiáng)調(diào)，這次新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。若沒(méi)有廣大社區(qū)居民主體力量的參與，也就無(wú)法發(fā)揮社區(qū)的防疫戰(zhàn)斗堡壘作用。居民參與社區(qū)治理是居民主體性的本質(zhì)體現(xiàn)，但是一些社區(qū)居民自主參與社區(qū)應(yīng)急治理的意識(shí)并未被激活，存在被動(dòng)參與甚至消極參與等。如疫情防控期間，因繁瑣的進(jìn)出程序不被理解產(chǎn)生小摩擦、與工作人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，還有個(gè)別刻意隱瞞行程、拒不配合做核酸檢測(cè)等情況出現(xiàn)。究其原因，我國(guó)推行社區(qū)建設(shè)時(shí)間較短，更多依賴于政府外力的推動(dòng)，有學(xué)者提出社區(qū)管理長(zhǎng)期呈“選擇性行政化模式”，近年來(lái)行政化色彩更加濃厚。[7]再加上長(zhǎng)期以來(lái)受單位體制的影響，我國(guó)社區(qū)自治力量基礎(chǔ)薄弱，特別是伴隨著社會(huì)流動(dòng)的加劇，社區(qū)居民異質(zhì)性特征明顯，“候鳥(niǎo)式”居民日益增多，社區(qū)與居民的粘性不足更為凸顯，導(dǎo)致居民的社區(qū)歸屬感不強(qiáng)、自主參與能力欠缺、主體意識(shí)弱化。

（二）社區(qū)工作人員應(yīng)急準(zhǔn)備不足

社區(qū)治理的目的是為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的服務(wù)，而社區(qū)工作人員的素質(zhì)和能力直接影響到社區(qū)治理的效果。新冠疫情的防控工作就是對(duì)社區(qū)工作人員的一次“大考”，既出現(xiàn)疫情危機(jī)彌漫時(shí)的“武漢洪山最牛小區(qū)”、武漢蔡甸區(qū)“無(wú)疫情”社區(qū)，也有一些社區(qū)工作者、黨員干部因抗疫不作為受懲。特別是疫情暴發(fā)初期，很多社區(qū)工作人員缺乏危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急意識(shí)，在出現(xiàn)突發(fā)公共事件時(shí)主動(dòng)應(yīng)對(duì)的措施少，多是被動(dòng)等待上級(jí)指令，抱以一種“不犯錯(cuò)，不出錯(cuò)”的策略，[8]錯(cuò)過(guò)了疫情防控最佳時(shí)期，影響了疫情防控的成效。另外，面對(duì)突發(fā)公共事件的發(fā)生，應(yīng)急預(yù)案重要價(jià)值凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制逐步達(dá)到了全覆蓋。[9]但是現(xiàn)有一些應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不專業(yè)、可執(zhí)行性不足、應(yīng)急演練缺乏，致使應(yīng)急預(yù)案的響應(yīng)效果大打折扣。而有的社區(qū)工作人員對(duì)應(yīng)急預(yù)案不重視，也可能造成在面對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，表現(xiàn)得手足無(wú)措。

（三）社區(qū)多元組織協(xié)同治理不足

社區(qū)的公共安全服務(wù)和應(yīng)急治理本質(zhì)上是屬于公共產(chǎn)品的范疇，就其供給而言，政府必須承擔(dān)主要責(zé)任，但面對(duì)日益復(fù)雜化的各種風(fēng)險(xiǎn)所造成的復(fù)合型危機(jī)，僅僅憑借單一的政府力量顯然無(wú)法進(jìn)行應(yīng)對(duì)和化解。[10]社區(qū)中自治組織、社會(huì)組織及市場(chǎng)組織的多元共治、協(xié)同參與必不可少。首先，社區(qū)社會(huì)組織參與疫情防控具有“在地化”的天然優(yōu)勢(shì)，據(jù)調(diào)查近年來(lái)社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量有所增長(zhǎng)，但仍需要處理好發(fā)展數(shù)量與發(fā)展質(zhì)量的關(guān)系。[11]在實(shí)際疫情防控中，社區(qū)社會(huì)組織參與作用有限，社區(qū)仍面臨事雜人少等諸多問(wèn)題。其次，單就疫情籠罩期間而言，物業(yè)參與社區(qū)應(yīng)急治理的廣度與深度前所未有。但是以市場(chǎng)為邏輯的物業(yè)如何與社區(qū)其他類型組織建構(gòu)常態(tài)化合作治理格局亦是值得深入探討的。因此不同治理主體發(fā)展程度不一，阻礙了社區(qū)應(yīng)急協(xié)同治理合力的形成。當(dāng)然，面對(duì)繁雜的防控應(yīng)急治理工作，各治理主體的權(quán)責(zé)邊界尚未厘清，協(xié)同治理的機(jī)制不暢，也極大影響了社區(qū)應(yīng)急協(xié)同治理的效能。

（四）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善

“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”，基礎(chǔ)設(shè)施是社區(qū)建設(shè)的承載體，是社區(qū)應(yīng)急治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。而這次疫情的暴發(fā)，暴露出社區(qū)的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施方面建設(shè)的不足。社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施主要包括應(yīng)急避難場(chǎng)所、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施及相關(guān)預(yù)防物資儲(chǔ)備等。一方面，社區(qū)規(guī)劃的冗余空間不足，特別是針對(duì)人群居住密度高的城市社區(qū)，科學(xué)規(guī)劃公共空間，為突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)提供空間保障是減緩危機(jī)升級(jí)的關(guān)鍵。在本次疫情防控過(guò)程中，呈現(xiàn)出最為突出的問(wèn)題是應(yīng)對(duì)疫情的空間和物資嚴(yán)重匱乏。[12]且現(xiàn)行的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》的社區(qū)生活圈設(shè)施配置要求僅服務(wù)于日常生活，缺乏對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)劃與配置要求。[13]另一方面，我國(guó)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡特征突出，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)、城市新建社區(qū)與老舊街區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成極大反差。一些偏遠(yuǎn)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱，老舊小區(qū)設(shè)施陳舊脆弱。

（五）社區(qū)應(yīng)急治理方式有待改進(jìn)

社區(qū)治理工作事務(wù)雜、任務(wù)重、頭緒多，特別面臨重大疫情防控時(shí)期，社區(qū)平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)工作非線性疊加，因此在應(yīng)急治理工作中，更應(yīng)該注重工作方式方法，堅(jiān)持科學(xué)思維、法治思維與底線思維。為了應(yīng)對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)應(yīng)急秩序，各地依法出臺(tái)了封閉社區(qū)、隔離處置等各種限制性措施。但是在具體執(zhí)行過(guò)程中，一些社區(qū)采取對(duì)外地人員“一律勸返”、對(duì)被隔離居民“鎖死家門”、限行設(shè)卡、封村斷路等“一刀切”措施，還有出現(xiàn)采取簡(jiǎn)單粗暴的“硬措施”遭遇群眾抵制、與群眾發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)糾紛甚至產(chǎn)生肢體沖突等行為。雖然有些應(yīng)急治理方式出發(fā)點(diǎn)是好的，但卻嚴(yán)重影響社區(qū)應(yīng)急治理的效果和社區(qū)人民的安全感及滿意度，動(dòng)搖了民眾對(duì)基層法治精神的信任根基。此外，這次的疫情防控宣傳中也出現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)村干部的“硬核喊話”，例如“敢出去就打斷你的腿”“如果你被傳染，你就是X 村的敗類”“帶病回村，不孝子孫”等等，不可否認(rèn)，這些“接地氣”的“喊話”對(duì)于防疫體系脆弱的農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮了獨(dú)特的說(shuō)服作用，但是有些過(guò)激的言論，需要警惕是否會(huì)引發(fā)更大的矛盾，是否會(huì)出觸碰道德和法律紅線等。[14]

三、提升社區(qū)應(yīng)急治理能力的路徑選擇

（一）內(nèi)外共同驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)居民主體性的生成

有學(xué)者提出社區(qū)治理就是要改變政府行動(dòng)而居民不行動(dòng)的狀況。[15]在疫情期間的社區(qū)應(yīng)急治理中，亦暴露出社區(qū)居民主體意識(shí)的缺失。但是居民主體性的培育非一蹴而就，既需要外力的支持推動(dòng)，也需要內(nèi)在的自我覺(jué)醒。只有內(nèi)外共同驅(qū)動(dòng)、相互作用，才能真正促進(jìn)居民主體性的生成。首先，注重“需求為本”的“自下而上”導(dǎo)向。社區(qū)應(yīng)該通過(guò)需求評(píng)估開(kāi)展公共服務(wù)活動(dòng)，在滿足社區(qū)居民需求的同時(shí)也為居民提供溝通交流平臺(tái)，并逐步引導(dǎo)居民自行聯(lián)合，發(fā)展多元化社區(qū)組織，促進(jìn)居民由功利性個(gè)體向具有公共精神的社區(qū)公民身份轉(zhuǎn)變，[16]逐步實(shí)現(xiàn)居民“自益-互益-公益”的目的。其次，促進(jìn)“自上而下”的“放權(quán)賦能”。落實(shí)疫情防控工作中，集中反映出下沉社區(qū)的公共事務(wù)超度、而下放社區(qū)的行政資源明顯不足等問(wèn)題。應(yīng)進(jìn)一步探索行政資源下沉基層社區(qū)的體制機(jī)制，平衡社區(qū)的行政性與自治性，增強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)的權(quán)威性，同時(shí)為居委會(huì)的自治提供財(cái)務(wù)等多方支持，多維驅(qū)動(dòng)、多管齊下增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感，激活社區(qū)居民的主體性。

（二）“個(gè)體-組織”聯(lián)動(dòng)，提升社區(qū)工作者隊(duì)伍的專業(yè)韌性

疫情如大考，要提升社區(qū)的應(yīng)急治理能力，離不開(kāi)一支具備服務(wù)意識(shí)和專業(yè)技能的社區(qū)工作者隊(duì)伍。一方面，切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)工作者應(yīng)急治理能力的“個(gè)體”韌性。政府角度而言，需定期舉辦基層社區(qū)工作者應(yīng)急素養(yǎng)系列培訓(xùn)講座、社區(qū)干部應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)交流座談等，提高社區(qū)工作人員的應(yīng)急管理技能；還應(yīng)將基層社區(qū)工作者的應(yīng)急管理培訓(xùn)納入常態(tài)化考核體系，切實(shí)保證社區(qū)工作人員的學(xué)習(xí)時(shí)長(zhǎng)。個(gè)人角度而言，作為社區(qū)工作者應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的變化，樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，建立“本領(lǐng)恐慌”意識(shí)，自覺(jué)提升自身的“能力感”，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做到“臨危不懼”，增強(qiáng)自身的“技能”韌性與“心理”韌性。另一方面，注重提升社區(qū)工作者隊(duì)伍應(yīng)急的“組織”韌性。這就需要社區(qū)工作者隊(duì)伍重視應(yīng)急預(yù)案的編制，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、開(kāi)展應(yīng)急資源調(diào)查、明確各部門權(quán)責(zé)、開(kāi)展應(yīng)急演練等以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可行性。當(dāng)然，應(yīng)急預(yù)案編制與完善的過(guò)程，既是社區(qū)工作隊(duì)伍群策群力、反復(fù)實(shí)踐學(xué)習(xí)的過(guò)程，也是社區(qū)工作者隊(duì)伍強(qiáng)化應(yīng)急意識(shí)、提升“組織”韌性的過(guò)程。

（三）培育社會(huì)力量，激發(fā)社區(qū)應(yīng)急治理主體的協(xié)同優(yōu)勢(shì)

社區(qū)治理是多元主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)商合作的過(guò)程。面對(duì)突發(fā)公共事件，社區(qū)作為一個(gè)共同體，其應(yīng)急治理更需要多元主體形成合力，發(fā)揮協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)。第一，社區(qū)社會(huì)組織作為連接社區(qū)與居民的載體，通過(guò)將居民組織化，有利于居民達(dá)成共識(shí)、表達(dá)利益訴求，采取集體行動(dòng)，為激活社區(qū)、實(shí)現(xiàn)自治夯實(shí)基礎(chǔ)。針對(duì)已經(jīng)成立的社區(qū)社會(huì)組織，注重規(guī)范組織管理，提升內(nèi)部治理能力。具體可以根據(jù)“自益-互益-公益”的性質(zhì)評(píng)估組織的發(fā)展階段，有針對(duì)性提供分類指導(dǎo)，強(qiáng)化組織管理培訓(xùn)，逐步引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織在自益與互益的基礎(chǔ)上，關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)公益目的；針對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展數(shù)量少的地區(qū)，可以根據(jù)社區(qū)需求孵化培育社區(qū)社會(huì)組織，通過(guò)挖掘社區(qū)積極分子、潛在組織骨干，為他們提供增能服務(wù)，協(xié)助支持他們掌握組織運(yùn)營(yíng)管理能力，以推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的生成發(fā)展。第二，處于社區(qū)場(chǎng)域中，走向協(xié)同治理特別要充分發(fā)揮社區(qū)黨建的核心引領(lǐng)作用。具體可以通過(guò)做大做強(qiáng)社區(qū)黨委，有效整合社區(qū)內(nèi)行政資源和社會(huì)力量，推動(dòng)多方大聯(lián)動(dòng)，尋求社區(qū)協(xié)同治理“最大公約數(shù)”；還要實(shí)現(xiàn)黨組織在社區(qū)內(nèi)的有效覆蓋，特別要加強(qiáng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨的建設(shè)，發(fā)揮組織與黨員的先鋒模范作用，增強(qiáng)物業(yè)工作人員的服務(wù)意識(shí)，并探索社區(qū)+物業(yè)黨建聯(lián)合治理的新模式。

（四）做好韌性規(guī)劃，完善社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

面對(duì)疫情危機(jī)，很多城市由于缺乏韌性規(guī)劃，幾近停擺。[17]社區(qū)作為城市的最基礎(chǔ)單元，將韌性理念引入城市社區(qū)空間規(guī)劃成為研究者的共識(shí)。具體策略包括：第一，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做好城市“冗余空間”的戰(zhàn)略規(guī)劃。綜合反思本土各類公共突發(fā)事件的防控經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，借鑒國(guó)外城市建設(shè)理念，在現(xiàn)行《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，繼續(xù)修訂完善社區(qū)生活圈建設(shè)的冗余規(guī)劃。其中，“冗余空間”至少需要承載城市人口1%的規(guī)模。[18]在各類設(shè)施的配置上，留出10%-20%的彈性空間。[19]第二，平戰(zhàn)結(jié)合，積極探索現(xiàn)有空間與設(shè)施的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換響應(yīng)機(jī)制。通過(guò)盤點(diǎn)社區(qū)現(xiàn)有的公共空間和服務(wù)設(shè)施，落實(shí)好社區(qū)應(yīng)急儲(chǔ)備清單，為實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)功能的轉(zhuǎn)換打好基礎(chǔ)。對(duì)于難以增加設(shè)施存量的社區(qū)，應(yīng)積極與周邊社區(qū)群的資源互補(bǔ)共享，保證戰(zhàn)時(shí)能夠溝通互助、及時(shí)響應(yīng)。第三，補(bǔ)齊短板，加強(qiáng)偏遠(yuǎn)老舊社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府可通過(guò)制定社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、加大專項(xiàng)資金投入、細(xì)化階段目標(biāo)等，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與，逐步完善社區(qū)公共空間和應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）強(qiáng)化法治思維，科學(xué)運(yùn)用社區(qū)應(yīng)急治理方式

社區(qū)應(yīng)急治理工作既需要?jiǎng)傂允侄?，也需要體現(xiàn)人性化的關(guān)懷。而在疫情防控時(shí)出現(xiàn)的“一刀切”、“硬措施”等過(guò)度反應(yīng)情況，雖然這些現(xiàn)象不是普遍存在，但值得警惕。所以在社區(qū)應(yīng)急治理過(guò)程中要強(qiáng)化法治思維，以規(guī)范社區(qū)應(yīng)急治理，優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急服務(wù)。疫情以來(lái)，已有多地人大常委會(huì)審議通過(guò)關(guān)于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的決定，明確基層社區(qū)、單位和個(gè)人等各方的權(quán)利義務(wù)。還有一些地方人大及時(shí)整理公布疫情防控相關(guān)法律規(guī)范匯編，為打好疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了及時(shí)有效的法治支持。但是，各地方形勢(shì)有所差異，需要根據(jù)實(shí)際的情況選擇施策方案，以提高解決問(wèn)題的精準(zhǔn)性。因此各地政府也應(yīng)充分掌握本地社區(qū)一線情況，關(guān)注基層提出的重難點(diǎn)問(wèn)題，聆聽(tīng)基層的意見(jiàn)聲音，鼓勵(lì)基層積極探索創(chuàng)新應(yīng)急治理方式，激發(fā)基層發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題的能動(dòng)性。因此只有平衡自上而下推動(dòng)和自下而上創(chuàng)新的關(guān)系，形成治理協(xié)力，才能使得這些簡(jiǎn)單粗暴的、偏離人性化的“硬措施”得以改觀。[20]

注釋:

[1]薛瀾：《這是一堂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)啟蒙課》，《吉林勞動(dòng)保護(hù)》2020年第2期。

[2]嚴(yán)雪雁、謝金晶：《重大疫情背景下的城市社區(qū)應(yīng)急治理機(jī)制研究》，《黑龍江工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》（綜合版）2020年第3期。

[3]劉昶榮：《民政部：400萬(wàn)名城市社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在疫情防控一線》，《中國(guó)青年報(bào)》2020年2月10日。

[4][10]顏德如：《構(gòu)建韌性的社區(qū)應(yīng)急治理體制》，《行政論壇》2020年第3期。

[5]孟憲紅：《社區(qū)治理須加強(qiáng)“韌性”建設(shè)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年7月1日。

[6]王世福、黎子銘：《強(qiáng)化應(yīng)急治理能力的韌性社區(qū)營(yíng)造策略——新型冠狀病毒肺炎疫情的啟示》，《規(guī)劃師》2020 年第6期。

[7]王勇：《使社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái):重塑后疫情時(shí)代的基層治理》，《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2021年第5期。

[8]曹海軍、梁賽：《社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的“精控”之道——現(xiàn)實(shí)困境、邏輯理路和治理策略》，《理論探討》2020年第3期。

[9]賈思、陳莉：《基于提高救災(zāi)效能為目標(biāo)的城市社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的思考》，《城市與減災(zāi)》2019年第6期。

[11]許亞敏：《社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展及參與社區(qū)治理的路徑研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2020年第12期。

[12][18]周建軍、桑勁：《“冗余空間”：城市應(yīng)急空間規(guī)劃與管理思考》，《規(guī)劃師》2020年第6期。

[13]徐磊青、張珍、李孟琦：《基于風(fēng)險(xiǎn)管理的防疫社區(qū)規(guī)劃指南》，《北京規(guī)劃建設(shè)》2020年第4期。

[14]胡正強(qiáng)、陸舒怡：《新冠肺炎疫情防控中農(nóng)村“硬核喊話”傳播現(xiàn)象解讀》，《新聞愛(ài)好者》2020年第6期。

[15]陳偉東、陳艾：《居民主體性的培育:社區(qū)治理的方向與路徑》，《社會(huì)主義研究》2017年第4期。

[16]尹浩、舒曉虎：《新時(shí)代城市社區(qū)治理中的居民主體性培育路徑研究》，《求實(shí)》2018年第4期。

[17]鄧毛穎：《危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī):突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的城市應(yīng)對(duì)思考——以廣州為例》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第3期。

[19]黃建中、馬煜簫、劉晟：《城市規(guī)劃中的風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)對(duì)思考》，《規(guī)劃師》2020年第6期。

[20]孫柏瑛：《抗擊疫情中基層治理問(wèn)題檢視》，《國(guó)家治理》2020年第20期。