郭永虎 朱博
摘??要:近五年來(lái),美國(guó)對(duì)中國(guó)西藏事務(wù)的干涉總體呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢(shì)。從美國(guó)行政當(dāng)局來(lái)看,拜登在延續(xù)特朗普時(shí)期干涉主義態(tài)勢(shì)的同時(shí),又將涉藏問(wèn)題納入“印太戰(zhàn)略”框架之下,暴露出其染指中國(guó)西藏事務(wù)的意愿更強(qiáng)。美國(guó)國(guó)務(wù)院作為插手西藏事務(wù)的重要主體之一,定期發(fā)布各類(lèi)涉藏報(bào)告,并將其作為對(duì)華開(kāi)展人權(quán)外交的工具。從美國(guó)立法部門(mén)來(lái)看,美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏立法活動(dòng)非?;钴S。美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏立法的主要內(nèi)容包括:要求美國(guó)行政部門(mén)積極介入西藏事務(wù),制定對(duì)華制裁措施;設(shè)法使美國(guó)外交人員和記者“自由”進(jìn)入西藏;為“藏獨(dú)”勢(shì)力提供撥款援助。美國(guó)對(duì)中國(guó)西藏事務(wù)的干涉不僅損害中國(guó)核心利益,增加中國(guó)政府治理西藏的難度,還助長(zhǎng)藏身海外“藏獨(dú)”勢(shì)力的囂張氣焰。中國(guó)應(yīng)從管控美國(guó)涉藏活動(dòng)底線、建構(gòu)涉藏話語(yǔ)權(quán)、完善藏區(qū)治理等方面予以反制。
關(guān)鍵詞:中美關(guān)系;印太戰(zhàn)略;美國(guó);西藏;拜登;特朗普
中圖分類(lèi)號(hào):D822.371.2 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ???文章編號(hào):2096-3378(2022)01-0095-11
特朗普任期內(nèi)和拜登上臺(tái)以來(lái),美國(guó)對(duì)華政策發(fā)生重大調(diào)整。中美關(guān)系熱點(diǎn)問(wèn)題中的“3T”——臺(tái)灣(Taiwan)、貿(mào)易(Trade)、西藏(Tibet),仍然是影響雙邊關(guān)系健康發(fā)展的重要領(lǐng)域。然而,學(xué)界對(duì)此現(xiàn)象的關(guān)注度與美國(guó)涉藏活動(dòng)的活躍程度并不相稱(chēng)。從學(xué)術(shù)研究現(xiàn)狀來(lái)看,學(xué)界對(duì)近五年來(lái)美國(guó)涉藏政策的整體研究十分薄弱。這主要體現(xiàn)在缺乏對(duì)特朗普任期內(nèi)和拜登上臺(tái)以來(lái)美國(guó)涉藏政策的系統(tǒng)性研究。已有研究成果主要對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏立法活動(dòng)進(jìn)行研究。有的學(xué)者以所謂“西藏政策及支持法案”為個(gè)案,分析其出爐背景、主要內(nèi)容、實(shí)質(zhì),認(rèn)為其實(shí)質(zhì)和目的是打“西藏牌”和利用所謂“西藏問(wèn)題”遏制中國(guó)。有的學(xué)者以美國(guó)國(guó)內(nèi)政治動(dòng)因?yàn)橐暯?,?duì)1987年第100屆國(guó)會(huì)至2020年第116屆國(guó)會(huì)期間的涉藏法案進(jìn)行了梳理分析,認(rèn)為府會(huì)關(guān)系和涉藏議題的社會(huì)熱度影響美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏立法行為。有的學(xué)者以所謂“2020年西藏政策及支持法案”的內(nèi)容為主,結(jié)合所謂“2021財(cái)政年度綜合撥款法案”中的涉藏內(nèi)容進(jìn)行分析,指出這些內(nèi)容表述中的偏見(jiàn)與謬誤,揭露相關(guān)表述背后掩蓋的邏輯錯(cuò)誤與險(xiǎn)惡用心。國(guó)外學(xué)者主要在分析特朗普和拜登時(shí)期美國(guó)對(duì)印度和中國(guó)的人權(quán)外交政策時(shí),論及美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏法案。從研究的現(xiàn)實(shí)意義來(lái)看,探討美國(guó)涉藏政策對(duì)維護(hù)中國(guó)核心利益具有參考價(jià)值?!吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出,中國(guó)堅(jiān)決反對(duì)霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治,嚴(yán)密防范和嚴(yán)厲打擊敵對(duì)勢(shì)力滲透、破壞、顛覆、分裂活動(dòng),頂住和反擊外部極端打壓遏制,開(kāi)展涉港、涉臺(tái)、涉疆、涉藏、涉海等斗爭(zhēng)。當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期內(nèi),美國(guó)仍是干涉西藏事務(wù)最主要的外部因素。本文擬對(duì)近年來(lái)美國(guó)涉藏活動(dòng)的動(dòng)向及其負(fù)面影響進(jìn)行分析,并提出應(yīng)對(duì)建議。
一、特朗普政府與拜登政府涉藏政策的總體特征
(一)特朗普政府的涉藏政策
與民主黨人熱衷于鼓吹人權(quán)問(wèn)題不同,特朗普更加強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”,這種優(yōu)先更多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、科技以及軍事等硬實(shí)力領(lǐng)域。因此,特朗普政府未將涉藏問(wèn)題的地位上升到戰(zhàn)略高度。特朗普政府在涉藏問(wèn)題上的基本做法是,按照美國(guó)國(guó)內(nèi)法律,應(yīng)國(guó)會(huì)要求,對(duì)中國(guó)西藏事務(wù)進(jìn)行例行性干涉。但在涉藏問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上,如在會(huì)見(jiàn)達(dá)賴(lài)問(wèn)題上,其則持拒絕態(tài)度。對(duì)堅(jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”的特朗普來(lái)說(shuō),“西藏牌”不在其對(duì)華戰(zhàn)略的優(yōu)先事項(xiàng)排序之中。從主觀能動(dòng)性來(lái)看,特朗普本人對(duì)西藏事務(wù)的介入意愿明顯偏低,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
一是其在任內(nèi)長(zhǎng)期沒(méi)有任命所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”。所謂“2002年西藏政策法”界定了所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”的職責(zé):協(xié)調(diào)美國(guó)政府和國(guó)會(huì)之間的涉藏政策、項(xiàng)目、計(jì)劃。所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”的設(shè)立是美國(guó)政府干涉西藏事務(wù)的制度化體現(xiàn)。自1997年設(shè)立所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”職位以來(lái),美國(guó)政府對(duì)該職務(wù)的任免從未間斷過(guò),但在特朗普時(shí)期卻發(fā)生了“斷檔”。
二是其對(duì)待達(dá)賴(lài)?yán)铩霸L美”的立場(chǎng)與以往不同。與奧巴馬頻繁與達(dá)賴(lài)?yán)锝佑|不同,特朗普對(duì)待達(dá)賴(lài)?yán)锔Z訪的態(tài)度較為消極。然而,上述“消極”表現(xiàn)絕不意味著特朗普在涉藏問(wèn)題上無(wú)所作為,其對(duì)華打“西藏牌”的基本策略并未停止。特朗普時(shí)期,美國(guó)干涉西藏事務(wù)的主要?jiǎng)幼魇菍⑺^“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法案”和所謂“2020年西藏政策及支持法案”簽署成為所謂“法律”。
(二)拜登政府的“印太戰(zhàn)略”及其涉藏政策立場(chǎng)新變化
特朗普繼奧巴馬的“亞太再平衡”戰(zhàn)略后又提出所謂“印太戰(zhàn)略”。作為民主黨人,拜登當(dāng)選后并未恢復(fù)奧巴馬的外交戰(zhàn)略,而是繼續(xù)推行“印太戰(zhàn)略”,大幅提升印度在該戰(zhàn)略中的地位。2021年3月20日,美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)奧斯汀在訪印時(shí)稱(chēng)美印兩國(guó)是“志同道合的伙伴”,關(guān)系日益密切。7月27日至28日,布林肯作為美國(guó)國(guó)務(wù)卿首次訪印,旨在加深印美全面的全球戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。毋庸置疑,印美“印太戰(zhàn)略”匯合的根源和目標(biāo)是中國(guó),美國(guó)和印度在對(duì)華政策上互相利用、互相借重。美國(guó)企圖通過(guò)“印太戰(zhàn)略”圍堵中國(guó),印度則欲通過(guò)“印太戰(zhàn)略”拉住美國(guó)共同遏制中國(guó)。利用涉藏問(wèn)題遏制和圍堵中國(guó)是美印推行“印太戰(zhàn)略”的重要契合點(diǎn)。拜登上臺(tái)后已出現(xiàn)美國(guó)有意將涉藏問(wèn)題納入“印太戰(zhàn)略”的跡象。布林肯訪印期間會(huì)見(jiàn)達(dá)賴(lài)?yán)锎砭驼f(shuō)明了這一點(diǎn)。
在“印太戰(zhàn)略”背景下,與特朗普時(shí)期相比,拜登對(duì)涉藏問(wèn)題的介入意愿顯著增加,干涉西藏事務(wù)的力度也隨之加強(qiáng)。在競(jìng)選期間,拜登就圍繞涉藏問(wèn)題大做文章。2020年8月,拜登發(fā)表所謂“涉藏聲明”,表示當(dāng)選后將強(qiáng)勢(shì)介入西藏事務(wù)。2020年9月3日,拜登的競(jìng)選團(tuán)隊(duì)發(fā)表聲明,承諾如若當(dāng)選,將會(huì)把價(jià)值觀重置于美國(guó)的外交政策中心。拜登所謂“涉藏承諾”可以概括為以下幾點(diǎn):會(huì)見(jiàn)達(dá)賴(lài)?yán)?任命新的所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”;與美國(guó)盟友一道向中國(guó)施壓,以使得他們重啟與達(dá)賴(lài)集團(tuán)代表的直接對(duì)話;堅(jiān)持要求中國(guó)政府使美國(guó)公民(包括美方的外交官和記者)重獲到訪西藏的權(quán)利,擴(kuò)大“自由亞洲電臺(tái)”和“美國(guó)之音”的藏語(yǔ)服務(wù);制裁中國(guó)官員。2021年3月9日,美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人內(nèi)德·普萊斯在例行記者會(huì)上被問(wèn)及拜登政府對(duì)達(dá)賴(lài)?yán)镛D(zhuǎn)世的立場(chǎng)時(shí)妄稱(chēng):“中國(guó)不應(yīng)該在達(dá)賴(lài)?yán)镛D(zhuǎn)世問(wèn)題過(guò)程中發(fā)揮任何作用?!?021年11月16日,在中美兩國(guó)首腦舉行首次視頻會(huì)晤時(shí),拜登就向中方提及所謂“涉藏人權(quán)問(wèn)題”。拜登積極介入西藏事務(wù),與其早期從政經(jīng)歷有很大關(guān)聯(lián)。在長(zhǎng)達(dá)36年的參議員生涯中,拜登在策動(dòng)所謂涉藏立法提案方面,可謂是“高產(chǎn)”的提案者。據(jù)統(tǒng)計(jì),在此期間,拜登作為涉藏提案發(fā)起人,共提出3項(xiàng)所謂“涉藏法案”;作為共同提案人共提出11項(xiàng)所謂“涉藏法案”。
(三)拜登政府對(duì)特朗普政府涉藏政策的延續(xù)和發(fā)展
冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),歷屆美國(guó)政府的涉藏政策有著較強(qiáng)的連續(xù)性。因此,總統(tǒng)更迭不會(huì)導(dǎo)致美國(guó)涉藏政策發(fā)生根本性變化??傮w上看,拜登政府的涉藏政策延續(xù)了特朗普政府的主體內(nèi)容。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是美國(guó)利用所謂“人權(quán)”議題干涉中國(guó)內(nèi)政的整體戰(zhàn)略沒(méi)有變化;二是無(wú)論誰(shuí)上臺(tái),美國(guó)都可能完成兩部基本的所謂“涉藏法律”布置,即所謂“2002年西藏政策法”“2020年西藏政策及支持法”。這些所謂“涉藏法律”對(duì)特朗普政府和拜登政府都提出了干涉西藏事務(wù)的“任務(wù)”:要求美國(guó)行政部門(mén)將涉藏問(wèn)題作為對(duì)華政策的組成部分;定期提交各類(lèi)所謂“涉藏報(bào)告”;干涉中國(guó)政府和達(dá)賴(lài)集團(tuán)及其代表的接談事宜,設(shè)立所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”并強(qiáng)化其干涉職能;為“藏獨(dú)”勢(shì)力提供撥款;等等。作為民主黨人,拜登上臺(tái)后,除履行上述“涉藏法律”的基本要求之外,還試圖有所“創(chuàng)新”。比如:將涉藏問(wèn)題更多地融入美國(guó)“印太戰(zhàn)略”之中;聯(lián)合其盟友共同謀劃“后達(dá)賴(lài)”時(shí)代的干涉策略;等等。因此,拜登政府的涉藏政策充分延續(xù)了特朗普政府的干涉主義核心因素,并與時(shí)俱進(jìn)地炮制了新的干涉手段。拜登政府對(duì)特朗普政府涉藏政策的延續(xù)和發(fā)展,進(jìn)一步刺激了美國(guó)國(guó)內(nèi)政客對(duì)涉藏議題的炒作。2021年12月14日,美國(guó)60多名國(guó)會(huì)參眾議員致函美國(guó)國(guó)務(wù)院,煽動(dòng)所謂“西藏自治”,并呼吁拜登政府從多個(gè)領(lǐng)域深化對(duì)西藏事務(wù)的干預(yù)。這封聯(lián)名信的發(fā)表,與正妄圖推動(dòng)“抵制北京冬奧會(huì)”的海外“藏獨(dú)”分子遙相呼應(yīng),試圖重演“藏獨(dú)”勢(shì)力在2008年干擾北京奧運(yùn)會(huì)的鬧劇。
二、美國(guó)國(guó)務(wù)院干涉西藏事務(wù)的主要活動(dòng)
美國(guó)國(guó)務(wù)院是美國(guó)外交政策運(yùn)行的核心機(jī)構(gòu),在美國(guó)政府各部門(mén)中居首席地位。美國(guó)政府的外交理念和實(shí)踐多要通過(guò)美國(guó)國(guó)務(wù)院具體實(shí)施。美國(guó)國(guó)務(wù)院還承擔(dān)著對(duì)外輸出美式民主的職責(zé)。美國(guó)國(guó)務(wù)院介入西藏事務(wù)的主要依據(jù)是所謂“2002年西藏政策法”。其下屬兩個(gè)機(jī)構(gòu)與西藏事務(wù)密切相關(guān),分別是鼓吹“宗教信仰自由”的所謂“國(guó)際宗教自由辦公室”和標(biāo)榜推廣所謂“普世價(jià)值”的“民主、人權(quán)和勞工事務(wù)局”。2017至2021年間,美國(guó)國(guó)務(wù)院的涉藏活動(dòng)主要包括2項(xiàng):一是美國(guó)國(guó)務(wù)卿就涉藏問(wèn)題表達(dá)立場(chǎng)聲明,二是定期依據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法律發(fā)布涉藏報(bào)告。
(一)美國(guó)國(guó)務(wù)卿的涉藏立場(chǎng)
作為美國(guó)國(guó)務(wù)院的首腦,美國(guó)國(guó)務(wù)卿的職務(wù)等級(jí)僅次于正、副總統(tǒng)。作為美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的核心成員,美國(guó)國(guó)務(wù)卿主要負(fù)責(zé)和參與外交政策制定和實(shí)施,同時(shí)兼任總統(tǒng)首席外交顧問(wèn)。西藏和平解放以來(lái),歷任美國(guó)國(guó)務(wù)卿都不同程度地都介入了中國(guó)西藏事務(wù),是實(shí)施美國(guó)政府涉藏政策具體負(fù)責(zé)人之一。美國(guó)國(guó)務(wù)卿的涉藏立場(chǎng)代表了美國(guó)政府的官方立場(chǎng)。特朗普和拜登共任命了三任國(guó)務(wù)卿,分別是雷克斯·蒂勒森、蓬佩奧和布林肯。
2017年2月,蒂勒森就任第69任國(guó)務(wù)卿。就任伊始,他就在書(shū)面回應(yīng)國(guó)會(huì)參議院外交委員會(huì)的質(zhì)詢(xún)時(shí)表示,介入西藏宗教事務(wù)是當(dāng)務(wù)之急,承諾繼續(xù)鼓勵(lì)北京與達(dá)賴(lài)集團(tuán)的代表進(jìn)行“對(duì)話”。蒂勒森擔(dān)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿僅一年多便被特朗普解除職務(wù),由蓬佩奧繼任國(guó)務(wù)卿職務(wù)。蓬佩奧在就任之前就向國(guó)會(huì)表態(tài)將積極介入西藏事務(wù)。2018年4月12日,蓬佩奧在出席國(guó)會(huì)參議院提名國(guó)務(wù)卿的確認(rèn)聽(tīng)證會(huì)上闡明了涉藏立場(chǎng),其與蒂勒森在涉藏問(wèn)題上的立場(chǎng)如出一轍。他向國(guó)會(huì)保證將充分貫徹執(zhí)行所謂“2002年西藏政策法”。在被問(wèn)及是否將會(huì)見(jiàn)達(dá)賴(lài)時(shí),他并未正面回答,只是稱(chēng)美國(guó)國(guó)務(wù)院官員應(yīng)當(dāng)在適合的時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行會(huì)見(jiàn)。2018年4月27日,蓬佩奧正式就任美國(guó)國(guó)務(wù)卿。6月7日,蓬佩奧就美國(guó)參議院外交委員會(huì)成員提出的一系列問(wèn)題作了書(shū)面回復(fù)。他聲稱(chēng),將推動(dòng)中國(guó)在沒(méi)有任何先決條件下與達(dá)賴(lài)集團(tuán)進(jìn)行有意義的直接“對(duì)話”,“將致力于美國(guó)記者、公民、立法者和學(xué)者能夠正常進(jìn)入中國(guó),包括中國(guó)五?。▍^(qū))藏區(qū)”。布林肯在就任美國(guó)國(guó)務(wù)卿后的涉藏活動(dòng)也較為活躍。2021年2月5日,布林肯在與楊潔篪通話時(shí)就干涉中國(guó)西藏事務(wù)。2021年7月,布林肯在印度新德里會(huì)見(jiàn)達(dá)賴(lài)?yán)锏拇怼_@是自2016年奧巴馬與達(dá)賴(lài)?yán)镌谌A盛頓會(huì)見(jiàn)以來(lái),美國(guó)官員與“藏獨(dú)”頭目的再次接觸。
(二)美國(guó)國(guó)務(wù)院定期發(fā)布所謂“涉藏報(bào)告”
美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的各類(lèi)所謂“涉藏報(bào)告”,都是依據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)制定的所謂“法律”要求必須完成并向美國(guó)國(guó)會(huì)匯報(bào)的。通過(guò)這些所謂“報(bào)告”,一方面,美國(guó)國(guó)會(huì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)美國(guó)行政部門(mén)關(guān)于西藏政策實(shí)施的監(jiān)督,因?yàn)檫@些所謂“涉藏報(bào)告”不只是陳述性的流水賬,還要求美國(guó)行政部門(mén)匯報(bào)其干涉西藏事務(wù)的具體措施。另一方面,發(fā)布所謂“涉藏報(bào)告”也在向國(guó)際社會(huì)表達(dá)美國(guó)的立場(chǎng),旨在爭(zhēng)奪涉藏話語(yǔ)權(quán),發(fā)動(dòng)輿論宣傳攻勢(shì),丑化中國(guó)國(guó)際形象。美國(guó)國(guó)務(wù)院提交所謂“涉藏報(bào)告”已經(jīng)成為美國(guó)介入西藏事務(wù)的“制度性行為”。到目前為止,美國(guó)國(guó)務(wù)院公開(kāi)發(fā)布的所謂“涉藏報(bào)告”主要有4個(gè),分別是:兩個(gè)專(zhuān)題性的——所謂“西藏談判年度報(bào)告”和“關(guān)于‘2018對(duì)等進(jìn)入西藏法’第4條之報(bào)告”;兩個(gè)包括涉藏內(nèi)容的綜合性“報(bào)告”,分別是所謂“年度國(guó)別人權(quán)報(bào)告”和“國(guó)際宗教自由報(bào)告”。
2.所謂“關(guān)于‘2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法’第4條之報(bào)告”。美國(guó)國(guó)務(wù)院根據(jù)特朗普簽署生效的所謂“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法”第4條之規(guī)定,要定期向美國(guó)國(guó)會(huì)提交美國(guó)人是否被批準(zhǔn)進(jìn)入西藏的情況報(bào)告。2019年3月25日,美國(guó)國(guó)務(wù)院東亞和太平洋事務(wù)局按照要求向國(guó)會(huì)提交所謂“報(bào)告”,評(píng)估了2018年中國(guó)政府批準(zhǔn)美國(guó)外交人員、記者和旅行者進(jìn)入西藏的級(jí)別水平,指責(zé)中國(guó)政府限制美國(guó)的外交官、官員、記者和游客前往藏區(qū)。2020年8月5日,美國(guó)國(guó)務(wù)院向國(guó)會(huì)提交所謂“西藏旅行對(duì)等法”年度報(bào)告,繼續(xù)指責(zé)中國(guó)對(duì)外國(guó)人前往西藏旅行實(shí)施的嚴(yán)格限制。
3.所謂“年度國(guó)別人權(quán)報(bào)告”中的涉藏內(nèi)容。美國(guó)國(guó)務(wù)院“民主、人權(quán)和勞工事務(wù)局”每年都發(fā)布所謂“年度國(guó)別人權(quán)報(bào)告”。從1994年開(kāi)始,在所謂“涉華人權(quán)報(bào)告”中,西藏就被作為單獨(dú)一部分列出并予以“評(píng)價(jià)”。2018年,美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布所謂“2017年度國(guó)別人權(quán)報(bào)告”,對(duì)中國(guó)涉藏人權(quán)事務(wù)“品頭論足”。2019年,美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布所謂“2018年度國(guó)別人權(quán)報(bào)告”,再次指責(zé)中國(guó)涉藏人權(quán)狀況。2019年3月15日,中國(guó)外交部對(duì)此進(jìn)行了反駁。2021年3月,美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布所謂“2020年國(guó)別人權(quán)報(bào)告”,再次攻擊中國(guó)政府的治藏政策。值得關(guān)注的是,在西藏地位問(wèn)題上,美國(guó)國(guó)務(wù)院在相關(guān)“報(bào)告”中的措辭出現(xiàn)了一個(gè)重要變化,這就是美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表的所謂“人權(quán)報(bào)告”刪除了美國(guó)承認(rèn)西藏自治區(qū)是中華人民共和國(guó)一部分的表述。
4.所謂“國(guó)際宗教自由報(bào)告”中的涉藏內(nèi)容。依據(jù)所謂“1998年國(guó)際宗教自由法”,美國(guó)國(guó)務(wù)院建立了所謂“國(guó)際宗教自由辦公室”,負(fù)責(zé)起草所謂“年度國(guó)際宗教自由報(bào)告”,要求美國(guó)政府采取行動(dòng),推進(jìn)所謂“國(guó)際宗教自由”。2018年5月,美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布所謂“2017年國(guó)際宗教自由報(bào)告”,以所謂“西藏宗教自由問(wèn)題”為借口,對(duì)中國(guó)西藏政策橫加指責(zé)。2019年6月,美國(guó)發(fā)布所謂“2018年度國(guó)際宗教自由報(bào)告”,再次罔顧事實(shí),攻擊中國(guó)西藏事務(wù)。美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在發(fā)布會(huì)上公然對(duì)我國(guó)的宗教政策提出所謂“關(guān)切和敦促”。2019年6月24日,外交部發(fā)言人耿爽在例行記者會(huì)上指出,美方所謂“報(bào)告”中的涉華內(nèi)容和美國(guó)務(wù)卿蓬佩奧有關(guān)言論罔顧事實(shí),充滿意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn),公然干涉中國(guó)內(nèi)政,中方對(duì)此強(qiáng)烈不滿、堅(jiān)決反對(duì),已向美方提出嚴(yán)正交涉。2021年4月21日,美國(guó)務(wù)院發(fā)布的所謂“2020年度國(guó)際宗教自由報(bào)告”,敦促拜登政府充分地執(zhí)行所謂“2020年西藏政策及支持法”,并以此為由抵制中國(guó)主辦的2022年冬奧會(huì);還建議美國(guó)政府盡快提名一位合格的所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”。
總體來(lái)看,特朗普和拜登時(shí)期美國(guó)國(guó)務(wù)院提交的所謂“涉藏報(bào)告”并無(wú)新意,形式主義色彩更濃。其共同特征是缺乏客觀性,相關(guān)資料大部分由海外“藏獨(dú)”分子和反華勢(shì)力提供,不具可信度,所列舉的案例都是捕風(fēng)捉影;無(wú)視西藏和平解放以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)西藏人權(quán)事業(yè)取得的成果,對(duì)涉藏事務(wù)進(jìn)行嚴(yán)重的歪曲性評(píng)價(jià)。美國(guó)國(guó)務(wù)院的目的絕非其所標(biāo)榜的關(guān)注涉藏人權(quán),而是在于利用所謂“報(bào)告”插手涉藏事務(wù),丑化中國(guó)國(guó)際形象。美國(guó)各類(lèi)所謂“涉藏報(bào)告”已經(jīng)成為爭(zhēng)奪國(guó)際涉藏話語(yǔ)權(quán)、開(kāi)展對(duì)華人權(quán)干涉的工具。
三、美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)西藏事務(wù)的立法干涉活動(dòng)
在美國(guó)行政部門(mén)干涉西藏事務(wù)的同時(shí),美國(guó)國(guó)會(huì)在涉藏政策制定過(guò)程中也扮演著重要角色。自20世紀(jì)80年代末以來(lái),美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)憲法賦予的立法權(quán)和撥款權(quán)全面介入中國(guó)西藏事務(wù)。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入新階段的背景下,美國(guó)國(guó)會(huì)的涉藏立法活動(dòng)表現(xiàn)得愈發(fā)積極和激進(jìn),已成為干涉西藏事務(wù)不可忽視的又一重要主體。
(一)美國(guó)第115—117屆國(guó)會(huì)涉藏立法活動(dòng)
特朗普政府和拜登政府時(shí)期,即第115—117屆國(guó)會(huì)期間,美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏立法的數(shù)量顯著增加,僅從2017年至2021年10月的立法數(shù)量就多達(dá)45項(xiàng)。其中所謂“法案”數(shù)達(dá)31項(xiàng),不具有法律約束力的所謂“決議案”有14項(xiàng)。從議員所屬黨派上看,共和黨的提案數(shù)量略高于民主黨。從文本內(nèi)容來(lái)看,近五年來(lái),美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏所謂“法案”內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.要求美國(guó)政府介入西藏事務(wù)。美國(guó)國(guó)會(huì)在多項(xiàng)所謂“法案”中要求特朗普和拜登在涉藏問(wèn)題上“有所作為”。2017年2月16日,眾議院提出第65號(hào)所謂“決議案”,敦促美國(guó)總統(tǒng)在每次與中國(guó)官員會(huì)晤時(shí)提及西藏事務(wù)。2017年11月29日,美國(guó)參議院提出第89號(hào)所謂“決議案”,要求美國(guó)政府將西藏事務(wù)作為處理美中關(guān)系的重要因素,提出了干涉西藏事務(wù)的具體舉措:繼續(xù)貫徹所謂“2002年西藏政策法”,要求中國(guó)政府與達(dá)賴(lài)?yán)锘蚱浯磉M(jìn)行“對(duì)話”;在西藏拉薩設(shè)立辦事處,用于“監(jiān)督”西藏的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展;任命所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”。2018年2月16日,美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院提出第743號(hào)所謂“決議案”,要求國(guó)務(wù)卿與美國(guó)“友邦”進(jìn)行國(guó)際合作,全面落實(shí)所謂“2002年西藏政策法”。為進(jìn)一步督促美國(guó)行政部門(mén)干涉西藏事務(wù),2019年5月13日,美國(guó)國(guó)會(huì)32名議員聯(lián)名致信蓬佩奧,敦促美國(guó)政府全面迅速地實(shí)施美國(guó)國(guó)會(huì)歷年來(lái)制定的一系列有關(guān)西藏的所謂“法律”,慫恿特朗普和蓬佩奧全面落實(shí)所謂“2002年西藏政策法”和“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法”。2021年6月8日,參議院通過(guò)所謂“2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案”,又稱(chēng)所謂“無(wú)盡前沿法案”。它不僅提出要遏制中國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展,而且對(duì)干涉西藏事務(wù)列出許多條款。其中要求所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”必須由總統(tǒng)任命,并經(jīng)參議院同意,而且要求必須由美國(guó)國(guó)務(wù)次卿級(jí)別以上的官員擔(dān)任該職。同時(shí),其規(guī)定在恢復(fù)駐成都總領(lǐng)事館或成立駐拉薩領(lǐng)事館之前應(yīng)在美國(guó)駐華大使館政治處設(shè)立所謂“西藏部”,而且應(yīng)直接派遣至少兩名美國(guó)工作人員至該部門(mén),并且至少要聘請(qǐng)一名當(dāng)?shù)氐墓ぷ魅藛T。該所謂“法案”還鼓勵(lì)美國(guó)國(guó)務(wù)卿與盟友接觸,反對(duì)中國(guó)政府管理達(dá)賴(lài)轉(zhuǎn)世事務(wù)。
2.繼續(xù)為海外“藏獨(dú)”勢(shì)力提供資金支持。美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏“撥款援助”的所謂“立法”由來(lái)已久,自2002年小布什簽署了有關(guān)援助“藏獨(dú)”勢(shì)力的所謂“法案”后,一直延續(xù)至今。特朗普任內(nèi),美國(guó)國(guó)會(huì)在所謂“2018財(cái)年綜合撥款法”和“2019財(cái)年綜合撥款法”中提供的涉藏“援助”總金額相同,都是1 700萬(wàn)美元,其中用于印度和尼泊爾藏人社區(qū)600萬(wàn)美元,另外還有300萬(wàn)美元用于達(dá)賴(lài)集團(tuán)各類(lèi)機(jī)構(gòu)。
3.聲援“藏獨(dú)”勢(shì)力。近三年,美國(guó)國(guó)會(huì)還提出一些所謂“決議案”聲援“藏獨(dú)”勢(shì)力。2018年3月11日,為配合達(dá)賴(lài)集團(tuán)鼓噪“西藏問(wèn)題”國(guó)際化的所謂“紀(jì)念”活動(dòng),美國(guó)國(guó)會(huì)先后提出3項(xiàng)所謂“議案”,決定將2018年3月10日設(shè)為所謂“藏人權(quán)利紀(jì)念日”。
4.否定中國(guó)對(duì)西藏主權(quán)地位。2021年6月30日,美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員斯科特·佩里提出所謂“第4281號(hào)法案”。該項(xiàng)所謂“法案”明目張膽地承認(rèn)所謂“西藏流亡政府”是西藏唯一的“行政管理機(jī)構(gòu)”,妄稱(chēng)西藏“獨(dú)立”將有利于美國(guó)國(guó)家安全,并對(duì)直接或間接參與支持中國(guó)共產(chǎn)黨治理西藏的高級(jí)政府官員、軍事人員實(shí)施經(jīng)濟(jì)和簽證制裁。
(二)所謂“涉藏法律”內(nèi)容剖析
從所謂“立法”的成功率來(lái)看,截至2021年10月,有8項(xiàng)所謂“涉藏法案”獲通過(guò)并被美國(guó)總統(tǒng)簽署成為所謂“法律”,對(duì)美國(guó)涉藏政策施加了實(shí)質(zhì)性的“法律”影響。特朗普和拜登任內(nèi),在美國(guó)國(guó)會(huì)炮制的眾多所謂“涉藏法律”中,從實(shí)質(zhì)內(nèi)容和影響來(lái)看,最具代表性的主要有以下兩個(gè)。
1.所謂“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法”。特朗普時(shí)期,美國(guó)國(guó)會(huì)制定了一部所謂“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法”。這是繼所謂“2002年西藏政策法”之后的又一部專(zhuān)門(mén)性的所謂“涉藏法律”。近年來(lái),在涉藏領(lǐng)域,美國(guó)國(guó)會(huì)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)所謂“對(duì)等”原則,美國(guó)國(guó)會(huì)制定的所謂“全球馬格尼茨基人權(quán)問(wèn)責(zé)法”授權(quán)美國(guó)政府對(duì)其認(rèn)定的“侵犯”人權(quán)實(shí)體和個(gè)人進(jìn)行制裁,包括不能入境美國(guó)、針對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行制裁等。2017年4月,美國(guó)眾議院提出第1872號(hào)所謂“法案”,即所謂“對(duì)等進(jìn)入西藏法案”。其要求美國(guó)國(guó)務(wù)卿在批準(zhǔn)中國(guó)官員進(jìn)入美國(guó)時(shí),與中國(guó)批準(zhǔn)美國(guó)外交人員掛鉤。2018年12月11日,經(jīng)參議院通過(guò),該所謂“法案”于12月2日由美國(guó)總統(tǒng)簽署成為所謂“法律”,對(duì)美國(guó)國(guó)務(wù)院產(chǎn)生實(shí)際約束力。其消極作用不可低估,意味著美國(guó)國(guó)務(wù)院將依據(jù)其對(duì)中國(guó)相關(guān)人員進(jìn)入美國(guó)設(shè)置障礙。盡管其簽署并不意味著美國(guó)涉藏政策的基本原則發(fā)生轉(zhuǎn)變,但是其以所謂“對(duì)等原則”鼓噪對(duì)有關(guān)中方官員采取歧視性簽證政策,違背國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則,干涉中國(guó)內(nèi)政,并向“藏獨(dú)”勢(shì)力發(fā)出嚴(yán)重錯(cuò)誤信號(hào)。
2.所謂“2020年西藏政策及支持法”。2020年12月22日,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)所謂“2020年西藏政策及支持法案”。這一所謂“法案”隨后被捆綁在所謂“2021財(cái)年綜合撥款法案”之中并于2020年12月27日被特朗普簽署成“法”。這一所謂的“法”旨在強(qiáng)化與更新所謂“2002年美國(guó)西藏政策法”。其主要內(nèi)容包括七項(xiàng):強(qiáng)化美國(guó)所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”職能,在拉薩設(shè)立美國(guó)領(lǐng)事館,干涉達(dá)賴(lài)?yán)镛D(zhuǎn)世制度,繼續(xù)干涉中國(guó)政府與達(dá)賴(lài)集團(tuán)接觸和會(huì)談問(wèn)題,干涉中國(guó)在西藏水利工程建設(shè),對(duì)達(dá)賴(lài)集團(tuán)提供援助,干涉西藏宗教事務(wù)。所謂“2020年西藏政策及支持法”是近年來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)諸多所謂“涉藏法案”的重新整合,全面反映了美國(guó)國(guó)會(huì)干涉西藏事務(wù)的最新要求。該項(xiàng)所謂“法律”的干涉力度之大、涉及面之廣,為歷年來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)涉藏立法所罕見(jiàn)。
美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)上述立法活動(dòng),全面介入美國(guó)涉藏政策的制定,成為影響美國(guó)插手西藏事務(wù)最為活躍的主體。美國(guó)國(guó)會(huì)制定的所謂“涉藏法案”,特別是所謂“涉藏法律”對(duì)美國(guó)政府干涉西藏事務(wù)提出了“剛性”要求。按照美國(guó)“三權(quán)分立”原則,美國(guó)憲法賦予國(guó)會(huì)的立法權(quán)成為影響美國(guó)涉藏政策的“杠桿”。
四、美國(guó)涉藏活動(dòng)的負(fù)面影響及中國(guó)應(yīng)對(duì)策略
美國(guó)在涉藏問(wèn)題上的戰(zhàn)略和策略趨熱并趨強(qiáng),“西藏牌”在中美關(guān)系中的籌碼可能會(huì)加重。近五年來(lái),美國(guó)對(duì)中國(guó)西藏事務(wù)的頻繁干涉已經(jīng)產(chǎn)生了不容忽視的負(fù)面影響。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)美國(guó)干涉西藏事務(wù)的措施,有效抵制影響中國(guó)核心利益和藏區(qū)安定團(tuán)結(jié)的“美國(guó)因素”。
(一)美國(guó)涉藏活動(dòng)的消極影響
1.影響中美關(guān)系健康發(fā)展??v觀冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)中美關(guān)系的演變軌跡,可以清楚地看到,涉藏問(wèn)題已經(jīng)成為影響中美關(guān)系健康發(fā)展的阻滯性因素。短期內(nèi),美國(guó)不可能停止利用涉藏問(wèn)題干涉中國(guó)內(nèi)政的步伐,而中國(guó)為捍衛(wèi)主權(quán)和國(guó)家利益,必然要堅(jiān)決同美國(guó)的干涉活動(dòng)進(jìn)行堅(jiān)決斗爭(zhēng)。這使中美兩國(guó)在所謂“涉藏人權(quán)問(wèn)題”上的分歧在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)難以消除,給中國(guó)政府治理西藏帶來(lái)了外部干擾因素。
2.助長(zhǎng)了“藏獨(dú)”勢(shì)力的囂張氣焰。首先,美國(guó)的干涉增加了“藏獨(dú)”勢(shì)力鼓噪所謂“西藏問(wèn)題”國(guó)際化的信心,助長(zhǎng)了其在國(guó)外的分裂活動(dòng)氣焰。以所謂“2020年西藏政策及支持法”為例,其出臺(tái)給國(guó)外“藏獨(dú)”勢(shì)力打了一針“強(qiáng)心劑”?!安鬲?dú)”頭目稱(chēng)其為一部“里程碑式”的所謂“涉藏法律”。該所謂“法律”不僅對(duì)所謂“西藏流亡政府”的“代表地位”加以承認(rèn),還為培訓(xùn)青年“藏獨(dú)”頭目撥出專(zhuān)款,企圖培養(yǎng)下一代“藏獨(dú)”接班人。該所謂“法律”不遺余力地為“藏獨(dú)”勢(shì)力撐腰壯膽,施壓中國(guó)政府,無(wú)疑將極大地加劇國(guó)外“藏獨(dú)”勢(shì)力的囂張氣焰。
其次,美國(guó)對(duì)“藏獨(dú)”勢(shì)力的各種援助則為其提供了鼓噪所謂“西藏問(wèn)題國(guó)際化”的物質(zhì)基礎(chǔ)。美國(guó)國(guó)會(huì)主要通過(guò)所謂“難民救助”的名義為達(dá)賴(lài)集團(tuán)提供經(jīng)濟(jì)援助,另外也通過(guò)移民、獎(jiǎng)學(xué)金等形式給予后者支持??梢哉f(shuō),美國(guó)的資助是“藏獨(dú)”勢(shì)力能夠在國(guó)外活動(dòng)多年、不斷擴(kuò)大政治影響的物質(zhì)前提。
3.對(duì)美國(guó)政府干涉西藏事務(wù)施加更嚴(yán)重的負(fù)面影響。目前對(duì)美國(guó)政府具有約束力的所謂“涉藏法律”主要有三部,分別是所謂“2002年西藏政策法”“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法”“2020年西藏政策及支持法”。這些所謂“涉藏法律”對(duì)美國(guó)行政當(dāng)局的涉藏政策,將對(duì)白宮和國(guó)務(wù)院形成所謂“法律約束力”。
(二)中國(guó)應(yīng)對(duì)策略
1.劃定美國(guó)涉藏活動(dòng)的紅線。在未來(lái)中美高層會(huì)晤過(guò)程中,涉藏、涉疆等問(wèn)題將可能成為常設(shè)性話題。中國(guó)相關(guān)部門(mén)在中美各層級(jí)交往過(guò)程中應(yīng)提前做好應(yīng)對(duì)預(yù)案,在與美方進(jìn)行交涉和對(duì)話的同時(shí),應(yīng)闡明中方底線:“美國(guó)不得侵犯中國(guó)國(guó)家主權(quán),更不能破壞中國(guó)領(lǐng)土完整”。要為美國(guó)涉藏政策劃出一道紅線,即不允許挑戰(zhàn)中國(guó)對(duì)西藏的主權(quán),不允許承認(rèn)所謂“西藏流亡政府”。
2.提升中國(guó)涉藏話語(yǔ)權(quán)。在一定意義上看,中美圍繞涉藏問(wèn)題的角力也是雙方涉藏話語(yǔ)權(quán)之爭(zhēng)。由于美國(guó)等西方主流傳媒對(duì)國(guó)際涉藏話語(yǔ)權(quán)的長(zhǎng)期壟斷,國(guó)際上的涉藏新聞信息傳播嚴(yán)重不公正、不對(duì)稱(chēng),涉藏國(guó)際輿論斗爭(zhēng)日益尖銳和復(fù)雜。為此,中國(guó)應(yīng)將西藏事務(wù)放在更高的戰(zhàn)略層面上來(lái)考量,努力提升在該問(wèn)題上的國(guó)際話語(yǔ)權(quán),確立涉藏大外宣理念,拓展涉藏公共外交,掌握涉藏外宣工作主動(dòng)權(quán)。
3.完善藏區(qū)治理。處理好藏區(qū)事務(wù)是應(yīng)對(duì)美國(guó)干涉西藏事務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力。按照中央第七次西藏工作座談會(huì)精神,要全面貫徹新時(shí)代黨的治藏方略,堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào),立足新發(fā)展階段,加強(qiáng)邊境地區(qū)建設(shè),抓好穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊四件大事。要加強(qiáng)對(duì)藏區(qū)群眾的教育引導(dǎo),廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與反分裂斗爭(zhēng),形成維護(hù)穩(wěn)定的銅墻鐵壁。要密切關(guān)注美國(guó)涉藏政策的最新動(dòng)態(tài)和變化,制定具有戰(zhàn)略性、前瞻性和可操作性的應(yīng)對(duì)策略。
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DOI:10.13946/j.cnki.jcqis.2022.01.009
作者簡(jiǎn)介:郭永虎,吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師;朱博,吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。
基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“美國(guó)國(guó)會(huì)涉華法案文本整理、翻譯與研究(1979—2019)”(19ZDA169)
引用格式:郭永虎,朱博.從特朗普到拜登:美國(guó)涉藏政策的動(dòng)向、影響及應(yīng)對(duì)[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究,2022(1):95-105.