蘇北農村宅基地流轉法律問題研究

劉唯懿

摘要：通過在蘇北多地進行對宅基地使用權流轉問題的調查研究，發(fā)現蘇北當前宅基地流轉現狀不甚樂觀。文章從推進集中居住政策的實施視角進行分析，提出通過規(guī)范宅基地使用權登記制度、建立宅基地流轉平臺、健全宅基地退出補償機制，保證宅基地的健康流轉;通過普及集中居住的好處、提升居民參與度、因地制宜科學規(guī)劃新建區(qū)，提高村民參與集中居住意愿。從兩方面進行土地改革，從而加快農村建設，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局，實現鄉(xiāng)村振興。

關鍵詞：宅基地流轉;集中居住;鄉(xiāng)村振興

隨著城市的快速發(fā)展，城市土地資源越發(fā)緊缺。相比而言，我國發(fā)展農村土地資源利用不足，宅基地閑置情況嚴重。2018年，江蘇省委書記在省委第十三屆四中全會上明確表示，要加強蘇北農村建設，按照城鎮(zhèn)化規(guī)律推進蘇北農村集中建房，以響應國家號召，實現鄉(xiāng)村振興。近年來，江蘇省省內積極推行集中居住政策，蘇南已經取得了一定成績，但蘇北和蘇南向來在地理條件和政策支持上有差異，南北經濟發(fā)展差距更為顯著。蘇北能否通過集中居住政策以盤活土地流轉市場，蘇北實行集中居住的風險及對策又是如何，本文將結合現實情況進行分析，給予政策建議，希望能對蘇北宅基地管理和集中居住建設提供參考和啟示。

一、蘇北農村宅基地流轉現狀及其問題

根據《中國統(tǒng)計年鑒》，截至2019年年底，我國人口總數為140005萬人，其中農村人口55162萬人，占比為39.40%，從各年統(tǒng)計來看，農村人口逐年下降，并且農村人口中約有1/3的農民都選擇外出務工。農村人口總量呈遞減趨勢，而農民外出打工人數呈遞增趨勢，導致農村人口大量處于向外流動狀態(tài)，許多房屋閑置，并無人居住，這導致了宅基地使用資源的浪費。為了進一步了解蘇北宅基地流轉現狀，團隊成員在沭陽縣北丁集鄉(xiāng)？譹？訛的宋宅村、吳元村、喬王村發(fā)放問卷進行調研，以獲取最真實的信息資料。北丁集鄉(xiāng)位于江蘇省沭陽縣西南部，距縣城17公里，具有典型的蘇北農村風貌。小組選取的三個村子分布均勻，這樣調研數據更具有普遍性，保證數據的可靠性。小組成員共發(fā)放調查問卷130份，回收有效問卷126份。

（一）基本現狀

宅基地使用權流轉，是指擁有宅基地使用權的農民通過將宅基地使用權轉讓給其他有資格的主體來達到宅基地流轉的效果。我國農村居民經依法申請、審批、登記后取得使用權，宅基地所有權屬于農村集體組織。根據現行法律法規(guī)分析我國宅基地使用權流轉現狀，首先，宅基地使用權流轉制度遵守一戶一宅制度?！锻恋毓芾矸ā返诹l第一款明確規(guī)定我國宅基地實行以家庭為單位的“一戶一宅”制度?，F實調研數據顯示，15.8%家庭嚴格遵守一戶一宅制度。其次，宅基地使用權的主體只能是農民。同樣是第六十二條之規(guī)定“不得向城鎮(zhèn)居民轉讓宅基地”，限制了宅基地使用權的主體只能是農民。此外，農戶之間也不得私自買賣土地。《土地管理法》第二條規(guī)定任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，又一次強調了農村居民只享有宅基地使用權，沒有宅基地所有權，不得擅自轉讓。但據調研，僅14.2%的村民表示本村不存在私下交易宅基地的情況，另有21.4%的村民表示不清楚。最后，在新《土地管理法》規(guī)定中，國家允許村民依法自愿有償地退出農村宅基地，以促進宅基地流轉和減少閑置宅基地的數量。對于退出宅基地的農民，將進行房屋補償？譺？訛。目前，蘇北多地正在推進有償退出宅基地政策，促進宅基地流轉。

（二）存在的問題

通過調研，小組成員發(fā)現當前宅基地使用權流轉過程中存在諸多問題。

1. “一戶多宅”及房屋閑置情況嚴重

在實際調研中發(fā)現，只有半數農民嚴格遵守宅基地分配制度。許多農民對一戶一宅制度理解不清，根據調查數據顯示，只有23.8%的村民了解一戶一宅制度，高達84.2%的村民沒有遵守一戶一宅制度。除了“一戶多宅”現象普遍外，宅基地閑置浪費現象？譻？訛也十分嚴重，產生了嚴重的資源浪費。

2. 宅基地私自買賣情況普遍

調研中發(fā)現，農民私自進行宅基地買賣的現象普遍存在。數據顯示，高達64.2%的農民都表示本村存在宅基地私自交易現象。雖然地區(qū)政府有相關文件對這種現象進行管制，但由于文件效力較低、缺少相應的法律責任追究機制，導致隱形交易市場的存在。

3. 宅基地征收的房屋補償標準偏低

通過信息搜集，發(fā)現蘇北農村房屋補償標準低于政策標準要求。蘇北補償價格平均在600元/平方米，但集中居住房屋每平米價格高達1200～1400元。補償價格遠低于購買新房價格導致農民換房壓力大，寧愿閑置也不愿意退出宅基地。農民不滿相關補償、抵制政府征用時，政府往往以公共利益、國家政策為由，強行收回農民宅基地使用權，不顧農民真實意愿。在對現行政策的滿意程度調查中，只有21%的農民完全滿意目前的政策。

二、蘇北農村集中居住的法律依據及風險

江蘇省作為東部沿海發(fā)展迅速的經濟大省，地理面積不大但人口眾多，人均耕地面積不足一畝，資源壓力非常大。在城市化加快進程和城鄉(xiāng)融合加速發(fā)展的同時，農村居民涌入城市，農村宅基地閑置，造成土地資源浪費，對未來發(fā)展相當不利。據有關數據顯示，蘇北一些縣（市）人口流出多達40萬人左右，2020年徐州人口總流出高達159.17萬人。因此，江蘇各省政府把推進農民集中居住建設擺在農村建設發(fā)展首位，以改變居民居住分散、土地利用率低、基礎設施配備不完全的現狀，從另一方面尋找現代農村社區(qū)的發(fā)展契機。江蘇省近年來在省兩會中，都明確將改善蘇北農村住宅條件、建設公共服務設施、改善人居環(huán)境列入“十項民生實事”？譹？訛。加快推進農村集中居住區(qū)的建設、實現城鄉(xiāng)一體化是新時期中國特色社會主義的本質要求，也是實現鄉(xiāng)村振興的根本保證。

（一）法律依據

2018年江蘇省委辦公廳發(fā)布了《關于加快改善蘇北地區(qū)農民群眾住房條件推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》，明確要求加快農村村落改革，建設集中居住區(qū)，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局。蘇北各市也頒布了相應政策，如《鹽城市農村集中居住去規(guī)劃建設管理規(guī)定》等具體性指導文件。江蘇省睢寧縣試點的成功也表明蘇北探索集中居住建設的契機已然到來。蘇北農村總體呈現居民點布局散亂，環(huán)境臟、亂、差的情況。多數房屋都建于二十世紀八九十年代，現在看，多數房屋低矮破舊，房屋功能簡單，不能滿足現在生活的需要。而集中居住就是把自然分布、隨機居住的農戶集中起來，建設新型農村社區(qū)，達到消除城鄉(xiāng)二元化的目的。在計劃下建設的集中居住社區(qū)，可以減少建設過程中所需的基礎設施和公共服務設施的投入，緩解政府的財政負擔，為實現鄉(xiāng)村振興減壓解負。實現集中居住，也有利于改進耕作方式，實現耕種機械化，優(yōu)化農業(yè)生產結構，實現土地集約利用，提高土地資源利用率。

（二）現行風險

建設農民集中居住區(qū)的目的之一是為了促進我國大城市的基礎配套設施向農村覆蓋、城市文明向大農村輻射， 提高農民生活質量， 建設新型農村社區(qū)， 實現城鄉(xiāng)融合，完成鄉(xiāng)村振興。但是除了以上提及的實施集中居住政策的優(yōu)越性，在蘇北建設集中居住區(qū)也有一定的風險。

首先，蘇北退出宅基地補償金遠低于蘇南地區(qū)。蘇南經濟發(fā)展遠高于蘇北地區(qū)，蘇北農村人均經濟創(chuàng)收低，蘇北24個縣財政總收入與蘇南的昆山縣級市相持平。這也導致蘇北政府用于有償退出宅基地的財政資金遠低于蘇南政府。蘇北縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的實際補償標準低，大大削弱了農民退出宅基地制度選擇集中居住的意愿。

其次，蘇北集中居住的意愿遠低于蘇南地區(qū)。本次關于宅基地使用權流轉的調研中，也設置了關于蘇北農民集中居住意愿的調查。結果顯示，24%的農民愿意搬遷，將會積極配合有關工作;49%的農民表示更適應現在的居住環(huán)境，不愿意做出改變;27%的農民將會根據具體情況做出決定。？譺？訛蘇北農村人居住環(huán)境不佳，生活質量較差，但基本能滿足生活所需。年輕勞動力外流，仍在居住的老年人習慣了這樣的居住環(huán)境，不愿意做出改變。綜合因素導致蘇北目前的集中居住意愿偏低，不利于政策推進。

最后，蘇北處于宅基地流轉困境中。如上所述，目前蘇北地區(qū)宅基地流轉過程中存在眾多問題，導致實際流轉困難重重。雖然《土地管理法》對農村土地管理進行了一定的規(guī)定，但這種法律法規(guī)是基于法理提出的籠統(tǒng)的概念，在實踐中，發(fā)現有關規(guī)定對糾紛的解決和調節(jié)是吃力的。同時，土地確權證書頒發(fā)不到位導致產權關系模糊及集體經濟組織的主體概念不清都容易導致對農民合法權益的侵害，打擊農民進行土地流轉的積極性。土地流轉困難在基礎條件層面加大了集中居住政策實施的難度。

三、完善宅基地流轉制度促進蘇北集中居住的建議

由前文分析可知，集中居住政策對新型農村建設有重要意義，也是中國農村發(fā)展、實現鄉(xiāng)村振興的必然趨勢。當前蘇北地區(qū)土地改革，需要首先完善宅基地使用權流轉制度，其次是集中政策的改良以促進蘇北集中居住建設。

（一）宅基地流轉制度的完善

1. 規(guī)范宅基地使用權登記制度。蘇北農村當前“一戶多宅”現象嚴重，與《土地管理法》的規(guī)定相悖。其主要原因是繼承混亂、私自占地、村干包庇等。為完善宅基地流轉制度，應首先規(guī)范宅基地使用權的登記，土地資源執(zhí)法監(jiān)管部門人員配備齊全，嚴格監(jiān)管土地使用狀況，對違法違規(guī)用地占地行為作出處罰?！睹穹ǖ洹返?65條明確規(guī)定“已經登記的宅基地使用前轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記”。宅基地使用權流轉的性質屬于物權流轉，物權流轉采取登記生效主義確保流轉的法律效力。根據“三權”分置的要求，結合試點實踐，應當嚴格貫徹落實登記生效主義，規(guī)范宅基地使用權登記制度，頒發(fā)土地確權證書，切實保障農民權益。

2. 建立宅基地流轉平臺，出臺法律法規(guī)。雖然《農村土地承包法》賦予了農民土地承包經營權，但是這種土地承包經營權并不具有排他性的處分權能，農民不得擅自流轉承包土地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的禁止買賣、出租、擅自轉讓等情形導致農民只能在小范圍內私自以低價轉讓宅基地。因此，必須進一步明確農民土地承包經營權為獨立的財產權，在目前國家及其相關行政法律條文所明確規(guī)定的農民土地使用期限內，農民仍然可以通過依法實行土地轉包、出租、互換、轉讓、入股和房產抵押等多種手段合法流轉其對于承包地的經營權。應建立規(guī)范的宅基地流轉交易平臺，由國家統(tǒng)一監(jiān)督管理全國宅基地使用權流轉市場，以保護廣大農民群眾的利益。此外更重要的是適時出臺有關宅基地管理的法律法規(guī)，如《宅基地使用權流轉法》，或是行政法規(guī)如《宅基地管理條例》，對宅基地管理進行具體的規(guī)定。各個地方應該根據當地經濟發(fā)展情況和在宅基地使用權流轉過程中遇到的具體問題，有針對性地加以調整。

3. 健全宅基地退出補償機制，提高補償標準。蘇北農村經濟發(fā)展水平低，為實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現鄉(xiāng)村振興，政府應該加大財政支持力度，提高經濟補償標準，減輕農民所需自負的經濟壓力。閑置宅基地重新流轉后，也可以利用地方自然優(yōu)勢，發(fā)展如農家樂的特色旅游產業(yè)，以增加財政收入。同時也可以創(chuàng)新農村耕作模式，實現耕作機械化，可以嘗試合作社、股份合營等新形式，共享農業(yè)規(guī)?；找妗?/p>

（二）集中居住政策的改良

實施集中居住的風險主要有經濟補償金低、集中居住意愿低、宅基地流轉處于困境中。其中，經濟補償金低和宅基地流轉的困境都可以通過上文提及的宅基地流轉制度改善而得到輻射性的優(yōu)化效果。集中居住政策風險的下降，主要是通過提升村民集中居住意愿，加速政策推進。政府可以通過三個途徑，提升村民意愿。

1. 普及宣傳集中居住的好處。農民對集中居住的有關知識并不熟悉，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政府應通過報紙、廣播等農民易接觸到的媒介進行有關法律知識的普及。由于農村老年人疲于改變，接受集中居住模式的意愿較低，因此，政府工作人員可以從返鄉(xiāng)發(fā)展的人員、年輕外出務工人員等思想接受程度高、集中居住意向強的人員入手，首先推廣實施集中居住，再逐漸向老年人普及新思想新政策，最終實現全面集中居住。

2. 提升居民集中居住規(guī)劃參與度。政府制定的相關規(guī)劃應對農民公開公示，讓農民參與到決策中去。傳統(tǒng)的農民參與時常是一種“偽參與”，規(guī)劃師完成規(guī)劃后，由政府制定好決策，直接公示，農民只能被動的接受。為了讓農民更好地參與到決策中，應由農民作為規(guī)劃主體，與政府、規(guī)劃師、建設單位多方協(xié)調支持，讓農民真正參與到具體的規(guī)劃中去。農民進行初步規(guī)劃，再由規(guī)劃師協(xié)調修改，最終由政府作出決策、制訂計劃。這樣可以充分結合農民的想法，建設多方滿意的集中居住區(qū)，進而提高農民集中居住的意愿。

3. 因地制宜科學規(guī)劃蘇北集中居住區(qū)。由于蘇北農村地區(qū)整體非農化程度高，傳統(tǒng)村落特征明顯，集中居住區(qū)的建設應該遵循政府規(guī)劃、農民自建的原則。徐州睢寧高黨模式是蘇北地區(qū)集中居住的成功之鑒，其余各市可以參照蘇北本地的成功案例、結合蘇南和省外的成功經驗，取精用宏，因地制宜，制定蘇北集中居住建設的規(guī)劃。在規(guī)劃的過程中，應盡量保留蘇北農村原本具有特色的鄉(xiāng)村文化，保護有意義的農村傳統(tǒng)，建設有特色、有人情的集中居住區(qū)。蘇北農村多是典型傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村風貌，家族觀念更強，因此因地制宜、科學規(guī)劃、不失本味才是蘇北集中居住區(qū)規(guī)劃的最佳出路。

四、結語

農村宅基地和農村房屋是中國農民最重要的財產，宅基地使用權流轉無法得到保障，勢必會使農民利益受損。為了實現城鄉(xiāng)一體化，實現鄉(xiāng)村振興，集中居住政策應投入建設，以共同利益為目的而建設的農村社區(qū)將會有強大的凝聚力和發(fā)展力，加快社會主義新農村建設。然而，蘇北地區(qū)宅基地閑置嚴重、一宅多戶現象泛濫、私自買賣宅基地屢禁不止等因素導致宅基地流轉困難，集中居住難以實現。應首先完善宅基地流轉制度，建立公開的交易平臺，出臺管理辦法，科學計劃集中居住政策，結合民意，推進集中居住區(qū)的建設。習近平總書記在中央農村工作會議上強調，要把解決“三農”問題作為全黨工作重中之重，推動鄉(xiāng)村農業(yè)基礎建設。宅基地使用權流轉的規(guī)范、集中居住政策的實施，是蘇北農村地區(qū)土地改革的首要任務。但農村土地制度改革遠不止于此，法律任重而道遠。

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*基金項目：江蘇師范大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練省級規(guī)劃項目“農民宅基地流轉問題調查研究——以蘇北地區(qū)為例”（項目編號：201910320036Z）。

（作者單位：江蘇師范大學法學院）