陳晨

[摘要]本文通過分析高校二級學院權(quán)力運行的內(nèi)涵，以權(quán)力運行為主“體”，聚焦“政策落實、規(guī)劃與制度、決策與執(zhí)行、財務(wù)管理、內(nèi)控管理、廉政廉潔”六個責任“面”，推導(dǎo)至“線”及“點”，構(gòu)建“點線面體”的二級學院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計全覆蓋模型。深入思考分析審計過程中的難點和重點，以期既能做到有效監(jiān)督，又能推動領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責、擔當作為，不斷推進高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]高校? ?經(jīng)濟責任審計? ?全覆蓋

本文系福建省中青年教師教育科研項目“權(quán)力運行視角下的高校二級學院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計全覆蓋探析”（項目編號：JAS170122）

2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》全面深化新時代我國黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計內(nèi)涵，有效強化對“關(guān)鍵少數(shù)”權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，對黨和國家以及審計事業(yè)發(fā)展具有十分重要的意義。

二級學院領(lǐng)導(dǎo)干部作為高校治理體系中必不可少的中堅力量，在黨務(wù)、行政、教學、科研等方面承擔著重要的管理責任和領(lǐng)導(dǎo)責任。隨著高?！半p一流”建設(shè)的推進，校院兩級管理體制不斷深化，學校分權(quán)管理的重心不斷下移，二級學院領(lǐng)導(dǎo)干部在管理和使用學校的資金、資產(chǎn)、資源等方面行使了更多的權(quán)力，也肩負了更大的責任。

本文立足于高校經(jīng)濟責任審計環(huán)境和審計實踐，著眼于增值型內(nèi)部審計與組織治理的良性互動，通過分析高校二級學院領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運行內(nèi)涵，探索如何分層次、有重點地推進領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計對權(quán)利運行制約的全覆蓋。

一、高校二級學院的權(quán)力運行內(nèi)涵

從二級學院治理來看，學院在學校黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子以集體領(lǐng)導(dǎo)、分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制行使權(quán)力，承擔學院管理責任。黨委會議、黨政聯(lián)席會議是學院的黨政議事機構(gòu)，黨委會議是政治核心，黨政聯(lián)席會議是重大事項決策中心。教職工代表大會行使民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力，對涉及學院發(fā)展、師生員工切身利益的重要事項進行審議和審定。學術(shù)委員會或教授委員會、教學委員會等專業(yè)委員會發(fā)揮學術(shù)評議與咨詢的功能，對學院教學科研、人才引進和學科建設(shè)中的重要事項進行評議。

黨委書記與院長是學院黨務(wù)、行政的“一把手”，他們共同的責任是貫徹執(zhí)行黨的教育方針和決策部署，推動學院在教學、科研、服務(wù)社會、行政管理等全方位的發(fā)展，這同時也賦予了他們在學院內(nèi)部治理中的權(quán)力。依據(jù)“黨管辦學方向、黨管干部、黨管人才、黨管意識形態(tài)”的原則，黨委書記是政治權(quán)力的行使主體，把握學院重大戰(zhàn)略決策的政治方向，著力于學院黨的建設(shè)、干部隊伍建設(shè)、意識形態(tài)與思想政治的把關(guān)，推動加強反腐倡廉建設(shè)，對行政運行和管理起到支持和監(jiān)督作用。院長是行政權(quán)力的行使主體，側(cè)重于政策執(zhí)行、學院學科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學研究、對外交流合作和其他行政管理工作。

二、“點線面體”的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計模型

開展二級學院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，核心是為貫徹黨的教育方針，加強對學院黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，進而推動社會主義現(xiàn)代化大學的科學發(fā)展。為規(guī)范權(quán)力運行，開展二級學院領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計目的主要有三個：一是通過對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)管理情況進行全面梳理，評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履職情況;二是強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制約，促進其樹立正確的權(quán)力觀、政績觀、績效觀，實現(xiàn)依法行政、科學執(zhí)政;三是及時發(fā)現(xiàn)學院管理漏洞，揭示風險，促進領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉潔，全面履行職責。

學院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計有其清晰的審計內(nèi)容，本文擬使用“點線面體”的方式，構(gòu)架審計模型，以期達到學院經(jīng)濟責任審計的全覆蓋。經(jīng)濟責任審計內(nèi)容的“體”是學院領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間利用各項資源，規(guī)范權(quán)力運行，落實經(jīng)濟責任的總體情況。審計內(nèi)容的“面”涵蓋以下六個方面：政策落實，即貫徹執(zhí)行重大教育經(jīng)濟方針政策、決策部署情況;規(guī)劃與制度，即重要發(fā)展規(guī)劃和制度的制定、執(zhí)行和效果情況;決策與執(zhí)行，即重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況;財務(wù)管理，即預(yù)算執(zhí)行及財務(wù)收支的真實、合法和效益情況;內(nèi)控管理，即學院各項業(yè)務(wù)的管理情況;廉政廉潔，即在學院的教學科研與經(jīng)濟活動中落實黨風廉政建設(shè)責任和遵守廉潔從政規(guī)定情況（見圖1）。審計內(nèi)容的“線”是從以上六個方面各自梳理審計重點線路，如內(nèi)控管理的“線”包含了辦學辦班管理、采購管理、資產(chǎn)管理、工程項目管理、合同協(xié)議管理等重要領(lǐng)域。審計內(nèi)容的“點”是每一條“線”中包含的風險點，通過查閱、核對、詢問、盤存等方式方法，具體分析每一個風險點中存在的實際問題。本文利用“點線面體”的全覆蓋審計架構(gòu)，深入梳理高校二級學院經(jīng)濟責任審計，以圖表的形式，構(gòu)建審計內(nèi)容的具體框架（見表1—表6）

審計內(nèi)容的“體”和“面”總領(lǐng)審計思路，從宏觀角度分析業(yè)績、查找系統(tǒng)性問題，“線”和“點”則是以風險導(dǎo)向、問題入手，有針對性地查找問題。宏觀與微觀的結(jié)合，避免了審計工作的片面，使審計工作深入學院的內(nèi)涵建設(shè)中，真正發(fā)揮出“免疫系統(tǒng)”的功能。

三、相關(guān)建議

（一）黨政同審，分別定責

二級學院黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責權(quán)具有廣泛關(guān)聯(lián)性，在審計工作推進中，清晰認定責任有一定難度。對發(fā)現(xiàn)的問題，要仔細查閱黨委會議、黨政聯(lián)席會議的紀要和記錄，獲取相應(yīng)文件、資料、憑證，必要時通過現(xiàn)場觀察、詢問等方式，區(qū)分黨委書記、院長的責任。對涉及學院事業(yè)發(fā)展的重大事項存在的問題，如“規(guī)劃與制度”方面的問題，書記、院長都應(yīng)擔責;由學院行政部門主抓的“財務(wù)管理”“內(nèi)控管理”中出現(xiàn)的問題，責任多由院長承擔，其中涉及師生員工切身利益的事項，如績效發(fā)放中存在的問題，書記、院長共同擔責;涉及領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉潔的問題，個人負直接責任。具體界定時，遵循“權(quán)責對等”基本原則，分析歷史背景，研判權(quán)力與責任，根據(jù)決策的過程、文件的簽批、事項的具體參與情況等，合理界定黨委書記、院長分別應(yīng)承擔的直接責任與領(lǐng)導(dǎo)責任。

（二）突出重點，明晰審計“全覆蓋”的邊界

《規(guī)定》中對經(jīng)濟責任的定義是“領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟風險等有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當履行的職責”。經(jīng)濟責任審計的“全覆蓋”并不是面面俱到。學院黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責任審計，應(yīng)厘清審計邊界，緊扣“經(jīng)濟”、聚焦“教育”，從分析其管理學院資金資產(chǎn)資源入手，以重大經(jīng)濟風險為導(dǎo)向，以權(quán)力運行和責任落實為重點，從宏觀層面評價和鑒證其貫徹落實教育經(jīng)濟方針政策、推動學校教育事業(yè)發(fā)展的情況。同時，審計過程要突出重點，抓住關(guān)鍵。以建設(shè)“雙一流”大學的中心任務(wù)為抓手，根據(jù)每個學院的特點，運用信息化技術(shù)手段，對重點項目靶向發(fā)力，深層次揭示問題，保證審計項目的高質(zhì)量完成。

（三）把握容錯邊界，堅持“三個區(qū)分開來”原則

教育事業(yè)發(fā)展，需要有勇于探索、敢于擔當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部。審計目的是推動發(fā)展，而不是阻礙發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，在嚴謹細致查擺問題的同時，要堅持“三個區(qū)分開來”的原則，激勵擔當與作為。充分調(diào)查事情發(fā)生背景，全面細致分析前因后果、來龍去脈，考察是否存在缺乏經(jīng)驗、先行先試、探索性試驗以及為推動發(fā)展等原因，而導(dǎo)致出現(xiàn)失誤和錯誤情況。認定的過程，把握“主觀是否出于公心、客觀是否執(zhí)行程序、后果是否影響嚴重、損失是否積極彌補”的原則，完善容錯認定的操作流程，確保認定嚴謹、科學規(guī)范，避免主觀臆斷、以偏概全。堅持容錯的同時不能放任，要讓被審計領(lǐng)導(dǎo)干部充分認識問題的嚴重性，及時認真整改，避免由小錯釀成大錯，真正做到為改革創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部保駕護航。

（四）注重績效評價

經(jīng)濟責任審計關(guān)注權(quán)力運行，不僅要發(fā)現(xiàn)在權(quán)力運行中“做錯了什么”，更要關(guān)注權(quán)力運行“是否有成效”。要看經(jīng)費使用是否合法合規(guī)，也要看使用經(jīng)費在推動學院發(fā)展中取得的效果;要看當前效益，也要看長遠發(fā)展。對于學院，管理目標責任制的落實，是其經(jīng)濟責任是否有效履行的一個重要評價指標。結(jié)合政策落實，在績效評價中關(guān)注以下幾個方面。第一，學科建設(shè)取得的成效，包括學科評估名次、學位點建設(shè)情況。第二，師資隊伍建設(shè)情況，包括師資質(zhì)量是否提升、師資結(jié)構(gòu)是否合理、專業(yè)布局結(jié)構(gòu)與學科專業(yè)設(shè)置是否符合經(jīng)濟發(fā)展和社會需求等。第三，人才培養(yǎng)情況，包括教學資源建設(shè)、教改項目與成果、學生科研與學科競賽、學生培養(yǎng)質(zhì)量等。第四，科學研究與社會服務(wù)，包括科研平臺的建設(shè)、科研項目和經(jīng)費獲取情況、科研成果獎勵、推進產(chǎn)教融合情況、社會服務(wù)情況。第五，國際交流情況，包括人才培養(yǎng)的國際化情況、中外合作辦學情況、國際學術(shù)會議的舉辦情況等。重點考核資金投入與產(chǎn)出，綜合考慮學院發(fā)展背景、校內(nèi)各學院橫向比較的數(shù)據(jù)、在全省乃至全國排名。

（五）著力審計整改，強化審計結(jié)果運用

審計能否發(fā)揮出“免疫系統(tǒng)”功能，做到“治已病，防未病”，整改是關(guān)鍵?！皩彙倍弧案摹保褪窃谧鰺o用功。在學院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中，以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況是審計關(guān)注重點之一，著力揭示整改不力、屢改屢犯的問題。要使學院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子充分認識到審計整改重要性，加強對審計整改工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將其納入議事決策范疇，落實責任分工，健全完善內(nèi)部管理機制，使整改落實到位。做好審計“問題清單”“整改清單”“銷號清單”的有機對接，嚴格把關(guān)，保證所有問題事項被深刻理解，所有整改措施切實可行、發(fā)揮實效，防止避重就輕、做表面文章、弄虛作假、敷衍了事。注重建立健全審計結(jié)果運用的長效機制，與職能部門形成聯(lián)動，以審計結(jié)果為抓手，促進學院整改抓細、抓實，能夠舉一反三，及時研究對策，從學校治理層面健全完善制度、流程。

（六）以信息化推動審計工作

高校內(nèi)部審計是高校治理重要組成部分，但不是一個孤島。審計實踐發(fā)現(xiàn)，強化信息化審計思維，是提升經(jīng)濟責任審計實效的重要手段。

第一，利用學校信息化大數(shù)據(jù)平臺，從需求入手，挖掘政策信息、財務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息，構(gòu)建審計信息化數(shù)據(jù)平臺。第二，搭建審計工作管理信息化平臺，將經(jīng)濟責任審計程序流程化、業(yè)務(wù)文書模板化，降低出錯率，將風險點與涉及的法律法規(guī)導(dǎo)入程序模板，快速精準查找問題。第三，利用信息化技術(shù)，對以往學院審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行聚合分析，揭示共性，邏輯推理，剖析深層原因，以期提升領(lǐng)導(dǎo)干部正確有效運用權(quán)力的能力，推動學院事業(yè)發(fā)展。

四、結(jié)束語

內(nèi)部審計要依法依規(guī)，采取相應(yīng)程序、技術(shù)和方法發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。二級學院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，要以權(quán)力運行作為主線，搭建體系、梳理脈絡(luò)，保證審計過程突出重點、清晰步驟，提高審計效率。審計過程中要把握經(jīng)濟責任審計邊界、合理界定責任、注重績效評價、做好“三個區(qū)分開來”、強化審計結(jié)果運用、提升審計信息化水平。“點線面體”的審計思維模式同樣可以推導(dǎo)至高校的部處、附屬單位以及其他單位的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中，使審計既能做到有效監(jiān)督，又能推動領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責、擔當作為，推進學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者單位：福建師范大學，郵政編碼：350117，電子郵箱：chenc@fjnu.edu.cn）

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