張建英

人生百年，立于幼學(xué)。黨的第十九次全國代表大會(huì)提出：“辦好人民滿意的教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育?！?018 年 11 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān) 于學(xué)前教育深化改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）為完善學(xué)前教育體制機(jī)制，健全學(xué)前教育政策保障體系，推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展等做出了頂層設(shè)計(jì)，明確“到 2035 年 ， 全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系……”的宏偉目標(biāo)。為了貫徹落實(shí)黨和國家有關(guān)學(xué)前教育的政策，進(jìn)一步推動(dòng)青島市學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)均衡地發(fā)展，筆者就青島市學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r及存在問題進(jìn)行了總結(jié)與分析，并提出了相關(guān)對(duì)策。

一、青島市學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀

青島市歷來重視學(xué)前教育工作，將學(xué)前教育工作提升到民生事業(yè)的高度，主動(dòng)結(jié)合學(xué)前教育發(fā)展新需求，提前謀劃設(shè)計(jì)，科學(xué)制定決策，有序應(yīng)對(duì)新困難和挑戰(zhàn)，取得了較為優(yōu)秀的成績。2011年，青島市開始啟動(dòng)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，并滾動(dòng)實(shí)施至今。2013年，青島市頒布了《青島市學(xué)前教育條例》，以地方法規(guī)的形式明確了政府分擔(dān)學(xué)前教育成本的責(zé)任和投入標(biāo)準(zhǔn)。2021年，青島市印發(fā)《關(guān)于組織實(shí)施青島市教育設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035）的通知》，制定公布了《青島市幼兒園高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，提出了12條幼兒園精致管理基本規(guī)范。2022年，青島市實(shí)施優(yōu)質(zhì)教育資源倍增計(jì)劃，加快推進(jìn)國家學(xué)前教育普及普惠縣的創(chuàng)建，力爭所有區(qū)（市）率先達(dá)到創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，建成全面普及、公益普惠、城鄉(xiāng)均衡、開放多元，具有青島特色的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

1.青島市學(xué)前教育整體情況

2011-2021年間，青島市幼兒園數(shù)量由2502所增加到2518所，公辦園數(shù)量從1831所規(guī)范整合至1374所，民辦園由671所增加到1144所，其中普惠民辦園880所，優(yōu)質(zhì)園由925所增加到1520所。同期幼兒毛入園率從85%增長至99%，在園幼兒數(shù)量從19.73萬人增長至34.46萬人，年均增長率為9.46%，公辦園雖然整體數(shù)量下降，但在園幼兒數(shù)量占比卻從35.19%提升至51.57%。幼兒園專任教師數(shù)量從16257人增長至30761人，年均增長率為9.38%，師幼比也由2011年的1：12.14上升到2021年的1：11.20，上升幅度達(dá)到了7.74%。

幼兒園教師不僅數(shù)量在增加，其學(xué)歷水平也在不斷提升。10年間，青島市園長和專任教師中大專及以上學(xué)歷占比從61.25%提升至98.43%。其中，取得研究生學(xué)歷的教師的比重從2011年的0.38%增長至2021年的0.53%，取得本科學(xué)歷的教師的比重從2011年的11.86%增長至2021年的38.79%，取得大專學(xué)歷的教師的比重從2011年的49.01%增長至2021年的59.11%，大專學(xué)歷以下的教師比重從2011年的38.75%下降至2021年的1.57%。幼兒園教師不僅是學(xué)歷水平在提升，專業(yè)持證率也在增長。青島市幼兒園持教師資格證上崗的教師比重從2011年的40%增長至2021年的100%，表明教師隊(duì)伍的專業(yè)性大幅度提升。除了教師的學(xué)歷水平和持證率在增長，在編教師的數(shù)量也在提高。截至2021年，青島市在編教師共3770人，在編率為12.26%，占所有公辦園教師的比例為23.33%，相較于2011年，在編教師增加了2000多人。

此外，在教師職稱方面，未獲得職稱的幼兒園教師占比由2011年的80%降至2021年的68.58%，獲得小學(xué)1～3級(jí)職稱的幼兒園教師占比由2011年的19.9%增至2021年的30.65%，獲得中高級(jí)職稱的幼兒園教師占比由2011年的0.1%增至2021年的0.77%。

2.學(xué)前教育財(cái)政投入狀況

10年來，青島市財(cái)政性學(xué)前教育投入持續(xù)加大。隨著《青島市學(xué)前教育條例》等諸多地方性法規(guī)、政策性文件的出臺(tái)，各區(qū)市將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并將新增教育經(jīng)費(fèi)向?qū)W前教育傾斜。青島市財(cái)政性學(xué)前教育投入從2011年的2.65億元增加至2020年的20.47億元，增長7.7倍，占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例也從1.4%提高至6.4%。從2012年起，青島是開始實(shí)施公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)制度，標(biāo)準(zhǔn)從最初的650元/年提升至1000元/年。此外，青島市針對(duì)普惠性民辦園生均定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也由2400元/年提高至3600元/年。

二、青島市學(xué)前教育發(fā)展存在的問題

盡管這些年青島市學(xué)前教育發(fā)展取得了較好的成績，但仍然存在一些比較突出的問題：優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源仍不能滿足需求;普惠性民辦幼兒園生存困難;不同區(qū)域、類型幼兒園發(fā)展水平差異較大;幼兒教師數(shù)量不足且質(zhì)量仍需提升。

1.優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源仍不能滿足需求

為了解決“入園難”“入園貴”的問題，以及城鄉(xiāng)一體化政策、生育政策等變化帶來的持續(xù)入園高峰的挑戰(zhàn)，青島市政府采取了對(duì)公辦園的升級(jí)改造、對(duì)普惠性民辦園的扶持政策，提供盡可能多的學(xué)位，以滿足幼兒入園的要求。截至2021年，青島市公辦園、普惠性民辦園在園幼兒數(shù)已占在園幼兒總數(shù)的98%。從表面上來看，幼兒“入園難”的問題基本上得到了解決。但是，“入園難”的本質(zhì)不是入幼兒園難，而是入好園難，也就是人民日益增長的美好生活需要能否得到滿足的問題。目前。青島市公辦幼兒園在園幼兒數(shù)占比為51.27%，也就是說有近一半的幼兒無法進(jìn)入質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公辦幼兒園就讀。特別對(duì)于公辦園中的教辦園，更是家長眼中的“香餑餑”。每年到了省級(jí)、市級(jí)示范幼兒園如青島市實(shí)驗(yàn)幼兒園、機(jī)關(guān)幼兒園等的報(bào)名時(shí)節(jié)，眾多幼兒家長等待排隊(duì)搖號(hào)且“一位難求”的現(xiàn)象仍然屢見不鮮。許多家長甚至托各種關(guān)系想將孩子送入公辦園。入優(yōu)質(zhì)公辦園難的問題還沒得到解決，也就是“入園難”的問題并未得到根本解決。

2.普惠性民辦幼兒園生存困難

普惠性民辦幼兒園作為普惠性幼兒園資源之一，近些年面臨著諸多生存壓力。目前青島市共有普惠性民辦園880所，其保教費(fèi)不得高于公辦園的兩倍，為780元/月～1500元/月。雖然政府在逐步提高生均定額補(bǔ)貼（部分區(qū)市生均定額補(bǔ)貼已提高到3600元/年），但相對(duì)開支來說也仍有較大缺口。幼兒園若持續(xù)投入，則要承受虧損，若停止投入，則會(huì)因辦園條件差而招收不到足夠多的幼兒，處境十分尷尬。特別是近幾年疫情對(duì)普惠性民辦幼兒園的收入有重大影響。每次疫情防控，停課的普惠性民辦幼兒園都面臨收入大減的局面。如2020年，1000余所民辦幼兒園采取停課措施，沒有保教費(fèi)收入，致使運(yùn)行和發(fā)展遇到較大困難。青島市政府在2020年通過三項(xiàng)保險(xiǎn)的減半征收、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)資金用途、房租減免等扶持政策，幫助這些幼兒園渡過難關(guān)。但疫情過后，部分普惠性民辦幼兒園認(rèn)為受到政府財(cái)政監(jiān)管，開展工作有過多煩冗環(huán)節(jié)，經(jīng)費(fèi)收支壓力變大，開始退出普惠性幼兒園序列。

3.不同區(qū)域不同類型幼兒園發(fā)展水平差異大

由于發(fā)展基礎(chǔ)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等因素的影響，城區(qū)與郊縣的幼兒園發(fā)展水平存在較大差異。如市南區(qū)作為老城區(qū)，學(xué)前教育底子強(qiáng)、財(cái)政投入比較多，公辦幼兒園占比達(dá)80%，普惠率達(dá)到95%，毛入園率超過100%，園長和專任教師本科及以上學(xué)歷占教師總數(shù)的61%。而膠州市作為下屬的區(qū)縣，盡管近些年的發(fā)展已經(jīng)很好，公辦幼兒園占比達(dá)到52.15%，普惠率達(dá)到93.07%，園長和專任教師本科及以上學(xué)歷達(dá)到45.06%，但仍與市南區(qū)存在一定的差距。除了在量面數(shù)據(jù)上存在差異，在教育質(zhì)量上也存在著發(fā)展水平差異。如市北區(qū)、市南區(qū)擁有眾多老牌的省級(jí)示范幼兒園，整體教育質(zhì)量在全市屬于頂尖水平，而像新區(qū)和郊縣，省級(jí)、市級(jí)示范幼兒園占比較少，教育水平相對(duì)較差。

不僅不同區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展水平存在差異，不同性質(zhì)的幼兒園發(fā)展也存在差異。公辦幼兒園基本上有政府投入托底，不存在生存壓力，也能夠招聘到質(zhì)量相對(duì)較好的教師，教師隊(duì)伍齊整，教育質(zhì)量較高，而民辦園一般沒有財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，教師水平相對(duì)較差，流動(dòng)性高，教育質(zhì)量相對(duì)較差。

4.教師數(shù)量不足且質(zhì)量還需提高

青島市目前有幼兒園專任教師3萬多人，師幼比為1：11.20，若想達(dá)到國家規(guī)定的師幼比1：8的要求，目前缺口幼師1.23萬人。想要在短期內(nèi)填補(bǔ)上這一巨大的缺口，是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。因?yàn)槭杖氪霾桓?、工作壓力大等原因，青島市每年招聘的幼兒教師數(shù)量都不夠計(jì)劃數(shù)。特別是民辦園和農(nóng)村幼兒園，更是難以招聘到足夠數(shù)量的幼兒教師。這樣的局面，又使得這些幼兒園里的教職工工作負(fù)擔(dān)增加，增加了教師的流失率，整個(gè)幼兒園陷入惡性循環(huán)，教師隊(duì)伍難以補(bǔ)充齊備。

幼兒教師隊(duì)伍不僅數(shù)量不足，整體隊(duì)伍質(zhì)量也需要提升。近些年，隨著青島市學(xué)前教育的大發(fā)展，招聘了數(shù)量眾多的新教師。許多新教師的職后培訓(xùn)不到位，專業(yè)成長缺乏支持，使得他們的專業(yè)水平并不高。從前文的教師職稱比例來看，未獲得職稱的幼兒園教師占比仍然高達(dá)68.58%，這里面很多都是新教師。許多新教師尚未成長起來就成為班長，去帶比自己更年輕的新教師。農(nóng)村幼兒園的狀況就更是令人擔(dān)憂，當(dāng)初來園的專業(yè)教師就少，又很難獲得專業(yè)教師補(bǔ)充，整體的教師水平不升反降。民辦幼兒園則由于收入低、待遇差、發(fā)展前景不樂觀，特別是受近些年疫情對(duì)幼兒園收入的影響，教師流失率較高。一些公辦園大力擴(kuò)充教師名額，很多優(yōu)秀成熟的民辦幼兒園教師都在取得一定教學(xué)成績以后轉(zhuǎn)向了公辦園，這使得民辦幼兒園的隊(duì)伍水平整體得不到提升。

三、青島市學(xué)前教育發(fā)展的建議

1.強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，繼續(xù)加強(qiáng)投入

《意見》在四條基本原則之“堅(jiān)持政府主導(dǎo)”下指出：“牢牢把握公益普惠基本方向，加大公共財(cái)政投入，著力擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給。”青島市政府作為行政主體，要繼續(xù)強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，持續(xù)加強(qiáng)投入。青島市政府應(yīng)將學(xué)前教育納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口分布情況與變化趨勢、常住人口對(duì)學(xué)前教育的需求等相關(guān)因素進(jìn)行充分調(diào)研，然后以“因地制宜、方便就近”為基本原則，合理布局公辦園和普惠性民辦園。青島市政府應(yīng)通過改擴(kuò)建、新建公辦幼兒園，提升公辦園的比例，滿足市民對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的需求。青島市政府應(yīng)拓增普惠性幼兒園學(xué)位供給渠道，建立配套園建設(shè)使用保障機(jī)制，要將配套幼兒園優(yōu)先辦成公辦幼兒園或者普惠性民辦園。對(duì)于普惠性民辦園，政府要繼續(xù)提供財(cái)政補(bǔ)貼，并簡化相關(guān)手續(xù)，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

2.改善投資格局，提高投資效率

造成青島市不同區(qū)域不同類型幼兒園發(fā)展差異較大的主要原因是長期投資與支持的力度差異較大。城區(qū)（特別是老城區(qū)）長期以來獲得的財(cái)政投入較多，其發(fā)展水平也較好，而郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)獲得的財(cái)政投入較少，其發(fā)展水平也較落后。面對(duì)這樣的局面，政府財(cái)政投入應(yīng)適當(dāng)增加對(duì)學(xué)前教育發(fā)展較差區(qū)域的投入，促進(jìn)該區(qū)域?qū)W前教育整體發(fā)展，最終促進(jìn)整個(gè)青島市學(xué)前教育水平的提升。

政府應(yīng)出臺(tái)有力的財(cái)政補(bǔ)貼制度，增加對(duì)普惠性民辦園的財(cái)政補(bǔ)貼，動(dòng)態(tài)調(diào)研普惠性民辦園的發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)當(dāng)下的發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，甚至針對(duì)不同的普惠性民辦園的質(zhì)量狀況給予不同的財(cái)政補(bǔ)貼，以幫助其提升教育質(zhì)量。對(duì)于公辦園，教育財(cái)政不能過于向教辦園集中，對(duì)于其他類型的公辦園，如高校、國企等單位辦園，也要積極制定相關(guān)的制度，給予其一定的支持，從而促進(jìn)青島市學(xué)前教育均衡發(fā)展。

3.多渠道充實(shí)師資，提高教師素養(yǎng)

青島市要完善幼兒教師準(zhǔn)入制度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加快支持體系建設(shè)，補(bǔ)齊幼兒教師隊(duì)伍短板。一是出臺(tái)幼師招聘和管理辦法，完善教師補(bǔ)充機(jī)制，每年公開招聘在編和非在編幼師，縮小師資缺口，提高學(xué)歷層次、增加男教師比例。二是建立幼兒園園長和專業(yè)教師培訓(xùn)的長效進(jìn)步機(jī)制，鼓勵(lì)教師定期進(jìn)修，實(shí)現(xiàn)全員培訓(xùn)周期性覆蓋，每年開展優(yōu)秀園長、教學(xué)名師、業(yè)務(wù)能手等先進(jìn)評(píng)選工作，優(yōu)先傾斜學(xué)前教育職稱評(píng)審工作。三是建立區(qū)域內(nèi)教師的定期交流制度、教師農(nóng)村任教制度、城區(qū)骨干教師下鄉(xiāng)支教制度、新招錄教師預(yù)分配和農(nóng)村服務(wù)期制度，確保每年部分?jǐn)?shù)量的教師在城鄉(xiāng)之間有序流動(dòng)，為城鄉(xiāng)教師均衡發(fā)展創(chuàng)造良好條件，促進(jìn)幼兒園均衡發(fā)展。四是提高幼兒園教師待遇，健全福利保障機(jī)制，在編幼兒教師高級(jí)職稱設(shè)置向小學(xué)看齊，非公辦園教師薪酬提高到公辦園教師平均工資的80%以上。五是建立委托培養(yǎng)機(jī)制，與擁有幼師專業(yè)的高等院校共建，加大支持建設(shè)青島幼兒師范高等?？茖W(xué)校，培養(yǎng)更多優(yōu)秀幼師資源。

本文系2020年度青島市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“青島市學(xué)前教育現(xiàn)狀分析及趨勢發(fā)展研究”的階段性研究成果。