南銳　潘晨雨

[摘 要]面向重大突發(fā)事件的高度復雜性，社會動員是重大突發(fā)事件應急管理的必要手段和方法，也是構建應急社會動員共同體、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。重大突發(fā)事件應急社會動員是否有效在于動員能否將應對危機的制度優(yōu)勢轉化為處理危機的治理效能。治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應急社會動員呈現(xiàn)關聯(lián)與依賴的雙重邏輯，是主體多元化、客體立體化、目標現(xiàn)代化的非常規(guī)型國家治理活動，且重大突發(fā)事件應急管理高度依賴社會動員。治理現(xiàn)代化進程倒逼重大突發(fā)事件應急社會動員應進一步從客體轉向主體、從結果轉向過程、從控制轉向賦權，實現(xiàn)動員的結構、模式和機制的全方位轉型。

[關鍵詞]應急管理;治理現(xiàn)代化;社會動員共同體;重大突發(fā)事件;治理效能

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2022）02-0087-09

一、問題的提出

黨的十九大把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為改革的總目標。黨的十九屆四中全會、五中全會進一步對提升國家治理效能、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大部署。治理現(xiàn)代化對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展具有十分長遠的意義，它是一場能帶動治理領域深入變革，增強風險應對能力，全面提升國家治理效能的全面性變革。在很長一段時間，我國都將處于治理現(xiàn)代化進程中，治理現(xiàn)代化成為研究社會問題的重要場域和重大背景。

風險社會背景下，重大突發(fā)事件的高度復雜性決定了對其應急管理僅僅依靠政府是不行的，須從國家層面推進，進行廣泛的社會動員，社會動員成為重大突發(fā)事件應急管理的重要手段和方法。2003年，“非典”疫情暴發(fā)對我國公共衛(wèi)生體系造成巨大沖擊，以“一案三制”為核心的國家應急管理體系得以逐步建立，應急社會動員則是該體系的重要組成部分。2005年，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，“建立健全社會動員機制，提高處置突發(fā)性事件能力”。2007年，《突發(fā)事件應對法》進一步明確，“建立有效的社會動員機制，提高全社會的避險救助能力”。面對重大突發(fā)事件，國家積極啟動應急響應，發(fā)動廣泛的社會動員，黨和政府、社會組織、企業(yè)及公眾都投入到重大突發(fā)事件應急管理中，全社會應急動員能力短時間內充分釋放，取得了較大成績。但在實踐中也暴露出我國在重大突發(fā)事件應對方面存在明顯短板，需要提高應對重大突發(fā)事件的能力和水平。社會動員作為一種有效的治理方式和手段，在應對重大突發(fā)事件上具有不可替代的優(yōu)勢[1]。治理現(xiàn)代化進程中，重大突發(fā)事件應急社會動員是否有效在于動員能否將應對危機的制度優(yōu)勢轉化為處理危機的治理效能[2]，且運用規(guī)范化的方式應對和化解風險，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要標志。

因而，系統(tǒng)探討重大突發(fā)事件應急社會動員的邏輯和轉型路徑，對構建應急社會動員共同體，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

目前學界從治理視野對社會動員進行研究的并不多。有學者從國家治理與社會動員的關系出發(fā)，認為社會動員是國家治理的方式和手段，它能整合資源、促進參與、消除矛盾和降低風險[3][4]，適應我國國情，屬于國家現(xiàn)代治理體系的重要內容，也是國家治理能力的重要體現(xiàn)[5][6]，但治理環(huán)境變遷對傳統(tǒng)社會動員提出巨大的挑戰(zhàn)，社會動員有自己的邊界，不能代替正常的官僚制運作[7][8];應急社會動員應從“命令型”轉向“治理型”，

政府須轉變觀念，提升企業(yè)、社會組織參與的意識和能力[9]。有學者從危機管理的角度出發(fā)，認為危機管理依賴高效社會動員機制，它能集中社會資源、減少公眾心理恐慌、加強與社會組織合作，也是國家防范化解重大公共危機的獨特優(yōu)勢和有效手段，應建立政府與民間力量相結合的動員機制[10][11]，且動員應貫穿危機管理全過程，不同階段需制定不同對策[12]。而少量直接研究重大突發(fā)事件（危機）應急社會動員的文獻認為，有效社會動員是提升突發(fā)公共事件應急管理水平和質量的關鍵，社會動員可以降低應急管理成本、減少損失、促進政社互動，因而應完善相關動員機制，促進社會力量有序參與應急管理[13]。

有學者認為基層應急社會動員是重大突發(fā)事件應急管理的手段和支撐，社會動員存在無法應對高負荷運轉場景、動員方向不明確、形式主義和官僚主義盛行、大數(shù)據(jù)智能手段缺乏等問題[14]。總體來看，現(xiàn)有文獻從治理視角對應急社會動員進行研究并不多，專門系統(tǒng)對重大突發(fā)事件應急社會動員的邏輯與轉型路徑進行探討的相對缺乏。本研究的貢獻在于兩點：一是研究視角上跳出從政治學、黨建等角度研究社會動員，轉向從國家治理視角，關注治理現(xiàn)代化進程，面向重大突發(fā)事件帶來的高度復雜應急場景進行研究;二是研究內容上跳出傳統(tǒng)以社會動員作為應對危機的手段和方法的微觀研究，基于國家治理現(xiàn)代化的宏大敘事，系統(tǒng)剖析面向重大突發(fā)事件的應急動員的關聯(lián)與依賴邏輯，并進一步探討轉型路徑，旨在構建重大突發(fā)事件應急社會動員共同體。

二、關聯(lián)與依賴：治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應急社會動員的雙重邏輯

應急是社會動員的目的，社會動員是應急的手段和方式[15]。“在利益分化的社會里，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的利益”[16]（P2），達成一致行動比較困難，社會動員是“多元主體在互動中尋求利益聚合的過程”[5]，也是達成集體行動、增進公共利益、實現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的過程。

應急社會動員是為達到應急管理目的，政府（政黨）、社會組織等多元主體發(fā)動、控制、支配和運用人力、物力及一切資源，引導社會成員共同參與的活動，它是應急管理活動的重要組成部分。治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應急社會動員的邏輯分為關聯(lián)和依賴兩方面：一是關聯(lián)邏輯，旨在回答重大突發(fā)事件應急社會動員是不是一種國家治理活動，對它的回答可以解決重大突發(fā)事件應急社會動員的屬性和定位問題;二是依賴邏輯，旨在回答重大突發(fā)事件應急社會動員的機理，對它的回答可以解決重大突發(fā)事件應急社會動員的價值、功能和轉型路徑問題。

（一）關聯(lián)邏輯：重大突發(fā)事件應急社會動員是非常規(guī)性的國家治理活動

應急社會動員是應急管理活動的組成部分，應急管理是一種重要的國家治理活動，因而應急社會動員也是一種重要的國家治理活動。但并不是所有應急管理都需要社會動員，對于重大突發(fā)事件，應急社會動員必不可少。系統(tǒng)是主體、客體和目的等要素構成的集合體。從系統(tǒng)論來說，應急社會動員與國家治理具有主體、客體和目的的高度一致性，因而重大突發(fā)事件應急社會動員是一種多元化的國家治理活動。

首先，從主體來看，重大突發(fā)事件應急社會動員是一種主體多元化的國家治理活動。國家治理的復雜性和全局性決定了單依靠政府是不可行的，必須依賴包括政府、社會組織、企業(yè)和公眾等在內的多元主體構建的共建共治共享格局，即“治理的主體未必是政府、也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)”[17]（P75），主體多元化是最重要的特征。重大突發(fā)事件的危害性和特殊性決定它必須從國家全局層面推進，對它的應急社會動員具有動員范圍廣、難度大的特征，不再是單一的政府對社會的動員，而是多元主體對社會的全方位動員，這樣才能在短時間內取得立竿見影的效果。

且重大突發(fā)事件應急社會動員要求多元主體間進行密切的合作和協(xié)同，借助信息技術實現(xiàn)主體間的有效聯(lián)動，在信息、資源、技術等方面進行共享，實現(xiàn)各類應急資源的優(yōu)化配置。但在此過程中，政府因其自身強大的號召能力、動員能力和執(zhí)行能力仍是最有效的治理主體，在多元主體格局中發(fā)揮著其他主體無法替代的作用。

其次，從客體來看，重大突發(fā)事件應急社會動員是一種客體立體化的國家治理活動?，F(xiàn)代意義上國家治理的客體不僅只有公眾，還包括政府（政黨）、社會組織、企業(yè)（或市場）等，

形成了多元主體治理結構，且由于自身功能的差異和所處位置的不同，致使這些主體在多元治理結構中處于不同層次，呈現(xiàn)多層次的立體化特征[18]，且“公眾不再是純粹的、被動的治理客體，也是治理主體”[19]（P5），主客體角色重合。

重大突發(fā)事件應急社會動員客體立體化不僅體現(xiàn)在社會既是動員的主體也是客體，即政府、社會組織、企業(yè)和公眾等多元主體對社會的動員;而且體現(xiàn)在超越了傳統(tǒng)對社會認知的邊界，從現(xiàn)實社會轉向了現(xiàn)實和虛擬深度融合的立體化社會，傳統(tǒng)動員方式、手段和技術都亟須面對立體化客體進行全方位革新和改造升級。

最后，從目的來看，重大突發(fā)事件應急社會動員是一種目標現(xiàn)代化的國家治理活動。不論是何種形式的國家治理，核心問題是公平正義下的資源配置問題，即通過什么樣方式能夠更有效地配置資源，其實質是厘清國家-社會-市場的三維關系，而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是三維關系調整的重要指向。目標現(xiàn)代化是一種“制度體系和制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化”[20]，高度依賴于制度創(chuàng)新的積淀和持續(xù)激勵，旨在通過制度紅利的釋放來實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。

而重大突發(fā)事件應急社會動員是一種多元主體聚合的協(xié)作，其直接目標是整合社會資源、達成社會共識、促進社會參與、消除和控制社會風險，終極目標是應急管理體系和能力的現(xiàn)代化，它是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化在應急管理領域中的具體體現(xiàn)。

雖然重大突發(fā)事件應急社會動員是一種國家治理活動，但它有自己的邊界，并不能代替正常的官僚制運作[7]。

（二）依賴邏輯：重大突發(fā)事件應急管理高度依賴社會動員

一般突發(fā)事件并不依賴應急社會動員，但面對高度復雜的應急場景，重大突發(fā)事件應急管理超出傳統(tǒng)應急范疇和能力邊界，政府也面臨著失靈的風險，傳統(tǒng)行政手段的局限性和不足被放大，進行廣泛社會動員，吸納多元主體進行協(xié)作成為一種趨勢。

首先，重大突發(fā)事件應急社會動員是對危機的復雜性和特殊性的正面回應。“重大”和“突發(fā)”是重大突發(fā)事件的關鍵屬性，“重大”表現(xiàn)為事件影響范圍十分廣，對社會潛在的威脅和風險巨大;“突發(fā)”表現(xiàn)為事件的不確定性和未知性，難以準確預知事件的發(fā)生形式和觸發(fā)機制，這都導致重大突發(fā)事件呈現(xiàn)高度復雜性。面對復雜性，大多決策者是無法按照傳統(tǒng)經(jīng)驗和以往知識結構作出快速應急反應，若處置不當，會在一定程度上引發(fā)社會恐慌，給社會帶來較大損失，而在較短時間內動員全社會資源和力量來克服和戰(zhàn)勝危機是一種有效應對之策。應急社會動員是多元主體為預防和應對重大突發(fā)事件而有效調動和整合社會資源的活動及過程，實現(xiàn)社會力量參與自救、互救或參與政府應急行動[21]，從而在較短時間內降低社會風險和損失。

其次，重大突發(fā)事件應急社會動員是“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)?！爸卮蟆焙汀巴话l(fā)”的典型特征要求重大突發(fā)事件應急管理必須快速動員全社會的組織和個人，整合社會資源，盡快降低風險和危害。應急社會動員高度依賴“國家縱向治理結構”，憑借“全國一盤棋、調動各方積極性、集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，快速動員多元主體，通過多種方式和手段實現(xiàn)資源的有效調配，全面整合社會資源。“因為突發(fā)事件發(fā)生后，社會將表現(xiàn)出某種緊急一致性，個人、群體、企業(yè)和政府部門通常會齊心協(xié)力共同應對，個人可能參與到各種應急救援活動中”[22]（P23-24）。對于重大突發(fā)事件，任何國家都需要集中力量去應對，區(qū)別在于能否迅速、合理、有效地集中力量。面對多次重大突發(fā)事件，我國通過應急社會動員迅速集中全國力量，取得了巨大成效，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢凸顯。

最后，重大突發(fā)事件應急社會動員是彌補行政手段缺陷的應對之策。盡管“公共危機的公共性決定了其解決途徑的非市場性”[23]，但隨著政府在應急管理中的責任收縮及政府失靈的出現(xiàn)，需要運用多種手段來調節(jié)市場行為和社會行為，引導更多市場和社會的力量參與應急管理[24]。傳統(tǒng)應急社會動員依靠的是政府，大多依賴行政手段，雖憑借“縱向治理結構”的制度優(yōu)勢，確實在短期內取得較好的效果，但往往使社會動員呈現(xiàn)“運動式”“非制度化”的特征，行政手段的缺陷逐漸暴露，并影響到動員效果的持續(xù)出現(xiàn)。作為彌補傳統(tǒng)行政手段的缺陷，重大突發(fā)事件應急社會動員應逐步引入經(jīng)濟手段和法律手段，因為經(jīng)濟手段通過市場化方式“以較低的成本儲備全社會的公共應急能力，降低公共應急產品和服務的價格”[25]，并能“推動物資儲備、生產能力儲備等在應急管理的不同環(huán)節(jié)、領域和地區(qū)進行有效的資源配置”[26];法律手段“能有效預防危機事件和減輕后果危害性，尤其是公共衛(wèi)生類的危機事件，可以最大限度地保證在正常的制度范圍內解決問題，避免社會失序”[27]，如加強傳染病防治法的普及與執(zhí)行、推行公益組織和企業(yè)的稅收優(yōu)惠等，建立更加及時、有效的危機應對機制。

三、治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應急社會動員的轉型路徑

面向重大突發(fā)事件的高度復雜性，傳統(tǒng)應急社會動員模式面臨考驗，甚至出現(xiàn)無效或低效的失靈窘境。治理現(xiàn)代化進程催生國家治理領域的全方位革新，倒逼重大突發(fā)事件應急社會動員全方位轉型，即從客體轉向主體的結構轉型、從結果轉向過程的模式轉型、從控制轉向賦權的機制轉型。

（一）客體轉向主體：應急社會動員的結構轉型

傳統(tǒng)意義上的社會動員是將社會視為客體，主體是政府，依靠的是行政權力，是一種“社會被動型”的動員，在應對重大危機中呈現(xiàn)動員“不及時、周期長、效果不持續(xù)”等缺陷?！吧鐣鲃有汀眲訂T則能有效彌補它的缺陷，將社會視為主體，依靠制度賦權，將政府（政黨）、社會組織、企業(yè)和公眾有機納入動員主體系統(tǒng)中。這些主體在制度授權框架內從事應急動員，各司其職，各盡所能，主體間構成了協(xié)作網(wǎng)絡，能更加高效和及時動員全社會力量，整合各類社會資源，取得良好的效果。

首先，反思“社會被動型”動員的缺陷，構建多元主體協(xié)作的應急社會動員網(wǎng)絡。重大突發(fā)事件應急動員若采取“社會被動型”將呈現(xiàn)兩大缺陷。一是“社會被動型”動員依靠的是行政權力，采用的是行政手段，憑借“鏈式”權力結構和政權體系，往往能快速取得一些成效，但它大多是依托具體危機管理項目來設定和進行的，會隨著危機解除而快速消退，呈現(xiàn)“運動式”的特征，動員的自發(fā)性和可持續(xù)性遭到一定程度的破壞。

二是受到一些客觀因素影響，重大突發(fā)事件的風險不確定性和治理對象未知性等特征，使得“社會被動型”動員不能在較短時間內精準識別動員對象，更談不上因對象施策而選擇合理的動員方法和技巧，面臨目的不明確和效果不明顯的窘境，往往取得成效的周期比較長，自身缺陷也會放大。引入社會組織、企業(yè)和公眾等社會力量參與動員，構建多元主體協(xié)作的應急社會動員網(wǎng)絡，則可以通過聯(lián)防聯(lián)控、群防群控，推動防控資源和力量下沉，快速識別治理對象，變未知風險為已知風險，最大限度發(fā)揮應急社會動員的及時性和有效性。

其次，正視“社會主動型”動員的優(yōu)勢，完善多元主體協(xié)作的應急社會動員網(wǎng)絡。重大突發(fā)事件應急采取“社會主動型”社會動員，具有突出優(yōu)勢。一是“社會主動型”動員依靠的是制度賦權，綜合采用行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段，不僅能引入更多不同類型主體，也能在制度框架內快速動員社會力量，取得較為顯著的效果。同時，伴隨危機管理的全過程，注重主體危機學習能力的提升，動員的主動性和可持續(xù)性可以得到保證。二是這種動員將政府（政黨）、社會組織、企業(yè)和公眾都視為動員主體，呈現(xiàn)主體多元化特征;且在制度框架內，這些主體在政府（政黨）授權下從事應急動員，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，政府扮演“元治理”角色，主體間構成了較為完善的應急社會動員協(xié)作網(wǎng)絡。我們應正視“社會主動型”動員的優(yōu)勢，降低準入門檻，引導一批公信力和能力較強的社會組織進入，使公眾由消極應對者逐漸轉變?yōu)榉e極參與者，充分發(fā)揮社會力量的積極作用，完善多元主體參與的應急社會動員協(xié)作網(wǎng)絡。

重大突發(fā)事件應急社會動員結構轉型不是“社會主動型”完全取代“社會被動型”，而是一種有序推進、逐步融合的過程。這種轉型依賴三個方面。一是社會力量得到快速發(fā)展，多元共治局面已基本形成?！吧鐣鲃有汀睉鄙鐣訂T依賴社會力量發(fā)展的程度及公眾參與的有效程度，目前我國的社會組織發(fā)育程度較為完善，涌現(xiàn)一批公信力好、能力強的社會組織;公眾參與的素質和能力逐步得到提升，在很多方面實現(xiàn)了有效和有序參與，轉型成為一種可能。二是危機管理溝通機制健全，主體協(xié)作網(wǎng)絡已基本形成?！吧鐣鲃有汀钡膽鄙鐣訂T涉及社會力量，這些力量大多不處于傳統(tǒng)官僚體制，存在較大的不確定性和較強的流動性，在這種情況下要實現(xiàn)較好的動員效果，必須建立良好的危機管理溝通機制，實現(xiàn)主體間的良好協(xié)作。從目前情況看，在黨的引領和政府的主導下，我國社會力量溝通機制較為健全，主體間協(xié)作網(wǎng)絡已基本形成[8]。三是隨著信息技術的快速發(fā)展，自下而上的動員開始大量出現(xiàn)?！吧鐣粍有汀眲訂T依賴國家政權體系，依靠的是政府主導的傳統(tǒng)媒介，信息流動性較差，使“社會被動型”具有天然優(yōu)勢。隨著微信、微博等新媒體興起，公眾通過媒介開始參與社會動員，打破了信息壟斷和輿論壟斷的局面，自下而上的動員大量出現(xiàn)[6]，“社會主動型”動員成為可能。

（二）結果轉向過程：應急社會動員的模式轉型

應急管理分為減緩、準備、響應和恢復四個階段：減緩階段主要進行風險評估和脆弱性診斷，目的在于預防災難，“即使不能預防災難，也可以通過各種努力減少災難的損失”[28];準備階段是應對災害制定計劃階段，主要進行預案制定、建立預警系統(tǒng)和應急處置平臺，資源準備和儲備等;響應階段是應急行動階段，主要是調動物資、啟動和實施應急預案、提供各種救援，控制和降低危機的損害;恢復階段是全面復原階段，主要通過一系列措施恢復正常的生產和生活秩序。傳統(tǒng)應急社會動員只注重響應階段的動員，是一種結果導向型動員模式，致使傳統(tǒng)應急社會動員呈現(xiàn)“碎片化”和“短視化”?，F(xiàn)代意義上的應急社會動員將動員貫徹到應急管理的全過程，是一種過程導向型動員模式，強調抵抗災害、降低風險和快速恢復等韌性能力的提升。

首先，反思傳統(tǒng)應急社會動員的結果導向，實現(xiàn)動員目的從“救災減災”轉向“韌性治理”。過去更多將應急管理與應急響應對等起來，高度重視響應階段管理而忽視其他階段，致使傳統(tǒng)應急社會動員也將焦點放在響應階段，忽視其他階段的動員，動員目的是單純的“減災救災”，使得社會動員呈現(xiàn)運動式特征，持續(xù)動員效果不明顯，尤其面對重大突發(fā)危機，這種弊端更加放大。重大突發(fā)事件應急社會動員除了關注響應階段，追求“救災減災”的目的快速高效實現(xiàn)外，同樣關注其他階段的動員，注重動員的全過程參與，實現(xiàn)從“救災減災”的結果導向轉向“韌性治理”的過程導向，“在復雜多元的風險情境中實現(xiàn)動態(tài)的結構調整與功能優(yōu)化”[29]，關注整個社會面對風險快速響應、調整與恢復的韌性能力提升，以及災后的再生治理。

其次，重塑現(xiàn)代應急社會動員的過程導向，實現(xiàn)應急社會動員從結果導向型向過程導向型的模式轉變。現(xiàn)代意義上的應急社會動員應建立在對傳統(tǒng)應急社會動員反思的基礎上，徹底改變應急管理的“救災減災”單一結果導向，追求全過程參與的“韌性治理”的過程導向，實現(xiàn)應急社會動員從結果導向型向過程導向型的模式轉變。在減緩階段，社會動員應發(fā)動社會力量參與風險評估和脆弱性診斷，并通過群防群策最大限度減少災害發(fā)生;在準備階段，社會動員應發(fā)動專業(yè)型社會力量參與應急預案的制定和應急處置平臺的建立，為后續(xù)動員做好充足準備;在響應階段，社會動員應發(fā)動社會力量參與救災物資的調配，尤其是社會組織更要利用自身優(yōu)勢參與資金和重要救災物資籌措，提供各種形式的救援，并動員廣大社會公眾積極參與應急，實現(xiàn)救災減災的目的;在恢復階段，社會動員應動員社會力量參與社會正常生活生產秩序的恢復，在盡可能短的時間恢復到災前水平，實現(xiàn)韌性治理的目的。

治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應急社會動員從結果導向轉向過程導向型的模式，并不是忽視救災減災的結果，而是在強調結果同時，更加注重對突發(fā)事件全過程的管理與控制，增加城市或社區(qū)的韌性，實現(xiàn)韌性治理。但這種模式轉型依賴兩個條件。一是城市或社區(qū)的韌性已積累到一定程度。重大突發(fā)事件的重大和突發(fā)雙重特征使應急場景呈現(xiàn)高度復雜性，傳統(tǒng)行政控制型應急社會動員模式往往難以應付，更多時候只能追求救災減災的單一目的，將災害的損失和危害消減，而缺少對危機的學習與反饋，城市或社區(qū)的韌性難以增強，再次面對重大突發(fā)事件仍會顯得力不從心。但如果城市或社區(qū)的韌性積累到一定程度，面對重大突發(fā)事件就能積極主動、自覺地加強對危機的學習與反饋，應急社會動員也會自發(fā)突破傳統(tǒng)的救災減災的單一取向，轉向韌性治理的導向。二是應急管理實現(xiàn)了科學的階段劃分與控制?？茖W、有效的應急管理應分為減緩、準備、響應和恢復四個階段，每個階段都有自己的特征及處置重點，對應急管理階段的科學劃分與控制，是精準識別不同階段、制定針對性應急預案、實施有效應急管理與控制的必備前提。實現(xiàn)應急社會動員從結果導向型向過程導向型的模式轉變，面對重大突發(fā)事件可以根據(jù)事件事態(tài)，實現(xiàn)對應急管理全過程科學的階段劃分與控制，制定不同的階段性預案、處置措施與恢復方案，實現(xiàn)應急管理全過程的科學性和精準性。

（三）控制轉向賦權：應急社會動員的機制轉型

應急社會動員轉型與應急管理轉型相伴相生。新中國成立后到改革開放前，我國應急管理基本停留在黨和政府絕對指揮、控制和運行，強調“減災的政治掛帥、黨和政府包攬一切”[30];改革開放后到“非典”前的應急管理仍全面依靠黨和政府，構建了政府全面主導的防災減災體系。這一時期應急社會動員主要是以政府單一動員為主，依靠的是行政政令，構建的是“行政控制型”動員機制。

之后，我國應急管理進入了全新階段，黨和政府逐步退出一些領域，表現(xiàn)為應急管理的“政府不在場”，大量的社會力量開始積極發(fā)揮不可替代的作用，并以自己獨特的方式進入應急管理，如公益慈善組織、應急救援組織等，這一時期應急社會動員主體不再只有政府，還包括社會組織、公眾等，依靠的是制度賦權，構建的是“制度賦權型”動員機制，并取得了不錯的成效。目前我國重大突發(fā)事件應急社會動員的“制度賦權型”機制逐步走向成熟，但仍然有較大的提升空間。

首先，反思“行政控制型”動員機制的缺陷，通過制度賦權吸納更多主體的參與。行政控制型應急社會動員機制依賴的是行政權力，采用的手段是行政指令，通過縱向的權力結構實現(xiàn)自上而下的動員，強調政府是動員的唯一主體，其他組織處于從屬地位。這種機制的存在導致政府在應急動員中的作用被夸大，政府角色錯位嚴重，由于精力有限和能力受限導致的“缺位”，以及職能劃分不清和權責不明導致的“越位”，動員的“政府失靈”不斷出現(xiàn)。制度賦權型動員機制的主體是多元的，為政府（政黨）、社會組織和公眾，依賴的是制度賦權，通過縱向的權力結構和橫向的權力分配實現(xiàn)自上而下和自下而上的動員結合。“制度賦權的前提是多元主體均承認自身理性能力的有限性，它以充分培育和發(fā)揮基層民眾積極性和創(chuàng)造力、激活社會內生動力為重點”[31]，在承認“政府失靈”的存在和“制度授權”的可能的前提下，主動將部分權限和職能授予社會組織和公眾，倡導更多社會力量加入應急管理全過程，通過廣泛社會動員實現(xiàn)社會資源的快速整合，旨在形成合力預防和降低風險。

未來世界各種風險會不斷出現(xiàn)，甚至還面臨著多重風險疊加的挑戰(zhàn)。在高風險的背景下，重大突發(fā)事件應急的社會動員必不可少，而這種動員必須依賴制度賦權，通過制度激勵更多主體參與。

其次，發(fā)揮“制度賦權型”動員機制的優(yōu)勢，實現(xiàn)從行政控制型向制度賦權型的動員機制轉變。權力結構的變遷和公眾角色的變化促使應急社會動員機制從控制型轉向賦權型?！吧鐣D型實質是一個國家控制力在社會領域緩慢遞減，社會自主性不斷釋放的過程”[30]。政府權力的范圍在收縮且力度遞減，而社會覆蓋的范圍在擴大且力度增強，尤其是社會組織不斷興起，公眾參與的能力和素質逐步提高，

在這“一擴一縮、一減一升”的權力結構變遷下，依靠權力的“行政控制型”動員機制開始走向削弱，甚至逐步被賦權型的動員機制所代替。一方面，重大突發(fā)事件應急社會動員離不開政府，政府起到核心的作用，但政府也不能取代社會組織和市場的功能和作用，而是要利用其權威地位為后兩者提供發(fā)展的環(huán)境和條件。盡管經(jīng)濟手段不是應急社會動員的主要手段，但并不意味著動員不能夠借助市場機制來實現(xiàn)。社會組織的天生優(yōu)勢決定了其在應急動員中不能缺席，即發(fā)揮社會組織的獨立性，加強公信力建設，發(fā)動群眾，提升社會組織動員的及時性和有效性。引入市場機制，發(fā)揮企業(yè)的效率和專業(yè)的優(yōu)勢，將奉獻與有償服務相結合，提升企業(yè)動員的效率和效益。另一方面，不論是何種形態(tài)的應急社會動員，都是對公眾的動員，其理想目標是促使公眾從消極應付者變成積極參與者，公眾角色的變化促使應急社會動員從控制型轉向賦權型。賦權型動員機制不再過分依賴于行政權力，而依賴于制度賦權，社會力量逐步發(fā)育完善促使動員機制控制型向賦權型的轉型。

治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應急社會動員從控制型向賦權型機制轉型依賴三個條件。一是依賴完善的各類主體溝通平臺。該平臺涉及政府、社會組織、醫(yī)療機構、企業(yè)和公眾等主體，這些主體一旦被納入應急社會動員全過程，就必須構建以權力合理分配與賦予為基礎的溝通平臺，提升應急溝通的效率。二是依賴健全的分類治理體系。重大突發(fā)事件應急社會動員是一種涉及多主體參與的國家治理活動，各類主體在應急社會動員中扮演的角色和履行的功能不同，因而必須區(qū)別對待，采用多種手段和方法，構建健全的分類治理體系。三是依賴功能健全的社區(qū)。重大突發(fā)事件應急社會動員依賴社區(qū)，社區(qū)在這方面具有天然優(yōu)勢，要不斷賦權增能提效，建立功能健全的社區(qū)，充分發(fā)揮其在應急社會動員的基礎性作用，推動應急資源和力量下沉。

四、結論：構建重大突發(fā)事件應急社會動員共同體

目前，不穩(wěn)定因素增加與現(xiàn)代化進程中多重風險疊加，面對重大突發(fā)事件帶來的高度復雜應急場景，由政府全程主導和控制的傳統(tǒng)應急管理模式的不足凸顯，動員社會力量積極有序參與成為新的時代議題。社會動員是中國共產黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是我們黨取得一個又一個勝利的重要法寶，它具有效率與驅動趨勢[6]，也是我們解決重大問題、化解社會危機的有效方式[1]。

面向重大突發(fā)事件，如何動員社會組織、企業(yè)和公眾等社會力量，發(fā)動多元、復雜、有效且與國家疏離的社會動員，實現(xiàn)社會與國家的同步建構，是構建社會治理共同體的重要議題，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。

高效的應急社會動員依賴于公眾的逐步成熟和治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進，在風險社會的背景下，應急社會動員可能成為新常態(tài)，但應急社會動員有自己的邊界，它不能代替正常的國家治理活動。

此外，重大突發(fā)事件應急社會動員具有局限性。一是社會力量參與應急社會動員的相關法律制度缺失，社會力量在應急管理中的職能定位、進入權限、如何進行合作、資源如何進行分配等問題需從制度層面進行明確。二是應急社會動員主體協(xié)調機制不夠完善，多元主體參與重大突發(fā)事件應急管理要實現(xiàn)1+1>2的功效，依賴于主體間通過健全的協(xié)調機制實現(xiàn)合作效能的提升，而缺少協(xié)調機制的應急社會動員共同體陷入集體行動困境的風險陡增。三是部分主體能力孱弱無法有效勝任，有些社會力量由于自身素質和能力參差不齊，無法在較短時間內釋放自身稀缺資源，難以快速與其他主體形成合力，致使合作效益低下，甚至破壞了應急社會動員網(wǎng)絡。四是公民危機合作意識較為淡薄，面對重大突發(fā)事件，公民習慣性出現(xiàn)恐慌的情緒，在危機應對方面更多以“被動員”的身份出現(xiàn)，甚至會出現(xiàn)抵觸、不配合的態(tài)度。

治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應急社會動員呈現(xiàn)關聯(lián)和依賴的雙重邏輯，闡釋了重大突發(fā)事件應急社會動員的價值和功能。一方面，應急社會動員與國家治理具有主體、客體和目的高度一致性，重大突發(fā)事件應急社會動員是一種非常規(guī)性的國家治理活動;另一方面，面對高度復雜的應急場景，重大突發(fā)事件應急管理超出了傳統(tǒng)應急范疇和能力邊界，傳統(tǒng)行政手段的局限性和不足被放大，進行廣泛社會動員，吸納多元主體進行協(xié)作成為一種趨勢，重大突發(fā)事件應急管理高度依賴社會動員。面向重大突發(fā)事件，傳統(tǒng)應急社會動員模式也面臨著考驗，甚至出現(xiàn)了無效或低效的失靈窘境。治理現(xiàn)代化進程催生國家治理領域的全方位革新，倒逼重大突發(fā)事件應急社會動員全方位轉型。一是反思“社會被動型”動員的缺陷，正視“社會主動型”動員的優(yōu)勢，構建和完善多元主體協(xié)作的應急社會動員網(wǎng)絡，實現(xiàn)從客體轉向主體的應急社會動員結構轉型。二是反思傳統(tǒng)應急社會動員的結果導向，重塑現(xiàn)代應急社會動員的過程導向，實現(xiàn)從結果轉向過程的應急社會動員模式轉型。三是反思“行政控制型”動員機制的缺陷，發(fā)揮“制度賦權型”動員機制的優(yōu)勢，實現(xiàn)從控制轉向賦權的應急社會動員的機制轉型。

但不論是何種形式的轉型，其實質都在黨的領導、政府主導下構建重大突發(fā)事件應急社會動員共同體，應急社會動員共同體則是社會治理共同體的有機組成部分，也是面向社會治理和應急管理雙重場域的中國智慧和中國方案的重要體現(xiàn)。

重大突發(fā)事件應急社會動員共同體不是簡單意義上政府主導的應急管理體系，而是在完善相關制度要求及相關法律法規(guī)條件下賦予地方政府進一步的應急處置權，明確公民、企業(yè)等多元應急主體在緊急狀態(tài)之下的權利和義務，在較短時間內釋放與發(fā)揮出多元主體的作用，最大限度釋放應急潛能。

因此，治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應急社會動員在發(fā)揮積極作用的同時，如何明晰應急社會動員在國家治理活動中的邊界，在社會動員、國家治理之間獲得平衡與保持張力，需要更為全面、深入和長期的研討。

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責任編輯：王 篆

Emergency Social Mobilization for Magnitude Outburst Incident in the

Process of Governance Modernization： Dual Logic and Transformation Path

Nan Rui，Pan Chenyu

Abstract：Facing the high complexity of magnitude outburst incident，social mobilization is not only a necessary means and method of emergency management，but also an effective way to build the emergency community of social mobilization and promote the modernization of national governance system and governance capacity. In the process of governance modernization，the emergency social mobilization for magnitude outburst incident presents the dual logic of relevance and dependence，that is to say，the emergency social mobilization for magnitude outburst incident is an unconventional national governance activity with diversified subjects，stereoscopic objects and modern objectives，and the emergency management of magnitude outburst incident highly depends on social mobilization. From the process of governance modernization，the emergency social mobilization of magnitude outburst incident should be further transformed from the object to the subject，from the result to the process，from the control to the empowerment，so as to realize the all-round transformation of the mobilization structure，mode and mechanism.

Key words：emergency management，governance modernization，social mobilization community，magnitude outburst incident，governance effectiveness

〖HS（9〗Started in February，1999No.2，2022

收稿日期：2021-11-20

作者簡介：南 銳（1984-），男，中國礦業(yè)大學（北京）文法學院副教授，公共管理系主任，博士生導師，博士，北京 100083;潘晨雨（1997-），女，中國科學院大學中丹學院碩士生 ?北京 100190

本文為北京市社會科學基金項目“北京市重大突發(fā)公共危機應急社會動員轉型路徑研究”（批準號20GLC044）的階段性研究成果。