縣級政府決策能力評價體系構(gòu)建研究

曾莉　李夢星

[摘 要]政府決策能力是國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心和關(guān)鍵。我國縣級政府普遍存在決策困境和決策能力滯后，基于組織決策和政府能力的理論分析，結(jié)合縣域治理實踐，采用層次分析法，從決策能力評價的結(jié)構(gòu)、過程、結(jié)果三個維度，構(gòu)建縣級政府決策能力評價體系。

在評價維度上縣級政府的決策過程是決策能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決策資源、決策結(jié)果、決策環(huán)境是重要因素，決策方案的形成環(huán)節(jié)、決策結(jié)果、財力和決策者素質(zhì)等指標(biāo)是決策能力重點考察對象?？h級政府決策能力評價應(yīng)關(guān)注決策的潛能和顯能，強(qiáng)調(diào)決策能力的結(jié)構(gòu)要素和功能要素，注重決策評價的科學(xué)性、民主性和規(guī)范性。

[關(guān)鍵詞]縣域治理;政府決策能力;評價體系;決策現(xiàn)代化

中圖分類號：C934 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2022）02-0043-11

決策現(xiàn)代化已被提到國家治理體系和治理能力建設(shè)的新高度，提升政府決策能力是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本要求。

政府管理活動中決策環(huán)節(jié)是關(guān)鍵，政府決策能力對政府有效履行職能、實現(xiàn)公共價值、推進(jìn)治理創(chuàng)新具有決定性作用。當(dāng)前，

公共治理范式變革為政府決策效能提升注入新內(nèi)涵，即政府決策過程需始終堅持以人民為中心，擁有技術(shù)驅(qū)動的有效的系統(tǒng)的動態(tài)決策能力，以切實高效能解決公共問題。隨著我國全面深化改革的縱深推進(jìn)，政府職權(quán)逐漸向基層下移，縣級政府作為我國治理結(jié)構(gòu)最完備的“基層政府”，面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)及常態(tài)化的基層治理創(chuàng)新，其在科學(xué)決策、統(tǒng)籌規(guī)劃、引導(dǎo)創(chuàng)新等方面的職能凸顯，傳統(tǒng)的“被動執(zhí)行”已無法適應(yīng)簡政放權(quán)效能革命的需要，推進(jìn)縣級政府決策能力現(xiàn)代化建設(shè)勢在必行。

當(dāng)前，我國地方政府治理的諸多問題源自政府決策能力滯后，其中處于“基層”的縣級政府普遍存在“重執(zhí)行輕決策”的現(xiàn)象，基層決策困境凸顯，決策能力不足。一方面，國家宏觀政策需要地方政府結(jié)合治理實踐貫徹落實，而縣級政府的決策自主性相對較大，這對其決策能力也是很大的考驗，因為縣級政府作為管“民”的政府，其決策能力的強(qiáng)弱直接影響民眾福祉的實現(xiàn)程度;另一方面，縣級政府的決策資源和輔助支持系統(tǒng)相對薄弱，決策開放度不高，加之縣域治理直接面對民眾，治理對象多元，治理方式的正式性和非正式性并存，故決策失誤的風(fēng)險較大?？傊覈h級政府決策能力與全面深化改革的任務(wù)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，決策能力建設(shè)明顯滯后。能力評價體系作為政府決策能力建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”，有助于引導(dǎo)縣級政府決策能力的發(fā)展，激發(fā)縣級政府自主決策的潛能，故建構(gòu)一套科學(xué)系統(tǒng)的縣級政府決策能力評價體系尤顯重要。本研究擬采用層次分析法（AHP），立足“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”的理論視角，構(gòu)建適合縣級（不含市轄區(qū)）政府的決策能力評價體系，為科學(xué)識別縣級政府的決策風(fēng)險，推動縣級政府由“被動執(zhí)行”向“主動決策”轉(zhuǎn)變，也為基層政府決策能力的現(xiàn)代化發(fā)展提供理論支撐。

一、文獻(xiàn)回顧

管理就是決策[1]（P33），決策貫穿于組織運行的整個過程，主要包括情報活動、設(shè)計活動、抉擇活動和審查活動。決策能力是現(xiàn)代政府的核心軟實力[2]，是政府能力建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。政府能力的內(nèi)涵國內(nèi)外研究者理解各異，歸納起來主要有三種。

一是政府能否成功適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)，獲取和整合資源，滿足公民基本需求的生存能力[3]（P433），強(qiáng)調(diào)政府能力的適應(yīng)性和可變性，關(guān)注職能履行的條件。二是政府依據(jù)公共權(quán)力，通過制定政策和組織動員，將自己的意志和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力[4]（P12）[5]，強(qiáng)調(diào)能力的有效性和目的性。三是政府在既定的體制下，通過制定和執(zhí)行公共政策，最大可能地動員、配置和利用資源，為社會提供公共服務(wù)，促進(jìn)國家和社會發(fā)展的能力[6]（P6）[7]，強(qiáng)調(diào)能力的系統(tǒng)性或綜合性。以上觀點呈現(xiàn)三種不同的政府能力觀，政府決策能力具有動態(tài)性、有效性和系統(tǒng)性三個特征?？h級政府決策能力是縣級政府為解決縣域社會公共問題，實現(xiàn)縣域公共利益，結(jié)合縣域社會實際，在綜合運用政治、財力、人力、物力、信息等各種資源的基礎(chǔ)上，制定和選擇行動方案的能力[8]。此概念體現(xiàn)了縣級政府決策能力的目的性，即為了解決社會問題，也涵括了決策能力的動態(tài)性，即立足縣域社會的發(fā)展實際，但未能關(guān)注政府決策能力的系統(tǒng)性內(nèi)涵。

政府決策能力究竟由哪些要素構(gòu)成？已有研究主要從決策理論研究著手探討此問題。關(guān)于決策過程研究，大致有三種理論模型：一是關(guān)注決策獨立且連續(xù)的決策階段模型;二是關(guān)注問題、方案和政治等多源流交匯的決策源流模型;三是關(guān)注參與者之間交流互動的決策回合模型[9]。政府決策能力是由多種要素構(gòu)成的，已有研究主要基于決策階段模型，將政府決策能力劃分為設(shè)計能力、溝通能力、引導(dǎo)能力、法治能力[10]，或者判斷能力、行動能力、組織能力、控制能力[11]等。有研究者綜合源流模型和階段模型，認(rèn)為政府決策能力包括價值導(dǎo)向能力、目標(biāo)獲取與鎖定能力、資源動員與整合能力、制度完善與運行能力、環(huán)境協(xié)調(diào)能力、學(xué)習(xí)與適應(yīng)能力、供給能力，以及決策技術(shù)應(yīng)用與創(chuàng)新能力等[2]。這些研究大多是較分散的能力結(jié)構(gòu)要素分析，尚缺乏具有邏輯自洽的能力框架探討。

相較于決策能力的構(gòu)成分析，探討決策影響因素的文獻(xiàn)更為豐富。決策者如何影響決策，是已有研究的主流，在思維認(rèn)知角度方面，決策者的認(rèn)知局限和團(tuán)體迷思會影響決策[12];在心理動機(jī)角度方面，決策者的公共服務(wù)動機(jī)將影響決策[13];同時，不同身份的決策者其決策習(xí)慣會不同[14]。除決策者的個體因素之外，組織的其他結(jié)構(gòu)因素也被研究者納入考量，如政府的預(yù)算縮減會導(dǎo)致決策的集中化[15];行政體制的靈活性會影響危機(jī)中的政府決策[16]。

政府組織的公共性、民主性等價值屬性的發(fā)揮程度被認(rèn)為是影響決策的重要因素。政府決策中的公民參與是討論較多的議題，如公民與政府在網(wǎng)絡(luò)上的互動，促進(jìn)了居民參與從而提升了決策質(zhì)量[17];決策程序的公平性和透明性會影響公民參與，進(jìn)而影響政府的決策[18]。

如何評價政府決策能力？學(xué)界先后經(jīng)歷了“測量—描述—判斷—綜合”等研究階段，且評價標(biāo)準(zhǔn)從最初僅關(guān)注客觀測量到兼顧事實和價值[19]（P202-234），并認(rèn)為政府決策能力的評價，既需要考慮決策能力的技術(shù)理性，如效率性、可行性和效益性等標(biāo)準(zhǔn)[20]，也需要結(jié)合決策能力的價值理性，如公平、民主、合法性和回應(yīng)性等標(biāo)準(zhǔn)[21]。

經(jīng)過長期的研究積累，政府決策能力評價形成了內(nèi)容豐富的指標(biāo)庫，維頓基于評價的不同標(biāo)準(zhǔn)，歸納出包括成本-收益模型、生產(chǎn)率模型和利益相關(guān)者模型在內(nèi)的十種模型[22]（P35-92），在進(jìn)行評價時可以根據(jù)所研究的政策進(jìn)行選擇、排序和組合，形成相應(yīng)的評價模型。在評價視角方面，已有研究主要涉及決策制度評價、決策效果評價、決策過程評價三類。決策制度視角關(guān)注政府決策中合法性審查制度、專家論證與聽取意見制度、集體決策制度、風(fēng)險評價制度、結(jié)果公開制度、信息追蹤與反饋制度等的完備性[23]。決策效果視角主要關(guān)注決策的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益[24]，同時根據(jù)結(jié)果來評價決策的目標(biāo)實現(xiàn)度、效率和成本[25]。決策過程視角大多關(guān)注危機(jī)事件、鄰避事件等特殊領(lǐng)域決策中的公民參與問題[26]。事實上，這些評價視角呈現(xiàn)了決策能力評價的“結(jié)構(gòu)、過程、結(jié)果”三個基本維度，為本研究分析框架的建構(gòu)提供了重要的理論基礎(chǔ)。

總之，國內(nèi)外專門針對縣級政府決策能力評價的研究甚少，但與政府決策能力相關(guān)的一般性研究比較成熟，為政府決策能力評價體系構(gòu)建提供了重要的理論基礎(chǔ)。一是為政府決策能力的結(jié)構(gòu)解析提供了思路;二是為決策效果影響因素的實證檢驗提供了證據(jù)支撐;三是為學(xué)術(shù)界對各種評價工具的理論回應(yīng)提供了支持。實際上，鮮有融會貫通這三方面的研究成果。一方面，已有研究囿于決策能力的理論探討，忽視決策評價的現(xiàn)實需要，抑或評價指標(biāo)過于寬泛，評價體系的操作性不強(qiáng);另一方面，決策能力評價未能吸收政府能力特別是決策能力的理論成果，評價工具存在片面性。為適應(yīng)新發(fā)展階段國家對縣級政府決策能力提升的迫切要求，本研究試圖在理解縣級政府決策能力內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析政府決策能力的構(gòu)念因素，建構(gòu)縣級政府決策能力評價的理論框架及操作體系。

二、縣級政府決策能力評價指標(biāo)體系的理論建構(gòu)

（一）縣級政府決策能力的內(nèi)涵

關(guān)于縣級政府決策能力的內(nèi)涵，針對性的界定很少?？h級政府決策能力一般是指縣級政府為解決縣域治理問題，依據(jù)既定政策和法律，借助一定的決策資源、規(guī)則和技術(shù)，進(jìn)行情報活動、設(shè)計活動、決策活動和審查活動，以產(chǎn)生科學(xué)合理的行動方案的能量總和?？h級政府決策能力具有復(fù)雜性和多維性，其內(nèi)涵可以借助“潛能”與“顯能”之間的辯證關(guān)系進(jìn)行理解?！皾摗迸c“顯”是對立統(tǒng)一的一對矛盾，“潛”是“顯”的基礎(chǔ)，“顯”是“潛”的結(jié)果，不能只是急功近利一味追求“形象工程”[27]（P108）。政府決策能力同樣分為潛在能力和顯在能力[28]，潛在能力為顯在能力的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)，顯在能力是潛在能力的外在表現(xiàn)，潛在指標(biāo)的重要性不可忽視[29]。這種二分法既體現(xiàn)了能力形成的內(nèi)隱條件，又呈現(xiàn)了能力的外顯結(jié)果[30]。縣域治理之于國家治理，具有極強(qiáng)的基層性、多元性和非正式性，故縣級政府能力的潛在指標(biāo)尤其關(guān)鍵，其決策能力也涵括了潛能和顯能兩個維度。

縣域資源環(huán)境的基礎(chǔ)性約束是縣級政府決策能力面臨的潛在考驗，也是縣級政府決策能力的結(jié)構(gòu)要素;而決策過程和決策實施結(jié)果，將成為縣級政府決策能力的功能要素。結(jié)構(gòu)要素建構(gòu)其潛在能力，功能要素決定其顯在能力。

（二）縣級政府決策能力的評價思路

已有研究大多基于西蒙的決策過程理論，并結(jié)合政府決策實踐進(jìn)行相關(guān)問題的探討。聚焦決策過程的動態(tài)視角，在突出政府決策能力評價重點的同時，反映了單一過程視角的不足。因為政府決策能力不僅體現(xiàn)為顯在的過程性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)，而且體現(xiàn)為潛在的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，縣級政府決策能力尤其如此。為此，本研究借助“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”三維分析視角[31]（P4-7），建構(gòu)縣級政府決策能力評價的理論思路。

1.結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)視角。政府擁有的資源及其所處的環(huán)境，是政府決策能力發(fā)揮的前提條件。

政府能力可以視作應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的能力[3]（P433）;從規(guī)范研究角度看，政府能力來源于權(quán)力、財力、人力、文化、權(quán)威、信息、制度七種資源[32];從實證角度看，政府能力的強(qiáng)弱在一定程度與經(jīng)濟(jì)實力和政治地位一致[33]。相應(yīng)地，政府決策能力的強(qiáng)弱，同樣取決于各種決策資源的支持程度，以及資源得以動員、整合與配置的有效程度[34]。就地方政府決策實踐而言，省市級政府的決策資源相對比較充足，而縣級政府普遍存在財政負(fù)擔(dān)重、人力資源緊缺、信息壁壘等問題，這些都影響著縣級政府決策能力的發(fā)展。

2.行為過程視角?，F(xiàn)代組織決策是由“情報—設(shè)計—抉擇—審查”四個環(huán)節(jié)組成的管理過程[1]（P34），組織能力是在管理或行為過程中逐步集成的[35]。過程視角的政府能力研究，大多沿著決策過程的理論思路，將政府能力分解為不同運行環(huán)節(jié)的能力。從戰(zhàn)略管理的角度可以將

政府能力分為制定、實施和評價三階段能力[36]，從公共政策的角度可以將政府能力分為問題認(rèn)定、方案規(guī)劃及選擇、執(zhí)行、評估和調(diào)整五階段的能力[37]。結(jié)合西蒙的決策過程理論及縣級政府決策能力的內(nèi)涵，同樣可以將其分解為“情報—設(shè)計—抉擇—審查”四個環(huán)節(jié)的能力，其中每個環(huán)節(jié)的能力水平都將直接影響決策能力的整體發(fā)揮。同時，縣級政府決策能力的過程指標(biāo)還需關(guān)注合法性，當(dāng)前基層政府的“關(guān)門決策”“一言堂”等問題損害了公民知情權(quán)和決策民主性，進(jìn)而可能導(dǎo)致縣級政府決策低效或失誤。

3.產(chǎn)出結(jié)果視角。有效性是政府能力的核心內(nèi)涵[38]（P435），政府能力就是政府有能力做自己想做的事。

衡量政府是否“做成”了自己想做的事，是政府能力評價的最直觀方法。就縣級政府決策能力評價而言，產(chǎn)出結(jié)果維度不可或缺。首先，決策存在的意義在于解決縣域治理的實際問題，沒有實現(xiàn)目標(biāo)的決策就是失策，盡管決策過程中的合規(guī)律性非常重要，但合目的性也是評價決策的關(guān)鍵維度。其次，決策效果評價具有極強(qiáng)的現(xiàn)實意義，它為政策的變遷、更進(jìn)、創(chuàng)新等提供依據(jù)，還為縣域決策者提供管理控制或監(jiān)督的工具，有助于提升決策的科學(xué)性和民主性[39]。最后，縣級政府作為國家政策的執(zhí)行層，如何實現(xiàn)“對上對下”的雙重負(fù)責(zé)，國家制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能，某種程度上取決于縣級政府決策的產(chǎn)出效果，如決策風(fēng)險的最小化、決策目標(biāo)的達(dá)成度、群眾的滿意度。

（三）縣級政府決策能力評價的內(nèi)容要素與理論框架

在厘清宏觀層面的理論思路之后，我們將對縣級政府決策能力評價的內(nèi)容要素進(jìn)行解析。首先，在結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)方面，與縣級政府決策能力相關(guān)的有兩類要素：一是政府自身擁有的與決策相關(guān)的資源要素;二是作為決策者所處的外部環(huán)境要素。前者對于縣級政府決策的作用更加直接，因為輸入決策活動中的資源是否充足，直接關(guān)系到?jīng)Q策的成效;后者發(fā)揮著承載支撐的作用，間接影響著政府決策。具體而言，決策環(huán)境主要聚焦組織（內(nèi)部）環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境等要素，決策資源包括人力資源、財政資源和信息資源等要素。其次，在行為過程方面，由于決策能力的動態(tài)性十分突出，故直接考察決策過程中各個環(huán)節(jié)的能力要素。按照西蒙的決策四階段理論，可以將縣級政府的決策過程分解為問題認(rèn)定能力、方案設(shè)計能力、方案抉擇能力和決策調(diào)適能力。最后，在產(chǎn)出結(jié)果方面，決策的產(chǎn)出結(jié)果就是解決問題的計劃方案，但在評價決策是否科學(xué)有效時，僅僅關(guān)注決策文本并不能達(dá)成決策目標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)著眼于方案的實施結(jié)果。決策的實施結(jié)果表現(xiàn)為三個方面：一是在決策風(fēng)險頻發(fā)的大背景下，加強(qiáng)決策的風(fēng)險防控尤其重要，故需考慮決策的風(fēng)險防控能力;二是實現(xiàn)了決策的目標(biāo)和要求，即決策效果;三是決策相關(guān)方對決策結(jié)果的滿意度，即決策滿意度。

本研究借助“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”的理論思路，建構(gòu)縣級政府決策能力的評價指標(biāo)體系，該體系不僅關(guān)注縣級政府決策的潛能和顯能要素，也強(qiáng)調(diào)評價體系建構(gòu)的系統(tǒng)性。其中，環(huán)境和資源是結(jié)構(gòu)性的基礎(chǔ)條件，決策過程是管理行為的質(zhì)量保證，決策實施結(jié)果是目標(biāo)達(dá)成的表現(xiàn)，三個維度之間層層遞進(jìn)（見圖1）。

三、縣級政府決策能力評價指標(biāo)體系的設(shè)計與篩選

（一）指標(biāo)體系的初步構(gòu)建

本研究設(shè)計了決策環(huán)境、決策資源、決策過程和實施結(jié)果四個一級指標(biāo)，以及若干二級指標(biāo)和三級指標(biāo)（見表1）。

1.決策環(huán)境指標(biāo)。決策環(huán)境關(guān)注決策行為發(fā)生的空間載體和資源根基，在整個決策系統(tǒng)中發(fā)揮著支撐作用。本研究選取了對決策最重要的三種環(huán)境，即經(jīng)濟(jì)環(huán)境、組織環(huán)境和社會環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是決策能力生成的物質(zhì)性基礎(chǔ)，在形塑政府能力上發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境通常意味著開放進(jìn)步的社會風(fēng)氣和治理理念，進(jìn)而生成高效優(yōu)質(zhì)的政府能力。經(jīng)濟(jì)水平的總體發(fā)達(dá)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理構(gòu)成是經(jīng)濟(jì)環(huán)境現(xiàn)代化的主要體現(xiàn)，因而經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)主要考察

當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化程度，設(shè)置GDP總量、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重2個三級指標(biāo)。

組織環(huán)境包括行政系統(tǒng)內(nèi)部正式的制度安排和非正式的理念文化，該指標(biāo)主要關(guān)注政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)章和文化氛圍。一是考察組織結(jié)構(gòu)的合理性。決策作為一項過程性活動，各個子環(huán)節(jié)由不同的政府部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，不僅需要部門的設(shè)置能夠反映發(fā)揮決策的各項功能，而且需要部門間充分的意見交流與業(yè)務(wù)溝通，因而組織結(jié)構(gòu)是否具有合理性至關(guān)重要。二是考察決策制度的完備性。

這需要完善決策相關(guān)的制度規(guī)章，在總體布局上設(shè)計決策的發(fā)起、論證、決定、評估和問責(zé)各環(huán)節(jié)，細(xì)節(jié)上規(guī)范資金投入、人員責(zé)任、開展形式，以使決策有章可循、依規(guī)而行。三是考察組織的廉潔度。政府決策不能囿于個人利益和部門本位，廉潔奉公的組織環(huán)境既是高效行政的效率基礎(chǔ)，也是服務(wù)民眾的價值前提。

社會環(huán)境包含能夠輸入決策活動的社會資源和匹配適應(yīng)決策活動開展的社會條件兩方面，主要考察當(dāng)?shù)氐纳鐣拿鞒潭群团c決策相關(guān)的社會注意力因素。在社會文明程度方面，現(xiàn)代化的決策不是政府內(nèi)部的行政行為，而是政府與社會互動交流的治理活動，需要民眾主動積極的參與配合，在議程設(shè)計、方案論證和過程監(jiān)督等方面發(fā)揮有效作用，相應(yīng)設(shè)置了群眾文化素質(zhì)指標(biāo)。社會注意力能為決策開展提供催動能量，社會的高度關(guān)注能夠推動社會需求更快地進(jìn)入政府議程，并且為之輸入更多的行政和社會力量，相應(yīng)設(shè)置了社會關(guān)注度指標(biāo)進(jìn)行考察。

2.決策資源指標(biāo)。決策者進(jìn)行決策時，不僅需要充分的信息資源為決策提供參考，而且需要財政資金為決策活動的開展提供支持，還需要富有經(jīng)驗和知識的團(tuán)隊進(jìn)行設(shè)計論證。因此，決策資源維度設(shè)置了信息資源、財政資源和人力資源。從來源構(gòu)成分析，決策所需信息一般來自上級、部門間和社會三方面。對于上級信息，關(guān)鍵是理解政策精神并結(jié)合實際進(jìn)行具體化;對于部門信息，重點是各部門信息靈活互通;對于社會信息，核心是能夠突破科層壁壘傾聽民眾聲音，因而相應(yīng)設(shè)置了上級信息解讀力、部門信息共享度、群眾信息可得性3個指標(biāo)。財政資源方面，充足豐富和穩(wěn)步增長的財政收入是政府能力能夠有效發(fā)揮的根本，決策過程中的調(diào)研、論證和評估都需要直接的經(jīng)費支持，因此，需要關(guān)注財政收入的存量和增量，相應(yīng)設(shè)置了財政收入自給率和財政收入增長率2個指標(biāo)。人力資源方面，決策者是影響決策進(jìn)行的直接主體，狹義的決策能力實際上就是決策者的領(lǐng)導(dǎo)能力，決策者既要具備知識廣度以應(yīng)對不時之需，又要具備專業(yè)深度以有效處理分內(nèi)之事，故決策者文化程度和決策者專業(yè)化水平是考察的重點。

3.決策過程指標(biāo)。根據(jù)決策過程理論，在決策過程維度設(shè)置了問題認(rèn)定、方案設(shè)計、方案抉擇和決策調(diào)適4個二級指標(biāo)。

問題識別能力是衡量政府發(fā)現(xiàn)決策問題、了解問題和確定問題的指標(biāo)。政府越早發(fā)現(xiàn)問題，越有可能及時解決問題，從而減少問題造成的社會成本和風(fēng)險，將行政消耗降到最低;在諸多社會問題中，政府只會采納兼具技術(shù)和價值可行性的議案[18]，這就需要精準(zhǔn)識別問題，將有限的治理資源投入到社會迫切需要回應(yīng)的問題上。信息是所有決策活動開展的基礎(chǔ)，在數(shù)字時代所有個體都能參與信息的制造和傳播，使得信息呈現(xiàn)爆炸式增長和真假難辨的態(tài)勢，決策者需要在信息海洋中瞄準(zhǔn)關(guān)鍵信息，確定信息真?zhèn)?，因此，需要測量信息的真實性，

相應(yīng)設(shè)置了識別及時性、問題精準(zhǔn)性和信息真實性3個三級指標(biāo)，以考察問題認(rèn)定的“快、準(zhǔn)、真”。

方案設(shè)計關(guān)注方案形成的質(zhì)量。在一般決策領(lǐng)域，評價方案設(shè)計好壞的標(biāo)準(zhǔn)主要有設(shè)計過程的經(jīng)濟(jì)性、可行性和科學(xué)性。在縣級政府決策評價上，還需考慮政府行政管理的特殊性要求，即民主性、公共性和合法性，改變將政府決策作為一項組織內(nèi)部管理活動的觀念，賦予政府決策滿足人民利益需求，推動經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的公共治理價值。民主性主要由專家論證、內(nèi)部商討和公民參與等指標(biāo)體現(xiàn)，公共性由方案的價值取向體現(xiàn)，合法性由方案本身及形成程序體現(xiàn)。此外，在社會事務(wù)日益復(fù)雜多變的背景下，“循規(guī)蹈矩”的決策越來越不能適應(yīng)實際治理需求，建設(shè)具有創(chuàng)新精神的政府已成為頂層設(shè)計和社會呼吁的政府建設(shè)導(dǎo)向，創(chuàng)新的第一步表現(xiàn)為提出新理念、新辦法、新技術(shù)，就是決策要具有創(chuàng)新性，方案設(shè)計還需體現(xiàn)創(chuàng)新性。

方案抉擇考察抉擇的過程和結(jié)果。從結(jié)果來看，問題的復(fù)雜性和認(rèn)知能力的局限性使得完美的決策是不存在的，只存在滿意的決策，因此，評價方案抉擇的標(biāo)準(zhǔn)是相對最優(yōu)性，即盡管所選方案存在缺陷，但在所有備選方案中其綜合質(zhì)量最高，具有相對的最優(yōu)性，這要求決策者能夠協(xié)調(diào)好一項決策對不同主體造成的差異影響，盡量使決策能夠為多數(shù)利益主體帶來利益上的提升，同時要處理好當(dāng)前收益和長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，方案抉擇的最優(yōu)性對決策者的能力提出了更高的要求。從過程來看，抉擇環(huán)節(jié)還應(yīng)該具有民主性和高效率，不僅方案的確定要經(jīng)過內(nèi)部和外部的民主論證，而且方案的確定不能耗費過多時間，妨礙問題的及時解決。故方案的最優(yōu)性、決策民主性和決策效率尤為關(guān)鍵。

決策調(diào)適方面，決策過程中的有限理性和社會現(xiàn)實的復(fù)雜變化使決策在實行之后必須不斷調(diào)適修正。在實際中，面對決策應(yīng)用到現(xiàn)實中出現(xiàn)的偏誤，政府需要充分了解社會問題的真實情景與變化情況，仔細(xì)審視決策過程中可能出現(xiàn)的不足與缺漏，從而確定決策偏誤的等級與應(yīng)對手段，采取調(diào)整、修訂和終結(jié)三種方式進(jìn)行及時調(diào)適修正，以減小和避免決策偏誤帶來的社會成本，確保政策目標(biāo)的成功實現(xiàn)，這實際上是一種再決策過程，因此，決策調(diào)整能力、決策修訂能力和決策終結(jié)能力值得關(guān)注。

4.實施結(jié)果指標(biāo)。實施結(jié)果維度設(shè)置了決策風(fēng)險、決策效果和決策滿意度3個二級指標(biāo)。決策風(fēng)險方面，當(dāng)前我們需要改變過去無視和輕視風(fēng)險的治理觀念，將風(fēng)險因素納入政府行政和治理的各個方面。盡管不存在絕對零風(fēng)險的行政行為，但可以通過強(qiáng)化風(fēng)險預(yù)測和風(fēng)險應(yīng)對建設(shè)，在風(fēng)險的醞釀階段將風(fēng)險阻斷消滅，從而減小風(fēng)險的社會危害和成本。同時，重視問責(zé)制度的功能作用，明確決策行為的責(zé)任主體，考察相關(guān)部門個人的監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任，通過強(qiáng)化問責(zé)的方式督促決策者依規(guī)決策、民主決策和科學(xué)決策。相應(yīng)地，需要從功能和結(jié)構(gòu)的角度考察風(fēng)險預(yù)測能力、風(fēng)險應(yīng)對能力和問責(zé)制度健全性。

縣級政府身份的多重性使其決策具有豐富的目標(biāo)意涵，作為一級完整的行政組織，其決策需要解決自身的任務(wù)需求，作為行政體系內(nèi)的基層執(zhí)行者，其決策需要貫徹執(zhí)行上級精神意見，作為縣域社會治理者，其決策需要滿足人民群眾需求，解決社會治理問題，因此，決策效果方面，目標(biāo)達(dá)成度、決策接受度、利益相關(guān)者受益性和決策者的效益性是考核決策效果的重點。決策滿意度方面，基于以人民為中心的指導(dǎo)思想，本研究從決策相關(guān)的利益主體出發(fā)，需要重點考察上級滿意度、決策者滿意度和利益相關(guān)者滿意度，這些也是決策實施的最終指向。

（二）評價指標(biāo)的篩選

本研究采用隸屬度分析，對初步建成的評價指標(biāo)進(jìn)行篩選。關(guān)于研究樣本的選擇，我們選取了在縣級政府決策領(lǐng)域有相關(guān)理論認(rèn)知或?qū)嵺`經(jīng)驗的理論界和實務(wù)界人士。本次問卷于2020年4月通過“問卷星”平臺進(jìn)行填答，樣本分布在上海、江蘇、廣東、安徽、浙江、重慶、四川、河南、海南、湖北等省市，發(fā)放問卷共計220份，回收問卷205份，其中有效問卷200份，有效問卷的回收率為90.9%。專家職業(yè)組成為政府機(jī)關(guān)公務(wù)員

（66%）、高校及科研院所研究人員（23%）、企業(yè)高層管理人員（11%）。專家的學(xué)歷結(jié)構(gòu)為政治學(xué)、行政管理學(xué)、公共政策學(xué)等領(lǐng)域的博士（14.5%）、碩士（54%）、大學(xué)本科或?qū)？疲?1%）、高中及以下（0.5%）。

隸屬度為模糊數(shù)學(xué)中的概念，可以將縣級政府決策能力評價指標(biāo)體系看作一個模糊集合，每個評價指標(biāo)是模糊集合中的一個元素，對每個指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析。隸屬度的大小與指標(biāo)在指標(biāo)體系的重要性呈正相關(guān)，是否保留指標(biāo)取決于隸屬度與臨界值的大小關(guān)系，隸屬度大于臨界值，保留該指標(biāo)，

反之刪除。經(jīng)計算，本研究的隸屬度臨界值97%。因此，在顯著性水平為0.01時，當(dāng)某指標(biāo)的隸屬度小于97%時，應(yīng)當(dāng)予以刪除。在本研究的39個指標(biāo)中，有5個指標(biāo)的隸屬度低于97%，分別是GDP總量、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重、居民文化素質(zhì)、財政自給率和方案創(chuàng)新性。此外，在問卷的意見反饋中，有多位專家指出縣級政府的決策一定程度存在目光短淺、缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃的問題，結(jié)合縣級政府決策活動的實際需要，本研究對指標(biāo)體系的初步框架進(jìn)行了完善，增加了“方案的戰(zhàn)略性”這一指標(biāo)。

四、縣級政府決策能力評價指標(biāo)的權(quán)重確定

本研究采用層次分析法設(shè)置指標(biāo)權(quán)重。層次分析法（AHP）是指將復(fù)雜的多目標(biāo)決策問題進(jìn)行指標(biāo)分層，通過定性指標(biāo)模糊量化計算出層次排序（權(quán)值），以確定指標(biāo)相對重要性的一種方法。第一步，建立層級結(jié)構(gòu)模型。立足目標(biāo)問題的性質(zhì)和內(nèi)涵，確定總目標(biāo)和多個組成因素，然后根據(jù)指標(biāo)因素之間的隸屬關(guān)系形成層次結(jié)構(gòu)。處于結(jié)構(gòu)中最上層的為目標(biāo)層，本研究中為縣級政府的決策能力，中間層包括準(zhǔn)則層和子準(zhǔn)則層，對應(yīng)一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，最底層為方案層，對應(yīng)三級指標(biāo)。第二步，構(gòu)建兩兩比較判斷矩陣。采用Saaty標(biāo)度法對各個指標(biāo)的相對重要性進(jìn)行賦值，構(gòu)成判斷矩陣并形成調(diào)查問卷。第三步，進(jìn)行層次單排序和一致性檢驗。層次單排序是根據(jù)判斷矩陣計算該層次因素對于上層某一因素的具體權(quán)值;由于專家判斷相對重要性，會受到主觀因素的影響，矩陣可能出現(xiàn)不一致的問題，因此，需對判斷矩陣的一致性進(jìn)行檢驗。

本研究首先根據(jù)層次分析法兩兩比較和1-9打分的特性，設(shè)計了專家咨詢問卷，邀請29位權(quán)威專家對評價指標(biāo)體系中的各級指標(biāo)進(jìn)行比較打分，共發(fā)放問卷29份，回收問卷29份，其中有效問卷25份，有效問卷回收率為86.2%。專家的職業(yè)構(gòu)成為：縣處級和正科級以上領(lǐng)導(dǎo)（55.1%）、高校政府績效評估和公共政策領(lǐng)域且具博士學(xué)歷的專家（44.9%）。隨后，采用層次分析法軟件yaahp10.1進(jìn)行權(quán)值計算和檢驗，最終得出縣級政府決策能力評價指標(biāo)體系中各級指標(biāo)的權(quán)重（見表2）。

分析結(jié)果顯示，一級指標(biāo)的權(quán)重分別為決策環(huán)境（0.1309）、決策資源（0.2738）、決策過程（0.3261）和決策結(jié)果（0.2692），權(quán)重的大小分布基本符合決策能力的內(nèi)涵特征。其中，潛在能力的指標(biāo)權(quán)值為0.4047，顯在能力的權(quán)值為0.5953，這意味著在縣級政府決策能力評價中潛在能力不可忽視。二級指標(biāo)中，決策效果權(quán)重最大（0.1383），其次為方案設(shè)計（0.1286），說明在評價決策能力時，方案的形成環(huán)節(jié)及最終的實施結(jié)果是重點考察對象，這與一般績效評估的結(jié)論基本一致。在三級指標(biāo)中，權(quán)重最大的三個指標(biāo)為財政收入增長率（0.0711）、決策者專業(yè)化水平（0.0713）、上級信息解讀力（0.0638），說明縣域財力和決策者自身的素質(zhì)是影響決策能力的關(guān)鍵因素，這在基層政府決策能力建設(shè)中應(yīng)引起重視。

五、結(jié)論與討論

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略，為我國政府治理范式的革新提供了歷史契機(jī)，作為公共行政核心環(huán)節(jié)的政府決策，

需要協(xié)同相關(guān)治理領(lǐng)域，吸收治理現(xiàn)代化的價值內(nèi)涵，實現(xiàn)政府決策能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。本研究基于決策現(xiàn)代化理念，在梳理政府能力和組織決策文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出了評價縣級政府決策能力的“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”之理論框架，并采用層析分析法，構(gòu)建了縣級政府決策能力的評價指標(biāo)體系。研究結(jié)果表明，縣級政府決策的潛在能力（即環(huán)境和資源要素）不可忽視，基層決策者應(yīng)力避“面子工程”和形式主義，加強(qiáng)基于民生福祉的潛在能力建設(shè)。同時，決策效果和方案設(shè)計至關(guān)重要，決策方案應(yīng)緊扣實際問題的解決效果，且在決策實施中應(yīng)特別關(guān)注縣域財力和決策者自身的素質(zhì)。結(jié)合本研究對縣級政府決策能力評價體系的理論構(gòu)建，以及專家對指標(biāo)權(quán)重確定的經(jīng)驗判斷，我們認(rèn)為推進(jìn)縣級政府決策能力評價的理論研究和實踐探索，需關(guān)注五個方面的問題。

第一，就決策主體看，應(yīng)從政府內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向多元主體參與。作為政府行政活動的核心環(huán)節(jié)，決策活動應(yīng)由政府主導(dǎo)實施，但不應(yīng)是縣級政府部門和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)門式?jīng)Q策，政府應(yīng)該在承擔(dān)元治理主體責(zé)任的同時，秉持開放包容的決策理念，構(gòu)建多元主體參與的決策格局或決策結(jié)構(gòu)。在主體的構(gòu)成上，縣級政府各個相關(guān)部門、專家、社會輿論和民眾等能為政府決策貢獻(xiàn)資源智識，受到政府決策影響的相關(guān)主體都應(yīng)該被納入決策過程及后續(xù)評價中，并根據(jù)其在決策環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用和受到的影響來確定參與權(quán)重和方式。在參與流程上，多元主體參與應(yīng)是全過程的參與。在決策前端，決策議題的形成應(yīng)源于社會需求和意見的建構(gòu);在決策中端，決策活動的推動應(yīng)是多方主體的建言獻(xiàn)策和民主討論;在決策后端，決策效果的評價應(yīng)體現(xiàn)多方主體的獲得感和滿意度。

第二，就決策資源看，應(yīng)從輸入顯在資源深入到發(fā)展綜合能力。傳統(tǒng)政府決策建設(shè)優(yōu)化的邏輯起點是輸入更多的顯在資源，如爭取更多財政資金、設(shè)立名目繁多的智庫機(jī)構(gòu)、大搞滿意度調(diào)查，盲從這種路徑會導(dǎo)致“以果代因”“浮于表面”的簡化邏輯，陷入“看起來都好，做起來都不好”的困境。治理現(xiàn)代化范式下，政府決策過程優(yōu)化應(yīng)重視法律法規(guī)、體系制度、行政文化對于政府決策能力發(fā)揮的決定性作用，而非過去依靠行政運動、過度抽取社會和市場資源來獲取決策結(jié)果。發(fā)展政府決策的綜合能力，應(yīng)以一種整體性思維去審視決策過程各環(huán)節(jié)的耦合情況，以一種戰(zhàn)略性的眼光去考察決策能力的發(fā)展?jié)撃埽@也符合數(shù)字時代的公共治理要求。

第三，就決策過程看，應(yīng)重視決策過程的合理性和完備性。合理完備的組織決策應(yīng)包括“情報—設(shè)計—抉擇—審查”四個環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)的缺失都將引發(fā)決策失敗或組織發(fā)展的深層隱患。推進(jìn)決策能力建設(shè)，縣級政府應(yīng)重視完整的決策體系構(gòu)建，改變拍腦袋作決策的不良習(xí)慣，在決策各環(huán)節(jié)加強(qiáng)制度建設(shè)和人員培訓(xùn)，形成合理完備的決策流程。同時，決策過程不應(yīng)“只顧低頭拉車，忘記抬頭看路”，只關(guān)注決策是否合乎規(guī)范及是否能夠解決眼下問題，還要重視決策過程的民主性、公共性、戰(zhàn)略性等現(xiàn)代決策標(biāo)準(zhǔn)。

第四，就決策價值看，應(yīng)從合規(guī)有效拓展為現(xiàn)代化決策觀。傳統(tǒng)決策觀對決策過程合乎規(guī)定、決策收益大于成本的片面強(qiáng)調(diào)，是縣級政府決策墨守成規(guī)、忽視人民利益的思想根源。提升政府決策能力，推動政府決策邁向現(xiàn)代化，應(yīng)著力形成現(xiàn)代化決策觀。一方面，緊扣決策科學(xué)性、民主性和規(guī)范性的基本要求，確?？h級政府決策結(jié)果能夠緊扣公共治理問題和社會需求;另一方面，著重培養(yǎng)發(fā)展縣級政府決策的戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性等現(xiàn)代性治理標(biāo)準(zhǔn)，以推動縣域有為政府建設(shè)，變政府被動回應(yīng)社會問題為主動引領(lǐng)社會治理。

第五，就決策結(jié)果看，應(yīng)重視決策結(jié)果的多方受益并為未來決策提供經(jīng)驗借鑒。作為社會治理體系中的元治理主體，縣級政府決策將影響到社會系統(tǒng)的方方面面，在決策效果的評價上，應(yīng)以多方受益為優(yōu)質(zhì)決策的評價標(biāo)準(zhǔn)。縣級政府作為我國治理結(jié)構(gòu)最完備的“基層政府”，既要貫徹上級指示，又要完成屬地任務(wù)目標(biāo)，還要回應(yīng)社會需求，因此，縣級政府決策理應(yīng)是三方主體受益或滿意的決策。同時，應(yīng)將評價結(jié)果作為決策能力提升的助推器，通過考察審視決策結(jié)果的成效和不足，反思決策環(huán)境、決策資源和決策過程的不足，為決策能力建設(shè)提供依據(jù)。

本研究借助“潛能”和“顯能”的辯證關(guān)系分析縣級政府決策能力，注重“結(jié)構(gòu)-功能”視角下政府決策能力建構(gòu)的內(nèi)隱條件和外顯結(jié)果，

對基層政府決策能力單向度進(jìn)行了研究。同時，針對縣級政府決策能力評價，提出了基于“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”的理論框架，構(gòu)建了系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系，為研判縣級乃至基層政府決策能力提供了理論支持。本研究建構(gòu)的指標(biāo)體系試圖反映縣級政府決策能力的結(jié)構(gòu)要素和功能要素，兼顧縣級政府決策的潛能和顯能，在指標(biāo)的設(shè)置上注重考察縣級政府決策的科學(xué)性、民主性、規(guī)范性和公共性?？h級政府決策能力現(xiàn)代化是一項長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，本研究旨在發(fā)揮能力評價的風(fēng)向標(biāo)和指揮棒作用，借助科學(xué)的篩選指標(biāo)和權(quán)重確定方法，建構(gòu)縣級政府決策能力評價的指標(biāo)體系，為提升縣級政府決策能力提供重要抓手。同時，縣級政府決策能力建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，縣域治理場景的特殊性、地域的異質(zhì)性、治理目標(biāo)的多元性、職能邊界的模糊性等，對縣級政府決策能力評價體系的合理應(yīng)用考驗重重。基層政府決策能力建設(shè)不僅是一項技術(shù)，也是一門藝術(shù)，如何將理論成果有效融入簡政放權(quán)的改革場景，切實推進(jìn)基層政府決策能力的實質(zhì)性提升，將是本研究未來推進(jìn)的重要方向。

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責(zé)任編輯：王 篆

Research on the Construction of County Government Decision-Making Capacity Evaluation System

Zeng Li，Li Mengxing

Abstract：Government decision-making capacity is the core and key of the modernization of Chinas capacity for governance. In view of the widespread decision-making dilemma and decision-making capacity lag of county governments in China，based on the theoretical analysis of organizational decision-making and government capacity，combined with the practice of county governance，this paper constructs the county government decision-making capacity evaluation system from three dimensions of structure，process and result of decision-making capacity evaluation by using analytic hierarchy process （AHP）. In the evaluation dimension，the decision-making process of county government is the most critical link of decision-making capacity，followed by decision-making resources，decision-making results and decision-making environment. Among them，the formation of decision-making scheme，decision-making results，financial resources and the quality of decision-makers are the key objects of decision-making capacity.The evaluation of county government decision-making capacity should pay attention to the potential and manifest capacity of decision-making，emphasize the structural and functional elements of decision-making capacity，and pay attention to the scientificity，democracy and standardization of decision-making evaluation.

Key words：county governance，government decision-making capacity，evaluation system，modernization of decision-making

收稿日期：2022-01-16

作者簡介：曾 莉（1975-），女，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院副教授，上海 200237;李夢星（1999-），男，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院碩士生，廣東廣州 510006

本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“推進(jìn)廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略、路徑與對策研究”（批準(zhǔn)號20ZDA105）的階段性研究成果。