李麗

摘要：在新發(fā)展階段，構(gòu)建充滿活力的社會(huì)治理共同體是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和重大目標(biāo)之一，是堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障。文章以寧夏回族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“寧夏”）鹽池縣為例，剖析了鹽池縣基層社會(huì)治理共同體建設(shè)活動(dòng)的三大創(chuàng)新之處，即治理體系創(chuàng)新、管理制度創(chuàng)新以及持續(xù)治理動(dòng)力機(jī)制創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，論述了鹽池縣在基層社會(huì)治理共同體建設(shè)中所存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地指出了未來(lái)改進(jìn)方向，以期為國(guó)內(nèi)同類縣域?qū)用娴纳鐣?huì)治理共同體建設(shè)提供一定的借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞：鹽池縣；社會(huì)治理；社區(qū)共同體；創(chuàng)新之處

文章編號(hào)：1674-7437（2022）12-0045-03? ? ? 中國(guó)圖書分類號(hào)：D630? ? ? 文章標(biāo)識(shí)碼：A

構(gòu)建社會(huì)治理共同體是黨的十九屆四中全會(huì)做出的重要決策[1]。社會(huì)治理共同體包含“四元”主體，即黨委、政府、社會(huì)組織和公民，治理過(guò)程重視協(xié)調(diào)個(gè)人利益與社會(huì)利益，以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，是一種社會(huì)治理新范式和新格局。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，“在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)，完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)······發(fā)展壯大群防群治力量，營(yíng)造見(jiàn)義勇為社會(huì)氛圍，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[2]。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)治理和治理共同體建設(shè)也已有較多論述，如馬懷德（2022）[3]對(duì)國(guó)家治理能力進(jìn)行了解讀，指出國(guó)家治理能力涵蓋三個(gè)方面，即黨的執(zhí)政能力、國(guó)家機(jī)構(gòu)的履職能力、人民群眾的管理能力，其中，人民群眾的管理能力是國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)。王天夫（2020）[4]對(duì)社區(qū)治理共同體的特征和基層社會(huì)治理的重要性做出論述，社區(qū)治理共同體以政府、社區(qū)、社會(huì)組織和居民為多元主體，以社會(huì)再組織化為手段，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元主體共同治理為根本；“共同體”是一種非正式組織關(guān)系，可以在具體的社會(huì)事務(wù)問(wèn)題上將人們?cè)俅芜B接在一起，成為社會(huì)治理中的關(guān)系資源，成為社會(huì)治理中的可動(dòng)員起來(lái)的中堅(jiān)力量；基層社會(huì)治理尤其值得關(guān)注。張等文、解秀麗（2022）[5]等人對(duì)社區(qū)層面社會(huì)治理的創(chuàng)新性和重要意義進(jìn)行解讀，認(rèn)為這是社會(huì)治理領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新的“點(diǎn)睛之筆”，社區(qū)是社會(huì)治理下沉到基層的主要場(chǎng)域。陳秀紅（2020）[6]指出，從基層的實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)治理共同體的建構(gòu)還面臨一些困境和難題，如何把社區(qū)治理共同體做實(shí)做好還需要進(jìn)一步研究?；谏鲜稣J(rèn)知，筆者對(duì)寧夏鹽池縣的基層社會(huì)治理共同體建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行了剖析。

1? ?縣域社會(huì)治理共同體建設(shè)的創(chuàng)新之處

1.1? ?治理體系建設(shè)創(chuàng)新

鹽池縣基層社會(huì)治理共同體建設(shè)從解決好從何處入手的問(wèn)題，以深化警務(wù)改革為主線，從抓好治理體系建設(shè)入手，逐步推進(jìn)建設(shè)活動(dòng)。

1.1.1? ?抓住舊體系中的突出問(wèn)題，從“碎片化管理”向“整體性治理”轉(zhuǎn)換

傳統(tǒng)的公安管理存在較為突出的“管理碎片化”現(xiàn)象，包括治理體系碎片化、治理能力碎片化，治理技術(shù)碎片化等，通常表現(xiàn)為政府職能部門之間缺乏協(xié)調(diào)與合作，不同治理主體之間缺乏有效聯(lián)結(jié)機(jī)制，需要通過(guò)綜合創(chuàng)新加以解決。鹽池縣根據(jù)中央有關(guān)構(gòu)建社會(huì)治理共同體的戰(zhàn)略部署，制訂出《2022-2023年派出所和警務(wù)室兩年建設(shè)規(guī)劃》，并將規(guī)劃付諸實(shí)施。規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容有：縣內(nèi)“云視頻”的布建，縣局視頻中心、派出所、警務(wù)室的三聯(lián)互通，派出所情報(bào)指揮室建設(shè)等。通過(guò)這一專題性建設(shè)規(guī)劃，確定本縣治理體系建設(shè)目標(biāo)，用以統(tǒng)領(lǐng)全局，使各部門之間、社區(qū)與社區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的治理體系建設(shè)有了科學(xué)依據(jù)，開啟了從“碎片化管理”向“整體性治理”轉(zhuǎn)換之路。

1.1.2? ?確立從基礎(chǔ)工程做起的治理體系建設(shè)新理念，做實(shí)做強(qiáng)基層派出所

公安部門和公安隊(duì)伍是實(shí)施社會(huì)治理的骨干力量，而派出所處于公安系統(tǒng)的基礎(chǔ)層面，唯有基礎(chǔ)牢固、隊(duì)伍充實(shí)，治理體系才會(huì)堅(jiān)實(shí)。但是，縣級(jí)公安系統(tǒng)以往受到人員編制、經(jīng)費(fèi)投入等客觀條件和實(shí)際困難的制約，基層派出所的建設(shè)比較薄弱，存在人員、車輛、辦公條件不足問(wèn)題，導(dǎo)致基層治理能力不足。自2021年以來(lái)，鹽池縣認(rèn)識(shí)到建設(shè)好基層派出所的重要性，堅(jiān)持理念創(chuàng)新，克服困難，轉(zhuǎn)變思路，將派出所建設(shè)視為縣域社會(huì)治理體系建設(shè)的基礎(chǔ)工程，積極對(duì)接相關(guān)部門，推進(jìn)落實(shí)人員編制調(diào)劑分配工作；認(rèn)真評(píng)估測(cè)算派出所遷改建、標(biāo)準(zhǔn)警務(wù)室打造、派出所車輛裝備采購(gòu)等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求，專項(xiàng)請(qǐng)示并籌措改革經(jīng)費(fèi)，使派出所從人員、經(jīng)費(fèi)、車輛等方面得到加強(qiáng)。實(shí)踐證明，派出所治理能力的提升關(guān)乎到社區(qū)治理的整體成效，是促進(jìn)多元主體協(xié)同合作的有力保障，做實(shí)做強(qiáng)派出所成為治理共同建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。

1.1.3? ?將社區(qū)層面作為合作治理主戰(zhàn)場(chǎng)，創(chuàng)造綜合治理能力與警務(wù)特色并舉的新機(jī)制

鹽池縣在社區(qū)警務(wù)層面上主推警務(wù)室、義警室、調(diào)解室“三室合一”治理模式，其要義在于提升警務(wù)人員的綜合能力，全面開展警務(wù)和服務(wù)等各項(xiàng)工作，以便更加適應(yīng)新形勢(shì)新要求。同時(shí)，重視打造警務(wù)室的特色品牌，力求形成“一室一特”的格局。各派出所分別確定各自的警務(wù)創(chuàng)新項(xiàng)目，有的建立“紅鹽義警”“惠安義警”等，有的推行“背包警務(wù)”“分色預(yù)警”等，成為社會(huì)力量參與社會(huì)綜合治理的新模式。這種新機(jī)制將社區(qū)層面作為社會(huì)治理的主戰(zhàn)場(chǎng)，而社區(qū)警務(wù)室在其中起中樞作用，其綜合能力越強(qiáng)，警務(wù)特色越鮮明，越有利于解決由于治理主體分散化、能力不均衡、能力不足所導(dǎo)致的各種問(wèn)題。以社區(qū)層面的警務(wù)為主戰(zhàn)場(chǎng)，積極開展社區(qū)合作治理活動(dòng)，成為破解社會(huì)治理難題的關(guān)鍵。

1.2? ?治理實(shí)踐中的管理創(chuàng)新

相關(guān)管理制度的安排和切實(shí)執(zhí)行，對(duì)于治理體系的運(yùn)行有保障性作用。因此，管理創(chuàng)新與治理體系創(chuàng)新具有同等重要的意義。鹽池縣的治理實(shí)踐既抓了治理體系建設(shè)，又抓了管理制度的建設(shè)和執(zhí)行，以確保能夠獲得預(yù)期的治理成效。

1.2.1? ?以“四格融合”作為縣域社會(huì)治理管理創(chuàng)新的核心內(nèi)容

“黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”是縣域社會(huì)治理共同體建設(shè)的基本思路。鹽池縣學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，創(chuàng)建了本縣的“黨格+警格+網(wǎng)格+群格”四格融合模式，全縣劃分為120個(gè)警格，149個(gè)網(wǎng)格，“網(wǎng)格”與“警格”基本對(duì)應(yīng)，由村組長(zhǎng)、網(wǎng)格協(xié)管員（警務(wù)聯(lián)絡(luò)員）為骨干組成1 076個(gè)群格[7]；其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)在四格中起核心作用。在縣域?qū)用嫔?，“四格融合”是社?huì)治理制度創(chuàng)新的核心舉措，公安工作被納入黨委政府治理體系，全面落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推動(dòng)”的要求。四格融合，一是融合了工作機(jī)構(gòu)，基層公安與基層社區(qū)組織緊密結(jié)合，社會(huì)綜合治理緊密對(duì)接，實(shí)行齊抓共管；二是融合了治理隊(duì)伍，按照1名社區(qū)民警+2名社區(qū)輔警+N名專兼職網(wǎng)格員的模式，實(shí)行一體化運(yùn)作；三是融合了治理機(jī)制，公安關(guān)注民意，民意對(duì)警務(wù)工作產(chǎn)生直接影響乃至先導(dǎo)作用；四是融合了工作職責(zé)，信息聯(lián)采、矛盾聯(lián)調(diào)、隱患聯(lián)排、平安聯(lián)創(chuàng)等成為多方參與者的職責(zé)。只有強(qiáng)化協(xié)同管理和協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新，才能使治理共同體更加名副其實(shí)，治理績(jī)效才能更加顯著，因此，四格融合是達(dá)到共建共治共享治理要求的必要措施。

1.2.2? ?在縣域公安系統(tǒng)內(nèi)部開展管理制度綜合創(chuàng)新

鹽池縣將公安系統(tǒng)內(nèi)部打造成為“三個(gè)閉環(huán)”，一是“縣局-派出所-警務(wù)室”三級(jí)警務(wù)閉環(huán)，二是警務(wù)工作處置閉環(huán)，三是公安數(shù)據(jù)共享閉環(huán)。打造“三個(gè)閉環(huán)”實(shí)質(zhì)是公安系統(tǒng)內(nèi)部管理制度的創(chuàng)新，前兩個(gè)閉環(huán)重點(diǎn)解決縣域公安內(nèi)部上下級(jí)之間聯(lián)系不夠緊密、配合效果不佳等問(wèn)題，用新的管理制度安排來(lái)保障公安系統(tǒng)內(nèi)部能夠健康、高效運(yùn)行，形成“全縣一盤棋”運(yùn)行新模式。所建立的具體管理制度有縣局機(jī)關(guān)民警支援基層制度、對(duì)派出所常態(tài)化支援制度、及時(shí)傳輸綜治指令制度、實(shí)行全覆蓋聯(lián)勤、全方位聯(lián)動(dòng)、全過(guò)程聯(lián)絡(luò)制度等。第三個(gè)閉環(huán)重點(diǎn)解決信息傳輸和應(yīng)用問(wèn)題，包括建立信息傳輸制度、信息采集制度，以及公安治理信息平臺(tái)建設(shè)及信息應(yīng)用制度等，這是鑒于傳統(tǒng)的公安工作受制于信息技術(shù)發(fā)展程度較低，信息傳播、信息共享等尚有諸多不盡如人意之處，必須徹底改變此種情況的必然選擇。打造公安信息閉環(huán)，正是落實(shí)中央關(guān)于技術(shù)賦能社區(qū)治理的要求，加強(qiáng)技術(shù)力量在社區(qū)治理過(guò)程中的綜合運(yùn)用與全方位影響，切實(shí)解決治理技術(shù)碎片化問(wèn)題的創(chuàng)新舉措。從鹽池縣的實(shí)踐來(lái)看，這方面的創(chuàng)新具有牽動(dòng)基層社會(huì)治理全局的意義。

1.3? ?持續(xù)治理動(dòng)力機(jī)制創(chuàng)新

任何一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展都應(yīng)有堅(jiān)實(shí)、足夠和具有持續(xù)性的推動(dòng)力量，社會(huì)治理共同體建設(shè)和治理活動(dòng)也是如此。動(dòng)力可來(lái)自內(nèi)部，也可來(lái)自外部，內(nèi)力與外力應(yīng)有機(jī)結(jié)合，形成綜合性動(dòng)力。

1.3.1? ?創(chuàng)建義警隊(duì)伍和愛(ài)心積分超市等并開展活動(dòng)，有利于形成持續(xù)的民間動(dòng)力

發(fā)動(dòng)群眾參與是培育縣域社會(huì)治理內(nèi)在動(dòng)力的關(guān)鍵所在。鹽池縣建立義警隊(duì)伍是學(xué)習(xí)和借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、統(tǒng)籌整合社會(huì)資源、組織人民群眾參與社會(huì)治理的做法，也是發(fā)揚(yáng)革命老區(qū)優(yōu)良治理傳統(tǒng)的做法，具有培育內(nèi)在動(dòng)力的功效。通過(guò)宣傳“紅色鹽州、崇法尚義、社群共治、平安共創(chuàng)”理念，從愛(ài)心公益協(xié)會(huì)、應(yīng)急救援協(xié)會(huì)等社會(huì)公益組織中吸納志愿者，組建起義警隊(duì)伍，從城鎮(zhèn)街道、社區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政村，普遍形成“一村一警帶領(lǐng)一支義警隊(duì)伍”的格局。義警隊(duì)員具有熟知當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢(shì)，不僅可以參與轄區(qū)流動(dòng)人口大起底、大摸排等活動(dòng)，也可參與化解民間矛盾的工作。建立“愛(ài)心積分超市”，即在治理體系網(wǎng)絡(luò)中開設(shè)線上窗口，設(shè)置紅鹽義警功能板塊，吸引群眾登錄參與治理活動(dòng)，也具有培育內(nèi)在動(dòng)力的功效。群眾參與社會(huì)治理的渠道得以拓展，人民群眾自我管理和參與治理的積極性得以提高，必然帶來(lái)社會(huì)治理常態(tài)化的新局面。

1.3.2? ?充分發(fā)揮現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)支撐力，有利于強(qiáng)化社會(huì)治理綜合動(dòng)力

鹽池縣已形成網(wǎng)上和網(wǎng)下兩個(gè)警務(wù)區(qū)格局，兩個(gè)警務(wù)區(qū)的工作是有機(jī)融合的。網(wǎng)下工作包括組織街道和社區(qū)居民評(píng)議公安治理、傾聽(tīng)民情民意、開展法治宣傳和上門服務(wù)等。網(wǎng)上的工作包括組建警、網(wǎng)、群“鄰里牽手”朋友圈等，鹽池縣由警民共建的微信群達(dá)1 200余個(gè)，實(shí)現(xiàn)了“一格一群覆蓋一村”的新格局。建立社區(qū)民警常態(tài)長(zhǎng)效培訓(xùn)工作制度，通過(guò)多種形式培訓(xùn)民警，提高社區(qū)民警的基本素質(zhì)和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用能力；展現(xiàn)出較強(qiáng)的規(guī)范執(zhí)法能力、輿論引導(dǎo)能力、信息化應(yīng)用能力、應(yīng)急處突能力，也是增強(qiáng)內(nèi)在治理帶來(lái)的一項(xiàng)重要工作。例如，鹽池縣馮記溝鄉(xiāng)綜合市場(chǎng)曾是電動(dòng)車電瓶盜竊案件多發(fā)地，公安情報(bào)指揮室將此情況傳送至巡邏防控隊(duì)，民輔警很快將嫌疑人抓獲，迅速破獲盜竊電動(dòng)車電瓶案件4起，這種情況不僅是科技支撐力發(fā)揮作用的表現(xiàn)，也是社會(huì)治理綜合動(dòng)力得到強(qiáng)化的表現(xiàn)。

1.3.3? ?通過(guò)社會(huì)治理獲取多層次的平安效應(yīng)，平安效應(yīng)也是一種潛在的社會(huì)治理動(dòng)力

鹽池縣地處我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)耕與游牧交錯(cuò)地帶，歷史上既有中原農(nóng)耕文化，又有塞外游牧文化，地較廣人較稀，其社會(huì)管理的主要態(tài)勢(shì)是舒緩型的。直至1936年以后，鹽池縣成為陜甘寧邊區(qū)革命根據(jù)地的組成部分，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有了較好的社會(huì)管理，也積淀了軍民共治的好傳統(tǒng)。改革開放以來(lái)，鹽池縣既是全國(guó)防風(fēng)治沙示范縣、全國(guó)造林綠化先進(jìn)縣、全國(guó)扶貧攻堅(jiān)先進(jìn)集體等，也是平安中國(guó)建設(shè)示范縣。自推進(jìn)公安治理改革創(chuàng)新舉措以來(lái)，2022年第一季度，鹽池縣全縣刑事案件同比下降45.07%，侵財(cái)類案件同比下降45.23%，可防性案件同比下降45.07%，這些是改革創(chuàng)新帶來(lái)的基本治理成效[8]。有必要指出的是，隨著縣域社會(huì)治理全面深入地推進(jìn)，必將會(huì)在多層次上獲得更好的治理績(jī)效，久而久之，治理績(jī)效將會(huì)積累形成一種正面效應(yīng)，即平安效應(yīng)，縣民以縣內(nèi)平安為榮，村民以鄉(xiāng)村平安為榮，社區(qū)居民以社區(qū)平安為榮，企業(yè)主以企業(yè)發(fā)展環(huán)境優(yōu)良為優(yōu)勢(shì)，因而平安效應(yīng)將會(huì)成為推動(dòng)發(fā)展的有利條件，轉(zhuǎn)化為社會(huì)各方參與治理的強(qiáng)大動(dòng)力。

2? ?存在問(wèn)題及未來(lái)改進(jìn)方向

鹽池縣的社會(huì)治理取得了一些成就，但還存在一些需要解決的問(wèn)題：一是思想認(rèn)識(shí)上的偏差，還有少數(shù)人認(rèn)為社區(qū)網(wǎng)格管理與警務(wù)工作可聯(lián)也可不聯(lián)，兩項(xiàng)工作存在“兩張皮”現(xiàn)象；二是網(wǎng)格員考核管理尚不夠科學(xué)，由于網(wǎng)格員的報(bào)酬并非由公安機(jī)關(guān)發(fā)放，公安機(jī)關(guān)的考核還不能與網(wǎng)格員經(jīng)濟(jì)利益掛鉤；三是治理工作的開展尚不夠深入，部分社區(qū)民警、網(wǎng)格員僅把日常管理當(dāng)作全部治理工作的中心，忽視群眾訴求，缺乏主動(dòng)性，只求“不出事”，不能很好地把握社區(qū)的主要問(wèn)題和矛盾。

上述存在問(wèn)題表明，縣域基層社會(huì)治理共同體建設(shè)需要持續(xù)推進(jìn)和不斷深化。針對(duì)上述問(wèn)題，今后的改進(jìn)方向：一是進(jìn)一步宣傳貫徹中央建設(shè)社會(huì)治理共同體相關(guān)決策精神，提高社區(qū)網(wǎng)格管理與警務(wù)工作的結(jié)合度；二是對(duì)網(wǎng)格員的考核，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化具體制度，應(yīng)將公安系統(tǒng)的考核結(jié)果作為核定網(wǎng)格員薪酬的重要指標(biāo)之一；三是開展多種形式的創(chuàng)新性實(shí)踐活動(dòng)，如實(shí)施警務(wù)服務(wù)延伸工程、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)便民工程、企業(yè)發(fā)展護(hù)航工程等，讓基層警務(wù)人員和各種治理主體能夠在實(shí)踐活動(dòng)中，共同提高工作能力，共同增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，牢固樹立新理念，共同貫徹落實(shí)新模式和新機(jī)制。

3? ?結(jié)束語(yǔ)

基層社會(huì)治理共同體建設(shè)和治理活動(dòng)是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，離不開全體社會(huì)成員的共同努力，必須堅(jiān)持“共建共治共享”的治理路徑，必須落實(shí)“有責(zé)盡責(zé)共享”的新時(shí)代新要求。體系建設(shè)、管理制度建設(shè)與執(zhí)行、綜合動(dòng)力機(jī)制培育是基層社會(huì)治理共同體的三個(gè)基本構(gòu)件，也是實(shí)施治理不可或缺的三大要素，要想獲取更好的建設(shè)成效，必須切實(shí)把握好這三大要素。鹽池縣認(rèn)真貫徹中央有關(guān)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)的方針政策，其創(chuàng)新舉措是基于當(dāng)?shù)貙?shí)際制定的，比較切實(shí)可行，有可操作性，對(duì)于國(guó)內(nèi)同類縣域?qū)用娴纳鐣?huì)治理共同體建設(shè)有一定借鑒意義。

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