柳曉明 賈敬全

（淮北師范大學(xué)，安徽 淮北 235000）

黨的十八大以來，我國各級政府對脫貧攻堅工作極為重視，全面實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，扶貧工作成效顯著。作為一個老區(qū)多、貧困縣多的農(nóng)業(yè)大省，安徽貧困人口數(shù)量多、居住分散，扶貧任務(wù)非常艱巨。近年來，全省深入實施精準(zhǔn)扶貧政策，結(jié)合貧困地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r和貧困人口生活水平，在推動扶貧與扶志、扶智有機結(jié)合的進(jìn)程中，強化金融扶貧引領(lǐng)作用，注重增強資源整合能力和創(chuàng)新驅(qū)動能力，不斷提升金融扶貧的層次與水平，貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平逐漸提升，貧困人口大幅減少，全省貧困人口從2012年的679.1萬人減少到2017年底的120.2萬人，5年減少558.9萬，貧困人口年均減少超過100萬，同期貧困發(fā)生率從12.6%降至 2.2%[1]。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟正處于由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的新時期。黨的十九大提出到2020年確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧[2]，這一具有重要意義的預(yù)期目標(biāo)的期限日益臨近，扶貧開發(fā)進(jìn)入沖刺階段，金融扶貧也到了攻堅克難的關(guān)鍵時期。在此背景下，安徽省需要積極面對經(jīng)濟新常態(tài)下的新挑戰(zhàn)，進(jìn)一步創(chuàng)新金融扶貧工具，優(yōu)化金融扶貧方式，在提升收入水平的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增強扶貧對象可持續(xù)發(fā)展能力。

1 經(jīng)濟新常態(tài)下安徽金融扶貧面臨的挑戰(zhàn)

在新的經(jīng)濟形勢下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提升經(jīng)濟增長質(zhì)量是應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)的重要內(nèi)容，其中金融產(chǎn)業(yè)競爭力的增強尤為重要。但由于安徽經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，金融創(chuàng)新能力相對而言較弱，農(nóng)村金融排斥現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重，提升金融扶貧的績效與水平面臨較大的挑戰(zhàn)。

1.1 扶貧對象金融需求規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生新變化

近年來，隨著收入水平的提升，全省農(nóng)民消費水平也逐漸提高。2016年，安徽省農(nóng)村居民人均收入15514.88元，同期平均每人支出17263.26元①數(shù)據(jù)來源：《安徽省統(tǒng)計年鑒—2017》，安徽省統(tǒng)計局網(wǎng)站，http∶//www.ahtjj.gov.cn/tjjweb/web/tjnj_view.jsp?strColId=13787135717978521&_index=1，農(nóng)民的信貸需求也因此呈現(xiàn)上升趨勢，農(nóng)村金融消費需求潛力逐漸釋放。同時，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款以及農(nóng)業(yè)機械貸款等在內(nèi)的專項貸款有所增加，生產(chǎn)性金融需求逐漸上升，農(nóng)田水利建設(shè)貸款、涉農(nóng)經(jīng)營性貸款等服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信貸需求也不斷提升，貧困人口的金融需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，對優(yōu)化扶貧金融理念、完善擔(dān)保抵押機制、擴大涉農(nóng)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍等提出更高要求。

1.2 現(xiàn)有金融基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足金融扶貧的需求

從金融發(fā)展現(xiàn)狀來看，農(nóng)村市場流轉(zhuǎn)體系不健全，抵押物的足值性、變現(xiàn)能力等較差，在一定程度上制約貧困人口的信貸行為。大中型金融機構(gòu)在農(nóng)村基層設(shè)點少，涉農(nóng)業(yè)務(wù)較多的農(nóng)業(yè)銀行主要面對農(nóng)村大中型基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)，也難以深入貧困地區(qū)為分散居住的貧困人口提供合適的信貸服務(wù)。同時，現(xiàn)行金融統(tǒng)計指標(biāo)體系運用涉農(nóng)貸款、農(nóng)戶貸款、農(nóng)業(yè)貸款等衡量指標(biāo)仍比較粗放，沒有細(xì)化至金融扶貧的具體類別[3]，無法精準(zhǔn)反映金融扶貧的實際狀況，也難以準(zhǔn)確測度金融機構(gòu)對貧困地區(qū)的幫扶狀況以及扶貧對象信貸需求的滿足程度。

1.3 金融精準(zhǔn)扶貧政策的引導(dǎo)力有待提升

農(nóng)村金融機構(gòu)準(zhǔn)入門檻較高的狀況沒有得到根本改觀，例如村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立依然受到一縣一行政策的限制。對于主動為扶貧對象提供信貸和其他金融服務(wù)的各類機構(gòu)，無論是省一級還是市縣一級層面都尚未出臺相應(yīng)的激勵措施，難以激發(fā)參與精準(zhǔn)扶貧的主動性與積極性。同時，現(xiàn)有的金融扶貧政策導(dǎo)向性有待進(jìn)一步加強，對服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的支農(nóng)再貸款配套政策需要進(jìn)一步細(xì)化，創(chuàng)新、共享等發(fā)展新理念在扶貧進(jìn)程中沒有得到充分體現(xiàn)，金融扶貧政策的引導(dǎo)力亟待提升。

1.4 外部環(huán)境更加多元化與復(fù)雜化

隨著經(jīng)濟體制改革的深入與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程的加快，新形勢下經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)性風(fēng)險和非系統(tǒng)性風(fēng)險在一定程度上都有所提升。一些不確定性風(fēng)險顯性化，各種風(fēng)險并存，風(fēng)險控制與防范的難度也不斷增加。經(jīng)濟新常態(tài)下，這種風(fēng)險格局短期內(nèi)難以完全消除，金融機構(gòu)特別是商業(yè)銀行在提供信貸和其他金融服務(wù)時面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜，對風(fēng)險管控的能力亟待進(jìn)一步增強。

2 安徽金融扶貧現(xiàn)狀與存在的主要問題

近年來，安徽采取多種措施，根據(jù)中國人民銀行、銀監(jiān)會等下發(fā)的相關(guān)文件精神，引導(dǎo)包括商業(yè)銀行、政策性銀行等各類金融機構(gòu)在內(nèi)的社會各主體參與扶貧開發(fā)工作，在全省范圍內(nèi)建立全社會共同參與的開放式金融扶貧格局，增強金融機構(gòu)參與扶貧工作的積極性與主動性。2012年以來，安徽全省累計投入專項扶貧資金230.6億元，整合涉農(nóng)資金203.8億元，安排債務(wù)資金投入71.1億元②數(shù)據(jù)來源：安徽扶貧辦網(wǎng)站，http∶//ahfp.ah.gov.cn/DocHtml/1/Article_20181252781.html。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強全省農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

2.1 安徽金融扶貧的主要舉措

發(fā)揮金融支持貧困地區(qū)發(fā)展和貧困農(nóng)戶增收作用，對貧困人口的信貸規(guī)模持續(xù)增長。在農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)，根據(jù)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r新建村鎮(zhèn)銀行的營業(yè)網(wǎng)點，為貧困地區(qū)經(jīng)濟增長提供專業(yè)的金融支持，進(jìn)一步提升金融服務(wù)農(nóng)村特別是貧困人口的能力與水平。重點針對大別山區(qū)、皖北地區(qū)等深度貧困區(qū)，完善金融服務(wù)體系，為貧困人口提供精準(zhǔn)的金融服務(wù)。

2.1.1 提升涉農(nóng)金融服務(wù)的層次與水平

鼓勵金融機構(gòu)提升服務(wù)于貧困地區(qū)與貧困人口的能力與水平，在有條件的村莊設(shè)立金融便民服務(wù)點，向貧困地區(qū)延伸現(xiàn)有金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時，鼓勵金融機構(gòu)簡化手續(xù)、精簡流程、暢通渠道，針對放貸規(guī)模小、使用資金不精準(zhǔn)等薄弱環(huán)節(jié)，大力支持各類農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等多與建檔立卡的貧困戶進(jìn)行交流，對于其中有發(fā)展意愿與潛質(zhì)、有資金需求和還款能力的貧困戶提供一定數(shù)額的免抵押、免擔(dān)保的信用貸款。同時，構(gòu)建便于提供金融服務(wù)的數(shù)據(jù)平臺，通過線上線下相結(jié)合的方式，有效利用網(wǎng)絡(luò)的傳播優(yōu)勢提供各種金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，實現(xiàn)各種金融資源的高效對接。

2.1.2 堅持市場化和政策扶持相結(jié)合，健全激勵約束機制

通過金融機構(gòu)將部分扶貧資金轉(zhuǎn)化為信貸資金，實現(xiàn)扶貧資源的高效利用，從而有效引導(dǎo)符合條件的貧困人口解決資金問題，順利開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。堅持市場化原則，采取創(chuàng)新放貸模式、完善風(fēng)險補償、優(yōu)化貼息流程等舉措，優(yōu)化扶貧小額信貸流程，信貸金額逐年增加。2017年1—10月，安徽累計向39.35萬貧困戶發(fā)放貸款155.69億元，當(dāng)年累計貸款量位居全國首位[4]。在提升收入水平的同時，更加注重增強貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)吸納貧困人口給予相應(yīng)數(shù)量的扶貧貸款支持。加快針對扶貧對象的人力資源開發(fā)[5]。

2.1.3 強化跨部門的扶貧政策聯(lián)動

根據(jù)金融機構(gòu)資產(chǎn)的流動性，結(jié)合貧困地區(qū)特色，創(chuàng)新針對扶貧對象的信貸機制和操作方式，通過運用財政補貼、低息或無息貸款、稅費減免等激勵政策機制，進(jìn)一步提升扶貧資金的使用效率，實現(xiàn)金融扶貧與財政政策、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合與深度互動。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強化資金供給，加大信貸資金向貧困地區(qū)的投放力度，引導(dǎo)金融機構(gòu)積極參與扶貧對接項目，滿足貧困地區(qū)與扶貧對象不同層次的金融需求，確保用于扶貧領(lǐng)域的信貸資金精準(zhǔn)高效運用。

2.2 新形勢下安徽金融扶貧存在的主要問題

2.2.1 金融供給成本高

金融扶貧需要遵循保本微利的原則，才能吸引更多金融機構(gòu)進(jìn)入扶貧領(lǐng)域。由于以貧困人口為服務(wù)對象，金融產(chǎn)品供給價格需要控制在一定范圍內(nèi)，因此如何降低成本就成為重要內(nèi)容。但就現(xiàn)狀而言，安徽省現(xiàn)有貧困人口在地理分布上較為零散，資金需求狀況相差較大，增添了為貧困地區(qū)和貧困人口提供金融服務(wù)的各類成本。特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)自然環(huán)境惡劣，金融機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋能力不足，增加了金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)所需擔(dān)負(fù)的成本。

2.2.2 客觀條件增大精準(zhǔn)扶貧壓力

經(jīng)過30多年持續(xù)努力，安徽貧困人口規(guī)模不斷下降，現(xiàn)有貧困人口絕大部分分布在自然條件差、經(jīng)濟基礎(chǔ)弱、貧困程度深的地區(qū)。這部分貧困群體脫貧難度大，特別是生活在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的貧困戶，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和條件較差，種植業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增值難度大，對自然災(zāi)害的抵御能力低下，在一定程度上增加了金融扶貧的壓力。

2.2.3 金融機構(gòu)網(wǎng)點分布與金融精準(zhǔn)扶貧能力不相適應(yīng)

從全省范圍內(nèi)商業(yè)銀行網(wǎng)點格局來看，工、農(nóng)、中、建等全國性商業(yè)銀行分支機構(gòu)一般僅到縣區(qū)一級，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本沒有營業(yè)場所，村一級營業(yè)網(wǎng)點幾乎為空白。同時，涉農(nóng)信貸的業(yè)務(wù)量在金融機構(gòu)信貸總量中占比較低，大型金融機構(gòu)扶貧參與程度不高。郵儲銀行、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊雖然設(shè)有一定數(shù)量的網(wǎng)點，但由于存在貸存比控制和自身效益的約束，信貸資金難以滿足貧困人口的資金需求，導(dǎo)致扶貧力度相對較弱。

2.2.4 金融產(chǎn)品供需存在矛盾

傳統(tǒng)抵押擔(dān)保貸款及聯(lián)保貸款方式由于要求較高，對貧困農(nóng)戶而言門檻較高，而無抵押貸款、免擔(dān)保信用貸款等信貸方式覆蓋面較小，對貧困人口而言并不適用。同時，縣級及以下級別的擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展較為滯后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)目前仍然沒有全面推行。此外，就發(fā)展?fàn)顩r而言，政策性農(nóng)業(yè)保險在全省范圍內(nèi)的覆蓋面較小，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險品種單一并且推廣力度不夠，導(dǎo)致金融扶貧的產(chǎn)品供給與貧困人口資金需求之間難以實現(xiàn)有效匹配。

3 推進(jìn)安徽金融扶貧的對策建議

為有效化解新時期金融扶貧面臨的新難題，金融機構(gòu)需要進(jìn)一步完善涉及扶貧領(lǐng)域的投融資體系。同時，通過降低金融供給成本、防范金融產(chǎn)品風(fēng)險以及對貧困地區(qū)的金融需求進(jìn)行引導(dǎo)，在全省范圍內(nèi)優(yōu)化金融資源配置，以大別山區(qū)、皖北等深度貧困地區(qū)為重點區(qū)域，構(gòu)建和完善金融脫貧、防范返貧的有效機制，努力提升金融資源配制效率，從提高貧困人口收入水平向注重增強扶貧對象內(nèi)生動力轉(zhuǎn)變。

3.1 優(yōu)化擔(dān)保機制

增強貧困人口的信用理念，有利于減少金融扶貧過程中出現(xiàn)的各種違約情況，也是金融扶貧機制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。為此，在金融扶貧過程中需要充分整合貧困地區(qū)現(xiàn)有的各類資源，將其轉(zhuǎn)化為金融信用資源，確保扶貧資金的精準(zhǔn)使用[6]?？梢越M織具有良好信用記錄的貧困人口成立誠信自律協(xié)會，由具有一定技術(shù)水平和勞動能力的扶貧對象自愿申請加入，金融機構(gòu)在小組成員之間互相提供擔(dān)保的前提下提供信貸資金。在此基礎(chǔ)上，由若干名會員自愿組成誠信小組，小組成員之間通過簽訂擔(dān)保責(zé)任書來確保能夠互相承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任。在擔(dān)保金的支付方面，小組成員首先向金融機構(gòu)交納一定數(shù)額的風(fēng)險抵押金，地方財政撥付一定數(shù)額的專項貸款風(fēng)險抵押金，將貧困人口的社會資本、基層組織的制度優(yōu)勢與金融貸款有效結(jié)合，優(yōu)化扶貧對象的擔(dān)保機制，逐漸降低扶貧對象獲取信貸資金的門檻。

3.2 大力發(fā)展普惠金融

由于交易成本高、通信設(shè)施落后、產(chǎn)品服務(wù)單一等原因，商業(yè)金融機構(gòu)對貧困人口的關(guān)注度較低，需要發(fā)展普惠金融滿足貧困人口的多樣化需求，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與居民收入水平提升[7]。一是在全省范圍內(nèi)建立面向貧困地區(qū)的發(fā)展基金和省一級的農(nóng)產(chǎn)品信用擔(dān)保公司，并以此為載體構(gòu)建全省范圍內(nèi)服務(wù)于貧困人口的融資平臺。二是支持各類涉農(nóng)金融機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有政策拓展業(yè)務(wù)范圍，把服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步向貧困地區(qū)延伸，力爭實現(xiàn)金融機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有營業(yè)網(wǎng)點、存貸款業(yè)務(wù)覆蓋所有行政村。三是實現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧機構(gòu)的多樣化，注重金融機構(gòu)設(shè)置的區(qū)域性，最終實現(xiàn)以合作金融為基礎(chǔ)、商業(yè)金融和政策性金融共同發(fā)展的普惠金融體系[8]。

3.3 完善金融扶貧機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制

從地方政府層面看，在金融扶貧實踐中，統(tǒng)籌規(guī)劃金融工作由金融辦負(fù)責(zé)，支持扶貧工作的資金掌握在財政局，具體扶貧措施則由扶貧辦協(xié)調(diào)實施，而這幾個部門的責(zé)任和目標(biāo)并不完全一致。以扶貧貸款貼息為例，銀行部門的貸款條件和扶貧部門的貼息條件一般有所不同，政府部門與金融機構(gòu)之間的條塊分割，導(dǎo)致貧困人口難以及時獲得足額的信貸資金[9]。因此，需要由政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，完善與金融扶貧相關(guān)的各主管部門和金融機構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)機制。

3.4 實現(xiàn)金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的良性互動

發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是從根本上解決貧困問題、實現(xiàn)扶貧對象可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。為此，需要發(fā)揮金融支持農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的作用，最大限度滿足貧困人口進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動對資金的需求。為此，可以根據(jù)精準(zhǔn)實施項目扶貧、產(chǎn)業(yè)脫貧等政策的實施狀況，為能夠帶動貧困人口就業(yè)的企業(yè)、農(nóng)村合作社提供高效的金融服務(wù)，增強貧困人口自身的內(nèi)生發(fā)展能力。同時，探索市場化、可持續(xù)的金融扶貧模式，構(gòu)建金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等扶貧模式良性互動的運行機制。充分發(fā)揮徽商銀行、農(nóng)商行等區(qū)域性商業(yè)銀行的作用，按照市場化機制、專業(yè)化方式，激勵有條件的貧困人口進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動扶貧過程中資金鏈與創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的有機融合，實現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置。