中國財科院“企業(yè)成本”調(diào)研“用能約束與能源價格機制改革”專題組

內(nèi)容提要：2021 年受煤炭價格迅猛上漲等多重因素疊加推動，火電企業(yè)成本倒掛，全國多地先后開展有序用電，給制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來顯著影響。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府用能約束預(yù)期不明，用能需求存在剛性缺口；高耗能企業(yè)轉(zhuǎn)型成本高，有序退出難度較大；企業(yè)節(jié)能改造投入大，政府支持政策有待加強。2021 年能源價格機制改革在理順發(fā)電企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)能源成本關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上，對下一步緩解企業(yè)用能約束，深入推進能源價格機制改革方面提出了相關(guān)政策建議。

當(dāng)前，碳達峰、碳中和已經(jīng)上升為我國的國家戰(zhàn)略，必將成為企業(yè)發(fā)展的重要指引。然而，在全國范圍內(nèi)，雙碳發(fā)展戰(zhàn)略都是新事物。2021 年，一些地區(qū)出現(xiàn)了減碳亂象，把碳達峰目標(biāo)之前視為“窗口期”，加緊上馬項目的碳沖鋒和忽視發(fā)展客觀規(guī)律、先破后立的運動式減碳同時存在。在企業(yè)運行成本中，能源成本是重要組成部分，用能政策的變化不僅直接影響企業(yè)用能成本，還將影響企業(yè)的排產(chǎn)計劃，對企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生較大影響。2021 年，受煤炭價格上漲等多重因素影響，火電企業(yè)發(fā)電成本與盈利出現(xiàn)倒掛，發(fā)電意愿大為受挫。受此影響，多地出現(xiàn)了電荒，進而出臺了各種用能約束政策，給全國電網(wǎng)安全和各地企業(yè)正常生產(chǎn)造成了不利影響。2021 年11 月，中國財政科學(xué)研究院專題調(diào)研組通過線上會議和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，主要對浙江、江蘇、廣東所轄的六個地市，圍繞“用能約束對企業(yè)成本的影響”展開專題調(diào)研。調(diào)研對象包括財政、發(fā)改、工信、能源、商務(wù)等政府主管部門和制造業(yè)企業(yè)、電力企業(yè)等，調(diào)研企業(yè)總數(shù)達73 家。調(diào)研組以用能約束與能源價格機制改革對企業(yè)成本的影響為分析重點，以能源生產(chǎn)與消費成本的產(chǎn)業(yè)傳導(dǎo)鏈條為分析路徑，深入挖掘相關(guān)改革給各類企業(yè)成本帶來的實際影響，對企業(yè)成本變動趨勢進行深度研判。

一、2021 年用能約束下企業(yè)成本出現(xiàn)的新情況和新問題

調(diào)研顯示，2021 年第三季度無論沿?；騼?nèi)陸、經(jīng)濟水平高低、電力消費基數(shù)大小，都出現(xiàn)了明顯的電力缺口。有序用電等用能約束明顯加重了企業(yè)成本負擔(dān)。結(jié)合國家政策和調(diào)研結(jié)果，可以將樣本企業(yè)分為一般制造業(yè)企業(yè)和高耗能企業(yè)。一般制造業(yè)企業(yè)以電網(wǎng)購電為主要能源，有序用電等短期用能約束對企業(yè)直接和間接成本影響很大，電力市場能源價格改革對企業(yè)成本影響較大。高耗能企業(yè)通常直接購入煤、油和天然氣作為化工原料或動力來源，它們對化石能源市場價格波動感受強烈，對政府規(guī)劃的中長期用能指標(biāo)約束更為關(guān)注。

（一）制造業(yè)企業(yè)電力成本可控，生產(chǎn)經(jīng)營不確定性顯著提高

根據(jù)調(diào)研，制造業(yè)企業(yè)主要表現(xiàn)出以下用能特征：能源成本占比適中；主要依賴電網(wǎng)電源；有一定的生產(chǎn)彈性，但調(diào)整空間有限。制造業(yè)企業(yè)成本受用能約束的影響具體表現(xiàn)為：

第一，企業(yè)生產(chǎn)成本上升，產(chǎn)能利用率和生產(chǎn)效率下降?；谌≌{(diào)查問卷分析，如圖1 所示，認為企業(yè)用能成本上漲在25%以內(nèi)的企業(yè)占72%，上漲25-50%的占18%，上漲50%及以上的占10%。調(diào)查顯示，由于有序用電等政策，企業(yè)正常生產(chǎn)流程被打斷，存在訂單等能源，或者設(shè)備等能源的現(xiàn)象，設(shè)備利用率下降，生產(chǎn)效率同時下降。用能成本上漲幅度和企業(yè)能源效率有一定關(guān)系，能源效率領(lǐng)先的企業(yè)，受本輪能源價格上漲的影響相對較小。

圖1 企業(yè)用能成本上漲及其原因分析

第二，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不確定性增強，生產(chǎn)和運輸違約率上升。有序用電導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能下降，為了優(yōu)先保住大客戶、大訂單，企業(yè)不得已將小客戶毀約，并支付了不菲的違約金。廣東某電器生產(chǎn)企業(yè)表示，該公司65%的訂單來自海外，但能源供應(yīng)不確定性提高，疊加運力緊張，導(dǎo)致企業(yè)有產(chǎn)品的時候沒集裝箱，有集裝箱的時候沒產(chǎn)品。根據(jù)企業(yè)核算，在運力極其緊張的情況下，公司仍有30%發(fā)往美國西海岸的集裝箱未裝滿，12%的集裝箱載荷不足六成。

第三，產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間影響大，上游企業(yè)用能約束傳導(dǎo)到下游企業(yè)。制造業(yè)企業(yè)依賴上游原材料和零部件供應(yīng)，上游企業(yè)能源成本將直接反映在原料價格提高上。同時，上游企業(yè)受影響時交貨時間不穩(wěn)定性增大，下游企業(yè)受影響時采購意愿下降，都導(dǎo)致企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營受到影響。

第四，企業(yè)庫存成本快速上漲。根據(jù)調(diào)研問卷，有18%的企業(yè)選擇增加庫存以應(yīng)對用能約束帶來的生產(chǎn)不確定性，主要包括化工、新能源材料和水泥生產(chǎn)等企業(yè)。以廣東某鋰離子電池材料廠商為例，受訂單增加和有序用電兩方面的影響，企業(yè)選擇在有電的時候加班加點生產(chǎn)。為了防止上游企業(yè)斷供，企業(yè)選擇額外加購原材料擴大庫存。

（二）高耗能企業(yè)能源成本負擔(dān)顯著提高，能耗約束效果明顯

第一，能源價格上漲直接推高了企業(yè)用能成本，產(chǎn)業(yè)鏈上游原料價格同步上漲。廣東某乳膠企業(yè)反映其電能負荷并不高，有序用電對企業(yè)生產(chǎn)影響不大，但其受能源價格上漲影響較大。2020 年企業(yè)總成本2.19 億，能源成本占總成本2.6%。這一指標(biāo)在2021 年前三季度上漲到4.6%，到2021年10 月上漲到12.6%。企業(yè)生產(chǎn)乳膠主要依賴進口天然氣，企業(yè)所在地天然氣到岸價格已經(jīng)從2020 年的2.6 元/ 立方上漲到3.98/ 立方。同樣由于能源價格上漲，企業(yè)生產(chǎn)依賴的硅油從13500元/噸上漲到80000 元/噸。能源價格上漲不僅推高了本企業(yè)的生產(chǎn)成本，還將上游企業(yè)生產(chǎn)成本推高并傳導(dǎo)至自身，企業(yè)對能源價格波動感受極為強烈。

第二，能耗指標(biāo)對企業(yè)發(fā)展約束作用明顯，企業(yè)承擔(dān)了高額設(shè)備空轉(zhuǎn)成本。以廣東某鋼鐵企業(yè)為例，該企業(yè)2021 年三季度用能成本與2019 年相比漲幅在10%左右，用能成本占主營業(yè)務(wù)收入的比重從2019 年的26%下降到2021 年前三季度的22%。由于該企業(yè)是長流程鋼鐵廠，對電網(wǎng)輸電需求不高，因此有序用電對企業(yè)生產(chǎn)影響不大。但用能指標(biāo)不斷壓縮給企業(yè)及當(dāng)?shù)啬茉春徒?jīng)濟發(fā)展帶來較大制約。該鋼鐵廠建有三座高爐，其中一、二號高爐正常運轉(zhuǎn)，三號高爐2021 年5 月建成。廣東省分配給該市的用能指標(biāo)為83 萬噸標(biāo)煤，若三號高爐開始生產(chǎn)，每年用能量將新增270 萬噸標(biāo)煤，嚴(yán)重超過省里下達的指標(biāo)。為了保證設(shè)備不損壞，還需要對三號高爐加熱保溫，預(yù)計每年增加50 萬噸標(biāo)煤能耗量。這種為了保設(shè)備而不得不付出的空轉(zhuǎn)成本給企業(yè)帶來了沉重負擔(dān)

此外，當(dāng)前我國電力系統(tǒng)面臨著能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度和低碳發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)的發(fā)展挑戰(zhàn)，由煤電主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以可再生能源發(fā)電為主體的電力系統(tǒng)的配套政策機制和解決方案尚不完善，包括光伏發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)設(shè)備制造產(chǎn)能和建設(shè)、運營、消費需求不匹配，尚未形成研發(fā)、生產(chǎn)、利用相互促進的良性循環(huán)，可再生能源發(fā)電保障性收購制度尚未有效落實，新能源和可再生能源發(fā)電無歧視、無障礙上網(wǎng)問題也未得到有效解決，這些因素均制約了新能源的穩(wěn)定拓展與高效運用，給新能源企業(yè)增加成本負擔(dān)，影響盈利空間。以光伏發(fā)電為例，據(jù)國際能源研究中心研究報告指出，2020 年下半年至今，多晶硅等光伏產(chǎn)業(yè)鏈材料、設(shè)備價格呈現(xiàn)明顯上漲，加之光伏電站儲能設(shè)備配置要求、新能源并網(wǎng)投資需求以及光伏平價電價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等因素影響，整體上2021 年光伏電站投資回報率急劇下滑甚至出現(xiàn)虧本狀況。

二、2021 年制造業(yè)企業(yè)降成本的主要痛點

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，用能約束下制造業(yè)和高耗能企業(yè)面臨一些困難和困惑，還有諸多政策訴求。

（一）用能需求存在剛性缺口

用能約束預(yù)期不明引發(fā)企業(yè)擔(dān)憂。從調(diào)研情況看，企業(yè)普遍反映當(dāng)前在手訂單相對飽滿，但用能約束對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營沖擊較大，盡管調(diào)研省份已暫停有序用電方案，但仍有不少企業(yè)對2022 年生產(chǎn)如何安排、產(chǎn)品如何核價、以何種方式簽協(xié)議、要不要擴大投資等問題較為迷茫。

不同類型的企業(yè)對用能約束痛感差異較大。調(diào)研地區(qū)普遍出于保增長、保優(yōu)質(zhì)企業(yè)、保產(chǎn)業(yè)鏈、保就業(yè)的目標(biāo)，依據(jù)單位產(chǎn)值能耗、畝均產(chǎn)值、稅收、就業(yè)等指標(biāo)，梳理出有序用電黑、白名單，向能源部門精準(zhǔn)提供有序用電企業(yè)名單。對于白名單企業(yè)，未來用能確定性較大，主要痛點在于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈斷鏈斷供風(fēng)險可能增加。而黑名單企業(yè)對于限電的擔(dān)憂相當(dāng)突出，調(diào)研中不少企業(yè)表示現(xiàn)在是有單不敢接，有企業(yè)反映部分海外客戶有意將生產(chǎn)訂單轉(zhuǎn)移至印度等地區(qū)。

用能需求存在剛性缺口。不少地區(qū)存在能耗基數(shù)小、增量指標(biāo)少，新增用能需求大的現(xiàn)實問題。一些完全符合產(chǎn)業(yè)、環(huán)保和能耗政策的央企大項目用能指標(biāo)無法單列，受地方用能指標(biāo)制約，有序投產(chǎn)和釋放產(chǎn)能都面臨用能困境。還有個別地方反映，由于新舊動能轉(zhuǎn)換存在時間周期，當(dāng)前能源保供工作與能耗“雙控”工作存在一定矛盾和沖突。

（二）供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈安全隱患仍存

供應(yīng)鏈生產(chǎn)能力和訂單交付要求偏緊導(dǎo)致本次有序用電對企業(yè)成本影響很大。受益于國內(nèi)疫情防控迅捷有效，2021 年以來國民經(jīng)濟保持積極恢復(fù)態(tài)勢，帶來社會用電量快速增長，整體上需求側(cè)用電需求拓展與約束凸顯并存，企業(yè)恢復(fù)加工生產(chǎn)同步抬升了能源消耗成本，同時也使得企業(yè)面臨較大的保訂單壓力。2021 年前三季度，全社會用電量6.17 萬億千瓦時，同比增長12.9%，兩年平均增長7.4%，高于2019 年同期增速3.0 個百分點。東、中、西部和東北地區(qū)全社會用電量同比分別增長13.6%、13.8%、12.1%、8.2%，兩年平均增速分別為7.8%、6.5%、8.1%、4.3%，各地區(qū)用電量同比增速、兩年平均增速也均超過2019 年同期增長水平。

產(chǎn)業(yè)鏈上下游供需失衡的風(fēng)險仍存。如某石化企業(yè)反映，因其上游企業(yè)被限電，上游水煤漿輔料供應(yīng)緊張、只能靠庫存在保供，而下游企業(yè)因限電對其產(chǎn)品需求銳減，企業(yè)產(chǎn)成品庫存增加，即將出現(xiàn)漲庫現(xiàn)象，由于設(shè)備不能停，降負荷生產(chǎn)能耗不減反增，庫存成本、融資成本都有所上升。

能耗“雙控”下的原材料限產(chǎn)可能影響新能源等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。能耗雙控政策下，部分地方將硅材料視為高耗能行業(yè)，限制新建產(chǎn)能，甚至通過限電限制生產(chǎn)，但硅材料是光伏產(chǎn)品的主要原料，若上游原材料供給不足或因供需失衡導(dǎo)致價格暴漲，將不利于整個能源供給體系優(yōu)化。再如調(diào)研的某石化企業(yè)，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)，生產(chǎn)產(chǎn)品為綠色建材等不可或缺的原材料，國際市場占有率達30%左右、國內(nèi)市場占有率約60%，2021 年9 月份比10 月份用能成本上升22%，因化工生產(chǎn)用煤被計入能耗指標(biāo)，實際用能缺口較大，產(chǎn)能無法充分釋放。

用能成本提高帶來的上游產(chǎn)品價格上漲，可能帶來階段性“斷供”。如調(diào)研的一家養(yǎng)殖企業(yè)，2021年1-10 月份電費占主營業(yè)務(wù)成本的20.3%，明顯高于2019 年的13%、2020 年的12.1%。調(diào)研中企業(yè)表示，如果有序用電措施繼續(xù)加碼，將影響企業(yè)的正常生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)行業(yè)的斷供風(fēng)險不僅影響農(nóng)民收入，還影響“菜籃子”產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)。

外資企業(yè)面臨訂單流失風(fēng)險。國外供應(yīng)鏈中斷、產(chǎn)能釋放不足，國際訂單回流致使國內(nèi)工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)銷兩旺，社會用電需求顯著增加，能源供需平衡略顯艱難。2021 年前三季度，按美元計價，我國進出口額4.37 萬億美元，增長32.8%。其中，出口2.4 萬億美元，增長33%；進口1.97 萬億美元，增長32.6%；貿(mào)易順差4275.36 億美元，擴大31.1%。調(diào)研中江蘇、廣東多家具有海外貿(mào)易業(yè)務(wù)的企業(yè)負責(zé)人均表示，受國際訂單回流影響，企業(yè)用能成本顯著上升，但同時有序用電則使得外貿(mào)訂單難以按時交工，企業(yè)預(yù)計下一階段訂單可能流失，且一旦訂單流失就很難重新拿回來。

（三）高耗能企業(yè)轉(zhuǎn)型成本高，有序退出難度較大

高耗能企業(yè)改造升級中減污降碳成本高，技術(shù)研發(fā)投入大。由于地方環(huán)保要求硬約束，不少高耗能企業(yè)近幾年大量增加環(huán)保設(shè)備，這些設(shè)備用電的負荷大幅度增加了用能成本。為了加快升級改造步伐、避免被淘汰，不少企業(yè)不斷加大綠色技術(shù)和低碳減排的研發(fā)投入，加強通過數(shù)字技術(shù)推動節(jié)能低碳，在融資約束下加劇了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)難度。

產(chǎn)能置換、僵尸產(chǎn)能處置、淘汰落后產(chǎn)能仍面臨不少困難。隨著“雙碳”目標(biāo)進入實質(zhì)進展階段，信貸結(jié)構(gòu)也開始不斷調(diào)整，高耗能、高排放的企業(yè)和項目越來越難獲得金融機構(gòu)的信貸供應(yīng)與融資支持，也進一步提高了項目運營風(fēng)險。煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)能源和“雙高”資產(chǎn)面臨巨大的轉(zhuǎn)型壓力，可能形成大量不良資產(chǎn)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏重的地區(qū)難以應(yīng)對轉(zhuǎn)型風(fēng)險。

（四）節(jié)能改造投入大，亟需政府加大支持力度

一些地方已經(jīng)出臺了節(jié)能激勵政策。如調(diào)研地區(qū)中僅有浙江某市于2020 年出臺《節(jié)能專項資金管理辦法》，對企業(yè)實施的500 噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上節(jié)能改造項目及節(jié)能服務(wù)公司實施的200 噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的合同能源管理項目，按300 元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤補助（不超過項目實際投資額的50%）。對比政策，發(fā)現(xiàn)目前已有的節(jié)能專用裝備、技術(shù)改造、資源綜合利用等稅收優(yōu)惠政策力度還較為有限，且新能源相關(guān)支持政策有待優(yōu)化跟進。

三、相關(guān)政策建議

（一）推進實現(xiàn)用能指標(biāo)精細化管理，擴大用能權(quán)交易范圍

1.推動央地用能指標(biāo)科學(xué)管理

盡快建立省級能源使用預(yù)算制度，以科學(xué)合理、企業(yè)認可、國際通行的原則確定企業(yè)的基礎(chǔ)用能量；以畝均產(chǎn)出、能源強度、碳強度等效率指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，促進經(jīng)濟發(fā)展和能源雙控目標(biāo)的有機結(jié)合。

建議對國家級重大項目用能指標(biāo)進行單列，適當(dāng)緩解地方項目用能指標(biāo)缺口較大的問題。為了滿足國防安全和戰(zhàn)略發(fā)展需求，中央在地方設(shè)立各類工業(yè)項目，項目為地方經(jīng)濟發(fā)展貢獻了力量，但隨著能源消費約束逐漸收緊，如何平衡中央項目和地方能源的承載能力，成為逐漸凸顯的問題。應(yīng)當(dāng)盡快建立中央和地方的用能指標(biāo)分配制度，由中央項目的出資人承擔(dān)中央項目的能源總體監(jiān)督職責(zé)，按照約束為主、央地認可、合理高效的原則，劃分任務(wù)比例。既給地方以能效改進的壓力和約束，也給地方能源可持續(xù)發(fā)展留出空間。

2.構(gòu)建多種要素參與的用能權(quán)長效交易機制

在雙碳背景下，用能指標(biāo)作為稀缺的生產(chǎn)要素，已經(jīng)和土地、設(shè)備等資產(chǎn)要素一樣，源源不斷地產(chǎn)生價值，具備可交易的邏輯基礎(chǔ)。中央已經(jīng)將推進用能權(quán)交易列為雙碳工作和能源雙控工作的重點探索方向。一般而言，用能指標(biāo)的交易主體是行政區(qū)，以省、市政府為主。用能權(quán)一旦售出，相當(dāng)于將部分發(fā)展權(quán)出讓，因此“一錘子買賣”是出讓方不愿接受的。用能權(quán)交易不僅要公平、公正、可核查，還必須具備長效機制，讓體現(xiàn)發(fā)展權(quán)的用能指標(biāo)源源不斷地為出讓方產(chǎn)生效益。

用能權(quán)交易不能局限在指標(biāo)和資金之間的交易，應(yīng)當(dāng)建立合理機制，促進用能指標(biāo)與新能源消納量、用能指標(biāo)與股權(quán)、用能指標(biāo)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、用能指標(biāo)與技術(shù)幫扶等一系列要素之間的交換關(guān)系。其中，允許受讓省在出讓省建設(shè)新能源機組，并以發(fā)電量或消納量為核證量交換用能指標(biāo)的方式難度最小，可以先行先試。在合理評價用能指標(biāo)的經(jīng)濟價值和發(fā)展權(quán)價值之后，可以推進用能指標(biāo)與其他經(jīng)濟要素之間的交換關(guān)系，以用能權(quán)交易推進雙碳工作和共同富裕目標(biāo)的協(xié)同發(fā)展。

（二）分類推動高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能置換和淘汰落后產(chǎn)能

分類推動高耗能企業(yè)提效達標(biāo)。對于擬建、在建項目，根據(jù)相對應(yīng)的能效標(biāo)桿水平進行建設(shè)，最大限度提高能效水平；對于存量項目，能效低于本行業(yè)基準(zhǔn)水平的，合理設(shè)置過渡期，引導(dǎo)企業(yè)有序開展節(jié)能降碳技術(shù)改造提高能效水平，如不能按期進行改造，限制其用能。能效高于本行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行技術(shù)改造，努力達到標(biāo)桿水平，在三年內(nèi)無法升級改造和淘汰的，要強制淘汰。

分類處置高耗能企業(yè)資產(chǎn)?？筛鶕?jù)最新的高耗能行業(yè)基準(zhǔn)，分類處置高耗能企業(yè)的資產(chǎn)。一是對可以通過技術(shù)改造再利用的資產(chǎn)，給予一定的補償；二是對于已經(jīng)改造但受能耗限制不能使用的，可以進行一定的折舊補助，一定程度上彌補成本；對可以使用的資產(chǎn)進行再利用，避免不必要的資產(chǎn)閑置和浪費；三是針對高耗能、落后產(chǎn)能、落后工藝相關(guān)的設(shè)備等資產(chǎn)，依規(guī)進行淘汰。

（三）協(xié)同推動制造業(yè)節(jié)能提效與高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定與競爭力提升

1.有序推動節(jié)能提效，保障產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定

保持制造業(yè)基本穩(wěn)定是壯大發(fā)展實體經(jīng)濟的重要條件，也是維持我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的基本需求，但同時制造業(yè)節(jié)能低碳轉(zhuǎn)型也是全球綠色低碳發(fā)展的必然要求，并成為新發(fā)展階段我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要政策方針。兼顧提質(zhì)增效與綠色發(fā)展，制造業(yè)節(jié)能減碳應(yīng)放在積極應(yīng)對全球國際競爭格局變化、加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、推動制造強國建設(shè)的整體背景下深入推進，做到節(jié)能減碳與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)相協(xié)調(diào)，有效保障制造業(yè)國際核心競爭優(yōu)勢地位，有力促進產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性和競爭力提升。

應(yīng)綜合利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)改造升級、綠色產(chǎn)品創(chuàng)新、耦合循環(huán)發(fā)展、清潔能源替代等多種方式，充分考慮能源結(jié)構(gòu)、碳排基數(shù)、技術(shù)路線、治理成本、國際競爭力等影響因素，聚焦制造業(yè)耗能突出的重點領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合地區(qū)工業(yè)化發(fā)展進程差異、行業(yè)用能結(jié)構(gòu)特征，制定合理的分地區(qū)、分領(lǐng)域、分行業(yè)節(jié)能減碳轉(zhuǎn)型發(fā)展策略與政策。在地區(qū)節(jié)能減碳轉(zhuǎn)型方面，應(yīng)充分考慮東部、中部與西部的地區(qū)資源稟賦差異，重點關(guān)注落后產(chǎn)能淘汰、新上項目能評環(huán)評以及節(jié)能減排技改資金安排等；在行業(yè)節(jié)能減碳轉(zhuǎn)型方面，應(yīng)密切關(guān)注行業(yè)耗能結(jié)構(gòu)及轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，重點細化能源消耗和主要污染物排放總量控制等方面要求。

2.加大政府節(jié)能服務(wù)和政策引導(dǎo)，推動企業(yè)節(jié)能改造

在科學(xué)評估制造業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和未來趨勢基礎(chǔ)上，加大政策協(xié)同支持來保障制造業(yè)有序、有效實現(xiàn)節(jié)能改造。可借鑒部分地區(qū)的先進經(jīng)驗，以節(jié)能專項資金推動企業(yè)節(jié)能改造。如一些地區(qū)成立節(jié)能專項資金，對企業(yè)實施的500 噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上節(jié)能改造項目及節(jié)能服務(wù)公司實施的200 噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的合同能源管理項目，按標(biāo)準(zhǔn)煤補助（不超過項目實際投資額的50%），單個單位年度補助總額不超過一定數(shù)額。

優(yōu)化政府節(jié)能服務(wù)。通過建立市級節(jié)能公共服務(wù)平臺，強化節(jié)能監(jiān)測、管理和服務(wù)。積極推行合同能源管理，推廣節(jié)能咨詢、診斷、設(shè)計、融資、改造、托管等“一站式”綜合服務(wù)模式。搭建智慧能源平臺，集中化解企業(yè)在能源管控中監(jiān)測成本升高的問題。

3.支持中小企業(yè)降低用能成本，綜合施策推動節(jié)能減碳

加大政策支持降低中小企業(yè)用能成本。綜合利用稅收優(yōu)惠、財政補貼等財稅、金融、電力政策支持手段，有效落實對小微企業(yè)和個體工商戶用電實行階段性優(yōu)惠的政策實施安排。并結(jié)合不同行業(yè)、不同階段、不同地區(qū)的中小企業(yè)實際耗能結(jié)構(gòu)及經(jīng)營發(fā)展?fàn)顩r，制定合理的政策支持標(biāo)準(zhǔn)，保持政策實施穩(wěn)定性及妥善處理政策退出安排。

綜合施策支持中小企業(yè)有效開展節(jié)能減排改造。加大力度推動重點行業(yè)中小企業(yè)向?qū)＞匦罗D(zhuǎn)型。遴選重點行業(yè)能效水平突出企業(yè)，發(fā)布能效“領(lǐng)跑者”名單，進行宣傳推介，并實施財政獎補、融資支持等政策。充分發(fā)揮中小企業(yè)發(fā)展資金、淘汰落后產(chǎn)能資金、技術(shù)改造專項資金等各類財政資金的引導(dǎo)和帶動作用，加大對中小企業(yè)節(jié)能降耗、清潔生產(chǎn)和資源綜合利用技術(shù)研發(fā)、技術(shù)改造的資金支持，關(guān)注中小企業(yè)節(jié)能改造服務(wù)平臺建設(shè)和培訓(xùn)教育、節(jié)能診斷、清潔生產(chǎn)審核、資源綜合利用等方面政策支持需求，并建立完善中小企業(yè)節(jié)能減排融資機制，落實中小企業(yè)節(jié)能減排稅收優(yōu)惠政策等。重點關(guān)注節(jié)能減排服務(wù)中小企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，基于實際發(fā)展需求提供合理的政策支持。

4.突出行業(yè)及地區(qū)差異，深入實施差別化政策

結(jié)合地區(qū)工業(yè)化發(fā)展進程差異、行業(yè)用能結(jié)構(gòu)特征，制定合理的分地區(qū)、分行業(yè)的企業(yè)節(jié)能降碳政策。充分運用差別化政策倒逼落后產(chǎn)能退出、低效企業(yè)整治提升，通過差別化用能將評價結(jié)果作為能源“雙控”重要依據(jù)。密切關(guān)注不同行業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，重點細化能源消耗和主要污染物排放總量控制等方面要求。

（四）加強市場機制與政府引導(dǎo)相結(jié)合，實現(xiàn)能源保供

完善區(qū)域能源互濟機制，全力保障電力供應(yīng)。從電力消納角度來看，主要是光伏、風(fēng)電、太陽能等綠電的消納，要繼續(xù)推進發(fā)電基地的建設(shè)，促進可再生能源發(fā)電的快速發(fā)展，進一步完善綠電消納機制。因地因行業(yè)制定相關(guān)政策，精準(zhǔn)施策。特別是一部分比較有地域性差異的政策，要結(jié)合當(dāng)?shù)匦袠I(yè)的實際情況，設(shè)置一定的“緩沖期”，避免政策“一刀切”“一個樣”帶來的企業(yè)成本上升。

構(gòu)建一套科學(xué)、精準(zhǔn)、及時、動態(tài)的新能源補貼機制。下一階段要構(gòu)建更加科學(xué)的補貼機制，加快構(gòu)建現(xiàn)代電力系統(tǒng)，加快清潔能源電力發(fā)展。一是提高對新能源技術(shù)研發(fā)的補貼。引導(dǎo)企業(yè)利用光伏發(fā)電、風(fēng)電和儲能系統(tǒng)，也包括各種虛擬電廠和微電網(wǎng)技術(shù)，強化能源科技創(chuàng)新，實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是完善相關(guān)的補貼機制。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些海上風(fēng)電項目的補貼有一定的滯后性，在完善監(jiān)督機制的同時，需督促相關(guān)項目補貼資金及時到位。三是構(gòu)建動態(tài)補貼機制，支持企業(yè)新能源微電網(wǎng)建設(shè)和綜合智慧能源園區(qū)建設(shè)。

（五）完善配套支持政策

及時完善政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)體系，細化預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、降低投標(biāo)成本、優(yōu)先采購等中小企業(yè)支持舉措，進一步加大面向中小企業(yè)的綠色低碳產(chǎn)品采購力度，將減碳目標(biāo)與公共消費掛鉤。

探索擴大政府采購訂單融資政策的試點實施范圍，通過搭建新型政銀企關(guān)系平臺，強化訂單融資對中小企業(yè)節(jié)能改造及綠色環(huán)保轉(zhuǎn)型融資需求的支持力度，并在適當(dāng)條件下上升形成國家層面政策。注重發(fā)揮大型企業(yè)尤其是國企采購支持中小企業(yè)節(jié)能降碳轉(zhuǎn)型，借助采購交易活動給予中小企業(yè)必要的創(chuàng)新、就業(yè)、融資等支持。

深入實施差別化金融政策。一是鼓勵各地政府牽頭設(shè)立天使投資和創(chuàng)業(yè)投資基金，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計，推動財政資金與金融資本、社會資本的深度融合，形成支持中小微企業(yè)發(fā)展的資本合力。二是深入實施差別化金融政策。充分運用差別化政策倒逼落后產(chǎn)能退出、低效企業(yè)整治提升，通過差別化用能將評價結(jié)果作為能源“雙控”重要依據(jù)，將評價結(jié)果納入人民銀行征信系統(tǒng)，實施差別化金融。