張淑惠 李若飛

內(nèi)容提要：2015 年新《預(yù)算法》實施后，地方政府債券成為地方政府唯一融資渠道，“修明渠、堵暗道”的做法對解決地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效性引起關(guān)注。本文建立了一個地方官員特征、財政能力與地方債發(fā)行規(guī)模的分析框架，以2015-2019 年我國省級政府地方債發(fā)行規(guī)模為樣本進(jìn)行實證研究。結(jié)果表明，受晉升激勵影響，官員任期與地方債發(fā)行規(guī)模之間存在倒“U”型關(guān)系，財政能力是債務(wù)規(guī)模的重要影響因素，財政赤字率對發(fā)債量存在負(fù)向影響，決定政府內(nèi)在舉債意愿的財政自主能力對債務(wù)規(guī)模存在負(fù)向影響，而作為償債保障的財政汲取能力對債務(wù)規(guī)模存在正向影響。進(jìn)一步探究發(fā)展，新《預(yù)算法》實施后，嚴(yán)苛的考核問責(zé)機制有效約束了官員晉升激勵對地方債發(fā)行的刺激效應(yīng)。本文為完善干部考核機制，增強地方財政能力，進(jìn)一步加強地方政府性債務(wù)管理，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險提供了科學(xué)依據(jù)。

一、引 言

2017 年5 月24 日，美國信用評級機構(gòu)穆迪（Moody’s）將我國主權(quán)信用評級從Aa3 降低至A1，并將我國前景展望從“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”。我國主權(quán)信用評級下降的主要原因之一是地方政府高負(fù)債率產(chǎn)生的金融風(fēng)險。截至2020 年3 月末，全國地方政府債務(wù)余額22.8 萬億元，占2019 年國內(nèi)生產(chǎn)總值的23.03%。雖然我國地方政府負(fù)債率未超過國際警戒線，但仍不斷擴(kuò)張的地方政府債務(wù)規(guī)模為未來地方政府還債與經(jīng)濟(jì)建設(shè)埋下風(fēng)險，解決地方政府債務(wù)問題刻不容緩。2015 年實施的新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府只能通過發(fā)行地方債舉債融資。因此，除了對2015 年既存的15.4 萬億元地方政府債務(wù)進(jìn)行管理外，研究地方債發(fā)行的合理規(guī)?？梢杂行Х婪痘獾胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險。

發(fā)債屬于政府行為，但政府既然由“人”組成，對政府行為的解釋，自然難免“人”的因素，特別是可以左右決策的政府領(lǐng)導(dǎo)。有研究表明，政府領(lǐng)導(dǎo)傾向于從自身偏好出發(fā)，影響政府施政方向（耿曙等，2016）。官員最重要的政治激勵為晉升，GDP 是最重要的考核指標(biāo)，促使官員舉債融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而解釋了政治激勵對經(jīng)濟(jì)增長的影響（周黎安，2007）。因此，官員晉升激勵是地方政府主動負(fù)債的原因之一。

有學(xué)者從需求角度解釋地方政府舉債動機（王永欽等，2016；龔強等，2011；陳昌盛等，2019），認(rèn)為財政分權(quán)造成了“財權(quán)事權(quán)不匹配”，地方政府為彌補財政缺口、緩解地方政府財政壓力而舉債融資。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)嚴(yán)重財政困難收不抵支時，中央政府會予以救助，由此形成的預(yù)算軟約束或會刺激地方政府過度舉債融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)（張延、趙艷朋，2016）。但地方政府舉債需要具有相應(yīng)的償債能力做支撐（李一花、亓艷萍，2017），而償債能力主要受財政能力影響。因此，為防范化解地方政府債務(wù)危機，需考慮地方政府財政能力對發(fā)債規(guī)模的影響。

2015 年實施的新《預(yù)算法》規(guī)定，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況對地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，并且建立問責(zé)考核機制，把政府債務(wù)作為硬性指標(biāo)納入政績考核。這為本文將晉升激勵影響下的官員特征、地方政府財政能力與地方債發(fā)行規(guī)模納入統(tǒng)一的分析框架提供給了契機。本文突破已有文獻(xiàn)的需求角度解釋債務(wù)成因，從地方政府主動負(fù)債與財政能力視角探究官員特征與財政能力對地方債發(fā)行規(guī)模的影響，并將二者納入統(tǒng)一分析框架，探究在不同財政能力的地區(qū)，官員晉升激勵對地方債發(fā)行規(guī)模的不同影響。

二、文獻(xiàn)綜述

2008 年金融危機后，地方政府融資平臺債務(wù)在積極財政政策背景下快速增加，風(fēng)險也日益凸顯。為了對地方政府債務(wù)進(jìn)行有效管理，2009 年中央允許地方通過財政部“代發(fā)代還”地方政府債券方式舉債融資，并對地方政府融資平臺債務(wù)加以管理。隨著改革的深入，2014 年底對地方政府融資平臺債務(wù)進(jìn)行甄別，2015 年實施的新《預(yù)算法》明確劃清地方政府與融資平臺界限，規(guī)定地方政府只能通過“自發(fā)自還”地方政府債券方式舉債融資。至此，地方政府舉債的“正門”（地方政府債券融資）完全打開，“后門”（融資平臺融資）逐步關(guān)閉，地方政府債務(wù)治理更加規(guī)范透明。地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)與隱性債務(wù)，顯性債務(wù)指2009 年以來發(fā)行的地方政府債券和2014 年底甄別出的地方政府融資平臺債務(wù)，隱性債務(wù)指未被甄別出的地方政府融資平臺債務(wù)與其他非法舉借的債務(wù)（毛捷和徐軍偉，2019）。由于隱性債務(wù)難以測量，并且隨著債務(wù)治理體系的逐漸完善，地方政府非法舉債被禁止，隱性債務(wù)規(guī)模逐漸減少，因此本文主要針對地方政府顯性債務(wù)進(jìn)行研究。

地方政府顯性債務(wù)中除了需要逐步償還的存量債務(wù)外，新發(fā)地方政府債券是債務(wù)主體。地方政府債券作為政府舉債的“正門”，經(jīng)歷了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”“自發(fā)自還”的改革發(fā)展歷程。中央政府逐步減少對地方政府債券的擔(dān)保，明確償債主體及其責(zé)權(quán)，通過市場規(guī)則對地方政府舉債行為進(jìn)行約束，真正體現(xiàn)去除中央政府對地方債務(wù)擔(dān)保的預(yù)算軟約束后地方政府的主體意志。因此，研究“自發(fā)自還”制度下地方政府債券發(fā)行規(guī)模影響因素更具現(xiàn)實意義。

學(xué)者們對地方政府顯性債務(wù)規(guī)模影響因素所進(jìn)行的研究主要集中在三個方面：財政分權(quán)體制、預(yù)算軟約束與政績考核體制。

1994 年分稅制改革之后，“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的格局使地方政府財政壓力不斷增加，推動地方政府通過發(fā)債緩解財政壓力。許多學(xué)者認(rèn)為這種財權(quán)事權(quán)不匹配的財政分權(quán)體制，是地方政府債務(wù)形成的根本原因（賈康、白景明，2002；馬海濤、呂強，2004；楊志勇，2009）。龐保慶和陳碩（2015）認(rèn)為地方政府債務(wù)的主要成因在于地方政府在提供公共產(chǎn)品和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所面臨的預(yù)算內(nèi)財政缺口，邱櫟樺和伏潤民（2015）通過實證分析得到同樣的結(jié)論，即地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張的主要原因是地方政府面臨的財政支出壓力，而財政支出分權(quán)程度高的地區(qū)政府債務(wù)規(guī)模大；也有學(xué)者持相反觀點：黃春元和毛捷（2015）得到結(jié)論認(rèn)為財政狀況差的地區(qū)收支缺口大，但地方債務(wù)規(guī)模卻更小。

預(yù)算軟約束是地方政府債務(wù)形成的原因之一。如果中央政府在地方財政陷入危機時不提供救助，那么就不會存在預(yù)算軟約束問題（龔強等，2011），但在實際經(jīng)濟(jì)運行中預(yù)算軟約束總是存在的。李尚蒲等（2015）通過比較不同地區(qū)債務(wù)總規(guī)模，認(rèn)為信貸資源和土地要素構(gòu)成的預(yù)算軟約束是地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的主要原因。

與上述地方政府債務(wù)的被動成因不同，政績考核體制下的晉升激勵是地方政府債務(wù)的主動成因。周黎安（2007）認(rèn)為地方官員治理績效以GDP 增長為考核指標(biāo)，部分地方官員為了獲得晉升機會而擴(kuò)大投資規(guī)模以刺激地方經(jīng)濟(jì)增長，因此需要相應(yīng)的資金支撐，增加稅收的籌資方式雖然不會增加政府債務(wù)，但這種方式會對地方官員聲譽造成影響，因此，舉債成為地方政府融資的最佳策略（龔強等，2011）。學(xué)者們也從實證分析角度證明了官員晉升激勵對地方政府債務(wù)規(guī)模的正向影響（陳菁和李建發(fā)，2015；何楊和王蔚，2015）。

上述學(xué)者們主要從需求角度解釋地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張原因。但是地方政府債務(wù)融資需要相應(yīng)的償債能力支撐，而財政能力是償債能力重要保障。李一花和亓艷萍（2017）、司海平等（2016）進(jìn)行了相關(guān)研究，認(rèn)為地方財政能力是地方債務(wù)規(guī)模的重要影響因素。

地方政府債券“自發(fā)自還”制度明確規(guī)定舉債與償債主體都是地方政府，并且中央政府不再對地方債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，違約責(zé)任自擔(dān)，因此推動地方政府自覺控制財政風(fēng)險，在自身能力范圍內(nèi)進(jìn)行債務(wù)融資；同時，市場機制也會對地方政府債務(wù)融資行為進(jìn)行約束。本文研究了地方政府舉債時是否會考慮自身財政能力，并且是否會導(dǎo)致主動負(fù)債行為的差異，財政能力又會對主動負(fù)債行為產(chǎn)生何種影響。綜合既有研究所涉內(nèi)容與路徑，本文創(chuàng)新點可能包括：首先，在地方政府債券“自發(fā)自還”制度背景下，地方債發(fā)行規(guī)模在市場機制約束下產(chǎn)生了新的特點，而學(xué)者對其研究相對較少。本文將地方政府主動負(fù)債、財政能力與地方政府債務(wù)規(guī)模納入統(tǒng)一分析框架，研究不同財政能力地區(qū)政府主動負(fù)債的差異性，具有一定的創(chuàng)新性。其次，新《預(yù)算法》明確規(guī)定發(fā)行地方政府債券是唯一的融資途徑，融資平臺債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，未來對地方政府債務(wù)改革的討論將大量圍繞地方政府債券展開，因此，在新制度背景下使用地方政府債券研究地方政府債務(wù)符合政策導(dǎo)向并具有研究意義。最后，本文豐富了新制度背景下地方政府債務(wù)研究，對地方政府債務(wù)管理制度有效性加以檢驗，為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險提供政策建議，具有一定的現(xiàn)實意義。

三、理論分析與研究假設(shè)

（一）理論模型

新《預(yù)算法》規(guī)定地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除另有規(guī)定外，不列赤字。龔強等（2011）、李一花和亓艷萍（2017）將地方政府面臨的預(yù)算約束表示為：地方政府支出- 地方財政收入=新增地方債務(wù)+轉(zhuǎn)移支付流入。這里的地方政府收入指的是地方財政一般公共預(yù)算收入，包括稅收收入與非稅收收入。預(yù)算約束式表明地方政府的本級財政預(yù)算收支差額通過地方政府債務(wù)與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付彌補。

本文在上述模型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了地方政府一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算約束表達(dá)式。結(jié)合地方財政部門傳統(tǒng)沿襲的概念，一般預(yù)算為本級各部門的預(yù)算；政府性基金預(yù)算是向特定對象收取的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。地方財政預(yù)算內(nèi)收支差額通過發(fā)行地方政府債券與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還彌補。地方政府債券包括一般債與專項債，分別用于彌補公共財政赤字與建設(shè)某項具體工程而發(fā)行的債券，納入一般公共財政預(yù)算與政府性基金預(yù)算，彌補地方財政在一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算的不足。本文構(gòu)建的地方政府預(yù)算約束表達(dá)式如下：

其中一般公共預(yù)算收入包括各項稅收收入與行政事業(yè)性收費收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等非稅收入，用i 表示；一般公共預(yù)算支出包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出，用e 表示；政府性基金收入與支出分別用n 和m 表示，新增地方債務(wù)總和用y 表示；上級政府給予的轉(zhuǎn)移支付與稅收返還用t 表示。則上述預(yù)算約束可以用公式（1）表示：

在科層制考核晉升激勵機制下，地方政府官員有擴(kuò)大財政支出規(guī)模刺激經(jīng)濟(jì)主觀意愿。假設(shè)財政支出中受晉升激勵影響的支出與地區(qū)GDP 成正比，則地方政府支出由一般性支出e0和受晉升激勵影響支出k·GDP 兩部分組成，即：

其中k 表示晉升激勵系數(shù)，即GDP 中受晉升激勵影響的財政支出規(guī)模占比。將（2）式代入（1）式整理可得：

將（4）-（6）式代入（1）式整理得：

財政赤字率的系數(shù)為GDP＞0，表明財政赤字率與地方債發(fā)行規(guī)模正相關(guān)；財政汲取能力的系數(shù)同樣為GDP＞0，表明財政汲取能力與地方債發(fā)行規(guī)模正相關(guān)；財政自主能力的系數(shù)為-e＜0，表明財政自主能力與地方債發(fā)行規(guī)模負(fù)相關(guān)。

理論模型部分將地方官員晉升激勵、財政能力與地方債發(fā)行規(guī)模納入統(tǒng)一分析框架，探究了變量之間的影響。在作用機制分析中，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式表明官員的年齡、任期特征會影響其政治激勵，對轄區(qū)內(nèi)的治理行為產(chǎn)生影響，新《預(yù)算法》也對地方政府舉債行為產(chǎn)生約束。本文將從晉升激勵與預(yù)算約束角度厘清地方官員特征、財政能力對地方債發(fā)行規(guī)模的影響機制。

（二）地方財政能力對地方債發(fā)行規(guī)模的影響

財政赤字率是衡量財政風(fēng)險的重要指標(biāo)，是指財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。財政壓力大的地區(qū)，地方政府更有動機進(jìn)行債務(wù)融資以緩解地方財政壓力。但新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府發(fā)債額度由財政部根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算分配，分配方法體現(xiàn)“正向激勵”原則，即財政實力強、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排，反之則少安排或不安排。地方政府必須以“自發(fā)自還”方式舉債，發(fā)行和償還主體均為地方政府。因此，在財政赤字率高的地區(qū)，償債壓力大債務(wù)風(fēng)險高，地方政府可能分配到的地方債發(fā)行額會減少。

基于上述分析，本文擬提出假設(shè)H1a：財政赤字率對地方債發(fā)行規(guī)模具有負(fù)向影響。

財政自主能力衡量地方政府的財政自理和充裕程度（鄭垚和孫玉棟，2018），提高地方稅收自主權(quán)可以提高地方自有財力水平，顯著增強地方財政自主能力。相比于增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，這種“授人以漁”的財政治理方式可以減少地方政府機會主義行為（劉勇政等，2019），也會減少地方政府對舉債融資的依賴性。所以財政自主能力高的地區(qū)，對地方債的依賴性低，地方債發(fā)行規(guī)模小。

財政汲取能力是政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從轄區(qū)內(nèi)獲得收入的能力，是政府履行公共物品供給職責(zé)的財力保障。地方政府財政汲取能力差的地區(qū)，公共物品供給的資金更加依賴于舉債融資。財政汲取能力也是重要的償債能力，化解地方政府不斷增加的存量債務(wù)，有賴于地方政府財政汲取能力的提高。新《預(yù)算法》實施后，中央將地方政府財政汲取能力作為分配地方債發(fā)債額度的重要依據(jù)。財政汲取能力高的地區(qū)，地方政府更有能力化解存量債務(wù)及償還債務(wù)本息，因此會得到更多地方債發(fā)行額。

財政自主能力與財政汲取能力都是重要的財政能力，且計算公式類似，但二者分別從內(nèi)在的舉債意愿與外在的償債保障對地方政府債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生相反的影響。財政自主能力使用一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出的比值表示，財政自主能力越強的地區(qū)，自主解決財政困難的能力越強。從地方自身考慮，依靠本地區(qū)的稅收與其他非稅收入可以滿足財政支出需求的情況下，舉債融資的需求相對較小。財政汲取能力使用一般公共預(yù)算收入與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值表示，決定了地方政府的債務(wù)償還能力，直接關(guān)系到對存量債務(wù)的保障能力，是中央政府分配各地區(qū)地方債發(fā)行限額的重要參考指標(biāo)，也是地方政府敢于舉債融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要保障。因此，從地方政府內(nèi)在的舉債意愿考慮，財政自主能力提高會降低政府舉債意愿；從地方政府的償債保障能力考慮，財政汲取能力提高會使得地方政府分配到更多的舉債限額，刺激地方政府舉債融資。二者對地方政府債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生相反的影響。

為了從數(shù)據(jù)中直觀地看出地方財政能力與人均地方債發(fā)行規(guī)模之間關(guān)系，本文從國家統(tǒng)計局網(wǎng)站獲得一般公共預(yù)算收入、支出、地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)，從Wind 數(shù)據(jù)庫獲得人均地方債發(fā)行規(guī)模數(shù)據(jù)，做出了地區(qū)財政能力與人均地方債發(fā)行規(guī)模的散點圖，并擬合出回歸曲線，結(jié)果如圖1 所示。為避免偽相關(guān)，以控制時間與地區(qū)效應(yīng)后的人均地方債發(fā)行規(guī)模殘差作為縱軸，相應(yīng)的財政汲取能力殘差和財政自主能力殘差作為橫軸，財政汲取能力與地方債發(fā)行規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系，財政自主能力與地方債發(fā)行規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

圖1 財政能力與人均地方債發(fā)行規(guī)模的關(guān)系

因此，本文擬提出假設(shè)H1b：財政自主能力高的地區(qū)地方債發(fā)行規(guī)模小。假設(shè)H1c：財政汲取能力高的地區(qū)地方債發(fā)行規(guī)模大。

（三）地方官員特征對地方債發(fā)行規(guī)模的影響

自1980 年以來以GDP 增長為核心的地方治理績效考核機制催生了地方官員“為增長而競爭”的現(xiàn)象（張軍，2005），已有研究也發(fā)現(xiàn)官員特征會影響地方經(jīng)濟(jì)增長（張軍和高遠(yuǎn)，2007）。地方債作為地方政府重要的融資方式，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長方面起著重要的作用，因此發(fā)行地方債無疑是地方官員實現(xiàn)其政治目標(biāo)的重要方式。

地方官員在一地平均任期為三到四年，多者也可達(dá)五、六年。Guo（2009）研究發(fā)現(xiàn)，我國地方官員在任期第四年或第五年被提拔的概率最大，張軍和高遠(yuǎn)（2007）研究發(fā)現(xiàn)省級官員任期與經(jīng)濟(jì)增長呈“倒U”型關(guān)系。剛上任的官員為求平穩(wěn)晉升，并且需要花費一兩年時間熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，不會為刺激經(jīng)濟(jì)增長過多干預(yù)資源配置，避免后續(xù)任期難以繼續(xù)“錦上添花”，因此在官員任期初期，地方債發(fā)行規(guī)模相對較小。隨著官員在任時間增加，晉升壓力變大，如干春暉等（2015）研究發(fā)現(xiàn)，任期的第四年和第五年是地方官員晉升的關(guān)鍵時期，為了達(dá)到晉升目的，官員會更加主動地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而債務(wù)融資是干預(yù)經(jīng)濟(jì)重要的資金來源。在任職末期的晉升競爭中，官員年齡已不占優(yōu)勢，晉升機會減小，穩(wěn)妥地履行其職責(zé)并“站好最后一班崗”是首要選擇，因此不會過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)，也不需要發(fā)債融資?；趯嶋H數(shù)據(jù)的官員任期與人均地方債發(fā)行規(guī)模散點圖與擬合線如圖2 所示，二者存在倒“U”型關(guān)系。

圖2 官員任期與地方債發(fā)行規(guī)模的關(guān)系

基于上述分析，本文擬提出假設(shè)H2：地方官員任期與地方債發(fā)行規(guī)模之間呈“倒U”型關(guān)系。

年齡也是官員晉升的重要影響因素。對于省級官員而言，65 歲為其退休年限，若任期未滿可延長三年。晉升規(guī)則決定了臨近退休的地方政府官員有著強烈的晉升激勵，因此會進(jìn)行債務(wù)融資為其主動干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供資金保障。經(jīng)由本文統(tǒng)計，2015 年至2019 年期間，省委書記的平均年齡為61.3歲，其中年齡處于58 歲至65 歲的省委書記占比為87.7%。如圖3 所示，將58 歲到65 歲分為兩個年齡段，按照上述分析，年齡處于62 歲到65 歲的官員晉升激勵較大，年齡處于58 歲到61 歲的官員晉升激勵相對較小。

圖3 2015 至2019 年省委書記年齡分布

因此，本文擬提出假設(shè)H3：年齡處于62 歲到65 歲之間的地方官員傾向于多發(fā)行地方債，而年齡處于58 歲到61 歲之間的地方官員傾向于少發(fā)行地方債。

四、研究設(shè)計

為檢驗上述地方官員特征、財政能力對地方債發(fā)行規(guī)模影響的研究假設(shè)，本文構(gòu)建的實證模型如下：

式（8）檢驗i 省在第t 年的地方官員特征（Featurei，t）與地方財政能力（Fiscali，t）對該省當(dāng)年地方債發(fā)行規(guī)模（Debti，t）的影響，Controlj，it表示控制變量，μi表示地區(qū)效應(yīng)，νt表示時間效應(yīng)，用以控制每一年的整體外生沖擊，εit表示假定服從獨立同分布的誤差項。

根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，從2015 年起地方政府只能通過“自發(fā)自還”地方政府債券方式舉債融資。在此背景下，地方政府舉債融資將受到市場機制與自身能力制約，迫使地方政府自覺控制財政風(fēng)險，因此地方債發(fā)行額更具代表性，可以真實體現(xiàn)地方政府主動負(fù)債行為與財政能力對地方債發(fā)行額的影響。本文研究的制度背景為2015 年新《預(yù)算法》實施后地方政府以“自發(fā)自還”地方債進(jìn)行融資，省級政府可適度舉借債務(wù)，市縣級政府不具備自主發(fā)債資格，只能由省級政府代為舉借，且數(shù)據(jù)未公開，因此本文選取2015 年到2019 年省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析，由于2015 年西藏未發(fā)行地方債，故將此樣本剔除。

（一）核心變量

1.地方債發(fā)行規(guī)模（Debti，t）

由于精確的債務(wù)數(shù)據(jù)難以獲得，學(xué)者們選取的度量地方債規(guī)模的指標(biāo)不盡相同，主要包括：地方城投債余額（陳菁和李建發(fā)，2015）、商住用地出讓收入、地方政府預(yù)算內(nèi)財政收入（范劍勇和莫家偉，2014）等。本文基于地方債“自發(fā)自還”視角，選取地方政府債券人均發(fā)行額作為被解釋變量。數(shù)據(jù)來源是Wind 數(shù)據(jù)庫，并與財政部預(yù)算司公布的每年債務(wù)總規(guī)模進(jìn)行核對以確保數(shù)據(jù)可靠性。

2.地方官員特征（Featurei，t）

本文主要對省委書記年齡與任期進(jìn)行研究，將處于58 歲到61 歲年齡段的樣本設(shè)置啞變量一（Age_Y），處于62 歲到65 歲年齡段的樣本設(shè)置啞變量二（Age_O），并將任期（Term）及其平方項（Term_sq）加入模型。參照已有的研究，本文設(shè)定6 月份以前上任的官員，其任期從當(dāng)年開始算起，6月份以后上任的官員，其任期從下年開始算起。數(shù)據(jù)來源為各省地方年鑒、政府網(wǎng)站。

3.地方財政能力（Fiscali，t）

本文對地方財政能力衡量主要包括三個指標(biāo)：財政赤字率（FDE）、財政汲取能力（FDR）、財政自主能力（FAU）。以往學(xué)者用地方政府“財權(quán)與事權(quán)”不匹配來解釋由地方財政赤字形成的地方政府債務(wù)，但財政赤字率也是衡量地方政府財政能力重要指標(biāo)，使用各省一般公共預(yù)算支出與收入的差額占本省GDP 的比重表示。財政汲取能力作為政府償債的重要保障，能夠反映地方政府的籌資能力（李一花和亓艷萍，2017），使用各省一般公共預(yù)算收入占本省GDP 的比重表示財政汲取能力。財政自主能力用以衡量地方政府自行解決財政困難的能力，地方政府財政自主能力強，則對債務(wù)融資依賴小，本文使用各省一般公共預(yù)算收入占公共預(yù)算支出的比重衡量財政自主能力。數(shù)據(jù)來源為各省財政統(tǒng)計年鑒、中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

（二）控制變量

為控制遺漏相關(guān)變量引發(fā)的內(nèi)生性問題，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文添加如下控制變量：（1）各省人均地區(qū)生產(chǎn)總值（PGDP）：衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；（2）城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（URUR）：衡量需要救濟(jì)的人口比例；（3）社會撫養(yǎng)比（ARISE）：指人口總體中非勞動年齡人口數(shù)占勞動年齡人口數(shù)比例，即0-14 歲人口數(shù)與65 歲及以上人口數(shù)占15-64 歲人口數(shù)比例，衡量地區(qū)財政社保壓力；（4）第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重（SEI）：衡量第二產(chǎn)業(yè)增加引起的稅收能力變化。數(shù)據(jù)來源為各省統(tǒng)計年鑒、國家統(tǒng)計局網(wǎng)站與中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

（三）變量定義與統(tǒng)計性描述

變量定義見表1，變量描述性統(tǒng)計見表2。

表1 變量定義

表2 變量描述性統(tǒng)計

五、實證結(jié)果及分析

（一）模型選擇

在進(jìn)行正式回歸前，首先進(jìn)行F 檢驗確定選擇混合模型還是個體固定效應(yīng)模型，本文對基本模型進(jìn)行個體固定效應(yīng)回歸和混合OLS 回歸，經(jīng)檢驗F 統(tǒng)計量F（30，112）=4.63＞F0.01（30，112），p 值為0.00，選擇固定效應(yīng)模型。豪斯曼檢驗發(fā)現(xiàn)，對隨機效應(yīng)模型與固定效應(yīng)模型進(jìn)行選擇?；鶞?zhǔn)模型檢驗結(jié)果chi2（10）統(tǒng)計量為48.38，p 值為0.00，應(yīng)該選用固定效應(yīng)模型?？紤]到每個省的“省情”不同，可能存在地區(qū)差異，因此與檢驗結(jié)果相同，固定效應(yīng)模型是更優(yōu)的選擇。

（二）相關(guān)性分析

對變量相關(guān)性分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，所有變量間的相關(guān)系數(shù)均小于0.8，初步判斷基準(zhǔn)模型中不存在顯著的共線性問題。多重共線性檢驗結(jié)果如表3 所示。通常認(rèn)為，當(dāng)解釋變量與控制變量較多時，若VIF 值小于10，則不存在多重共線性問題。本文所有變量的VIF 值均小于10，其中財政自主能力（FAU）的VIF 值為8.79，其余變量的VIF 值均小于5，說明各變量不存在顯著的多重共線性問題，符合回歸分析的要求。

表3 變量VIF 檢驗結(jié)果

（三）基準(zhǔn)結(jié)果分析

模型（8）基準(zhǔn)回歸結(jié)果如表4 所示，列（1）與列（2）為地方財政能力對地方債發(fā)行規(guī)模影響的實證分析；列（1）未對控制變量與時間效應(yīng)進(jìn)行控制，列（2）均控制。結(jié)果表明，在1%顯著水平下，地區(qū)財政赤字率增加1%，則人均地方債發(fā)行規(guī)模減小9.837 元；財政汲取能力系數(shù)顯著為正；財政自主能力系數(shù)顯著為負(fù)。上述結(jié)果與假設(shè)H1 一致，證實了地方財政能力是地方債發(fā)行規(guī)模的重要影響因素。

表4 基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

續(xù)表

（3）-（5）列為地方官員特征對地方債發(fā)行規(guī)模影響的實證分析，其中列（3）加入書記任期與任期平方項兩個解釋變量。結(jié)果表明，在5%顯著水平下，書記任期的系數(shù)為16.69，任期的平方項系數(shù)為-2.065，所以地方官員任期與地方債發(fā)行規(guī)模存在倒“U”型關(guān)系；并且在官員任期第4.04 年時，地方債發(fā)行規(guī)模最大。驗證了假設(shè)H2。（4）-（5）列分別加入書記年齡處于62-65 歲與58-61 歲的啞變量。結(jié)果表明，在5%顯著水平下，當(dāng)書記年齡處于62-65 歲之間時，所在轄區(qū)人均地方債發(fā)行規(guī)模增加23.07 元；當(dāng)書記年齡處于58-61 歲的啞變量系數(shù)為-25.04，即書記年齡處于58-61 歲之間時，所在轄區(qū)人均地方債發(fā)行規(guī)模減小25.04 元。驗證了假設(shè)H3。

基準(zhǔn)模型結(jié)果是使用總體樣本回歸得到的結(jié)果，但不同地區(qū)人均地方債發(fā)行規(guī)模差異很大，只使用總體樣本得到的結(jié)果無法提供變量間的全面信息。探究在發(fā)債規(guī)模不同的地區(qū)，地方官員特征、財政能力對地區(qū)發(fā)債規(guī)模的不同影響，對于深刻理解變量間關(guān)系具有重要意義。分位數(shù)回歸將數(shù)據(jù)按被解釋變量拆分成多個分位數(shù)點，研究不同分位數(shù)點的回歸結(jié)果，為本文提供了理論方法。本文使用Stata15 軟件，用基準(zhǔn)回歸模型的數(shù)據(jù)進(jìn)行了面板分位數(shù)回歸，結(jié)果如表5 和圖4所示。隨著人均地方債發(fā)行規(guī)模的分位數(shù)增加，財政赤字率的分位數(shù)回歸系數(shù)逐漸減小。可能的解釋是在債務(wù)融資需求大的地區(qū)，部分債務(wù)支出為剛性支出，赤字率對債務(wù)融資約束力減小，中央政府會綜合考慮地方財力狀況與實際需求分配地方發(fā)債規(guī)模；財政汲取能力對發(fā)債規(guī)模不同的地區(qū)影響相同；隨著人均地方債發(fā)行規(guī)模的分位數(shù)增加，財政自主能力對發(fā)債規(guī)模的影響減小，即發(fā)債規(guī)模大的地區(qū)對債務(wù)融資依賴性強，財政自主能力對發(fā)債的抑制作用小。

圖4 財政能力分位數(shù)回歸結(jié)果

表5 分位數(shù)回歸結(jié)果

（四）穩(wěn)健性檢驗

1.改變被解釋變量形式

在基準(zhǔn)模型中，本文被解釋變量為人均地方債發(fā)行規(guī)模，參考已有研究中采用的地方債規(guī)模研究形式，采用另外三種形式以檢驗研究的穩(wěn)健性：（1）采用各省地方債發(fā)行總規(guī)模的對數(shù)值；（2）參照曹婧等（2019）學(xué)者使用過的方法，采用Inverse Hyperbolic Sine（IHS）變換后的地方債發(fā)債總規(guī)模，其計算公式為：ln（DebtIHS）=ln［Debt+（Debt2+1）1/2］；（3）采用各地區(qū)地方債發(fā)債總規(guī)模占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重衡量地方債發(fā)債規(guī)模。結(jié)果與基準(zhǔn)模型結(jié)果一致，證明了研究的穩(wěn)健性①由于篇幅限制，此結(jié)果未展示，如有需求可向作者索要。。

2.改變解釋變量形式

在基準(zhǔn)模型中，本文使用財政赤字率、財政汲取能力和財政自主能力衡量財政能力。何楊和滿燕云（2012）認(rèn)為土地出讓收入是地方政府償債的重要來源，地方政府存在以土地收入為杠桿的債務(wù)融資模式，因此本文使用土地出讓收入（Land）作為地方財政能力的代理變量，進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。由于本期的債務(wù)融資規(guī)模取決于上期的土地收入，因此采用滯后一期的土地出讓收入進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)來源為《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。結(jié)果如表6 所示，土地出讓收入與地方債發(fā)行規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系，土地出讓收入高的地區(qū)償債能力強，因此發(fā)債規(guī)模大。所得結(jié)論與基準(zhǔn)模型一致，表明研究的穩(wěn)健性。

表6 土地出讓收入穩(wěn)健性檢驗

續(xù)表

3.使用工具變量法消除內(nèi)生性

根據(jù)上述分析，地方財政能力會影響地方債發(fā)行規(guī)模，反過來，發(fā)債融資可以為地方政府注入發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需資金，進(jìn)而提高地方政府財政能力。因此，研究地方財政能力與地方債發(fā)行規(guī)模之間存在互為因果的內(nèi)生性問題。

本文使用工具變量法控制內(nèi)生性，選取滯后一期的地方財政能力作為工具變量。由于財政赤字率與財政自主能力的工具變量Durbin-Wu-Hausman 檢驗不顯著，即接受“解釋變量與干擾項不相關(guān)”的原假設(shè)，財政赤字率與財政自主能力不存在內(nèi)生性問題。

財政汲取能力工具變量的2SLS 回歸結(jié)果如表7 所示。Durbin-Wu-Hausman 內(nèi)生性檢驗結(jié)果在5%或10%統(tǒng)計水平上顯著，拒絕財政汲取能力是外生變量的假設(shè)，需要使用工具變量消除內(nèi)生性。弱工具變量檢驗Cragg-Donald Wald F 統(tǒng)計量為22.7，大于10%偏誤的臨界值16.38，拒絕弱工具變量原假設(shè)。所得結(jié)果如表7 所示，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致，表明研究的穩(wěn)健性。

表7 工具變量法回歸結(jié)果

續(xù)表

六、進(jìn)一步討論

（一）理論分析與模型構(gòu)建

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，地方建設(shè)性投資快速增長，融資需求大大增加，地方政府通過融資平臺進(jìn)行債務(wù)融資，逐漸形成了相當(dāng)規(guī)模的融資平臺債務(wù)。不斷加大的債務(wù)風(fēng)險受到了社會各界高度關(guān)注。隨之政府出臺相應(yīng)制度，對地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，并建立考核問責(zé)機制，將政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核。

上述政策背景下，地方政府財政能力是否會對官員晉升激勵與發(fā)債規(guī)模的關(guān)系產(chǎn)生影響？在財政能力較差的地區(qū)，地方官員考慮到未來的償債風(fēng)險，晉升激勵引起的主動負(fù)債行為可能會減少。為驗證上述猜想，本文設(shè)定模型（9）進(jìn)行進(jìn)一步研究：

與基準(zhǔn)模型（8）相比較，模型（9）增加了官員任期與地方財政能力交互項，即Termi，t·Fiscali，t，其系數(shù)α4為調(diào)節(jié)效應(yīng)。與基準(zhǔn)模型相同，本文選用個體固定效應(yīng)模型對模型（9）進(jìn)行分析。

（二）結(jié)果分析

結(jié)果如表8 所示，列（1）表明財政赤字率對官員晉升激勵具有顯著抑制作用。在財政赤字率大的地區(qū)，官員的主動負(fù)債行為減少；財政赤字率每增加1%，官員由晉升激勵引起的人均債務(wù)融資規(guī)模減小0.36 元。在嚴(yán)苛的考核問責(zé)機制下，財政赤字率大的地區(qū)償債壓力大，為降低債務(wù)風(fēng)險，官員主動負(fù)債行為減少。列（2）表明財政自主能力對官員晉升激勵存在促進(jìn)作用。財政自主能力每增加1%，官員晉升激勵引起人均債務(wù)融資規(guī)模增加0.337 元。在財政自主能力高的地區(qū)，雖然地方政府對債務(wù)融資依賴性較低，但較高的財政自主能力意味著強的償債能力，官員主動負(fù)債引發(fā)債務(wù)風(fēng)險可能性小，因此官員晉升激勵對地方債發(fā)行規(guī)模刺激效應(yīng)更大。列（3）結(jié)果顯示財政汲取能力對官員晉升激勵存在正調(diào)節(jié)效應(yīng)，但結(jié)果不顯著。

表8 地方財政能力對官員晉升激勵調(diào)節(jié)效應(yīng)結(jié)果

（三）穩(wěn)健性檢驗

為檢驗財政能力對晉升激勵的調(diào)節(jié)效應(yīng)的穩(wěn)健性，本文使用上述的土地出讓收入（Land）作為地方財政能力代理變量，結(jié)果如表8 列（4）所示，土地出讓收入與官員任期交互項在1%水平顯著為正，土地出讓收入對官員晉升激勵存在正向調(diào)節(jié)效應(yīng)，與上述實證結(jié)果一致，表明研究的穩(wěn)健性。

通過上述分析，證實了地方財政能力對官員晉升激勵存在正向調(diào)節(jié)效應(yīng)，財政能力強的地區(qū)，地方官員在晉升激勵下會發(fā)行更多地方債。

七、主要結(jié)論與啟示

本文基于面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型，控制了人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、社會撫養(yǎng)比、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重的影響，分析了地方官員特征、地方財政能力與地方債發(fā)行規(guī)模的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，官員任期與發(fā)行地方債規(guī)模存在倒“U”型關(guān)系，在官員任期的4.04 年時，地方債發(fā)行規(guī)模最大，年齡處于62 到65 歲之間的地方官員傾向于多發(fā)行地方債，而年齡處于58 歲到61 歲之間的地方官員傾向于少發(fā)行地方債。

與已有研究結(jié)論不同，本文結(jié)論表明財政能力是地方發(fā)債規(guī)模的重要影響因素。財政赤字率會對發(fā)債量產(chǎn)生負(fù)向影響；決定政府內(nèi)在舉債意愿的財政自主能力對債務(wù)規(guī)模存在負(fù)向影響；而作為償債保障的財政汲取能力對債務(wù)規(guī)模存在正向影響。隨著地區(qū)發(fā)債規(guī)模增加，財政赤字率與財政自主能力對發(fā)債規(guī)模影響逐漸減小?？紤]地方財政能力對官員晉升激勵的調(diào)節(jié)作用，財政赤字率高的地區(qū)會降低晉升激勵對發(fā)債規(guī)模的刺激效應(yīng)，而財政自主能力高的地區(qū)會增加晉升激勵對發(fā)展規(guī)模的刺激效應(yīng)。進(jìn)一步討論發(fā)現(xiàn)，新《預(yù)算法》實施后，嚴(yán)格的考核問責(zé)機制有效約束了官員晉升激勵對地方債發(fā)行的刺激效應(yīng)，中央政府依據(jù)地方財力狀況進(jìn)行債務(wù)規(guī)模配給可以有效控制債務(wù)規(guī)模、減小債務(wù)風(fēng)險。