[摘要]應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是檢驗城市治理水平的“試金石”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，建設(shè)韌性城市?！边@一戰(zhàn)略舉措為防范應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、探索城市治理的新路子指明了方向。新時代必須深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市治理的重要論述，重點結(jié)合防范應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，樹立“全生命周期管理”理念，倡導(dǎo)法治思維，創(chuàng)新推進“防治一體化”建設(shè)，筑牢人民生命安全和身體健康的制度防線，全面提升韌性城市的免疫力、發(fā)展力，實現(xiàn)城市更高水平發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)公共衛(wèi)生事件;韌性城市;市域治理

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A [文章編號]1674-0599（2022）02-0106-09

治國安邦，重在基層。當今世界正面臨百年未有之大變局，以新冠肺炎疫情為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件仍在全球肆虐蔓延，城市是防范和應(yīng)對的“主戰(zhàn)場”。面對危機挑戰(zhàn)，如何更好地鞏固發(fā)展基石，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，提升市域治理體系與治理能力現(xiàn)代化？2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，“建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風(fēng)險防控。”2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，進一步提出“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，建設(shè)韌性城市”。這標志著“韌性”一詞正式被納入國家治理話語體系，“韌性城市”的概念首次進入最高層級的國家戰(zhàn)略規(guī)劃。本文擬結(jié)合新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的韌性城市建設(shè)展開研究。一、“韌性城市”提出的時代背景習(xí)近平總書記指出：“防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)是人類生存發(fā)展的永恒課題”。[1]自古以來，城市日益成為人類社會活動的核心載體，在人類文明發(fā)展中具有重要地位，而自然災(zāi)害、極端天氣、全球變暖、環(huán)境惡化、瘟疫橫行、金融危機、恐怖主義等天災(zāi)或者人禍不斷損害著城市的肌體。于是，“應(yīng)急管理”一詞應(yīng)運而生，從實踐到理論再到實踐，人類不斷探尋如何建立起高效的應(yīng)急管理體系，以期城市能夠防范應(yīng)對風(fēng)險沖擊。但是在傳統(tǒng)的應(yīng)急管理理念中，多呈現(xiàn)被動應(yīng)對、末端治理、條塊分割、各自為戰(zhàn)的特點，缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性及長效性。在一次次應(yīng)對風(fēng)險的實踐中，人們發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)與治理涉及社會、管理、經(jīng)濟等諸多復(fù)雜內(nèi)容，加上對危機認識的深入和應(yīng)對能力的提升，促使人們把目光投向具有動態(tài)彈性、有效修復(fù)、可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)涵特征的“韌性”理念，并將其運用于城市治理之中。

所謂韌性城市，是在“全生命周期管理”思維指引下的城市治理新理念，將城市視為生命有機體，面對災(zāi)害能夠快速響應(yīng)處置、有效抵御風(fēng)險、迅速化解危機、自我修復(fù)完善，保持城市秩序和功能運轉(zhuǎn)不受明顯影響。根據(jù)這一界定，韌性城市與海綿城市、智慧城市、綠色城市、宜居城市、“兩型”城市等，都屬于城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的范疇，既是城市治理理念的重大突破，也是城市發(fā)展戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新。

首先，韌性城市是對傳統(tǒng)應(yīng)急理論的新突破?！绊g性”（Resilience）一詞，最早源自于拉丁文Resilio，本意為“彈回”。20世紀初，“韌性”在物理領(lǐng)域被描述為“材料在外力作用下形變之后的復(fù)原能力”;在工程領(lǐng)域被描述為“系統(tǒng)在受到外部沖擊時能恢復(fù)到原始狀態(tài)的平衡”。20世紀70年代，生態(tài)學(xué)家將“韌性”一詞用來解釋生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)歷擾動中的抵抗、吸收、修復(fù)、提升、學(xué)習(xí)等一系列過程可以達到新的平衡，強調(diào)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展能力。[2]P95此后，“韌性”的概念外延不斷擴展。20世紀90年代，法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等人文社會學(xué)科開始深入探究“韌性”的概念，將其界定為“系統(tǒng)在外界壓力和干擾下不斷適應(yīng)、學(xué)習(xí)、改進從而達到動態(tài)的平衡，更加強調(diào)系統(tǒng)變化、適應(yīng)和改變的能力”[3]P51。由此可見，“韌性”概念的演變經(jīng)歷了從“單一平衡——多重平衡——動態(tài)平衡”的漸進式發(fā)展，從追求靜態(tài)平衡到更加重視自我適應(yīng)、動態(tài)調(diào)適。

2002年，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上，倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會（ICLEI）首次在城市防災(zāi)與減災(zāi)領(lǐng)域引入“韌性”的概念。隨即，聯(lián)合國減災(zāi)署（UNISDR）在全球抗災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域發(fā)起了“讓城市更具韌性行動”。2012年，聯(lián)合國減災(zāi)署（UNISDR）明確提出“讓城市更具韌性的十大準則”。2016年7月，聯(lián)合國人居署（UN-HABITAT）討論如何使城市韌性成為《新城市議程》（New Urban Agenda）的議題。10月，第三屆“聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會”（Habitat III）通過《新城市議程》（New Urban Agenda），進一步提出建設(shè)“有韌性”和“可持續(xù)”的城市，以戰(zhàn)略眼光定位韌性城市發(fā)展的時代坐標，以前沿理念強化韌性城市發(fā)展的規(guī)劃引領(lǐng)，為今后20年世界城市的發(fā)展確立了目標和方向。[4]P24至此，韌性城市建設(shè)的新浪潮開始在全球掀起。美國紐約、英國倫敦、新加坡等先后開啟韌性城市建設(shè)。中國湖北黃石、四川德陽、浙江海鹽、浙江義烏等四個城市先后入選洛克菲勒基金會設(shè)立的“100韌性城市·世紀挑戰(zhàn)”項目。

其次，韌性城市是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新路徑。瑞典病理學(xué)家Folke Henschen認為：“人類的歷史即其疾病的歷史?！苯?jīng)濟全球化時代，突發(fā)公共衛(wèi)生事件會持續(xù)帶來新的考驗。近20年來，世界經(jīng)歷了SARS、甲型H1N1流感、埃博拉病毒等數(shù)次重大疫情沖擊。從歷史上看，每次重大公共衛(wèi)生事件都會倒逼一個國家、一座城市治理水平的飛躍。例如，19世紀席卷歐洲的霍亂催生了奧斯曼男爵改造巴黎的“光之城”計劃，破敗不堪的貧民窟被林蔭大道和煤氣燈照亮的紀念碑所取代。新中國成立初期，為根除察北鼠疫，北京市率先實施嚴格的檢疫封鎖制度，迅速遏制疫情。2003年抗擊SARS期間，全國迅速建立自上而下、覆蓋城鄉(xiāng)的防疫網(wǎng)絡(luò)體系，為消除疫情發(fā)揮了重要作用。從新冠肺炎疫情暴發(fā)前的韌性城市建設(shè)實踐來看，在較長一段時期內(nèi)，世界各國普遍將韌性城市建設(shè)的重點放在因地質(zhì)災(zāi)害、極端天氣引發(fā)的公共安全危機，因此防災(zāi)減災(zāi)舉措主要針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全維穩(wěn)、環(huán)境保護、建立應(yīng)急管理機構(gòu)等領(lǐng)域，而對突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的人類健康風(fēng)險重視程度不夠、制度設(shè)計不足，缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃藍圖和跨地區(qū)聯(lián)動協(xié)作機制。一旦暴發(fā)區(qū)域性甚至全球性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，就只能陷入倉促迎戰(zhàn)、被動受牽制的窘境。例如，武漢、南京、鄭州、西安等特大城市既是發(fā)展增長極，也是風(fēng)險集聚點。人口眾多，經(jīng)濟繁榮，人流、物流、信息流等資源要素迅速流動，形成了巨大的城市競爭力。然而，一旦面對以新冠肺炎疫情為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，上述優(yōu)勢在危機狀態(tài)下又會轉(zhuǎn)化為突出劣勢。風(fēng)險會在城市高度密集的區(qū)域內(nèi)快速集聚、快速暴發(fā)與快速擴散，產(chǎn)生傳統(tǒng)風(fēng)險與非傳統(tǒng)風(fēng)險交織的“疊加效應(yīng)”，迅速擴大傳播和影響范圍的“溢出效應(yīng)”，人類對于風(fēng)險感知的“放大效應(yīng)”以及可能引發(fā)次生風(fēng)險的“鏈式效應(yīng)”，[5]P57從而嚴重威脅人民的健康安危、經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。

由此可見，新冠肺炎疫情是近百年來人類遭遇的傳播最快、波及最廣、破壞最大、影響也最為深遠的世界性大流行病，是一次世紀罕見的嚴重公共安全危機，也是一場對區(qū)域、國家乃至全球治理空前而嚴峻的大考，深刻改變了城市治理格局，也賦予了韌性城市建設(shè)新的使命，使韌性城市的理念更加鮮活地與建設(shè)“健康中國”、構(gòu)建人類健康命運共同體的發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，也促使各大城市更加理性地思考：城市該如何在突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的巨大風(fēng)險和嚴峻挑戰(zhàn)中保持強大韌性？一旦疫情造成的沖擊消退，城市有機體又該如何迅速修復(fù)，重現(xiàn)生機？這場疫情大考帶來的深刻反思，正在深刻改變、重新調(diào)試、精確校正著韌性城市的發(fā)展路徑。

最后，韌性城市建設(shè)是新時代城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新提升?！笆奈濉睍r期開啟了社會主義現(xiàn)代化強國的新征程，這既是國家發(fā)展的新起點，也是城市發(fā)展的新契機。在新發(fā)展階段，既沒有先例可供遵循，也沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可供照搬，需要城市在先進科學(xué)的理念指導(dǎo)下率先破局、先行先試去實現(xiàn)市域治理現(xiàn)代化，從而支撐和推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化既是一種追求現(xiàn)代性的過程，更是一種理性的過程。[6]只有尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，才有現(xiàn)代化的城市和城市的現(xiàn)代化。韌性城市即是一次現(xiàn)代化的深刻變革，意味著在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，要做到治理思維更加科學(xué)理性，治理結(jié)構(gòu)更加多元合理，治理模式更加開放包容。例如，從城市規(guī)劃與建設(shè)來看，城市的環(huán)境韌性應(yīng)當包括公共衛(wèi)生環(huán)境韌性以及城市空間結(jié)構(gòu)韌性兩個方面。公共衛(wèi)生環(huán)境韌性強調(diào)有效的公共衛(wèi)生治理，既是預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的根本路徑，也是“十四五”規(guī)劃提出建設(shè)“健康中國”的重要任務(wù);城市空間結(jié)構(gòu)韌性要求城市空間規(guī)劃布局應(yīng)做到“未雨綢繆”，以滿足公共衛(wèi)生應(yīng)急管理需求為導(dǎo)向，合理設(shè)置城市區(qū)域空間的安全生態(tài)格局。從城市經(jīng)濟發(fā)展來看，城市的經(jīng)濟韌性要求通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和增長方式，有效應(yīng)對因突發(fā)公共衛(wèi)生事件而產(chǎn)生的外部干擾和沖擊，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的能力。[7]從城市的法律韌性來看，治理現(xiàn)代化本身就是建立在法治基礎(chǔ)之上，依法規(guī)劃城市、依法建設(shè)城市、依法治理城市是防范應(yīng)對突發(fā)事件、加強應(yīng)急管理、打造韌性城市的根本保障。從城市的社會治理韌性來看，在高度不確定性的風(fēng)險環(huán)境中，有韌性的社會治理體系能夠迅速形成高效的反饋循環(huán)機制，對外部風(fēng)險帶來的沖擊進行自適應(yīng)調(diào)整，維護公共利益安全，確保社會秩序穩(wěn)定。

然而，從新冠肺炎疫情在一些城市多點散發(fā)、局部暴發(fā)的態(tài)勢來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的挑戰(zhàn)暴露出城市的短板。如“全生命周期管理”思維有待進一步深化，表現(xiàn)在主動消除隱患的“前端預(yù)防”不夠，審時度勢的適應(yīng)性治理不足，城市應(yīng)急管理能力有待增強，應(yīng)急聯(lián)動協(xié)作機制不夠等;公共衛(wèi)生體系有待進一步健全，還存在公共衛(wèi)生財政投入不足，醫(yī)療資源配置不合理、醫(yī)療體系發(fā)展不平衡的問題;基層治理能力有待進一步增強，“戰(zhàn)時體制”的快速反應(yīng)能力、資源調(diào)配能力和社會動員能力在基層發(fā)揮有限，基層組織力量配置不足，社區(qū)工作者整體素質(zhì)不高;智慧城市建設(shè)水平有待進一步提升，數(shù)字城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，“城市大腦”規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，信息公開和數(shù)據(jù)共享不夠;各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力和作風(fēng)建設(shè)有待進一步加強，疫情防控中少數(shù)干部思路不清晰、重點貫徹不突出、協(xié)調(diào)布局不敏捷、問題處置能力弱，形式主義、官僚主義時有發(fā)生。必須及時補短板、堵漏洞、強弱項，將城市治理中的脆弱環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為城市治理的強大韌性。二、準確把握習(xí)近平總書記關(guān)于城市治理重要論述的科學(xué)內(nèi)涵進入新時代，城市的重要性愈加凸顯，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的火車頭和主戰(zhàn)場，既要把握新發(fā)展格局的機遇，也要直面形勢多變的治理挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記極為重視城市治理，強調(diào)必須“尊重城市發(fā)展規(guī)律，提高城市工作全局性”，指出要“堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市”，[8]以巨大的政治勇氣、強烈的使命擔當、科學(xué)的發(fā)展理念，擘畫、引領(lǐng)、推動了中國特色社會主義的城市治理新篇章，為深入開展韌性城市建設(shè)把關(guān)定向、掌舵領(lǐng)航。

（一）堅持以人民為中心的治理理念

馬克思、恩格斯研究西方城市發(fā)展時，指出“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化”的城市發(fā)展規(guī)律，并肯定了城市的重要作用，認為“物質(zhì)勞動和精神勞動的最大的一次分工，就是城市和鄉(xiāng)村的分離”。[9]P45但他們也敏銳地發(fā)現(xiàn)，伴隨著資本主義的迅速發(fā)展，工業(yè)城市不斷集聚和擴張，日益繁盛的外表下掩蓋著資本的貪婪與殘酷，表現(xiàn)為城市公共空間被壓榨、空氣嚴重污染、基礎(chǔ)設(shè)施落后、貧困人口增加等問題。無產(chǎn)階級不能成為工業(yè)化的犧牲品，必須聯(lián)合起來進行斗爭。因此，馬克思主義認為，無產(chǎn)階級的運動在于為絕大多數(shù)人謀利益，闡明了無產(chǎn)階級政黨必須為了人民、必須依靠人民。百年黨史征程中，人民性一以貫之體現(xiàn)在黨的事業(yè)發(fā)展全過程。進入新時代，人民性這一根本導(dǎo)向更加著力凸顯和強化。2015年，在黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平總書記明確提出了堅持以人民為中心的發(fā)展思想。2017年，黨的十九大報告中關(guān)于新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第二條，就是“堅持以人民為中心”。2021年，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，論及中國共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗時，再一次擲地有聲地強調(diào)“堅持人民至上”。

習(xí)近平總書記始終強調(diào)城市是“人民城市”，是對馬克思主義城市理論核心要義的傳承，是對現(xiàn)代城市發(fā)展進程利與弊的反思，更是對新時代中國城市健康發(fā)展的指導(dǎo)。2015年12月，習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上指出，“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待”，[8]指明城市治理的價值導(dǎo)向;2019年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”[10]的重要論斷，闡釋城市治理的核心要義。2020年1月，習(xí)近平總書記強調(diào)“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”[11]，成為打贏武漢保衛(wèi)戰(zhàn)的根本保障。

習(xí)近平總書記關(guān)于“人民城市”的重要論述是韌性城市建設(shè)的根本出發(fā)點和落腳點。城市越發(fā)展，功能越完善，對于抵御不確定風(fēng)險和同時迅速恢復(fù)能力的要求就越高，建設(shè)韌性城市的緊迫性就越強，尤其是那些在政治、經(jīng)濟、文化等諸方面表現(xiàn)更為突出和具備不可替代角色功能的城市。韌性城市將以人民為中心的理念與城市發(fā)展緊密結(jié)合，其建設(shè)理念跳出了以“集中化、大型化、中心控制模式”為表征的傳統(tǒng)工業(yè)文明思維，將生態(tài)、市場、社會、治理等多方面要素有機整合，從而避免城市成為逐利空間，犧牲人民利益;其發(fā)展規(guī)劃提供了清晰的路線圖，使城市各子系統(tǒng)在發(fā)展質(zhì)量、速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效益、安全上能夠統(tǒng)籌推進，從而使城市健康發(fā)展，讓人民共享發(fā)展利益。

（二）統(tǒng)籌發(fā)展與安全的城市治理理念

縱觀人類的城市發(fā)展歷程，發(fā)展與安全為一體兩翼，同為城市最基礎(chǔ)、最重要的公共產(chǎn)品，在很大程度上決定著城市的興衰存亡。當前，我國各類事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加、易發(fā)多發(fā)，影響公共安全的因素日益增多，嚴重影響和制約著城市的發(fā)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從總體國家安全觀的高度，強調(diào)發(fā)展與安全的辯證關(guān)系，明確既要善于運用發(fā)展成果夯實國家安全的實力基礎(chǔ)，又要善于塑造有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的安全環(huán)境，進行發(fā)展與安全的頂層設(shè)計、系統(tǒng)推進，改變?yōu)碾y推動型的治理模式。[12]P262015年11月，習(xí)近平總書記在研究部署城市工作指出：“嚴格安全監(jiān)管，健全城市應(yīng)急體系?！盵13]同年12月，在中央城市工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)各個領(lǐng)域。”[8]為推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，習(xí)近平總書記強調(diào)“要健全風(fēng)險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險”[14]，“要加強應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，建設(shè)一支專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、作風(fēng)過硬、本領(lǐng)高強的應(yīng)急救援隊伍”[14]，“要強化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐，優(yōu)化整合各類科技資源，推進應(yīng)急管理科技自主創(chuàng)新”[14]。2020年4月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第七次會議上對城市如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全作出戰(zhàn)略部署，明確指出：“在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導(dǎo)下制定城市發(fā)展規(guī)劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。”[15]P7

在發(fā)展與安全方面，韌性城市體現(xiàn)出足夠的人文關(guān)懷和民生溫度：一方面，韌性城市建設(shè)能夠充分保障人的生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，使人類盡可能實現(xiàn)“免于恐懼的自由”，保障生存需求，凸顯人的“生存權(quán)”;另一方面，韌性城市建設(shè)具有災(zāi)后自我修復(fù)的彈性，從而保障人在遭遇災(zāi)難后能盡快恢復(fù)生活常態(tài)，實現(xiàn)“免于匱乏的自由”，滿足發(fā)展需求，凸顯人的“發(fā)展權(quán)”。盡管西方國家最早提出了韌性城市的概念，但資本主義虛假民主和傲慢資本的制度缺陷，既無法彰顯“集中力量辦大事”的強大制度優(yōu)勢，也無法凝聚“以人民為中心”的磅礴偉力，因此更多只能停留在紙面規(guī)劃上。正如習(xí)近平總書記指出，“中國堅持把人權(quán)的普遍性原則和當代實際相結(jié)合，走符合國情的人權(quán)發(fā)展道路，奉行以人民為中心的人權(quán)理念，把生存權(quán)、發(fā)展權(quán)作為首要的基本人權(quán)，協(xié)調(diào)增進全體人民的經(jīng)濟、政治、社會、文化、環(huán)境權(quán)利，努力維護社會公平正義，促進人的全面發(fā)展?！盵16]P183

（三）精細化的城市治理理念

城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要的內(nèi)容。隨著我國城鎮(zhèn)化率的節(jié)節(jié)攀升，特大城市、超大城市、城市群、城市圈的出現(xiàn)，使人們對城市的功能和定位有了更高的期待和要求，要求有效治理“城市病”，摒棄粗放式的城市管理模式。面對城市治理新要求，習(xí)近平總書記強調(diào)不斷推進城市治理的精細化，“通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品牌”[17]。黨建引領(lǐng)就是“繡花針”，以黨的建設(shè)帶動城市治理創(chuàng)新，將黨的領(lǐng)導(dǎo)深深根植于人民群眾之中。

繡花講究智慧的謀篇布局。因此在城市規(guī)劃上，習(xí)近平總書記多次強調(diào)科學(xué)規(guī)劃的重要性，他認為城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，指出：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益”，“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”[18]。為避免資本主義國家城市化產(chǎn)生的弊病，習(xí)近平總書記明確要求城市不能盲目擴張，應(yīng)當優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，處理好城市生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，必須尊重自然、保護自然，順應(yīng)天人合一的理念實現(xiàn)城市的“留白增綠”，應(yīng)當“盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民”[19]。

繡花還講究匠心的技術(shù)運用。在城市建設(shè)上，習(xí)近平總書記高度重視科學(xué)技術(shù)的作用，指出：“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”[20]。通過現(xiàn)代科技手段，健康碼和行程碼組成的數(shù)字“防疫系統(tǒng)”、物資運輸無人機、智能機器人、5G熱成像測溫系統(tǒng)等成為科學(xué)防疫和抗疫成功的關(guān)鍵。在治理方式上，習(xí)近平總書記明確要求，“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題?！盵21]習(xí)近平總書記還要求多元主體共同參與城市治理，才能“真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享”[22]P133。

可見，韌性城市以繡花思維強調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、治理等諸多子系統(tǒng)要素形成鏈條，每一個鏈條都不可忽視，每一個鏈條都要運轉(zhuǎn)精密，才能在應(yīng)對強力風(fēng)險沖擊時依然能保持正常運轉(zhuǎn)，契合人們對安全穩(wěn)定、宜居樂業(yè)、綠水青山、共享發(fā)展的向往與追求。

（四）全生命周期管理的城市治理理念

新中國成立后，我國城市和農(nóng)村均建立起了基本公共衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療體系，卻一直滯后于發(fā)展實際，必須構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展水平，符合“健康中國”要求的公共衛(wèi)生治理。面對新冠肺炎疫情給人類健康帶來的持續(xù)傷害，并觸及城市發(fā)展和繁榮根基時，習(xí)近平總書記強調(diào)“全生命周期管理”，以“生命至上、健康至上”為出發(fā)點和落腳點，提出樹立“大衛(wèi)生、大健康”理念，從預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急反應(yīng)、重大疫情救治等各方面來健全公共衛(wèi)生體系。例如，在疾病預(yù)防體系建設(shè)上，要“優(yōu)化完善疾病預(yù)防控制機構(gòu)職能設(shè)置”“夯實聯(lián)防聯(lián)控的基層基礎(chǔ)”;[23]P6在監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)能力上，要“完善傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)”“健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對預(yù)案體系”，[23]P7并要提升基層群眾的應(yīng)急能力;在重大疫情救治上，要“要優(yōu)化醫(yī)療資源合理布局”“完善城鄉(xiāng)三級醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，[23]P8建設(shè)國家醫(yī)學(xué)中心、區(qū)域醫(yī)療中心等基地?？傊耙苿訉⒔】等谌胨姓?，把全生命周期健康管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)”[24]。韌性城市語境中的“全生命周期管理”，核心要義在于將系統(tǒng)思維貫穿韌性城市體系的全過程和各環(huán)節(jié)，善于運用“閉環(huán)管理”和“精細化治理”思維，實現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展和治理的協(xié)同一致性。將這一概念引入城市治理領(lǐng)域，是習(xí)近平總書記著眼國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、完善城鄉(xiāng)基層治理提出的新主張。不僅為標本兼治解決“城市病”、統(tǒng)籌推進城市治理現(xiàn)代化啟發(fā)了新思路，也為各級黨委政府更加精準有效地創(chuàng)新城市治理指明了新方向。三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下加快韌性城市建設(shè)的新路徑應(yīng)始終堅持以人民為中心，統(tǒng)籌推進韌性城市建設(shè)?？茖W(xué)制定韌性城市發(fā)展規(guī)劃，并將其深度融合到“十四五”規(guī)劃中。構(gòu)建全周期、多層次、全流程、整體性、系統(tǒng)化的城市安全體系，打造能抗壓、耐沖擊、自適應(yīng)、恢復(fù)快的城市應(yīng)急管理閉環(huán)。重點結(jié)合防范應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，樹立“全生命周期管理”理念，倡導(dǎo)法治思維，創(chuàng)新推進“防治一體化”建設(shè)，筑牢人民生命安全和身體健康的制度防線，全面提升韌性城市的免疫力、發(fā)展力，實現(xiàn)城市更高水平發(fā)展。

（一）樹立“全生命周期管理”的城市發(fā)展理念

將“全生命周期管理”引入韌性城市建設(shè)，一要準確把握韌性城市治理的本質(zhì)特征。把城市視為生命體、有機體，將防范應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件貫穿韌性城市建設(shè)始終，從預(yù)警、處置、救護、調(diào)度、善后、評估等各個動態(tài)環(huán)節(jié)進行全流程把控，全方位、全要素統(tǒng)籌社會服務(wù)和保障功能，確保城市醫(yī)療衛(wèi)生體系能夠平時做好常態(tài)化服務(wù)，戰(zhàn)時做好預(yù)警、研判、應(yīng)對和執(zhí)行。二要貫徹“系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理”的基本原則。從系統(tǒng)治理來看，尊重城市發(fā)展規(guī)律，運用系統(tǒng)集成思路實現(xiàn)“閉環(huán)管理”，從源頭到末端實現(xiàn)全流程管控。從綜合治理來看，強化道德約束、規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系，實現(xiàn)社會善治。從源頭治理來看，著力打通基層社區(qū)這一城市治理的“末梢神經(jīng)”[25]P63、韌性城市建設(shè)的“最后一百米”。三要將“全生命周期管理”納入城市建設(shè)總體規(guī)劃。在規(guī)劃設(shè)計中，要從經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、基層設(shè)施建設(shè)提質(zhì)優(yōu)化、公共衛(wèi)生服務(wù)保障完善、社區(qū)應(yīng)急能力提升、綠色生態(tài)系統(tǒng)和諧健康等多方面全面增強城市自愈能力。四要慎終如始開展常態(tài)化疫情防控。針對現(xiàn)階段新冠肺炎疫情多點散發(fā)、局部暴發(fā)的形勢，堅持常態(tài)化科學(xué)精準防控機制與局部應(yīng)急處置機制相結(jié)合，從輸入、檢測、追蹤、處置等各方面嚴格把關(guān)，做到嚴絲合縫、人物共防、多點觸發(fā)、滴水不漏、快速處置。

（二）將法治思維融入韌性城市血脈

習(xí)近平總書記強調(diào)，“法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用?！盵26]P138法治思維是現(xiàn)代治理的首要思維，法治能力是韌性城市建設(shè)的核心能力。將法治思維融入韌性城市的血脈，對于提高韌性城市建設(shè)各項事業(yè)的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化水平，依法保障城市秩序和諧穩(wěn)定，推動城市經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。具體而言，一是頂層設(shè)計，堅持全面依法治市與深化城市改革相輔相成、比翼齊飛，確保韌性城市建設(shè)的重大改革事項立法先行、于法有據(jù)。通過制定出臺韌性城市相關(guān)地方立法，不斷健全完善韌性城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理、改革等領(lǐng)域的相關(guān)制度，尤其注重加強城市規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急搶險救災(zāi)、生態(tài)保護修復(fù)等領(lǐng)域的立法。二是強化實施，積極轉(zhuǎn)變政府職能，推行簡政放權(quán)，倡導(dǎo)民主協(xié)商，切實做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，實現(xiàn)“韌性”治理架構(gòu)的扁平化。并通過執(zhí)法、司法和守法各環(huán)節(jié)，及時制止、糾正破壞韌性城市建設(shè)、擾亂經(jīng)濟秩序、社會秩序和政府管理秩序的行為，并對違法者及時依法制裁。三是提升效能，創(chuàng)新推進法治社會建設(shè)。提升黨員干部的法紀意識，增強全民法治觀念，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系，健全依法維權(quán)和多元糾紛解決機制，持續(xù)優(yōu)化韌性城市的法治環(huán)境。

（三）優(yōu)化城市公共衛(wèi)生空間規(guī)劃布局

韌性城市建設(shè)必須立足城市實際，并通過國土空間規(guī)劃和城市體檢評估機制對公共衛(wèi)生空間進行合理布局。一是優(yōu)化城市醫(yī)療設(shè)施空間布局。當城市遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，醫(yī)療設(shè)施空間承擔著十分重要的救治、隔離等功能。因此，既要合理配置城市醫(yī)療資源，對平時和戰(zhàn)時的救援能力進行更詳細合理的規(guī)劃分析;又要注重城市整體的醫(yī)療服務(wù)能力，加快社區(qū)醫(yī)療站和村鎮(zhèn)醫(yī)療點的建設(shè)，形成合理的醫(yī)療服務(wù)等級規(guī)模，滿足居民就近治療的需求。二是打造滿足公共健康需求的功能性“小尺度街區(qū)”?！靶●R路、小地塊、小轉(zhuǎn)角、小退界、小綠地”的“小尺度街區(qū)”不僅能夠緊湊城市布局、細密城市肌理，更重要的是能夠在公共健康方面發(fā)揮作用。例如在居民區(qū)周圍設(shè)置醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，促進職住平衡減少不必要的通勤人員流通。此外，小尺度街區(qū)因其良好的路網(wǎng)連通性，在應(yīng)急時還能夠保障居民快速疏散和救援快速到達。三是著力改善社區(qū)公共衛(wèi)生環(huán)境。社區(qū)居民的生命健康安全需求優(yōu)先于其他需求。通過設(shè)置社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)點，改造老舊社區(qū)，將空白廢棄場地更新為小型綠色公園等方式，既可以滿足平時居民的日常生活需求，也可作為應(yīng)急時的儲備場所。四是提升韌性城市群的整體抗壓能力。疫情一旦發(fā)生在城市，就能憑借強大的輻射能力迅速形成擴散效應(yīng)，有必要通過韌性城市群建設(shè)提升全區(qū)域的整體抗風(fēng)險能力。這就需要各地的韌性城市規(guī)劃要有系統(tǒng)性、銜接性，尤其是“城市圈”之間要打破行政壁壘。通過對城市群之間的人員流動、經(jīng)濟聯(lián)系等方面的風(fēng)險研判與評估，協(xié)同布局區(qū)域?qū)用娴膽?yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施用地及應(yīng)急產(chǎn)業(yè)基地，建立起信息互通的監(jiān)控預(yù)警及應(yīng)急預(yù)案。通過韌性城市群的聯(lián)動響應(yīng)機制和資源整合能力，不僅能夠有效疏散受災(zāi)市民，將其迅速轉(zhuǎn)移至周邊安全城市，也能夠保障救援人員和救濟物資及時送達受災(zāi)城市。

（四）增強城市公共衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)韌性

習(xí)近平總書記指出：“構(gòu)建起強大的公共衛(wèi)生體系，為維護人民健康提供有力保障。”[23]P4當突發(fā)公共衛(wèi)生事件來襲時，必須確保城市公共衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。增強公共衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)韌性，筑牢人民生命安全和身體健康的堅強防線，創(chuàng)新推進“防治一體化”建設(shè)十分重要。一是改革完善疾病預(yù)防控制體系。優(yōu)化疾控機構(gòu)職能設(shè)置，設(shè)立公共衛(wèi)生總師、首席公共衛(wèi)生專家特設(shè)崗位，建立緊密型疾病預(yù)防控制三級網(wǎng)絡(luò)。建立協(xié)同推進婦幼保健、精神衛(wèi)生、綜合監(jiān)督等公共衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)機制，增強流行病學(xué)調(diào)查能力、檢驗檢測能力和科學(xué)研究能力。二是實現(xiàn)城市醫(yī)療資源均衡布局。聚焦專業(yè)傳染病醫(yī)院數(shù)量不足、大中型醫(yī)院負壓病房床位短缺、社區(qū)（村）衛(wèi)生服務(wù)中心診治能力薄弱等問題，推進市、區(qū)院前急救中心建設(shè)，加強以城區(qū)醫(yī)療中心重點?？平ㄔO(shè)，提升基層醫(yī)院重癥救治能力。并在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建立居民健康檔案，提供傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理服務(wù)等基本公共服務(wù)，構(gòu)建社區(qū)居民“10分鐘救治健康圈”。三是創(chuàng)新醫(yī)防融合機制。健全分級診療制度，推進中西醫(yī)結(jié)合。壓實屬地、部門、單位、個人“四方責(zé)任”，完善疾控機構(gòu)與城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)動工作機制和群防群控機制。在條件成熟時，建成全民健康信息市區(qū)一體化平臺和健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心，推動“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)揮支撐賦能作用。

（五）健全完善城市應(yīng)急管理體系

提升應(yīng)急管理水平，是韌性城市建設(shè)最核心的任務(wù)之一。實踐證明，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否有力、有序，打造現(xiàn)代化的城市應(yīng)急管理體系至關(guān)重要。一是建立完善城市應(yīng)急管理體制。織密“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動”的城市應(yīng)急處置網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建實戰(zhàn)化、扁平化、合成化應(yīng)急處置模式。重點提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件綜合監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警、風(fēng)險評估能力，增強風(fēng)險管理和應(yīng)急能力。二是建立完善應(yīng)急物資保障體系。建設(shè)城區(qū)應(yīng)急救援中心、應(yīng)急物資儲備調(diào)度中心，做到有備無患。推動應(yīng)急物資儲備專業(yè)化與社會化的有機結(jié)合，建成國家、地方、軍隊、企事業(yè)單位甚至家庭的一體化應(yīng)急物資儲備體系，實現(xiàn)供需對接、資源共享、快速調(diào)配、保障到位。三是強化應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。構(gòu)建以專業(yè)隊伍為主力、以志愿者隊伍等社會力量為輔助的應(yīng)急救援工作隊伍體系，提高綜合應(yīng)急救援能力，做到“一專多能”。四是優(yōu)化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。完善市、區(qū)兩級公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮機制、智慧化預(yù)警多點觸發(fā)機制、多渠道公共衛(wèi)生預(yù)警機制和應(yīng)急響應(yīng)機制、分級分層分流的重大疫情救治機制，補齊疾控網(wǎng)絡(luò)、疾控能力、疾控硬件、醫(yī)防融合短板，強化疫情救治硬件、重癥救治能力、緊急醫(yī)學(xué)救援網(wǎng)絡(luò)，健全重大疫情救治機制。

（六）打造智慧城市韌性治理體系

從信息化到智能化再到智慧化，是建設(shè)韌性城市的必由之路。要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加大財政投入，推動城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈技術(shù)為城市治理全面賦能。一是建設(shè)“城市大腦”。通過建設(shè)“城市大腦”，能強力破除“信息孤島”，打造“會思考、善感知、有溫度”的智慧城市體系。二是加快推進智慧城市新基建。推進大數(shù)據(jù)中心、超算中心、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為韌性城市建設(shè)夯實“智能智造”的基礎(chǔ)架構(gòu)。三是提升數(shù)字政府治理水平。統(tǒng)一電子政務(wù)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，推動數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通、融合共享，實現(xiàn)城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和社會訴求“一鍵回應(yīng)”，支撐城市智慧決策、管理和快速反應(yīng)能力。四是全面推進智能服務(wù)普惠應(yīng)用。以政府數(shù)據(jù)為牽引，大力發(fā)展智慧醫(yī)療、智慧交通、智慧社區(qū)等數(shù)字普惠服務(wù)。此外，還要加強對政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個人數(shù)據(jù)的保護，確保信息安全。

（七）全面推進韌性社區(qū)建設(shè)

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)充分擔當了“防疫主戰(zhàn)場、病毒防火墻、災(zāi)害消火栓”的重任，韌性社區(qū)建設(shè)成為韌性城市建設(shè)的重要領(lǐng)域。因此，要提升社區(qū)韌性，使其具有“自下而上”的災(zāi)害防御功能和“由內(nèi)而外”的自我救濟功能。一是建立健全韌性社區(qū)建設(shè)的體制機制。編制出臺韌性社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，通過政府賦能，建立健全社區(qū)應(yīng)急管理職能的制度體系。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）切實承擔起屬地責(zé)任，從構(gòu)建組織領(lǐng)導(dǎo)體系、制定應(yīng)急預(yù)案、打造應(yīng)急管理隊伍、做好應(yīng)急物資儲備、開展綜合應(yīng)急演練等各方面強化相應(yīng)職權(quán)，做到“權(quán)”與“責(zé)”匹配。廣泛鏈接各類社會資源、積極發(fā)動各方社會力量，構(gòu)建立足基層、多方參與、協(xié)同共治的應(yīng)急管理社會動員體系。二是不斷夯實社區(qū)自治基礎(chǔ)。精準掌握居民人口結(jié)構(gòu)、居住狀況、疫控資源等信息，及時收集、監(jiān)測、排查各類公共衛(wèi)生事件風(fēng)險隱患。立足社區(qū)實際，制定“本土化”的風(fēng)險防控策略和應(yīng)急預(yù)案，定期開展綜合應(yīng)急演練，提升社區(qū)居民對風(fēng)險的甄別、應(yīng)對能力。三是涵養(yǎng)成熟的社會民眾韌性。大力培育成熟、文明的社會心態(tài)，教育廣大群眾從容、冷靜面對危機，不恐懼、不慌亂、不盲從，積極支持、配合黨委政府作出的應(yīng)急決策，有效減輕政府組織動員的成本，推動韌性社會建設(shè)。

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[20] 新華社.習(xí)近平在浙江考察時強調(diào) 統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作 奮力實現(xiàn)今年經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務(wù)[N].光明日報，2020-04-02.

[21]新華社.習(xí)近平在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時強調(diào) 踐行新發(fā)展理念深化改革開放 加快建設(shè)現(xiàn)代國際化大都市[N].人民日報，2017-03-06.

[22]中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.

[23]習(xí)近平.構(gòu)建起強大的公共衛(wèi)生體系為維護人民健康提供有力保障[J].求是，2020（18）.

[24]常保國，趙健.“全周期管理”的科學(xué)內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑[N].光明日報，2020-09-04.

[25]文婧，朱玲琳.新冠肺炎疫情下推進武漢韌性城市建設(shè)的路徑分析[J].長江論壇，2020（2）.

[26]習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

The Study of Building Resilient City under the Background

of Public Health Emergency

FENG Yue

（Department of Teaching and Research on Law，Party School of the CPC Wuhan City Committee，

Wuhan，Hubei 430023，China）

Abstract：The response to public health emergency is a touchstone testing the governance level of a city.It is explicitly prescribed in the Outline of the Peoples Republic of China 14th Five-Year Plan for National Economic and Social Development and Long-Range Objectives for 2035 that we should “build resilient cities according to the new philosophy and new trend of urban development”.This strategic measure has pointed out the direction for preventing and responding to public health emergencies and blazing a new trail in city governance.In the new era，we must deeply study and carry through General Secretary Xi Jinpings important discourse on city governance，combine the key work of preventing and responding to public health emergencies，set up the idea of “all-life-circle management”，advocate the thinking of rule of law，innovate in and promote the integrated development of emergency prevention and response，consolidate the institutional defensive line for the peoples life security and health，and improve the immunity and development potential of resilient cities，so as to realize the higher-level development of cities.

Key words：public health emergency;resilient city;city governance

[收稿日期]2022-02-20

[作者簡介]馮玥（1977—），女，湖北武漢人，中共武漢市委黨校法學(xué)教研部副主任，副教授，研究方向為民商法學(xué)及社會治理。