論市場經(jīng)濟(jì)模式下的政府預(yù)算與會計制度

摘要：政府部門當(dāng)前開展的預(yù)算管理制度變革，基本上包括了注重預(yù)算管理"合規(guī)"的政府部門計劃管理工作變革、政府部門支出分類改革、國庫集中支付制改革、政府采購制改革乃至注重預(yù)算管理"績效"成果的財務(wù)管理變革等，它們均是為適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會市場化建設(shè)、政府財政公開化程度日益提高的必然結(jié)果。本文把政府預(yù)算管理體系和審計管理體系結(jié)合起來實現(xiàn)了深入分析并提供了全新的發(fā)展思想。

關(guān)鍵詞：市場經(jīng)濟(jì);預(yù)算與會計制度

引言：財政是國家經(jīng)濟(jì)管理的重要基石和主要支撐力量，在社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著很重要的功能，而計劃則是國家進(jìn)行財務(wù)管理中的重要核心工作，它既是國家財政機(jī)關(guān)在實現(xiàn)自身職責(zé)時所具有的主要保障，同時又是國家財政活動和政府宏觀政策執(zhí)行過程中的主要體現(xiàn)。政府部門的預(yù)算業(yè)績管理能夠合理地反映政府財政業(yè)績的大部分內(nèi)涵，其本質(zhì)重點就是把各個政府部門的管理工作能力以及有關(guān)業(yè)務(wù)業(yè)績?nèi)矿w現(xiàn)出來。而通過實施政府部門預(yù)算業(yè)績管理工作，就能夠從宏觀上更有效的推動以結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)代公共財政體系建設(shè)，進(jìn)而使政府財務(wù)管理工作流程更為高效化和精細(xì)化。同時又可以推動政府職能的有效轉(zhuǎn)換，從而形成更加完善的服務(wù)型政府職能管理體系。

1 政府預(yù)算制度的內(nèi)容和特點

預(yù)算是在一段時間里，為達(dá)到某一具體的目標(biāo)而制定的計劃，其中包括對所需資金和可用資金的估計，并且經(jīng)常會與以往的一段或更長的時間相比較，并指出今后的需要。預(yù)算的本質(zhì)是對資源的分配，而預(yù)算又是一種均衡，它要求有一個決策的過程?！邦A(yù)算”一詞從英文單詞“budget”中衍生出來，最初是用來形容英國財政部長向國會提出的政府支出要求和收入來源的財務(wù)報表。與國家預(yù)算關(guān)系密切的是國家預(yù)算、公共預(yù)算和行政預(yù)算。

2 政府財政預(yù)算改革和"合規(guī)"核算的調(diào)整

2.1 財政收支核算體系的變革

部門預(yù)算是政府和有關(guān)部門共同研究、審核、上報國務(wù)院審批、反映各級政府部門各項收支狀況的統(tǒng)籌規(guī)劃。與行業(yè)相比，中國的傳統(tǒng)財政預(yù)算是按照類別劃分的;按照目的支出，不能確定預(yù)算和支出目標(biāo)。傳統(tǒng)上，地方財政一般都是以財政代為單位;按照資產(chǎn)的性質(zhì)，由機(jī)構(gòu)代為編制。由于部門預(yù)算的不完備性，使得各個部門對預(yù)算的合理監(jiān)管功能不充分，導(dǎo)致了經(jīng)費的有效利用。因此，在2000年，我們采用了以計劃性、規(guī)格性、公開性、法制性等多種形式進(jìn)行預(yù)算編制，以便于更好地理解和掌握各單位的資金利用。從中央財政預(yù)算的變化情況來看，一些計劃變更的內(nèi)容包括：一部一份計劃的執(zhí)行、采用綜合計劃的方式、提早制定計劃、推遲預(yù)算編制日期、編制基本支出預(yù)算和工程支出預(yù)算等。十多年來，各省的財政預(yù)算編制方法、時間、形式、內(nèi)容、預(yù)算細(xì)化等方面都有了很大的成效，例如，實行"零基預(yù)算"、"自下而上"等。我國目前尚無一套適合我國財政部門的財務(wù)核算體系。但是，以政府財政收支分類、政府購買等為核心的政府財政收支分類、政府購買制度等一系列的變革，使政府的財務(wù)活動發(fā)生了變化，政府的會計工作也發(fā)生了變化，因此，財政部出臺了相關(guān)的財務(wù)制度。

2.2 國庫集中收付制度變革

中央財政?？畹慕?jīng)營，也稱為"專柜專戶制度"，是指政府在金庫或在金庫以外的一家代行開設(shè)的賬戶，用以收集和使用各類財務(wù)資金，并通過獨立的賬戶進(jìn)行交易，從而監(jiān)控整個財政資金的流向和流向。1998年，國家財政體制開始了財政體制的變革。2001年2月，中央財經(jīng)委員會第九十五次常務(wù)委員會辦公室原則通過了《財政部門金庫管理工作編制改造實施方案》，中國人民銀行將原來的“中央”劃撥制度轉(zhuǎn)變成“中央統(tǒng)一”。改變了財政部門按計劃及時劃撥的辦法，取消了原來的機(jī)關(guān)和單位的賬戶，由金庫主管機(jī)關(guān)對其所有的支出進(jìn)行全程、直接的監(jiān)督。從2000年起，全國部分地方實行國庫統(tǒng)一收付，到2005年1月末，全國160多個部委和3300多個基層單位實行了國庫集中收付改革，涉及預(yù)算資金3700多億元。全國36個省市200余個縣級和500多個縣級政府也在實行中央財政統(tǒng)一支付制度。目前，中央財政的集中支付體系是構(gòu)建我國公共金融體系的一個主要組成部分，也是各城市政府的重點。

政府財政部門針對改革后產(chǎn)生的會計變化，針對政府財政部門整體預(yù)算會計、行政事業(yè)單位財務(wù)管理會計、政府財政部門國庫支付制度實施機(jī)構(gòu)會計和基本單位會計等予以規(guī)范。在會計基礎(chǔ)上，首次對實行國庫系統(tǒng)試點后的年末計劃余額進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化，并在總決算中實行了對個別事項實行應(yīng)計制。

2.3 財政體制的變革

政府采購是政府在政府的指導(dǎo)下，通過法定的法律途徑，由政府財政部門進(jìn)行管理，由政府提供的公共物品提供和提供服務(wù)。具有降低交易費用的政府采購制度;在加強(qiáng)財政資源運用效率的同時，可以實現(xiàn)對我國的社會經(jīng)濟(jì)調(diào)控、實現(xiàn)財政目的、增強(qiáng)政府的透明度、防止不合規(guī)定等方面的作用。1995-1997年，在上海;沈陽和河北的地方政府采購試點在節(jié)儉方面效果顯著，也為建立健全的采購制度提供了豐富的實踐經(jīng)驗。1998年，我國政府的采購工作由中央財政負(fù)責(zé)，主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行。到了2000年，地方人民政府已經(jīng)基本建立了政府的政府購買行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。2001年7月頒布的《政府采購法》，對我國現(xiàn)行的政府購買方式、購買程序、監(jiān)督和檢查、法律責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定。同時，它也是中國建立起了一個新的采購法律制度，使中國的采購和行政工作步入了一個標(biāo)準(zhǔn)化的時代。

2.4 財政收入的劃分和核算體系的變革

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家的財政收入和支出構(gòu)成也隨之發(fā)生了巨大的改變。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)思維中，諸如基建等財政收入的分配;科學(xué)技術(shù)三大成本核算無法準(zhǔn)確地反映和描述市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府功能，同時也削弱了其對財務(wù)的監(jiān)控功能。在此歷史條件下，我國于2007年度實行財政收支分類，既是中國財政體制的基本變化，也是中國財政體制的一次重大革新。新一輪的財政收支分類的調(diào)整，把各部門的財政收入和開支進(jìn)行了統(tǒng)一的劃分，使各部門的開支更加詳盡、更加全面。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一套政府開支職能的劃分系統(tǒng)，并將其分為兩個層面：一是職能層面，二是運營層面;體現(xiàn)了政府各項功能的具體表現(xiàn)。將政府開支分成的各項項目列入社保基金和政府專項賬戶，并與政府一般預(yù)算、基金計劃、負(fù)債計劃等相關(guān)開支共同組成了政府開支的嶄新理念。在實行分類管理體制下，我國的整體預(yù)算審計、地方行政和機(jī)關(guān)會計等都是根據(jù)財政收支的分類管理科目進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，基本上實現(xiàn)了財政計劃支出分類管理賬戶和會計核算明細(xì)賬戶一一相對應(yīng)的關(guān)系。

3 政府財政收支核算體系的特點

財政收支分類改革是財政收支的重要組成部分。隨著政府財政集中支付制度、政府采購制度的變革，以實現(xiàn)財政收入與政府采購制度相結(jié)合的目標(biāo)，而預(yù)算業(yè)績的管理成為了政府服務(wù)體系的核心和突破口。2005年和2009年，我國財政部分別出臺了《中央政府部門預(yù)算支出績效評估辦法》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》，明確了中央和地方政府的支出績效評估指標(biāo)，確定了評估對象、范圍和基本方法。在2011年度，為統(tǒng)一和規(guī)范我國財務(wù)支出企業(yè)的業(yè)績考核工作，財政部還出臺了《有關(guān)推行預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》。在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)根據(jù)實際工作，根據(jù)不同地區(qū)實際情況，對考核指標(biāo)和考核指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化。到2001年度末，在全國大部地區(qū)已設(shè)立了獨立的財政預(yù)算管理部門，有些地區(qū)甚至在市區(qū)和縣級財政設(shè)立了一個業(yè)績評價機(jī)制。在政府工作中，財政預(yù)算的公開與透明已是重中之重。2007年，國務(wù)院人民政府新聞公布制度將"財政部門計劃、決算報告"和"財政部門支出、各類專項資金的管理工作和狀況"列為最主要的公開資料。這是首份關(guān)于財政公開的系統(tǒng)文件。2009年，經(jīng)人大修訂并批準(zhǔn)的中央政府財政預(yù)算，2009年中央政府收支預(yù)算表，2009年中央政府對地方的稅款退還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。在第二次黨代會上，國務(wù)院辦公室將其列入了《工作報告》，并提出了74個部委要對其進(jìn)行公開。從2001年度預(yù)算法修改后的一個多月內(nèi)，公眾對預(yù)算的最直接和感性的要求就是預(yù)算的公開，特別是"三公經(jīng)費"的公布。在1991年的《十八大公報》中，提出"加強(qiáng)對人民政府各部門規(guī)劃的審查與監(jiān)察"，并將其作為維護(hù)和保證人民運用人大行使權(quán)力的重要手段。然而，目前，我國財政預(yù)算外公開透明的過程還處在初級水平。

隨著財政體制的不斷完善，財政體制的不斷完善和提高財政的透明度，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校等機(jī)構(gòu)開始了一場新的財政體制的變革。2009年，我國財政部發(fā)布了第二次修訂《高等學(xué)校會計學(xué)和醫(yī)療衛(wèi)生體制》的草案，由此引發(fā)了我國新一輪的會計學(xué)體制的變革。兩次征詢的結(jié)果表明，在權(quán)責(zé)發(fā)生制度的運用上，都有了一定的拓展和深化。在原有的基礎(chǔ)上，新的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革方案》都將權(quán)責(zé)發(fā)生制的適用領(lǐng)域擴(kuò)展到了更廣的領(lǐng)域。新的《固定資產(chǎn)管理辦法》不僅規(guī)定了醫(yī)院從實施之日起計提固定資產(chǎn)的規(guī)定，還規(guī)定了對已入帳的在用單位進(jìn)行固定資產(chǎn)的減值準(zhǔn)備。"預(yù)計負(fù)債"賬戶也列入了債務(wù)賬戶。此外，在新的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的會計管理體系中，采用"在處理材料"對公立醫(yī)院的成本費用項目管理、成本費用的歸集和會計處理方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，通過使用成本費用與費用有關(guān)的財務(wù)報告來公開披露醫(yī)院各個層面、各個視角的成本費用來理解藥物收費是不是合理的問題，高等學(xué)校會計學(xué)的征求意見稿明確規(guī)定實行改革的權(quán)責(zé)發(fā)生制，并對固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊，并將基建納入"大賬"。

4 財政收支的演變

從兩個系統(tǒng)的內(nèi)容來看，政府財政和財政核算在系統(tǒng)發(fā)展的進(jìn)程中是互補(bǔ)的。為此，必須從體制上對這一問題進(jìn)行深入探討，特別是對國家與地區(qū)在這一過程中所起的作用，以及今后的財政與財政體制的走向。

4.1 轉(zhuǎn)變的階段特點："中心擴(kuò)張"與"供給驅(qū)動"并存

從系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)角度來看，在深入轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，政府預(yù)算和政府的財政核算系統(tǒng)都呈現(xiàn)出"中心擴(kuò)張"與"供給驅(qū)動"并存的演化模式。在政府的財政系統(tǒng)上，從河北省于1999年初啟動"規(guī)劃管理改革"，到了同年9月，財政部正式啟動了"政府預(yù)算制度試點"，這一轉(zhuǎn)變就進(jìn)入了"集中擴(kuò)張"與"供給驅(qū)動"并存的發(fā)展模式。此外，自1999起，天津市實行了“標(biāo)準(zhǔn)化循環(huán)”的規(guī)劃;自1999起，安徽省全面實施了全面的財政預(yù)算案;江蘇省于2011年度實現(xiàn)了“二上二下”與“二上兩下”相結(jié)合的績效目標(biāo)管理系統(tǒng)。到目前，我國的地方財政體制改革已逐漸成為"制度規(guī)制"和"陽光財政"兩種主要的體制變革。在會計體制的變革上，2009以前多屬“以供過于求”的方式，而從海南2009年進(jìn)行的“會計體制”改革，到目前為止，我國的“國家審計”理念框架也已初步形成，而我國的“政府綜合財務(wù)報告”也即將進(jìn)入最后階段。海南省的財政體制也逐步步入"海南模式"，這一模式在全國具有一定的可操作性，并在其中扮演著"領(lǐng)頭羊"的角色。

根據(jù)三個發(fā)展時期的國家機(jī)構(gòu)演進(jìn)模式，提出了一種新的地方行政管理體系改革，這一改革必須得到中央權(quán)威機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。根據(jù)現(xiàn)行的《預(yù)算法》，對地方財政體制改革的做法不需要得到上級部門的批準(zhǔn)。各地的財政體制改革可以從地方層面上進(jìn)行總結(jié)，也可以在中央機(jī)構(gòu)內(nèi)向地方當(dāng)局提供參考，也可以在地方一級直接實行行政預(yù)算的制度創(chuàng)新。隨著我國各級政府逐步認(rèn)識到自主預(yù)算管理在緩解資金短缺問題上的重要作用，又具備一定的經(jīng)濟(jì)實力，因而在國家范圍內(nèi)進(jìn)行了預(yù)算管理的創(chuàng)新，使我國的財政"遍地開花";同時，必須承認(rèn)，單憑當(dāng)?shù)卣摹爸虚g分散式”的改革是不可能的，它必須與中央的體制供應(yīng)相配合，使國家的財政體制能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4.2 推進(jìn)財政預(yù)算和財政體制由“需求誘導(dǎo)”轉(zhuǎn)變

從財政、財務(wù)等方面來看，目前的財政體制都是以強(qiáng)大的團(tuán)體為主導(dǎo)，而財政體制與財務(wù)體制則是以強(qiáng)大的團(tuán)體為主導(dǎo)。如此一來，就不可避免地會出現(xiàn)財政機(jī)關(guān)為了自己的私利而竭力掩蓋"尋租"現(xiàn)象，致使被授權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和民眾無法享受到信息的權(quán)利。上海金融學(xué)院公共政策研究所2010年度對國家和各省的財務(wù)信息和一些政府收入和支出的公開狀況進(jìn)行了評估，結(jié)果顯示，目前中國政府機(jī)關(guān)對個人信息公開的認(rèn)識較低，所提供的政府資訊的內(nèi)容十分有限，與民眾的需求相去甚遠(yuǎn)。在這種情況下，政府的財務(wù)報表只是一個監(jiān)督和監(jiān)督的手段，并不具備公開披露的能力。但是，由于公共利益的主體是人民，它是國家財政收入的反映，它應(yīng)該向人民群眾供給和供給。我國的財政預(yù)算應(yīng)該逐步走向公眾，同時，也應(yīng)該把財政作為公眾對財政公開的信息進(jìn)行監(jiān)控。如果財政體制出現(xiàn)問題，或是由強(qiáng)大的團(tuán)體主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，由于傳統(tǒng)的路徑依賴性而導(dǎo)致的體制改革不能滿足民眾的需要，那么，由于民眾對"民主化"的預(yù)算力認(rèn)識越來越高，就會和國家預(yù)算局展開共同的游戲，從而對強(qiáng)權(quán)群體形成"需要誘導(dǎo)式"的體制變革。

4.3 我國財政收支核算的發(fā)展演進(jìn)

對我國社會主義體制改革的發(fā)展道路進(jìn)行初步探討：第一，從技術(shù)規(guī)范、運行流程等方面著手，以此為理論基礎(chǔ)，從容易到困難，逐步逐步推進(jìn);二是以國家總體法制運作體制的重大改革為切入點，從規(guī)范的程序性和合法性兩個方面進(jìn)行特定的體制改革，由難到易。從目前我國預(yù)算改革的發(fā)展方向來看，首先要解決的是部門預(yù)算、國庫管理等技術(shù)方面的問題，而前者是我國改革初期的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的情況。因此，最現(xiàn)實的辦法就是逐步推進(jìn)，目前的財政體制改革，我們目前的重點在于財政體制的改革，而要從我們的國情出發(fā)，就必須鞏固這個階段的財政體制，這樣的話，就可以將法律制度的制度建設(shè)推向一個新的高度。

相比于中央財政的集中支付系統(tǒng)，財務(wù)部門的工作不僅僅是向國家的財政部門傳遞信息，它也起到了推動國家財政發(fā)展的作用。本文從財政體制發(fā)展的角度出發(fā)，提出了我國財政體制的變革與發(fā)展，并非一定要靠政府會計跟進(jìn)，而是要從新的角度出發(fā)，從根本上改變財政體制，然后通過相應(yīng)的手段來推動財政預(yù)算案的發(fā)展。在財政預(yù)算制與財務(wù)核算體系中，財務(wù)核算體系更為宏觀;從技術(shù)層面來說，在推進(jìn)財政預(yù)算體制的過程中，首先要做好基礎(chǔ)技術(shù)體系的變革，以提升財政的透明度;推進(jìn)技術(shù)法規(guī)體系，推進(jìn)財政預(yù)算案的全面運作，是從簡到難、逐步深入的漸進(jìn)的一種較為適應(yīng)我國實際情況的漸進(jìn)的思想和方式，與上述的第一種思路相吻合。

5 結(jié)語

近年來，我國的財務(wù)管理體制發(fā)生了巨大的變化，財務(wù)工作更加規(guī)范、公開、透明。有利于財政、財務(wù)狀況的準(zhǔn)確反映，有利于政府做出經(jīng)濟(jì)決策。例如，制定一個科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的部門預(yù)算制度、推行國庫統(tǒng)一賬戶、實行政府采購、完善財務(wù)報表系統(tǒng)等。這些標(biāo)準(zhǔn)由于現(xiàn)行的財政收支平衡制度，使我國的財政體制從“收付”到“應(yīng)計制”轉(zhuǎn)變，將會對我國的財政體制產(chǎn)生重大影響。這一進(jìn)程需要我國政府組織專家、學(xué)者進(jìn)行深入的研究，并借鑒國際上的先進(jìn)經(jīng)驗。吸收，我國只能適時制定國家財政體制改革方案，對不同層面的政府進(jìn)行選擇性地調(diào)整，先把權(quán)責(zé)發(fā)生制度引進(jìn)到政府內(nèi)部，然后逐步擴(kuò)大，這樣國家的財政才能真正發(fā)揮財政的作用，進(jìn)一步規(guī)范、公開、透明的財政工作，使財政信息更加透明，有利于政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策，防范金融風(fēng)險。這是一種保護(hù)，為了適應(yīng)新的改革需要，及時運用權(quán)責(zé)發(fā)生制，完善我國的預(yù)算核算體系，具有實際指引導(dǎo)意義。

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作者簡介：齊素艷，（1979.6-），女，滿族，籍貫，河北青龍，學(xué)歷，大學(xué)?？?，職稱，中級會計師，研究方向;收付制度與預(yù)算管理。