周俊洋 王曉靈

摘要：突發(fā)事件的發(fā)生，一定程度上源于常規(guī)治理模式的失敗，也是運動式治理開啟的重要動因。以運動式治理為特征的應(yīng)對型治理模式容易陷入“事件發(fā)生-應(yīng)急管理-同類事件再次發(fā)生”泥潭，并招致諸多弊端。政府學(xué)習(xí)能力提升、以人民為中心的發(fā)展思想、信息技術(shù)的快速發(fā)展、日益加強的政治問責(zé)壓力等因素持續(xù)助推著突發(fā)事件治理模式從應(yīng)對型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。發(fā)展型治理模式的核心主張是加強政府在預(yù)防、處置、恢復(fù)等應(yīng)急管理環(huán)節(jié)中的政府學(xué)習(xí)，并與應(yīng)對型治理模式在治理方式、治理主體、治理工具、治理效能等方面均有不同。通過內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)，完善常規(guī)治理模式漏洞，實現(xiàn)突發(fā)事件治理模式的轉(zhuǎn)型，對于風(fēng)險預(yù)防、保障人民生命財產(chǎn)安全、提升政府治理水平及能力具有重要意義。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;運動式治理;政策學(xué)習(xí);發(fā)展型治理模式

中圖分類號：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ?文章編號：1009-3605（2022）03-0015-09

一、問題的提出

現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多，對公眾生命、財產(chǎn)安全造成的威脅亦與日俱增。近年來，發(fā)生了欣佳酒店坍塌事故、甘肅馬拉松事件、拓城火災(zāi)事故、四季開源酒店坍塌事故、鄭州特大暴雨災(zāi)害事故等多起重大突發(fā)事件。突發(fā)事件發(fā)生之后，事件發(fā)生地域及其所涉部門和單位都會高度重視、嚴(yán)肅處理、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并提出防范和整改建議對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行整治。這種突發(fā)事件發(fā)生后，地方政府通過自上而下、政治動員、加強問責(zé)及激勵等方式集中各方力量和注意力對突發(fā)事件進(jìn)行快速反應(yīng)及處理，以實現(xiàn)損失最小化、回應(yīng)社會關(guān)切、挽回政府形象等目的而進(jìn)行的治理是為突發(fā)事件應(yīng)對型治理模式?？v觀我國應(yīng)急管理實踐，這種應(yīng)對型治理模式并不鮮見，甚至是主流的突發(fā)事件應(yīng)對模式，在快速解決社會問題、提升政府形象、促進(jìn)政策創(chuàng)新、提升政府能力等方面發(fā)揮著重要作用。[1]然而，從長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)對型治理模式卻存在諸多問題：既有損制度有效性、推遲常規(guī)治理的建設(shè)進(jìn)程、增加“行政之惡”[2] ，也存在著過度動員、運動式治理、成本過高的不足[3]，甚至于會陷入“興奮劑”式困境：轟轟烈烈之后，待興奮劑作用消失，則一切照舊[4]。

同時，突發(fā)事件的防控應(yīng)是包含準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)、監(jiān)測等在內(nèi)的全過程均衡。[5]突發(fā)事件應(yīng)對型治理模式強調(diào)突發(fā)事件發(fā)生后的響應(yīng)、恢復(fù)而相對忽視了其他環(huán)節(jié)尤其是預(yù)防及學(xué)習(xí)。在預(yù)防環(huán)節(jié)，習(xí)近平總書記強調(diào)“健全風(fēng)險防范化解機(jī)制，堅持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前”[6];在學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)，面對突發(fā)事件，以政府為主導(dǎo)的突發(fā)事件應(yīng)對主體往往聚焦于事件造成的危害及問責(zé)，而相對忽視從突發(fā)事件中吸取教訓(xùn)并建立長效預(yù)防機(jī)制。甚至地方官員對其他地區(qū)發(fā)生的突發(fā)事件“事不關(guān)己，高高掛起”，對本地區(qū)發(fā)生的突發(fā)事件“以大化小，以小化無”。這種心態(tài)應(yīng)予以轉(zhuǎn)變，應(yīng)急管理工作應(yīng)吸取全國乃至全球的先進(jìn)做法，將每一起重大、典型突發(fā)事件作為政府治理能力提升的路徑。

基于以上考慮，本文從常規(guī)治理模式、運動式治理;內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)與外生型政策學(xué)習(xí)兩組理論的分析對照與概括梳理出發(fā)，并結(jié)合近年來我國發(fā)生的重大突發(fā)事件，強調(diào)突發(fā)事件治理模式從應(yīng)對型治理向發(fā)展型治理轉(zhuǎn)型。發(fā)展型治理模式的核心思想是加強政府在預(yù)防、處置、恢復(fù)等應(yīng)急管理環(huán)節(jié)中的政府學(xué)習(xí)，它意味著政府決策者主動積極吸取以往突發(fā)事件教訓(xùn)，從預(yù)防問題的角度出發(fā)，結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實際，通過積極的政策學(xué)習(xí)來減少或避免突發(fā)事件的發(fā)生;同時也能夠?qū)W習(xí)借鑒其他地區(qū)處理突發(fā)事件的先進(jìn)經(jīng)驗，以更好的處理解決突發(fā)事件。

二、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

（一）常規(guī)治理與運動式治理

常規(guī)治理與運動式治理作為兩種相對應(yīng)的治理模式，前者主要依靠官僚體制進(jìn)行治理，建筑在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)之上;后者則以政治動員來打斷、叫停常規(guī)治理，通過自上而下的各類運動方式調(diào)動資源和注意力來追求某一目標(biāo)或完成某一特定任務(wù)。同時，這兩種治理模式既相互矛盾，又相互依賴，并在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。[7]那么，常規(guī)治理為什么會轉(zhuǎn)化為運動式治理？運動式治理又如何復(fù)歸常規(guī)治理？從第一個問題出發(fā)，突發(fā)事件既是常規(guī)治理模式失敗的重要表現(xiàn)形式，也是運動式治理開啟的重要動因。一方面，突發(fā)事件發(fā)生，一定程度上源于常規(guī)治理模式的失敗。因為重特大突發(fā)事件的發(fā)生往往伴隨著由于官僚主義、形式主義、懶政不作為等因素存在而造成的監(jiān)管漏洞及政策執(zhí)行失敗;另一方面，突發(fā)事件的發(fā)生也為運動式治理的開啟提供了動因，因為運動式治理常常發(fā)生在組織環(huán)境突變、某一重大事件暴露出官僚體制常規(guī)機(jī)制的嚴(yán)重弊病的情形下。[7]從第二個問題出發(fā)，由于運動式治理模式的“非常態(tài)化”[8]、“非制度化”[8]和“興奮劑”式效應(yīng)特征[4]，使得運動式治理模式并不能替代常規(guī)治理模式，且中國行政管理主要還是依靠常規(guī)治理模式，因而通過突發(fā)事件后的政策學(xué)習(xí)與擴(kuò)散，完善常規(guī)治理模式漏洞、寓運動式治理于常規(guī)治理模式中具有重要意義。

（二）內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)與外生型政策學(xué)習(xí)

豪利特等學(xué)者將政策學(xué)習(xí)分為內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)和外生型政策學(xué)習(xí)兩種類型。內(nèi)生學(xué)習(xí)又可稱為“吸取—教訓(xùn)”型的政策學(xué)習(xí)，是決策者根據(jù)以往政策表現(xiàn)，主動總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，從而促進(jìn)政策向好轉(zhuǎn)變，強調(diào)政策學(xué)習(xí)是一種由政策制定者發(fā)起的、有意識的、主動的學(xué)習(xí)。與內(nèi)生學(xué)習(xí)相對應(yīng)的則是外生學(xué)習(xí)，又稱“社會學(xué)習(xí)”型的政策學(xué)習(xí)，是決策者根據(jù)外部環(huán)境的變化而改變政策，它源于政策外部影響，是一種無意識的、被動的、非自主性的學(xué)習(xí)。[10]突發(fā)事件發(fā)生后，出于保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、挽回政府形象等目的，突發(fā)事件所涉議題迅速進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視線，其重要性、嚴(yán)重性程度也日益上升，基于外生學(xué)習(xí)的突發(fā)事件應(yīng)對型治理模式應(yīng)運而生。應(yīng)對型治理模式具有典型的“事后性”，它是基于外部環(huán)境劇烈變化所引起的政府“被動回應(yīng)”。發(fā)展型治理模式則依托于內(nèi)生學(xué)習(xí)，強調(diào)決策者的“主動作為”，也是一種“事前行為”，其基本出發(fā)點是從已有突發(fā)事件中主動學(xué)習(xí)經(jīng)驗教訓(xùn)，通過有意識的預(yù)防及學(xué)習(xí)減少突發(fā)事件的發(fā)生頻率及突發(fā)事件造成的損失，從而提升政府的治理能力和水平。

三、案例分析與文章框架

（一）突發(fā)事件發(fā)生一定程度上是常規(guī)治理模式失敗的結(jié)果與表現(xiàn)

習(xí)近平總書記強調(diào)，重特大突發(fā)事件，不論是自然災(zāi)害還是責(zé)任事故，其中都不同程度存在主體責(zé)任不落實、隱患排查治理不徹底、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全、安全監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)格、監(jiān)管體制機(jī)制不完善、安全基礎(chǔ)薄弱、應(yīng)急救援能力不強等問題。[11]2020年3月7日，泉州欣佳酒店發(fā)生坍塌事故，29人不幸遇難。表面上看，這是一起由企業(yè)經(jīng)營者片面追求經(jīng)濟(jì)利益、漠視人民生命財產(chǎn)安全、違法違規(guī)建筑而造成的安全生產(chǎn)事故;實際上，卻是由于官僚主義、形式主義、懶政不作為等因素存在而引發(fā)的政策執(zhí)行失敗，主要體現(xiàn)為：第一，政府監(jiān)管執(zhí)法不負(fù)責(zé)任。規(guī)劃、住建、城管、公安等部門在欣佳酒店新建、改建、裝修、加固等過程中，對安全風(fēng)險隱患排查不認(rèn)真、不扎實，甚至走形式、走過場。第二，官僚主義、形式主義作風(fēng)嚴(yán)重。消防機(jī)構(gòu)未發(fā)現(xiàn)欣佳酒店申報材料中相關(guān)證件偽造、缺失、失效等問題，竣工驗收消防備案把關(guān)不嚴(yán)。第三，依法行政意識淡薄。鯉城區(qū)以不印發(fā)文件、不公開發(fā)布的形式，違規(guī)出臺并實施“特殊情況建房”政策，使得欣佳酒店這一未經(jīng)安全審查、不符合安全條件的建筑披上了“符合政策”的外衣并長期存在。第四，疫情防控管理不到位。未經(jīng)全面調(diào)研、安全排查就將欣佳酒店作為外來人員集中防疫隔離點;隔離點也未嚴(yán)格實行封閉管理，在事故發(fā)生前三天，仍組織工人到酒店進(jìn)行焊接加固作業(yè)。從國務(wù)院事故調(diào)查組《欣佳酒店坍塌事故調(diào)查報告》可以看出，欣佳酒店坍塌事故的發(fā)生是地方政府常規(guī)治理模式失敗的具體表現(xiàn)。

（二）突發(fā)事件往往是運動式治理開啟的重要動因

官僚體制基礎(chǔ)上的常規(guī)型治理機(jī)制時常力不從心，表現(xiàn)出組織失控和失敗;而運動型治理機(jī)制正是針對常規(guī)型治理機(jī)制失敗而產(chǎn)生的（暫時）替代機(jī)制或糾正機(jī)制。[7]2021年6月，柘城縣一武術(shù)館發(fā)生火災(zāi)，造成18人死亡。事故發(fā)生后，中共商丘市委教育工作委員會《關(guān)于暫時關(guān)停全市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的通知》（商教工委[2021]36號）指出“全市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行暫時關(guān)停封存，同時開展排查整治活動”。隨后，安陽、洛陽、濮陽、信陽、平頂山、新鄉(xiāng)、駐馬店、周口等市縣也發(fā)出緊急通知，將暫時關(guān)停所有校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。“一刀切”式關(guān)閉校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)有其合理性，但終究偏離了應(yīng)急管理科學(xué)化、專業(yè)化。

（三）突發(fā)事件往往陷入“事件發(fā)生-應(yīng)急管理-同類事件再次發(fā)生”的泥潭

據(jù)不完全統(tǒng)計，僅福建省近三年（2019-2021）就發(fā)生房屋倒塌事故十余起，造成人員傷亡百余人。緣何相似的突發(fā)事件頻繁發(fā)生？第一，突發(fā)事件非人為可控制、突發(fā)性、偶然性和高度不確定性等特征，使得人們很難預(yù)測哪些地區(qū)、什么時候會發(fā)生突發(fā)事件;第二，由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制以及持續(xù)不斷地強化和刺激，使得部分政府官員存在僥幸心理甚至不作為行為，對可能發(fā)生突發(fā)事件的行業(yè)或領(lǐng)域管理和監(jiān)督不善;第三，企業(yè)或個人作為安全生產(chǎn)的主體，沒有提供或維護(hù)安全生產(chǎn)的場所或環(huán)境。第四，對于突發(fā)事件，人們往往只看到事件造成的危害及災(zāi)難性后果，而忽視了對政府在應(yīng)對危機(jī)過程中所產(chǎn)生學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)能力的提升。[12]王紹光認(rèn)為以學(xué)習(xí)機(jī)制為核心基礎(chǔ)的高適應(yīng)性體制是“中國模式”的關(guān)鍵因素，[13]同樣的，突發(fā)事件治理模式也應(yīng)該著重于政府政策學(xué)習(xí)能力的提升，使政府在“吃一塹、長一智”中不斷成長。

（四）突發(fā)事件中政策學(xué)習(xí)能力強的政府，能夠更好防范及應(yīng)對突發(fā)事件

廣東省應(yīng)急管理廳官網(wǎng)設(shè)有突發(fā)事件板塊，詳細(xì)記錄著省內(nèi)、國內(nèi)、國際上發(fā)生的突發(fā)事件，一定程度上說明廣東省政府能夠主動關(guān)注全國乃至世界范圍內(nèi)的突發(fā)事件，并懂得從突發(fā)事件中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)。2020年，廣東省出現(xiàn)了自2005年以來的最強降水過程，但因災(zāi)死亡人數(shù)較2005年減少了82.6%，災(zāi)害損失降低了78.8%。[15]可以說，善于學(xué)習(xí)并建立長效預(yù)防機(jī)制的政府能夠更好地應(yīng)對災(zāi)害。與此形成對比，2021年鄭州地鐵5號線事故共造成14人不幸遇難。如果說一小時內(nèi)鄭州降雨量達(dá)201.9毫米的特大暴雨是天災(zāi)，那么由于缺乏預(yù)警機(jī)制、未及時作出停運決策、應(yīng)急處理存在短板等因素而造成的人禍或許可以避免。如若河南省政府能夠在暴雨災(zāi)害發(fā)生前，充分學(xué)習(xí)上海市、廣東省等沿海城市“寧可十防九空，不可失防萬一”的臺風(fēng)應(yīng)對經(jīng)驗，充分做好風(fēng)險預(yù)警及準(zhǔn)備工作，損失或許會減少很多。

（五）應(yīng)對型治理-動而不學(xué);發(fā)展型治理-學(xué)而不動

“動而不學(xué)”指應(yīng)對型治理重視突發(fā)事件發(fā)生后的動員而忽視突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)防與學(xué)習(xí)從而造成的“治標(biāo)不治本”;“學(xué)而不動”指發(fā)展型治理模式強調(diào)事前的預(yù)防及學(xué)習(xí)，寓運動式治理于常規(guī)治理之中以達(dá)到“標(biāo)本兼治”的目的。2021年6月河南拓城縣一武術(shù)館發(fā)生火災(zāi)，造成18人死亡?；馂?zāi)發(fā)生時，河南省正緊鑼密鼓的開展安全生產(chǎn)專項整治三年行動、“安全生產(chǎn)中原行”及“安全生產(chǎn)月”活動。慘痛的血淚教訓(xùn)說明：運動式治理下應(yīng)對型突發(fā)事件治理模式“動而不學(xué)”，或許有助于突發(fā)事件的及時解決，卻不能在常規(guī)治理模式中形成長效預(yù)防機(jī)制。長效預(yù)防機(jī)制來源于內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)下的突發(fā)事件發(fā)展型治理模式。比如臺風(fēng)“煙花”登錄上海，上海市政府及人民嚴(yán)陣以待，在預(yù)防方面做出的大量準(zhǔn)備工作，避免了更大事故的發(fā)生，保障了人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。

基于以上五個案例，得出本文分析框架如圖1。

四、應(yīng)對型治理與發(fā)展型治理：轉(zhuǎn)型動因與對比分析

（一）突發(fā)事件治理模式轉(zhuǎn)型的動因

1.核心要義：在應(yīng)急管理全過程中提升政府學(xué)習(xí)能力

突發(fā)事件的特征決定了只有建立起有效的學(xué)習(xí)機(jī)制，才能夠真正有效推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。[15]現(xiàn)有文獻(xiàn)及實踐往往將學(xué)習(xí)視為突發(fā)事件發(fā)生后的總結(jié)反思，作為應(yīng)急管理中相對于預(yù)防、響應(yīng)、恢復(fù)的獨立環(huán)節(jié)，但實際上，學(xué)習(xí)不應(yīng)該是獨立的環(huán)節(jié)，而應(yīng)該貫穿于應(yīng)急管理全過程。一方面，地方政府應(yīng)主動“取經(jīng)”，在日常學(xué)習(xí)中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，以防止突發(fā)事件的產(chǎn)生;另一方面，也要加強突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)能力，在突發(fā)事件應(yīng)對過程中不斷通過學(xué)習(xí)調(diào)整應(yīng)對策略及能力。這對于破解突發(fā)事件應(yīng)對型治理模式弊端、提升地方政府在突發(fā)事件情境下的治理水平及能力具有重要意義。

2.技術(shù)前提：信息技術(shù)的發(fā)展使得政府學(xué)習(xí)的地域邊界逐漸消失

每一次社會變革都可歸功于核心技術(shù)的研發(fā)與普及。在工業(yè)時代和電氣化時代，由于地域、理念等因素制約，地方政府往往對其他地區(qū)發(fā)生的突發(fā)事件“置若罔聞”，卻對本地區(qū)發(fā)生的突發(fā)事件“全力以赴”。但隨著信息通訊技術(shù)的發(fā)展，地方政府間信息交流成本降低、交流頻率及便捷性提升，突發(fā)事件的影響也必然由區(qū)域轉(zhuǎn)向全國。此時，通過學(xué)習(xí)其他地區(qū)突發(fā)事件處理經(jīng)驗，提升本地區(qū)治理能力及水平成為可能。

3.思想基礎(chǔ)：以人民為中心的發(fā)展思想助力發(fā)展型治理模式

人民至上、以人民為中心的發(fā)展思想要求不斷改善人民生活，提升人民的幸福感、獲得感與安全感。但各種難以預(yù)見的風(fēng)險因素及日益復(fù)雜的外部環(huán)境又時刻威脅著人民群眾的幸福與安全，這就要求各級黨委和政府要深刻認(rèn)識到全力防范化解重大安全風(fēng)險、遏制重特大事故發(fā)生的極端重要性，并強調(diào)要始終繃緊安全生產(chǎn)和公共安全這根弦，絕不能只重發(fā)展不顧安全，更不能將其視作無關(guān)痛癢的事，搞形式主義、官僚主義。以人民事，無小事的責(zé)任與作為做好突發(fā)事件預(yù)防及處置工作，一方面減少甚至消除各類可防可控型突發(fā)事件的產(chǎn)生，另一方面積極學(xué)習(xí)典型經(jīng)驗教訓(xùn)，有應(yīng)對突發(fā)事件的能力與高招。

4.制度保障：日益強化的問責(zé)壓力助推地方政府主動作為與學(xué)習(xí)

在突發(fā)事件發(fā)生后，地方和基層官員采取推諉拖延、隱瞞數(shù)據(jù)信息等方式避責(zé)是普遍現(xiàn)象[16]。甚至為了逃避責(zé)任，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往不愿分管安全生產(chǎn)、民政救災(zāi)等突發(fā)事件頻發(fā)工作。隨著2018年4月《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》的出臺及問責(zé)機(jī)制的不斷健全與完善，確保安全生產(chǎn)成為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不可推卻的責(zé)任。在“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”的問責(zé)壓力下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)必須改變突發(fā)事件不擔(dān)當(dāng)、不作為的態(tài)度與行為，通過學(xué)習(xí)其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗及教訓(xùn)，自覺主動擔(dān)負(fù)起防范化解重大風(fēng)險的使命與任務(wù)。2015年河南養(yǎng)老院特大火災(zāi)事故被免職的最高領(lǐng)導(dǎo)為魯山縣副縣長;2021年柘城縣火災(zāi)事故發(fā)生后，縣委書記、縣長、鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長均被火速免職，也體現(xiàn)了目前問責(zé)機(jī)制的嚴(yán)厲導(dǎo)向。

（二）應(yīng)對型治理與發(fā)展型治理：對比分析

一個治理模式的提出，至少涉及治理方式、治理理念、治理程度、治理主體、治理客體、治理工具等問題，這幾個方面分別回答誰治理、治理誰、通過什么治理及治理到何程度等問題。具體而言，突發(fā)事件應(yīng)對型治理模式和發(fā)展型治理模式的聯(lián)系與區(qū)別如下：

1.治理主體的轉(zhuǎn)型：從政府主導(dǎo)到多元參與

在應(yīng)對型治理模式下，突發(fā)事件多由政府管控，呈現(xiàn)“大包大攬”“單打獨斗”的狀態(tài);[17]發(fā)展型治理則強調(diào)構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動”的應(yīng)急管理工作格局。首先，要堅持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”。這既有助于消除地方黨政部門在風(fēng)險治理中的責(zé)任推諉現(xiàn)象，又能夠充分發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和政府的監(jiān)督管理職能。其次，企業(yè)作為生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，要摒棄經(jīng)濟(jì)效益第一的觀念，樹立以人為本理念，強化安全經(jīng)營觀念，積極預(yù)防突發(fā)事件產(chǎn)生;另一方面企業(yè)也是突發(fā)事件發(fā)生后所需的各類裝備、物資和服務(wù)的主要生產(chǎn)和提供者，應(yīng)當(dāng)具有社會責(zé)任心和公益心，積極向受災(zāi)地區(qū)和人民伸出援助之手。最后，人民群眾既是突發(fā)事件的直接受害者，也是應(yīng)急管理取得成效的重要后備力量?！耙环接须y，八方支援”，突發(fā)事件的發(fā)生，往往能夠激發(fā)全國人民的熱心和愛心，并在物資捐贈、志愿服務(wù)、匯聚力量等方面發(fā)揮著重要作用。

2.治理方式的轉(zhuǎn)型：從運動式治理到常規(guī)治理

應(yīng)對型治理模式的突出特征是以開展專項整治活動為導(dǎo)向的運動式治理，強調(diào)事件發(fā)生后自上而下的高度重視，積極回應(yīng);而發(fā)展型治理模式是依托于內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)的常規(guī)治理模式，具有“常態(tài)化”、“制度化”等特征，強調(diào)通過對突發(fā)事件中經(jīng)驗教訓(xùn)的學(xué)習(xí)，寓運動式治理于常規(guī)治理之中，并建立長效預(yù)防學(xué)習(xí)機(jī)制。薛瀾教授亦認(rèn)為需要改變過去傳統(tǒng)的運動式應(yīng)急管理，重視制度建設(shè)，進(jìn)一步完善對應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制的頂層設(shè)計，從而真正實現(xiàn)應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化。[3]而這種應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化也必然離不來從全國乃至世界范圍內(nèi)的突發(fā)事件中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，只有地方政府政府學(xué)習(xí)能力的不斷提升，才能真正帶來應(yīng)急管理治理體系及能力的提升和人民群眾生命財產(chǎn)的安全。

3.治理客體的轉(zhuǎn)型：“近似”卻“不同”

應(yīng)對型治理與發(fā)展型治理面臨的治理客體都是各類突發(fā)事件，具體包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等。但應(yīng)對型治理主要面臨的是已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件;而發(fā)展型治理則還面臨著潛在的社會風(fēng)險，其治理重點在人為可避免的突發(fā)事件預(yù)防上，比如事故災(zāi)難、社會安全事故等。同時，應(yīng)對型治理與發(fā)展型治理的治理對象還表現(xiàn)出以下特征：第一，從本地治理到本地治理與跨域治理并存。應(yīng)對型治理下政府往往管好自己的一畝三分田就好，而發(fā)展型治理強調(diào)突發(fā)事件突破地域限制，促進(jìn)應(yīng)急管理的跨部門、跨地區(qū)合作。第二，從單一事件治理到綜合性治理。應(yīng)對型治理是對已發(fā)生突發(fā)事件的應(yīng)對及處理，往往采用“一事一議”的原則;而發(fā)展型治理則強調(diào)對突發(fā)事件風(fēng)險的預(yù)防及應(yīng)對，往往是對各類突發(fā)事件的綜合性治理。第三，從碎片化治理到整體性治理。應(yīng)對型治理下政府管理部門責(zé)權(quán)劃分不明確，部門協(xié)同度不高等問題普遍存在，突發(fā)事件發(fā)生后就急于避責(zé);發(fā)展型治理強調(diào)應(yīng)急管理的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、共同負(fù)責(zé)，從而打破碎片化治理下不溝通、不協(xié)商、責(zé)任推諉等弊端。

4.治理工具的轉(zhuǎn)型：從“命令型、激勵型”到“溝通型、學(xué)習(xí)型”

治理工具又稱政策工具或政府工具，是政府實現(xiàn)其職能的手段。應(yīng)對型治理強調(diào)突發(fā)事件發(fā)生后政府的高度重視及迅速處理，往往采用成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組、開展專項活動、政治高壓、軟性激勵等手段對突發(fā)事件進(jìn)行治理;發(fā)展型治理模式則強調(diào)突發(fā)事件發(fā)生前政府的積極主動干預(yù)以預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生以及突發(fā)事件發(fā)生后政府的常規(guī)治理，主要采用溝通型、學(xué)習(xí)型的治理工具。首先，2018年應(yīng)急管理部的成立為突發(fā)事件的應(yīng)對處理提供了溝通交流的平臺，使得統(tǒng)籌氣象、衛(wèi)健、公安、政法、交通運輸?shù)炔块T成為可能;其次，應(yīng)急管理部門作為應(yīng)對突發(fā)事件的主體部門，必須肩負(fù)起黨和政府重托，與其他政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常開展學(xué)習(xí)、交流、演練等活動以建立起常態(tài)化跨部門協(xié)同機(jī)制;最后，對突發(fā)事件的有效學(xué)習(xí)往往與學(xué)習(xí)意愿、學(xué)習(xí)理念、學(xué)習(xí)氛圍等因素密切相關(guān)，隨著府際政府間交流的日益密切、應(yīng)急管理工作重要性的日益提升，突發(fā)事件的學(xué)習(xí)終將成為應(yīng)急管理中重要的治理機(jī)制。

5.治理效能的轉(zhuǎn)型：從“治標(biāo)不治本”到“標(biāo)本兼治”

在治理效能方面，應(yīng)對型治理由于其運動式治理特征，往往來去匆忙，突發(fā)事件發(fā)生時有多么重視，突發(fā)事件發(fā)生后就有多么忽視;而發(fā)展型治理模式強調(diào)治理的長期性與標(biāo)本兼治。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政府監(jiān)管意愿及監(jiān)管力度不斷提升。在防范化解重大風(fēng)險的政治高壓下，政府往往能夠自覺主動通過政策學(xué)習(xí)預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生。第二，企業(yè)安全生產(chǎn)自治程度上升。企業(yè)作為安全生產(chǎn)的直接責(zé)任主體，有責(zé)任與義務(wù)確保生產(chǎn)經(jīng)驗活動的安全，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。隨著企業(yè)經(jīng)營觀念由經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先轉(zhuǎn)向以人為本，由放任自流轉(zhuǎn)向加強內(nèi)部監(jiān)管，安全生產(chǎn)類突發(fā)事件發(fā)生頻率日益降低。第三，各類非政府組織、民眾等治理主體的參與意愿不斷上升，對于可能發(fā)生突發(fā)事件的領(lǐng)域監(jiān)管力度加強。

五、結(jié)論

突發(fā)事件發(fā)生后，地方政府往往傾向于采用應(yīng)對型治理模式，通過政治動員、加強問責(zé)、整合資源、快速反應(yīng)等方式對突發(fā)事件領(lǐng)域進(jìn)行集中整治，但卻容易忽視突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)防工作和突發(fā)事件發(fā)生后的經(jīng)驗總結(jié)與歷史教訓(xùn)。只有建立起有效的學(xué)習(xí)機(jī)制，才能夠真正推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。故而，文章強調(diào)建立依托于內(nèi)生型政策學(xué)習(xí)、以政府學(xué)習(xí)能力為核心的突發(fā)事件發(fā)展型治理模式。突發(fā)事件治理模式從應(yīng)對型治理轉(zhuǎn)向發(fā)展型治理，蘊含著豐富的理論價值：治理主體從政府主導(dǎo)到多元參與、治理方式從運動式治理到常規(guī)治理、治理重心為可預(yù)防性突發(fā)事件、治理工具強調(diào)從命令型、激勵型到學(xué)習(xí)型、溝通型等，同時對于保證人民群眾生命財產(chǎn)安全、踐行“以人為本”核心理念、提升政府治理能力和治理水平等具有重大實踐意義。

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責(zé)任編輯：陳平遠(yuǎn)