謝劍南　范躍進

摘要： 全球教育治理作為全球治理的一個分領(lǐng)域，具有特定內(nèi)涵，與其他領(lǐng)域的全球治理相比，它既具有差異性，也具有獨特性。教育具有公共產(chǎn)品屬性，它既是全球教育治理的重要基礎(chǔ)，也是進行全球教育治理的挑戰(zhàn)要素。但公共產(chǎn)品的供應(yīng)動機并不是完全固定的，很多時候它是出于政治考量，會根據(jù)供應(yīng)者自身利益與規(guī)則加以調(diào)整或塑造。全球教育治理的效度與治理主體、治理客體、治理途徑、治理環(huán)境密切相關(guān)。中國參與全球教育治理的實踐路徑，大體經(jīng)歷了意愿上的“被動”到“主動”、定位上的“參與”到“引領(lǐng)”、范圍上的“區(qū)域”到“全球”、方式上的“輸入”到“輸出”的全面轉(zhuǎn)變，不僅促進了中國教育治理現(xiàn)代化，也拓展了中國參與全球教育治理的廣度和深度。新時代中國參與全球教育治理，要以建構(gòu)人類命運共同體為指引，全方位提升全球教育治理的參與能力和實力，培育并提供更多高質(zhì)量全球教育公共產(chǎn)品，逐步推動區(qū)域教育共同體和全球教育共同體建設(shè)。

關(guān)鍵詞：全球教育治理;治理效度;公共產(chǎn)品;治理主體;治理客體;參與路徑;教育強國

中圖分類號：G521 文獻標識碼：A 文章編號：1672-0717（2022）3-0058-12

隨著社會生產(chǎn)力持續(xù)提升和全球化深入發(fā)展，教育也愈發(fā)跨越民族國家界限，日益具有社會性、開放性和全球性。各國對于教育與受教育越來越重視，因而教育的普及化、高等化、終身化、全球化也越來越成為各國民眾普遍關(guān)注的重要問題。冷戰(zhàn)后全球治理的興起與擴散，也引起了國際社會和國內(nèi)外相關(guān)專家學者對全球教育治理（Global Educational Governance）的廣泛關(guān)注。本文主要研究全球教育治理的內(nèi)涵、效度和中國參與路徑，就全球教育治理的概念及公共產(chǎn)品屬性進行深入分析，并探討由于治理主體、客體、途徑和環(huán)境的不同而如何影響全球教育治理效度。中國參與全球教育治理是逐漸地從被動到主動、參與到引領(lǐng)、區(qū)域到全球、輸入到輸出的路徑進行的，其中不僅與中國綜合國力增強及整體教育教學質(zhì)量提升有關(guān)，也與全球治理變革及國際秩序轉(zhuǎn)型有關(guān)。本文從全球教育發(fā)展的視角來研究教育治理內(nèi)涵、效度和中國參與路徑，間接對應(yīng)我國參與全球教育治理“是什么、為什么、如何參與”的問題，有助于更清晰地從全球視野來展示全球教育治理發(fā)展與中國參與歷程。

一、全球教育治理的內(nèi)涵

教育是國家富強和人民幸福之本，也是世界和平發(fā)展與進步繁榮之基。教育領(lǐng)域的全球治理，也即本文探討的全球教育治理，作為全球治理的一個分領(lǐng)域，其內(nèi)涵包括多個方面。下面我們就全球教育治理概念及教育的公共產(chǎn)品屬性進行分析。

（一）全球教育治理的概念

所謂治理（Governance）是治理主體對治理客體的管理，是指多個行為主體通過合作互動共同參與公共政策討論、制定與實施的活動[1]。世界銀行最早于1989年使用該詞作為表述世界事務(wù)的治理，從而該詞很快成為世界范圍內(nèi)被廣泛接受并高頻使用的概念[2]。1990年，國際關(guān)系領(lǐng)域興起了遠離世界秩序的范式爭論，指向了全球治理重構(gòu)的議題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，出于對歷史的反思、對現(xiàn)實的總結(jié)、對未來的展望，1992年，在德國前總理勃蘭特（Willy Brandt）的倡議下，聯(lián)合國牽頭成立了“全球治理委員會（Commission on Global Governance）”，此事得到時任聯(lián)合國秘書長加利（Boutros Boutros-Ghali）的大力支持。同年，聯(lián)合國學術(shù)委員會（ACUNS）創(chuàng)辦了《全球治理》（Global Governance）學術(shù)期刊，專門研究和討論全球治理問題。1995年，全球治理委員會在聯(lián)合國成立50周年之際發(fā)表了題為《天涯若比鄰》（Our Global Neighbourhood）的研究報告，提出治理是一個過程，也是一種機制和安排，它不只是政府間的事情，還涉及非政府組織、公民運動、跨國公司、資本市場以及全球大眾媒體[3]。

當前，全球治理已經(jīng)成為一個被全世界廣泛接受并使用的概念。全球治理是一項全方位、寬領(lǐng)域、多層次的系統(tǒng)工程，盡管對于“全球治理”仍沒有一個統(tǒng)一的權(quán)威定義，但各方都認同其內(nèi)涵特征主要包括三個方面：一是治理主體多元化，二是治理客體多類化，三是治理方式多樣化。當前，全球治理仍在深入發(fā)展，對國際社會的和平發(fā)展與進步繁榮也持續(xù)產(chǎn)生深刻影響。全球治理范圍非常寬泛，涉及全球事務(wù)的幾乎所有領(lǐng)域，全球教育治理就是全球治理的一個子系統(tǒng)。

雖然全球教育治理概念的提出與普及是在冷戰(zhàn)之后，但全球教育治理活動卻可追溯到1945年。當年，聯(lián)合國成立時便創(chuàng)設(shè)了聯(lián)合國教科文組織（UNESCO），制定了《聯(lián)合國教科文組織憲章》，提出教育是一項基本人權(quán)，教育有助于實現(xiàn)世界和平，并要求成員國去實現(xiàn)這一目標[4]。聯(lián)合國教科文組織作為全球范圍內(nèi)主管全球教育事務(wù)的專門機構(gòu)，在此后相當長的時期內(nèi)成為協(xié)調(diào)全球教育、科學、文化的全球性唯一專門機構(gòu)，在全民教育、終身教育、職業(yè)教育和教育援助等方面，為捍衛(wèi)教育等領(lǐng)域的全球共同利益而采取集體行動[5]。

在全球治理概念興起后，較早關(guān)注全球教育治理的代表人物之一是加拿大學者卡倫·芒迪（Karen Mundy），她于1998年便提出了“教育多邊主義”的概念。她認為，國際的、地區(qū)的和跨國的行為主體對政策過程的影響力正在增長，并提出教育政策研究者要把教育政策放在國際政治的舞臺中進行研究[6]。2009年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布題為《消除不平等：治理緣何重要》（Overcoming Inequality：Why Governance Matters）的報告，提出教育治理是涉及所有層面上的決策過程[7]。英國學者金·卡（King K）和鮑勃·瑞（Palmer R）認為，全球教育治理是一個用來討論國家和非國家行動者如何在教育中獲得政治權(quán)威和影響的組織框架[8]。國內(nèi)關(guān)于全球教育治理的討論與研究，主要是近十年以來的事情，而且仍顯得不充分和不深入。學者杜越認為，全球教育治理是指“各種社會主體共同參與教育發(fā)展進程、推進全球教育發(fā)展的現(xiàn)象”[9]（P6）。學者孫進等人認為，全球教育治理是指“國際社會各利益相關(guān)方通過協(xié)商、合作及博弈等多種方式參與全球教育事務(wù)的管理，以維持或確立合理國際秩序的活動”[10]。周洪宇等人認為，全球教育治理是在全球化及民主化語境下形成的一種創(chuàng)新管理模式，是對普遍教育問題和教育公共事務(wù)的“共治”過程[11]。這些定義都具有一定代表性，也具有很大合理性。

當前全球教育治理仍未有權(quán)威統(tǒng)一定義，尤其從全球教育治理的實際來看，不同治理主體都發(fā)揮了相應(yīng)作用，所涉及的治理客體則主要側(cè)重于基礎(chǔ)教育的普及化與效應(yīng)化、高等教育的國際交流合作和終身教育的倡導與推廣，治理途徑主要通過援助、倡議、合作等形式。因此，本文對全球教育治理的概念作出如下表述：全球教育治理是指不同主體通過各種形式對全球教育事務(wù)進行規(guī)范化和質(zhì)量化的管理活動。這里的規(guī)范化，主要是指以系列標準化指標作為評估或推動方式的共同管理，如依據(jù)高被引論文數(shù)量等系列指標進行的高校排行，或達到相關(guān)標準的學歷互認、學分互認和資格證互認等;這里的質(zhì)量化，主要是指教學硬件設(shè)施和教學效果的質(zhì)量提升，如現(xiàn)代化教學設(shè)施的推廣應(yīng)用、高等教育的普及化率等，或依據(jù)科學監(jiān)測教育系統(tǒng)的監(jiān)測結(jié)果有針對性地進行教育改革等。

（二）全球教育治理的公共產(chǎn)品屬性

教育是人類社會發(fā)展進步的階梯，始終受到各國人民的高度重視，謀求更好的教育是全人類的共同愿景。教育，在狹義上指有組織的學校教育，在廣義上指影響人的身心發(fā)展的社會實踐活動。近代以來，世界各國都把教育作為國家的公共事業(yè)，相關(guān)國際組織更是高度重視全球范圍內(nèi)的教育。聯(lián)合國教科文組織的報告認為，“教育是使人類朝著和平、自由和社會正義邁進的一張必不可少的王牌，是促進更和諧、更可靠的人類發(fā)展的一種主要方式”[12]。世界銀行的研究認為，“教育之所以重要的首要因素是它有助于改善人民的生活，減少貧困”。七國集團也在一份有關(guān)教育的文件中提出，“教育是促進人類進步的關(guān)鍵因素”，強調(diào)要以教育體制的現(xiàn)代化來促進全球創(chuàng)新型社會的發(fā)展[13]。2018年12月3日，第73屆聯(lián)合國大會第44次全體會議通過決議，將每年1月24日定為國際教育日。決議認為，必須努力確保小學、中學、大學和職業(yè)培訓等所有教育機構(gòu)的包容性和公平性，使所有人都能擁有終生學習的機會，從而有機會充分參與到社會中來，為可持續(xù)發(fā)展作貢獻[14]。

教育在人類社會發(fā)展中如此重要，那么教育本身是否屬于全球公共產(chǎn)品（Global Public Good），或者說是否應(yīng)該屬于公共產(chǎn)品呢？厘清這一問題，有助于進一步深入分析全球教育治理。公共產(chǎn)品（Public Good），也叫公共利益或公共物品。本文使用公共產(chǎn)品的說法，這也是全球治理與國際關(guān)系領(lǐng)域通常使用的學術(shù)語言。所謂公共產(chǎn)品，是指利益能惠及所有國家、人民和世代的產(chǎn)品[15]，其內(nèi)容包括三類：一類是自然性的，如陽光、雨水、風能等;另一類是社會性的，如道路、橋梁、水道等;再一類是主體性的，如和平安全、醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)等。這三類公共產(chǎn)品在一定程度上都可視為“能以零邊際成本給所有社會成員提供同等數(shù)量的物品”[16]。換言之，對于公共產(chǎn)品，個人的使用不影響他人的使用，所有人都應(yīng)當并且可以平等地得到或享受。

由于經(jīng)濟全球化、社會信息化、人員流動化的快速發(fā)展，各國在觀念上都普遍把教育當成一國范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品。觀念在社會建構(gòu)中發(fā)揮著非常重要的作用，“觀念的建立和維持有賴于一定的社會情境，所以社會情境既是觀念建構(gòu)的結(jié)果，也是觀念解構(gòu)與再建構(gòu)的原因”[17]（P96-114）。觀念上的重視反映在政策和行動上，是世界各國大力推動教育平等，普及初等教育、強化高等教育、推動職業(yè)教育、促進全民教育、倡導終身教育，以改善民眾生活水平，促進社會創(chuàng)新發(fā)展，提高國家綜合競爭力。由于教育對經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大推動作用，各國教育的功能外溢越來越突破主權(quán)國家的界限。20世紀90年代以來，伴隨著全球化與全球治理的深入發(fā)展，人們也更多地關(guān)注和討論教育的全球公共產(chǎn)品屬性。

從教育的作用和功能來看，教育顯然具有全球公共產(chǎn)品屬性。教育的主要功能是進行知識的普及、言行的教導和能力的提升。在全球范圍內(nèi)，各國政府、有關(guān)國際組織和社會團體等，都很重視倡導教育公平、提升教育水平、統(tǒng)一大學學制、促進學分互認、進行合作辦學、開展國際評估、發(fā)動全民教育、構(gòu)建學習型社會等，這使得教育的全球公共產(chǎn)品屬性不斷地從國家向地區(qū)及全球擴展。例如，聯(lián)合國教科文組織、世界銀行、歐盟等國際組織以及美國、德國、法國、英國、日本、中國等國家，通過各種途徑對非洲基礎(chǔ)教育進行持續(xù)幫扶與援助，不僅大大提升了當?shù)氐慕逃剑龠M了非洲的經(jīng)濟社會發(fā)展，同時也凸顯了教育的全球公共產(chǎn)品屬性，彰顯了全球教育治理的重要性。

對教育是否屬于全球公共產(chǎn)品的爭議，主要不是指基礎(chǔ)教育和技能教育，而是世俗教育。世俗教育通常包括國家認知、傳統(tǒng)文化、歷史習俗、意識形態(tài)、價值觀等。這部分教育往往是主權(quán)國家自主管控并且不容許外來干涉的教育內(nèi)容，這就使得有些人傾向于對教育是否屬于全球公共產(chǎn)品持保留意見，并且在實踐中造成了全球教育治理集體行動的缺陷問題，成為全球教育治理難以克服的盲區(qū)或禁區(qū)。不過，許多國際組織、國際教育活動社團與人員，仍站在全球視野和人類發(fā)展進步的高度，積極推動教育的全球化與全球教育治理。2015年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)表題為《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？》（Rethinking Education：Towards a Global Common Good？）的研究報告，這是聯(lián)合國教科文組織成立70年以來，繼1972年發(fā)布的研究報告《學會生存：教育世界的今天和明天》和1996年發(fā)布的研究報告《教育：內(nèi)在的財富》之后，又一份里程碑式的研究報告。該報告認為教育作為一種共同的社會公共產(chǎn)品，共同利益的概念超越了其工具性[18]。由此，針對教育作為全球公共產(chǎn)品屬性的不同方面，可以用不同的政策工具和不同的治理機制來解決這一問題。

公共產(chǎn)品的供應(yīng)動機并不是完全是固定的，也不一定完全是公益性的。在公共產(chǎn)品的供應(yīng)過程中，除了一些救濟性的援助，供應(yīng)者的供應(yīng)動機很多時候都是出于一定的政治考量，會根據(jù)供應(yīng)者自身的利益和訴求，對全球教育治理的規(guī)則、制度和投入偏好加以調(diào)整、塑造甚至重新定向。當前全球教育治理的趨勢，主要包括教育設(shè)施與制度的現(xiàn)代化、教育機會平等、全民教育普及、國際教育評估、高等教育銜接、學習型社會建構(gòu)等。全球教育治理應(yīng)適度發(fā)揮市場機制作用，同時保持教育的公共產(chǎn)品屬性，不僅要把教育作為公共利益，而且也要把教育作為共同利益，這對于全球教育善治具有重要的現(xiàn)實意義。在全球第三世界普遍性存在社會產(chǎn)業(yè)加速升級與公共教育支出相對較少的情況下[19]，一些發(fā)達國家和教育大國，應(yīng)在全球教育治理中提供更多優(yōu)質(zhì)高效的教育公共產(chǎn)品，為其他相對落后國家與地區(qū)的教育現(xiàn)代化提供更多“搭便車”的機會，或者直接通過援助與幫扶的方式，以促進全球教育的均衡化與現(xiàn)代化，推動人類社會共同發(fā)展與共同進步。

由于全球教育治理具有重要的公共產(chǎn)品屬性，同時教育又是全人類延續(xù)發(fā)展所需、國家發(fā)展所需和社會發(fā)展所需，而且還是個人發(fā)展所需，各國都需要加強國內(nèi)教育治理和參與全球教育治理，因而全球教育治理與其他領(lǐng)域的全球治理相比具有明顯的獨特性，同時也因其獨特性而相比其他領(lǐng)域的治理呈現(xiàn)出差異性。這種差異性既是思想觀念上的，也是現(xiàn)實投入上的，前者體現(xiàn)為重視本國教育程度和參與全球教育治理程度，后者體現(xiàn)為堅持不懈的政策與經(jīng)費上的支持度以及參與（或接受）教育援助的積極支持度。由于歷史等方面的原因，全球教育治理的獨特性和差異性，在發(fā)達國家與發(fā)展中國家中表現(xiàn)出的程度差別較大。同時，美國和西方一些發(fā)達國家，還利用教育的公共產(chǎn)品屬性，利用發(fā)展優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢等，通過留學和培訓等途徑，在全世界培植親西方人員，使教育的公共產(chǎn)品屬性在一定程度上失去了原有秉性，部分地成為了西方國家持續(xù)主導國際秩序和全球教育治理的一種工具。

二、全球教育治理效度的影響要素

全球教育治理的效度，與治理主體、治理客體、治理方式、治理環(huán)境等要素密切相關(guān)，這些要素構(gòu)成了一個統(tǒng)一體，共同作用于全球教育治理的效度。

（一）全球教育治理效度與治理主體密切相關(guān)

全球教育治理主體通常有三大類，具有明顯的多元化特征。

第一類主體，是主權(quán)國家及教育制度相對獨立的地區(qū)。這些國家和地區(qū)主管自己管轄區(qū)域內(nèi)的教育制度和教育政策，同時也是全球教育治理的主要參與者和實施者。一些發(fā)達國家和教育先進國家也通過各種方式幫扶其他相對落后國家和地區(qū)的教育事業(yè)，這些相對落后的國家和地區(qū)有權(quán)自主（接受）幫扶或終止（接受）幫扶。這類主體參與全球教育治理的方式主要有三種：第一種是通過派人給物的方式進行直接幫扶;另一種是投入經(jīng)費通過國際組織或當?shù)貦C構(gòu)進行間接幫扶;再一種是輸出教育理念和教育政策影響他國教育目標與教育制度。在國際體系的無政府狀態(tài)下，主權(quán)國家尤其是大國間具有天然的競爭性，在教育領(lǐng)域也是如此，存在“務(wù)實的開放主義與過頭的保守主義之間的競爭”的現(xiàn)實情況[17]（P96-114），對教育的全球治理產(chǎn)生不利影響。

第二類主體，是國際組織（包括政府間組織和非政府組織）。政府間國際組織主要有聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行等，其幫扶方式主要有三種：一是提出理念或倡議，二是直接出資幫扶，三是多邊協(xié)同參與。非政府組織主要有全球教育伙伴關(guān)系組織、全球教育運動聯(lián)盟等，其參與全球教育治理的方式大體也有三種：一是籌措資金及招募志愿者，二是發(fā)布監(jiān)測評估報告，三是制定規(guī)則并監(jiān)督倡導等。在現(xiàn)實中，國際組織成為全球教育治理的主要載體，“常常充當全球治理和教育發(fā)展的資金、技術(shù)庫以及人力資源與新興技術(shù)的提供者”[20]，實際上主導了全球教育治理格局。

第三類主體，是社會團體及個人。這類主體主要包括跨國公司、教學機構(gòu)、教育智庫、基金會、媒體及個人，參與方式主要是提供資金、實施項目、監(jiān)督倡導等。例如華為公司與聯(lián)合國教科文組織高等教育創(chuàng)新中心合作，從2008年起發(fā)起“未來種子”計劃，改善非洲和亞太等地教育條件，為來華學生提供體驗文化機會，還為高校提供獎學金和獎教金;英特爾公司自1999年起推行“未來教育”項目，為全球一千萬名教師提供了培訓服務(wù)[21]。智庫國際教育政策與合作網(wǎng)絡(luò)于1986年創(chuàng)立后，目前擁有171個國家的5 000余名注冊成員[22]。

上述三類主體共同作用于全球教育治理，通常其內(nèi)在關(guān)系是相輔相成、協(xié)同作為、同向發(fā)力的，但有時也是相互掣肘的。究其原因，“國際社會中的一切政治與存在狀態(tài)皆因‘他者的存在’造就”[23]。顯然，“他者的存在”造就了利益差別與分歧，而利益則是人類行動的一切動力。事實上，公共產(chǎn)品的主體供給，不僅是一個經(jīng)濟問題，同時也是一個政治問題。全球教育治理的不同主體，往往具有不同的價值傾向和不同的政治動機，因而主權(quán)國家的教育治理具有必然的競爭性。教育的競爭性主要體現(xiàn)為教育制度、教育政策和教育產(chǎn)出等方面，并且往往會上升到競爭的政治性層面。倡導全球化和新自由主義改革議程的國家，其執(zhí)政者往往會對全球教育治理的理念、目標、標準等產(chǎn)生更積極的政策回應(yīng)。

在全球教育治理中發(fā)揮重要作用的，更多的是國際組織、跨國公司、社會團體、大眾傳媒等，他們“以社會的自主性成長，實現(xiàn)對國家某些功能的替代，達到善治的目標”[24]。20世紀末以來，“民族國家在教育治理中的主導地位和權(quán)威性有所削弱，教育與超國家力量的聯(lián)系變得更加緊密”[9]（P139）。這些超國家治理主體通過各種正式的和非正式的方式，對全球范圍內(nèi)的初等教育、高等教育、職業(yè)教育、全民教育、終身教育等，提出許多具有國際影響的概念、觀念和目標，以教育平等、教育機會、教育質(zhì)量等指標作為關(guān)鍵詞，建立科學監(jiān)測教育系統(tǒng)，引領(lǐng)了全球教育治理的改革與發(fā)展方向，成為許多國家和地區(qū)教育政策調(diào)整及改革的價值取向。例如，1990年，聯(lián)合國教科文組織在泰國舉辦的世界全民教育大會上通過的《世界全民教育宣言》，成為被國際社會廣泛認可與接受的“全民教育（Education For All）”理念的綱領(lǐng)性文獻。當前，聯(lián)合國教科文組織仍就全球教育治理的各種問題進行規(guī)劃和指導，不斷提出前瞻性概念和教育理念，進行跨境教育規(guī)則和制度協(xié)調(diào)，努力嘗試制定高等教育資歷跨境認可的全球公約等。

隨著全球化的發(fā)展，盡管超國家行為體（主要是國際組織）在全球教育治理中越來越發(fā)揮著重要組織和引領(lǐng)作用，但民族國家依然是全球教育治理的主要實施者。全球教育治理的實施及其效度，“不僅依賴于國際層面機構(gòu)或組織‘樞紐型’的引領(lǐng)與協(xié)調(diào)，而且仍離不開國家層面的參與和互動”[25]。超國家治理主體的全球教育治理仍是有限度的，或者是有條件限制的，政治穩(wěn)定性和社會大眾輿論是影響各國做出反應(yīng)的重要因素，超國家主體對民族國家的這種挑戰(zhàn)，尚無法從根本上動搖民族國家的相對優(yōu)勢地位[26]，國家仍然依據(jù)國家統(tǒng)治與社會管理的需要，掌控著境內(nèi)教育制度與政策制定及修訂的權(quán)力，管控是否進行對外教育援助或接受外來教育援助。

（二）全球教育治理效度與治理客體密切相關(guān)

盡管各國及各國際機構(gòu)在全球教育治理上投入很多人力、物力、財力，出臺了很多規(guī)范或規(guī)則，提出了許多新理念，但從現(xiàn)實效度來看，對于治理客體仍存在諸多不理想之處。治理客體主要有五類：第一類是初等教育對象，第二類是高等教育對象，第三類是職業(yè)教育對象，第四類是終身教育對象，第五類是全民教育對象。當前，最有指標性意義并且最受全球關(guān)注的是初等教育對象的教育效度問題。初等教育對象主要是兒童和青少年，因為這部分人的教育程度在很大程度上是確定全球教育治理是否具有效度的分水嶺。

不同國家和地區(qū)的教育客體，在全球教育治理中的效度截然有別。早在2001年，德國就因為當年在經(jīng)濟發(fā)展與合作組織發(fā)布的國際學生評估項目（PISA）測試中表現(xiàn)不佳而開啟了大規(guī)模教育改革，此后德國的基礎(chǔ)教育有了長足進展。不過，全球教育治理效度總體來說仍不理想。2020年6月，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《全球教育監(jiān)測2020》（Global Education Monitoring 2020）顯示，即使在新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，全球范圍內(nèi)每5名兒童、青少年和青年中，就有1人被完全排斥在教育之外，并且在接受教育的人中，還有數(shù)百萬計的學生因為恥辱感和歧視等各種原因在學校里遭到疏遠。該報告還提到，在全球蔓延肆虐的新冠肺炎疫情，對初等教育、高等教育、職業(yè)教育、終身教育和全民教育產(chǎn)生了重大影響，“這讓教育陷入了空前混亂”[27]。這說明，全球教育治理不僅容易受到社會發(fā)展水平等國內(nèi)條件的客觀制約，也容易受到重大公共疾病等外在因素的強力影響。

（三）全球教育治理效度與治理途徑密切相關(guān)

治理途徑是指全球教育治理以何種方式方法達到治理目標。全球教育治理是個綜合系統(tǒng)，其治理途徑也涉及多個方面，而每一方面都可作用于全球教育治理的效度。

其一，基于國際權(quán)威機構(gòu)對全球教育治理的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、目標等進行界定或指導。其中，1945年的《聯(lián)合國教科文組織憲章》、1948年的《世界人權(quán)宣言》、1989年的《兒童權(quán)利公約》、2006年的《殘疾人權(quán)利公約》，均提到了教育的基本原則，認定教育是一項基本人權(quán)，并且教育有助于世界和平與發(fā)展。這對許多國家的教育政策產(chǎn)生了重要影響，成為這些國家制定教育政策的重要指導原則和教育指導方針。此外，一些區(qū)域性和領(lǐng)域性的教育協(xié)定也有助于全球教育治理，如1983年的《亞太地區(qū)高等教育學歷、文憑和學位相互承認地區(qū)公約》、1999年的《博洛尼亞協(xié)議》、2000年的《達喀爾行動綱領(lǐng)》等，都對全球教育治理的某些地區(qū)合作或特定教育領(lǐng)域產(chǎn)生了積極影響和重要推動作用。

其二，基于國際會議或多邊論壇的形式進行教育規(guī)劃和治理指導。這種方式的好處是能集合全球教育領(lǐng)域頂級專家學者，就某個教育問題或教育協(xié)定進行充分磋商和研究，進而提出一個各方都較為滿意的能接受的方案或協(xié)定。例如，聯(lián)合國教科文組織國際教育局組織的國際教育會議，世界學前教育大會、世界高等教育大會、世界全民教育大會、國際教育信息化大會、可持續(xù)發(fā)展教育大會、東南亞教育部長組織會議等，組織各國教育官員和教育專家研討教育政策，提出教育新方案新理念，開展教育國際合作，達成教育政策共識，對全球教育治理也產(chǎn)生了積極推動作用和廣泛深刻影響。

其三，基于科學設(shè)定教育指標和標準的方式推動全球教育治理。由于教育涉及面十分廣泛，各國各地教育情況復雜多樣，因此，先進的教育理念、科學的教育指標、客觀的評價標準等，也是影響全球教育治理效度的重要因素。比如，對于初等教育來說，總體毛入學率、義務(wù)教育入學率、輟學率、中學升學率等指標和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，都是衡量一個國家和地區(qū)的教育水平的重要指標。對于高等教育來說，高等教育入學率、師生比例、獲批專利數(shù)量、發(fā)表高水平論文數(shù)量、科研成果轉(zhuǎn)化績效、世界大學排名情況等指標，是衡量該國或該地區(qū)高等教育水準和教育治理水平的重要指標。對于全民教育和終身教育來說，自考教育、職業(yè)技術(shù)技能教育、特長教育、各類社會教育機構(gòu)數(shù)量、教育投入所占GDP比重等指標，是衡量整個國家社會發(fā)展狀態(tài)的重要指標，也是衡量全球教育治理效度的重要指標。如世界銀行從2010年10月開始，實施了“面向就業(yè)和生產(chǎn)力技能”項目。再如聯(lián)合國教科文組織從2002年起每年發(fā)布《全民教育全球監(jiān)測報告》，對世界范圍內(nèi)全民教育目標進展狀況進行監(jiān)測和評估，這對排名優(yōu)異的國家和地區(qū)帶來了良好聲譽，同時也對排名靠后的國家和地區(qū)帶來了教育改革的壓力，促使其積極推動教育改革與發(fā)展進步，由此進一步提高了全球教育治理效度。

（四）全球教育治理效度與治理環(huán)境密切相關(guān)

治理環(huán)境主要是指推動全球教育治理所需的主觀條件環(huán)境和客觀條件環(huán)境。這里所說的條件環(huán)境，通常都指向沒有沖突和戰(zhàn)爭的“好”的和平發(fā)展時期的治理環(huán)境?！昂谩钡闹卫憝h(huán)境為全球教育治理提供了肥沃土壤，成為全球教育治理效度不可或缺的前提條件，使各國和國際組織逐步形成對教育現(xiàn)代化的趨同追求，并且利用一致化規(guī)則與標準化杠桿的手段，孕育出治理結(jié)果的趨同化，在教育理念、課程改革、學制改革、評估體系、改革取向等各方面都形成標準化的管理模式，以便于模仿、評估和競爭，這當然也有利于促進全球經(jīng)濟社會同步發(fā)展與進步。

主觀條件環(huán)境是指參與全球教育治理的主體（主要是指國家）的自身條件及主觀意圖，包含自身經(jīng)濟實力、教育水平、政治愿望、社會輿論等。多數(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平較好的國家和地區(qū)，其教育水平也較高，社會也較為開明，對外教育幫扶愿望較強，“政治家、決策者以及國際和區(qū)域組織成了21世紀教育治理的問責引擎”[28]。根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會2016年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全球前十大教育援助國及援助金額分別為：德國22.94億美元、美國16.8億美元、英國15.71億美元、法國13.57億美元、日本7.37億美元、挪威4.26億美元、韓國2.78億美元、加拿大2.74億美元、澳大利亞2.73億美元、意大利2.34億美元[29]。這些國家按照現(xiàn)代主義的普適主義原則，通過援助落后地區(qū)的教育，引領(lǐng)落后地區(qū)教育向公認的國際模式靠攏，提升了當?shù)亟逃剑床噶水數(shù)亟?jīng)濟發(fā)展，獲得了較好的國際聲望和影響力。

客觀條件環(huán)境是指教育治理所需要的良好外部和平環(huán)境和當?shù)卣呐浜?。客觀條件環(huán)境主要包括三個方面：一是全球?qū)用娴暮推椒€(wěn)定環(huán)境。全球和平與安全的國際環(huán)境是全球教育治理的根本大環(huán)境，如果世界處于全球性戰(zhàn)爭與沖突的動蕩失序狀態(tài)，那么全球教育治理就無從談起。二是地區(qū)層面的和平穩(wěn)定環(huán)境。這主要是指世界整體和平穩(wěn)定的狀態(tài)下，有些國家和地區(qū)成為沖突與戰(zhàn)爭的動蕩之地或熱點地區(qū)，那么全球教育治理在該國或該地區(qū)的效度就難以得到有效改進和提升，例如當前的阿富汗、伊拉克、敘利亞、利比亞、索馬里等國家的教育治理，就很難得到大幅改善和提升。三是國家或地區(qū)發(fā)展水平的整體環(huán)境。從歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實狀況都可看出，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家和地區(qū)，其整體教育水準也會相應(yīng)高些，而發(fā)展落后的國家和地區(qū)，其整體教育水平和教學質(zhì)量就會明顯低些。這方面的鮮明例子是美國和西方發(fā)達國家的教育水準和非洲的教育水準對比，其差異十分明顯。所以，全球教育治理不只涉及教育本身，其治理效度還與發(fā)展水平和內(nèi)外環(huán)境密切相關(guān)。從這個意義上來說，全球教育治理之路仍然前路漫漫、任重道遠。

此外，全球教育治理效度還面臨其他問題的制約，如發(fā)展中國家代表性不足、在新興議題領(lǐng)域缺乏話語權(quán)、在國際議程設(shè)置及治理的參與能力欠缺等問題，都在一定程度上妨礙了全球教育治理效度。當前，全球教育治理的問題主要集中在經(jīng)濟發(fā)展滯后的發(fā)展中國家，尤其是非洲、中亞和部分拉美發(fā)展中國家。這些國家不僅經(jīng)濟發(fā)展落后，教育軟硬件跟不上，而且教育思想觀念也比較落后，造成了全球教育治理的主要難題。這一問題，一方面通過全球教育治理可以得到部分緩解，另一方面則主要依賴于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展與繁榮才能有效解決。但總體而言，這將會是一個長期問題。

三、中國參與全球教育治理的實踐路徑

近年來，中國加快了參與全球教育治理的進程。2016年4月，中國出臺的《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》提出：拓展有關(guān)國際組織的教育合作空間，積極參與全球教育治理。2017年1月，我國《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出：要積極參與全球教育治理，深化多邊教育合作，深度參與國際教育規(guī)則制定，開展教育國際援助。2019年2月發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》提出：積極參與全球教育治理，深度參與國際教育規(guī)則、標準、評價體系的研究制定。2021年3月，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》發(fā)布，提出要提升中華文化影響力，建設(shè)中文傳播平臺，構(gòu)建中國語言文化全球傳播體系和國際中文教育標準體系?？傮w來看，中國在參與全球教育治理的進程中，在意愿、定位、范圍、方式等方面都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步探索出了參與全球教育治理的新路徑。

（一）在意愿上，從“被動”向“主動”轉(zhuǎn)變

在全球治理理論中，“螺旋模型”是解釋規(guī)范擴散與內(nèi)化的一種新的理論模型。這個模型提出，政府起初是出于工具性考量接受治理規(guī)范，但在實踐過程中，會逐漸內(nèi)化這些規(guī)范[30]。按照這一理論，國家在推動教育國際化和全球化的過程中，通過由“被動”到“主動”的進程，會逐漸接受并應(yīng)用全球教育治理理念、規(guī)范和標準，以促進本國教育優(yōu)化治理并對接國際先進教育理念與規(guī)范。

參與國際組織是逐漸融入國際秩序的重要方式，也是新興國家“主動”融入世界權(quán)力格局、建立全球視野、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要路徑。隨著全球治理深度變革和國際格局深入轉(zhuǎn)型，全球教育治理格局也發(fā)生了改變。中國參與全球教育治理從“被動”向“主動”轉(zhuǎn)變，主要基于三個因素：其一，新中國成立后的一段時期受到美國和西方帝國主義主導的國際秩序的全面封鎖，中國只是有限參與社會主義陣營的國際體系;其二，中國經(jīng)濟發(fā)展和包括教育在內(nèi)的各方面尚處于奠基階段，缺乏強大的綜合實力支撐和必要的教育治理經(jīng)驗;其三，中國開啟改革開放的大幕后才逐漸主動全面融入全球治理體系，逐漸接受全球教育治理的理念、規(guī)范和標準，也才逐漸主動地參與包括教育在內(nèi)的全球治理。所以，中國作為后發(fā)的外生型國家，最初是“游離”于西方主導的全球教育治理體系之外，其后是“被動”地部分參與全球教育治理，然后通過不斷學習和改革，從模仿到習得，從接受到內(nèi)化，把符合自身發(fā)展實際的部分國際先進教育理念和教育規(guī)范，應(yīng)用于教育水平提升和教育治理現(xiàn)代化，引領(lǐng)我國教育事業(yè)快速發(fā)展。

在持續(xù)發(fā)展進步中，中國作為政治經(jīng)濟大國和文化教育大國，越來越在全球教育治理中扮演著重要角色，發(fā)揮著重要作用。隨著國際形勢的變化和我國整體教育實力的增強，在國際教育合作和全球教育治理中，中國逐步在角色上從“觀察員”向“學習者”轉(zhuǎn)變，在意愿上由“被動”向“主動”轉(zhuǎn)變。我國《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強調(diào)，要加強對各類國際重大教育規(guī)則的研究，充分利用國際組織平臺，主動在全球教育發(fā)展議題上提出新主張、新倡議和新方案[31]。近年來，中國積極與有關(guān)國際組織和教育智庫合作，以人文交流為紐帶，以教育現(xiàn)代化為目標，促進雙邊、多邊、地區(qū)和國際教育合作，深度參與全球教育治理，并向一些發(fā)展中國家派出教學人員、援助教育設(shè)備、協(xié)助制定規(guī)范等，推動當?shù)亟逃贫鹊膰H對接，甚至也向英國等發(fā)達國家派出教育專家，在一定范圍內(nèi)輸出教育理念和教育模式，共同促進教育的交流合作和發(fā)展進步。

（二）在定位上，從“參與”向“引領(lǐng)”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)上，教育政策被視為是完全由民族國家獨立負責的事務(wù)領(lǐng)域[32]。新中國在成立之初，盡管我國的教育事業(yè)在國家的大力支持和保護政策下，得到了長足發(fā)展，但高等教育、社會教育和終身教育仍長期處于學習與探索階段，與西方國家的現(xiàn)代化教育差距較大。改革開放后，中國教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，開始多方位學習和借鑒西方發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，積極推動國際先進教育理念、教育規(guī)范、教育制度在國內(nèi)的消化、融化、內(nèi)化，全面促進我國教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，為之后我國參與和引領(lǐng)全球教育治理奠定了良好基礎(chǔ)。

中國在促進教育發(fā)展過程中，以人民為中心，面向全體國民，堅持教育為國家發(fā)展服務(wù)，從新中國成立之初的大力降低文盲率，到改革開放后的推動九年制義務(wù)教育，再到成為全球最大規(guī)模的高等教育國家，始終堅持教育為國、向民、普惠的方針，廣泛借鑒吸收國際先進經(jīng)驗，不斷提升教育對外開放水平，加快推進教育治理現(xiàn)代化，并且也初步形成了依法治教的法律體系[33]（P34-41），各方面都取得突出成效。新世紀以來，尤其是進入新時代以來，中國在全球教育治理中積極學習國際先進教育理念，在定位上逐步從“參與”轉(zhuǎn)向“引領(lǐng)”，在角色上從“跟跑”轉(zhuǎn)向“領(lǐng)跑”，在觀念上從“接受”轉(zhuǎn)向“主導”，邁入?yún)⑴c全球教育治理的新階段。

全球教育治理的主導權(quán)，曾經(jīng)長期掌控在美歐西方國家以及他們主導的多個國際組織手中，他們制定整套治理規(guī)則并形成相對固定的治理機制，其他國家大都只能“被動”接受。這使美歐西方國家主導的全球教育治理成為一種政策工具，成為事實上的一種霸權(quán)主義隱性手段。新興工業(yè)國和發(fā)展中國家在提高國內(nèi)教育水平、促進與全球教育治理相銜接的同時，并不是放任教育的全球化帶來價值觀和生活方式的西方化，而是越來越多地提出了切合發(fā)展現(xiàn)實的教育治理理念、規(guī)則和標準，由此削弱了西方大國和跨國集團的影響力，使美歐西方國家部分喪失了全球教育治理議程設(shè)置的主動權(quán)，動搖了全球教育治理的不合理、不平衡、不公正的舊格局。

黨的十八大以來，中國的快速發(fā)展進一步加快了引領(lǐng)全球教育治理的新實踐。2012年，中國主辦了第三屆國際職業(yè)技術(shù)教育大會;2015年，中國參與了聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展議程《教育2030行動框架》制定;2016年，中國制定了《推進共建“一帶一路”教育行動》方案，提出聚力構(gòu)建“一帶一路”教育共同體，促進區(qū)域教育發(fā)展，強調(diào)實施“絲綢之路”留學、合作辦學、師資培訓、人才聯(lián)合培養(yǎng)推進計劃，開展絲綢之路人文教育高層磋商、教育援助計劃等工作[34]。新實踐引領(lǐng)新發(fā)展，新變局催生新秩序，中國作為全球教育大國，正從昔日的“參與”全球教育治理，穩(wěn)步開啟“引領(lǐng)”全球教育治理的新篇章。

（三）在范圍上，從“區(qū)域”向“全球”轉(zhuǎn)變

全球教育治理實際上是個“舶來品”，中國經(jīng)歷了從認知到熟知、從實驗到推廣、從運用到創(chuàng)新的長期過程。在起初階段，中國參與全球教育治理存在兩個范圍：一個范圍是面向西方“取經(jīng)”，主要是秉持學習的態(tài)度，向美國等西方發(fā)達國家和國際組織學習教育理念、教育管理、教育規(guī)范等;另一個范圍是面向發(fā)展中國家“合作”，主要是在堅持正確義利觀的前提下，向非洲和亞太等地區(qū)的發(fā)展中國家提供力所能及的教育支持和援助。

隨著全球化深入發(fā)展和綜合實力的全面增強，中國的“取經(jīng)”范圍和“合作”范圍，都分別拓展到了全世界。在“取經(jīng)”方面，中國向包括美歐等發(fā)達國家在內(nèi)的世界各國和國際組織虛心學習現(xiàn)代教育管理經(jīng)驗，結(jié)合我國教育的實際和現(xiàn)狀，不斷提高我國的教育水準、教育質(zhì)量和教育產(chǎn)出。在“合作”方面，除了鞏固原來的合作渠道，中國把視野從地區(qū)轉(zhuǎn)向全球，積極開展多邊、多領(lǐng)域、多層次合作，國際教育合作不再局限于對發(fā)展中國家和地區(qū)的單純的援助，在合作內(nèi)容上也不再局限于教育領(lǐng)域本身，而是通過各種方式，開展以教育為中心的多元文化交流與互鑒，促進現(xiàn)代化教育設(shè)施的產(chǎn)業(yè)合作，提高對外教育援助的廣度、深度和效度，不斷強化我國在全球教育治理中的大國形象和負責任形象。

在國際教育合作的大環(huán)境下，中國的漢語言文字和教育教學也隨即從“區(qū)域”快速擴展到“全球”?！艾F(xiàn)實的事實是最富有說服力的因素?！盵35]據(jù)教育部發(fā)布的信息，截至2020年底，全球共有180多個國家和地區(qū)開展中文教育，70多個國家將中文納入國民教育體系，外國正在學習中文的人數(shù)超過2 000萬人。2021年1月25日起，中文正式成為聯(lián)合國世界旅游組織（UNWTO）的官方語言。2021年11月，我國教育部表示，將進一步推動中文成為更多國際組織、國際會議官方語言或工作語言，促進世界多元文明互學互鑒。當前，伴隨中國在全球影響力的不斷提升，加強漢語在全球范圍內(nèi)的學習和傳播，已成為中國參與全球教育治理的一個重要領(lǐng)域。

當然，在由“區(qū)域”向“全球”轉(zhuǎn)變的過程中，盡管我國在參與全球教育治理的實踐中取得了顯著成績，但也經(jīng)歷了不少障礙和挑戰(zhàn)，而且有些問題仍然困擾著我們。首先，我國參與全球教育治理的模式仍不時遭受詰難，有些國際勢力從意識形態(tài)出發(fā)，無端質(zhì)疑、排斥甚至抹黑攻擊我國參與全球教育治理的動機、方式和途徑，造成了不少負面影響。其次，治理對象遭遇內(nèi)部利益沖突，這些利益沖突既有當?shù)夭煌蓜e或部門的，也有當?shù)赝懈偁幚娣矫娴?，這些都帶來了不可忽視的不利影響。再次，治理內(nèi)容不易滿足市場需求，全球教育治理具有國際公共產(chǎn)品的層次性，與不同地區(qū)的國情、文化、觀念、利益等的多樣性，在現(xiàn)實的碰撞中產(chǎn)生了不易克服的難題或矛盾。這些都是我國在推動全球教育治理中遇到的且需要認真面對并逐步加以解決的問題。

（四）在方式上，由“輸入”向“輸出”轉(zhuǎn)變

隨著中國逐漸全面融入全球教育治理體系，中國緊緊抓住教育國際化和全球化的歷史機遇，積極開展國際教育合作，影響越來越大，發(fā)揮的作用越來越大，國家形象也越來越改善，同時，引領(lǐng)性和主導性作用也越來越強。中國將繼續(xù)在全球教育治理中實行“輸入”與“輸出”并重并行的模式，換而言之，“輸入”會繼續(xù)，但“輸出”的力度與范圍會越來越大。

在“輸入”方面，我國一方面將會繼續(xù)通過多種形式的交流合作，持續(xù)學習和汲取世界先進教育理念，將優(yōu)質(zhì)資源請進來，縮小因規(guī)則不一致帶來的教育差距等;另一方面，在加強來華留學生教育方面也將加大力度，實施“留學中國計劃”，設(shè)立“絲綢之路”中國政府獎學金等，強化來華留學生的教育成效與產(chǎn)出，吸引更多國家留學生來華留學，著力打造“留學中國”品牌，為教育、文化、理念等的“輸出”奠定厚實基礎(chǔ)。

在“輸出”方面，中國將持續(xù)在多個方面貢獻中國教育理念、人才、資金和方案，與志同道合的國家及國際組織一道，積極重塑全球教育治理的話語體系與發(fā)展格局。

第一，深化多邊合作。全球治理的一個重要特征或者說重要基礎(chǔ)是多邊合作，全球教育治理更是如此?！叭蛑卫淼膬r值要義主要體現(xiàn)在治理規(guī)范與治理機制的效應(yīng)上，意即全球治理在機制上既要促進全球公平正義，也要促進國際合作發(fā)展?！盵36]在全球教育治理中，中國秉持相互尊重、公平正義、合作共贏的理念，推動與聯(lián)合國教科文組織建立高層定期磋商機制，加強與大國、鄰國、第三世界國家的教育務(wù)實合作，完善亞太經(jīng)合組織、上合組織、金磚國家等國際組織的教育合作機制，深入拓展教育合作空間，推動以學分互認為重點的國際學生交流，加快與有關(guān)國家合作培養(yǎng)各類語言人才，有計劃地輸出優(yōu)秀人才到國際組織任職。

第二，輸出教育經(jīng)驗。中國在參與全球教育治理中，不斷總結(jié)有益經(jīng)驗，形成推廣版本，主動向國際組織、西方國家和發(fā)展中國家推廣我國教育改革發(fā)展經(jīng)驗和教育評估認證標準，在各類教育議題和問題上提出具有針對性的新主張、新倡議、新方案、新標準，形成了有益的新經(jīng)驗和規(guī)則新示范。例如，2021年8月，中國出臺了《關(guān)于進一步嚴格管理 切實防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》，在美歐國家及韓、日、俄等鄰國間引發(fā)共鳴，這些國家的民眾希望本國政府效仿中國對青少年游戲進行嚴格限制和管理[37]。當前我國高等教育發(fā)展質(zhì)與量都得到很大提升，以后將會更進一步“充滿自信地積極參與全球高等教育治理”[33]（P34-41）。

第三，對外合作援助。面向第三世界的對外教育援助仍是教育“輸出”的重要內(nèi)容。隨著中國綜合國力和國際影響力的增強，中國在全球化敘事中的“文化—心理”身份影響力得到持續(xù)提升[38]。中國加快了教育援外基地建設(shè)和對外教育培訓中心建設(shè)，持續(xù)培養(yǎng)培訓教育管理人員、教師、學者和專業(yè)技術(shù)技能人才。同時，中國充分發(fā)揮教育大國的優(yōu)勢，鼓勵志愿者開展教育援助服務(wù)，積極開展整體教學方案、配套師資培訓、優(yōu)質(zhì)教學儀器設(shè)備等的一體化援助。當然，中國顯然也還需加大力度培養(yǎng)參與國際合作的各類人才。截至2020年5月，中國在聯(lián)合國系統(tǒng)中的國際職員人數(shù)僅為1 114人，列全球第24位[39]，在國際教育組織中任職的人員就更少了，這與當前我國文化教育大國的身份還遠遠不相符。

第四，共建“一帶一路”教育行動。近年來，我國以“一帶一路”教育交流合作為平臺，通過“新漢學計劃”和“中文+職業(yè)技能”教育，倡導“一帶一路”沿線構(gòu)建教育共同體，增進“一帶一路”沿線重要廊道的區(qū)域教育合作交流，開展教育教學、人才培養(yǎng)、師生互換、學歷互認、資源共享、文化交流等教育領(lǐng)域的互聯(lián)互通，共享優(yōu)質(zhì)教育資源，互鑒先進教育經(jīng)驗，支持有條件的高校和職業(yè)院校積極走出去，合作建立研發(fā)機構(gòu)和實體辦學機構(gòu)，開啟了我國主導區(qū)域教育治理變革的新階段。據(jù)教育部發(fā)布的信息，截至2021年10月15日，中國已累計派出院長、教師和志愿者4萬人，贈送中文教材500萬冊，培養(yǎng)培訓本土中文教師6.5萬多人次，培養(yǎng)培訓各類學員220萬人，組織各類中文考試人數(shù)達1 600萬人次。

第五，完善孔子學院布局。中華文明歷史悠久，長盛不衰，至今仍具有強大生命力和感召力，通過孔子學院可以很好地弘揚中華文化，傳播教育理念。截至2021年10月15日，中國已通過中外合作方式在159個國家設(shè)立了1 500多所孔子學院和孔子課堂，累計培養(yǎng)各類學員1 300多萬人。另外，全球有4000多所大學設(shè)立了中文院系、專業(yè)、課程，7.5萬多所主流中小學校、華文學校、培訓機構(gòu)開設(shè)中文課程[40]。近年來，中國持續(xù)深化與世界各國語言文化交流，深入實施“新漢學計劃”和全球“漢語橋”等項目，加大了實體孔子學院的全球布局力度，使孔子學院成為了中國文化輸出、教育理念輸出的重要品牌窗口。

總體而言，我國深度參與全球教育治理是新時代我國對外開放戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，這既是自身發(fā)展之需，也是對外作出貢獻之需，更是開放性世界和教育國際化發(fā)展的時代大勢。新時代中國參與全球教育治理，還要進一步總結(jié)經(jīng)驗和不足，理順發(fā)展思路，要以人類命運共同體為指引，洞悉把握中華文化特色[41]，積極推進全球發(fā)展倡議，構(gòu)筑參與全球教育治理的推進機制，提供更多高質(zhì)量教育公共產(chǎn)品，完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系，加強智庫建設(shè)和專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，提供更多智力支持，繼續(xù)全方位提升全球教育治理的參與能力和實力。

四、結(jié)? 語

當前的全球教育治理，總體上仍是西方國家及其掌控的國際組織基于自身教育實踐發(fā)展經(jīng)驗探索與總結(jié)的結(jié)果，既有其先進性，也有其局限性。教育本身具有公共產(chǎn)品屬性，各國都需要深度參與全球教育治理，這既是新時期各國開放發(fā)展的重要內(nèi)容，也是教育國際化與經(jīng)濟全球化發(fā)展的大勢所趨。在當前全球教育治理大變局中，“中國在全球教育治理中的地位和作用更加凸顯，國際社會對中國擔當?shù)钠谂胃訌娏摇盵42]。在全球教育治理進程中，中國角色在“學習適應(yīng)”中，不斷向“推進變革”和“引領(lǐng)主導”轉(zhuǎn)變。在這個過程中，全球教育治理既是世界各國教育事業(yè)發(fā)展所需，也是與逆全球化、意識形態(tài)和各種人為限制與偏見作斗爭的前沿陣地。

中國作為全球教育大國和教育強國，仍有不少需要改進和提升的地方。一方面，要繼續(xù)虛心學習國際先進教育理念和管理經(jīng)驗，不斷提升我國的現(xiàn)代化教育水平和教育質(zhì)量，推進全球教育治理領(lǐng)域的跨界國際比較研究，協(xié)調(diào)治理對象間的對立統(tǒng)一關(guān)系，通過聯(lián)合國教科文組織和上合組織等相關(guān)國際組織及“一帶一路”平臺，提高我國在全球教育領(lǐng)域的感召力、影響力和話語權(quán)。另一方面，全球教育治理不只是教育援助，要持續(xù)參與引領(lǐng)全球教育治理的領(lǐng)域變革，深度融合“全球視野”與“中國特色”的有效治理模式，通過科研院校和智庫的研究，推進國際教育的國際化、法治化和便捷化[43]，有針對性地開發(fā)中國傳統(tǒng)文明與現(xiàn)實特色教育相結(jié)合的教育資源，向世界貢獻中國特色的教育治理理念和治理方案，逐步推動區(qū)域教育共同體和全球教育共同體建設(shè)，讓所有人都分享人類教育發(fā)展的成果，為全球教育事業(yè)健康有序發(fā)展和推動構(gòu)建人類命運共同體作出自己的獨特貢獻。

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The Connotation and Validity of Global Educational Governance and the Participation Path of China

XIE Jian-nan? FAN Yue-jin

Abstract： As a sub-field of global governance， global education governance has specific connotations. Compared with global governance in other fields， it has both its differences and uniqueness. Education has the attributes of a public product， which is not only an important basis for global education governance， but also a challenge element for global education governance. However， the motivation for supplying public goods is not completely fixed. In many cases， it is based on political considerations and will be adjusted according to interests and rules. The validity of global education governance is closely related to the governance subject， governance object， governance approach and governance environment. The practical path of China's participation in global education governance has generally experienced the passive to active in willingness， the participation in positioning to leading， the regional in scope to global， and the input to the output in method， which has not only promoted the modernization of China's education governance， but also expanded the breadth and depth of China's participation in global education governance. China's participation in global education governance in the new era should be guided by promoting the construction of a community with a shared future for mankind， comprehensively improve the participation ability and strength of global education governance， cultivate and provide more high-quality global education public products， and gradually promote the construction of regional education community and global education community.

Key words： global education governance; governance validity; public goods; governance subject; governance object; participation path; educational power

（責任編輯? 李震聲）

收稿日期：2021-10-03

基金項目：國家社科基金項目“進一步開放背景下推進事業(yè)單位管辦評分離改革研究：以高校改革為例”（18BZZ099）;國家社科基金項目“21世紀美國發(fā)動代理人戰(zhàn)爭的特點及其對中國的影響研究”（21BGJ013）;四川省社科規(guī)劃重大項目“全人類共同價值的國際傳播研究”（SC21ZDYZ006）子課題“全人類共同價值觀內(nèi)涵釋義”;青島市社科規(guī)劃項目“后疫情下高校思政教育實效研究”（QDSKL2001080）。

作者簡介：謝劍南（1975-），男，湖南婁底人，法學博士，青島大學政治與公共管理學院副教授、碩士生導師，青島大學當代國際關(guān)系研究中心研究員，青島大學全球治理與國際法研究中心研究員，主要從事全球治理、國家治理和政治理論研究;范躍進，法學博士，青島大學二級教授、博士生導師，山東省高等教育管理科學研究會會長，山東省政府督學，青島教育發(fā)展研究院院長。青島，266071。