鄉(xiāng)村振興背景下失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展能力研究

李志勇 李英洲 范培屺

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，大量城市近郊農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，失去原有土地的農(nóng)民雖然獲得了補(bǔ)償收益，但仍存在可持續(xù)發(fā)展權(quán)益保障缺失問題。在鄉(xiāng)村振興背景下，對因城鎮(zhèn)化而失去土地的農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實意義。文章基于對重慶市永川區(qū)孫家口社區(qū)失地農(nóng)民的實地調(diào)研，對其在城市生活中遇到的困境展開分析，圍繞可持續(xù)發(fā)展能力的四個資本因素進(jìn)行探究，并提出了相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；失地農(nóng)民；征地；可持續(xù)發(fā)展能力

作者簡介：李志勇，重慶文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院（重慶402160）；李英洲，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院（四川成都611731）；范培屺，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院（四川成都611731）。

中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）09-0081-05

2011年，中國社會科學(xué)院發(fā)布的《城鄉(xiāng)一體化藍(lán)皮書：中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展報告（2011）》指出，2003年以來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展階段。伴隨著高速城鎮(zhèn)化，城市周邊大量農(nóng)田被征用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住宅小區(qū)建設(shè)、大學(xué)城建設(shè)等，使部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，大量近郊農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。失去土地后，部分農(nóng)民處于“耕種無地、就業(yè)無崗、低保無份”的“三無”狀態(tài)，導(dǎo)致其生活陷入困境。雖然中央和地方出臺了一系列針對失地農(nóng)民的保障政策，如2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確指出征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低。2020年施行的新《土地管理法》也對被征地農(nóng)民的社會保障進(jìn)行過明確規(guī)定。這些政策法規(guī)在一定程度上保障了失地農(nóng)民的權(quán)益，但目前的征地補(bǔ)償措施在保障失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展權(quán)益方面還有待提升。本文基于可持續(xù)發(fā)展理論，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，從失地農(nóng)民面臨的實際問題出發(fā)，探究失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展能力，并提出相關(guān)對策建議。

一、相關(guān)概念介紹

（一）可持續(xù)發(fā)展理論

1980年，國際自然資源保護(hù)聯(lián)合會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界自然基金會共同發(fā)布的《世界自然保護(hù)策略：為了可持續(xù)發(fā)展的生存資源保護(hù)》一文中第一次提出可持續(xù)發(fā)展理論[1]。可持續(xù)發(fā)展理論特別強(qiáng)調(diào)“整體的”“內(nèi)生的”和“綜合的”三個概念[2]。“整體”是指在系統(tǒng)各種因果關(guān)聯(lián)的具體分析之中，要整體考慮內(nèi)外因素的協(xié)調(diào)性；“內(nèi)生”是指影響事物發(fā)展的內(nèi)部動力；“綜合”是指發(fā)展的各個要素之間的互相作用?？沙掷m(xù)發(fā)展理論的提出是為了解決環(huán)境問題，實現(xiàn)人與自然和諧共生，但此后不斷演變，具有了廣義的社會意義。

（二）人力資本、社會關(guān)系資本、制度資本與資金資本

人力資本較多地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。失地農(nóng)民的人力資本主要包括教育、健康和勞動技能培訓(xùn)等不同類型[3]。社會關(guān)系資本可以歸結(jié)為失地農(nóng)民通過親朋好友等人際關(guān)系獲得所需資源的能力。對于失地農(nóng)民而言，社會關(guān)系資本對其在城市就業(yè)、擇業(yè)具有重要意義，甚至可以起到?jīng)Q定性作用[4]。制度理論指出，制度定義了規(guī)則和規(guī)范，為個體和經(jīng)濟(jì)活動設(shè)定了邊界條件[5]。失地農(nóng)民作為為國家發(fā)展貢獻(xiàn)土地的群體，理應(yīng)得到政府的幫扶，而政府對于失地農(nóng)民的制度幫扶，在一定程度上成為失地農(nóng)民參與城市資源競爭的重要資本。在所有資本要素中，資金是最為直接且最有力量的一項資本，可以轉(zhuǎn)化為其他資本。因此，土地補(bǔ)償款可以作為失地農(nóng)民在城市生存發(fā)展的物質(zhì)資本[6]。

二、重慶市永川區(qū)孫家口社區(qū)失地農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)狀

永川區(qū)地處重慶市西部，是成渝經(jīng)濟(jì)圈的重要交通樞紐。孫家口社區(qū)位于永川城區(qū)東北方位，毗鄰孫家口水庫，下轄友誼村、李家灣等多個自然村。永川區(qū)政府為加快推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相繼于2011年、2014年對孫家口社區(qū)的村官坡、小石、龍壩等多個村民小組展開征地工作。孫家口社區(qū)失地農(nóng)民主要分為兩部分。一部分是2011年因修建永川東站進(jìn)行征地而失去土地的失地農(nóng)民，另一部分是2014年因修建永川高速公路進(jìn)行征地而失去土地的失地農(nóng)民。

（一）孫家口社區(qū)征地補(bǔ)償安置情況

2011年，孫家口社區(qū)按照永川區(qū)〔2008〕22號文件規(guī)定對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，2014年則按照永川區(qū)〔2013〕45號文件規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償（見表1）。

在安置方面，孫家口社區(qū)的失地農(nóng)民可以選擇一次性獲得113000元的貨幣安置費，也可以用安置費購買政府的統(tǒng)建安置房（見表2）。2019年孫家口社區(qū)昌州古韻小區(qū)（安置小區(qū)）建成，共計200余戶參與搖號選房。筆者選取昌州古韻安置小區(qū)作為調(diào)查地點，對安置在這里的失地農(nóng)民進(jìn)行走訪調(diào)研，共發(fā)放問卷74份，回收有效問卷70份。

（二）孫家口社區(qū)失地農(nóng)民生產(chǎn)情況

失地農(nóng)民的生產(chǎn)情況包括個人基本情況、征地前后生產(chǎn)情況。在個人基本情況方面，被調(diào)查對象70人中，適齡勞動人口有32人（適齡勞動年齡男性為18歲到60歲，女性為18歲到55歲），其中男性23人，女性9人。在文化程度方面，被調(diào)查對象中沒讀過書的有11人，只讀過小學(xué)的有32人，初中學(xué)歷的有22人，高中學(xué)歷的有5人。在征地前后生產(chǎn)情況方面，征地前，暫無工作的有3人，從事過非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有21人（從事過5年以上非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有11人），從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員有46人。征地后，調(diào)查對象中有40%的人表示有家庭成員因征地而賦閑，在適齡勞動人員中，有7人目前暫無工作。適齡勞動人口有工作的，企業(yè)職工為8人，占比11.43%，打工（體力勞動）者有16人，占比22.86%，個體經(jīng)營者只有1人，占比1.43%。

（三）孫家口社區(qū)失地農(nóng)民收支現(xiàn)狀

在收入方面，被調(diào)查對象中，44.29%的人表示征地后家庭年收入比征地前增多，28.57%的人表示征地前后的家庭年收入無明顯變化，27.14%的人表示征地后家庭年收入比征地前少。在支出方面，對于補(bǔ)償款的主要用途，有48.57%的人用于購買住房和裝修房屋，有8.57%的人用于投資，有35.7%的人用于購買養(yǎng)老保險，有7.14%的人用于維持日常生活。對于年均消費支出，有65.71%的人表示征地后比征地前有所增加，有34.29%的人表示征地前后的消費支出相差不大。

三、失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展面臨的問題

（一）再就業(yè)困難

1.再就業(yè)壓力大，失業(yè)率較高。通過征地前后的數(shù)據(jù)對比可知，征地后失地農(nóng)民失業(yè)人數(shù)明顯增加。適齡勞動人口中，征地前3人無工作，征地后7人無工作，失業(yè)人員增加133.33%，失業(yè)率也從9.38%上升到21.88%。另外，對于老年人而言，失去土地以前，仍可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來維持生計，失去土地之后，他們在城市的人才市場中幾乎毫無競爭力，導(dǎo)致被動失業(yè)，這是非適齡勞動人口失業(yè)的主要原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，38個非適齡勞動人口在征地后失業(yè)，占調(diào)研人數(shù)的54%。

2.就業(yè)崗位技術(shù)含量低、待遇差、穩(wěn)定性差。通過訪談得知，大多數(shù)失地農(nóng)民從事著保潔、保安、工地零工等技術(shù)含量低、工資低的工作。在25位就業(yè)人員中，16位主要在建筑工地打零工，工作強(qiáng)度較大且不穩(wěn)定，往往因為工期變化、季節(jié)性用工變化出現(xiàn)反復(fù)失業(yè)現(xiàn)象。而從事保潔、保安工作的群體雖然不存在季節(jié)性失業(yè)現(xiàn)象，但因缺乏技術(shù)含量、容易被替代而缺乏穩(wěn)定性。

（二）生活壓力增大

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。對于知識文化水平不高、年齡偏大的農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幾乎是他們維持生計的唯一途徑。失去土地，就意味著失去了生計保障。同時，失地農(nóng)民面臨著征地后收入的增長速度趕不上城市生活成本上漲速度的問題。很多失地農(nóng)民參與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在當(dāng)?shù)鼗蛲獬鰟?wù)工，家庭收入呈上升趨勢。在調(diào)查對象中，44.29%的人表示家庭年收入比征地前有所增加。也有65.71%的人表示征地后家庭年均消費支出（生活成本）明顯增加，家庭生活壓力顯著增大。另外，仍有部分家庭征地后的年收入低于或約等于征地之前的年收入，但消費支出卻大大增加。

四、失地農(nóng)民生活困境產(chǎn)生的原因

結(jié)合前述可持續(xù)發(fā)展以及人力資本相關(guān)理論，筆者認(rèn)為，孫家口社區(qū)的失地農(nóng)民遇到的問題不能簡單歸納為生計問題，其深層次應(yīng)該是失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題，也即失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展能力問題。

（一）人力資本匱乏

1.受文化程度的制約。在文化程度方面，被調(diào)查對象中，沒讀過書的有11人，小學(xué)程度的有32人，初中學(xué)歷的有22人，高中學(xué)歷的只有5人。遠(yuǎn)低于城市居民的受教育程度?，F(xiàn)代企業(yè)用工大多都對文化程度做了硬性要求，文化程度低直接導(dǎo)致失地農(nóng)民在人才市場中處于競爭劣勢，制約了失地農(nóng)民再就業(yè)。

2.職業(yè)技能水平有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在征地之前從事過非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有21人，有長期從事（以從事非農(nóng)生產(chǎn)≥5年為標(biāo)準(zhǔn)）非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的只有11人，占比較小。同時，所有調(diào)查對象均表示沒有參加過就業(yè)技能培訓(xùn)?？梢?，對于大部分失地農(nóng)民而言，在征地之前基本只從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能而缺乏其他謀生技能，這也是失地農(nóng)民在與城市市民的就業(yè)競爭中處于劣勢的主要原因。

（二）資金資本匱乏

資金資本也可以用經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來形容，資金資本可以非常直接地影響失地農(nóng)民在城市中的競爭力。孫家口社區(qū)的失地農(nóng)民，其資金資本的來源主要是征地補(bǔ)償款和家庭勞動收入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款更多用于購買房屋等消費，余下的可利用資金相對較少。同時，將失地農(nóng)民的家庭年收入同永川區(qū)城鎮(zhèn)居民的家庭年收入進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，有很大一部分失地農(nóng)民的家庭年收入低于城鎮(zhèn)居民。雖然近年來土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，安置方式趨于多元化，但被征地農(nóng)民的生活并未得到根本改善，城鄉(xiāng)居民收入差距仍在不斷擴(kuò)大[7]。這也可以從側(cè)面說明，失地農(nóng)民的可利用資金總體上低于城市居民，即用于教育等有利于可持續(xù)發(fā)展的資金資本比較匱乏。

（三）制度資本不足

一些調(diào)查對象表示，政府未集中舉辦過就業(yè)技能培訓(xùn)活動，未單獨提供過就業(yè)信息，未持續(xù)關(guān)注征地后失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活。在征地過程中，政府多以資金補(bǔ)償、住房安置、購買社保等一次性買斷的制度措施進(jìn)行補(bǔ)償，并未充分考慮失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題。制度資本不足表現(xiàn)在兩個方面。一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。我們以人均1畝耕地計算，2011年，永川區(qū)孫家口社區(qū)每位失地農(nóng)民拿到的土地補(bǔ)償款只有15000元（不計算社?？鄢糠郑?，永川區(qū)城鎮(zhèn)居民的人均年消費支出為13754元。也就是說，按城市居民的平均生活水平，失地農(nóng)民拿到的土地補(bǔ)償款只夠生活一年多。同樣，以2011年為基數(shù)，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增長速度為10%，而人均消費支出的增長速度為16.6%，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于消費支出的增長速度。二是制度上忽略了失地農(nóng)民的就業(yè)與發(fā)展問題。不論是永川府發(fā)〔2008〕22號還是永川府發(fā)〔2013〕45號文件，均未提及失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。從保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益來看，永川區(qū)的征地補(bǔ)償制度并不能實現(xiàn)這一目標(biāo)。

（四）社會關(guān)系資本不足

大部分失地農(nóng)民長期生活在農(nóng)村，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，來往密切的人員也大多是附近的農(nóng)民。失去土地后，被統(tǒng)一安置于安置小區(qū)，鄰居大多也是失地農(nóng)民，在這種生活習(xí)慣、收入水平、文化水平相差不大的群體中，借助人際關(guān)系（親朋好友）的幫助提高市場競爭力的可能性也不大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民通過親朋好友的幫助找到工作的只有5戶。這在一定程度上反映出失地農(nóng)民的社會關(guān)系資本不足。

五、提升失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展能力的建議

（一）完善征地補(bǔ)償制度

一方面，要適時提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平、生活成本相匹配，既要保障失地農(nóng)民失去土地后的生活質(zhì)量又不至于超出政府財政預(yù)算?？梢圆捎靡环N內(nèi)嵌農(nóng)地社會保障價值的新征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為過渡，起到既能補(bǔ)償農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失，又能確保失地農(nóng)民社保權(quán)益的作用[8]。同時，征地補(bǔ)償辦法要動態(tài)調(diào)整，相關(guān)制度建設(shè)要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況。另一方面，要建立多元化的安置方式。在安置方面，除了貨幣安置方式之外，還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，采取留地安置、就業(yè)安置等方式。留地安置是政府統(tǒng)一劃撥安置用地，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的方式，底層為門面，上層為住房。留地安置既能讓失地農(nóng)民擁有住房，又可以憑借出租房屋、門面獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入，增強(qiáng)發(fā)展的資本。相比就業(yè)安置，留地安置的可行性較強(qiáng)。

（二）完善失地農(nóng)民社會保障制度

失地農(nóng)民的社會保障制度應(yīng)符合他們的利益訴求，其利益訴求表現(xiàn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償款發(fā)放方式以及失地后的經(jīng)濟(jì)來源是否能得到公正對待和妥善解決[9]。基于可持續(xù)發(fā)展理念，響應(yīng)長遠(yuǎn)生計有保障的要求，要全面完善失地農(nóng)民社會保障制度，將失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等也納入失地農(nóng)民保障制度范疇，并進(jìn)一步建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度[8]，使失地農(nóng)民能夠得到更加全面的社會保障。同時，應(yīng)結(jié)合職業(yè)教育，將“以地?fù)Q?！奔从镁蜆I(yè)換保障、以就業(yè)促發(fā)展的失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展要求落到實處。

（三）完善失地農(nóng)民再就業(yè)幫扶機(jī)制

一是發(fā)揮政府、勞動和社會保障部門、企業(yè)的社會功能。勞動和社會保障部門應(yīng)履行職業(yè)技能培訓(xùn)的職能，積極承擔(dān)失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)工作，按照企業(yè)用工需要，針對失地農(nóng)民個體差異，開展有針對性的教育培訓(xùn)；企業(yè)需積極承擔(dān)社會責(zé)任，適量提供部分崗位給失地農(nóng)民；政府則應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，給予企業(yè)相關(guān)政策優(yōu)惠。二是宣傳部門應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)。思想觀念是失地農(nóng)民適應(yīng)城市生活的重要障礙[9]，宣傳部門要積極走訪，關(guān)注失地農(nóng)民群體的生產(chǎn)生活狀況，引導(dǎo)失地農(nóng)民改變觀念，主動追求發(fā)展，不滿足于維持當(dāng)前生活。三是政府應(yīng)建立就業(yè)與失業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，為失地農(nóng)民搭建再就業(yè)信息平臺。通過政策引導(dǎo)的方式向企業(yè)推送失地農(nóng)民求職信息，向失地農(nóng)民推送企業(yè)用工信息，增加失地農(nóng)民的再就業(yè)機(jī)會。

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責(zé)任編輯：趙春燕