李進(jìn)

我國(guó)是稀土大國(guó)，擁有豐富的稀土資源，是世界上稀土產(chǎn)量、消費(fèi)量和出口量最大的國(guó)家。稀土廣泛應(yīng)用于電子、石油化工、冶金、機(jī)械、能源、輕工、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)軍事價(jià)值尤為突出。為引導(dǎo)和促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展，國(guó)家和地方政府出臺(tái)了一系列的政策和措施，涵蓋稀土開(kāi)采冶煉、開(kāi)發(fā)應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)、進(jìn)出口貿(mào)易等方方面面。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)建立起較為完整的稀土產(chǎn)業(yè)鏈和工業(yè)體系。然而，在發(fā)展過(guò)程中問(wèn)題也隨之而來(lái)，稀土資源優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)安全受到威脅，國(guó)家安全和發(fā)展利益受損。進(jìn)入新時(shí)代，面臨新發(fā)展形勢(shì)，稀土作為我國(guó)的重要戰(zhàn)略資源，已成為我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際風(fēng)云變幻的重要手段之一。因此，迫切需要維護(hù)稀土產(chǎn)業(yè)安全，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）稀土資源儲(chǔ)量全球領(lǐng)先，發(fā)展優(yōu)勢(shì)較為顯著

目前，全球已探明的稀土儲(chǔ)量近1.3億噸，其中中國(guó)以4400萬(wàn)噸的儲(chǔ)量占34%，位居世界第一。江西、四川、廣東、福建等南方省份的重稀土礦，與內(nèi)蒙古等北方省份的輕稀土礦，共同構(gòu)成“南重北輕”的稀土分布格局。其中，南方地區(qū)的離子吸附型礦床，具有品質(zhì)高、儲(chǔ)量大、放射性低、提取工藝簡(jiǎn)單的優(yōu)點(diǎn)，尤其是富含的釓、鋱、鏑、鈥等元素具有壟斷性的國(guó)際地位。豐富的稀土資源儲(chǔ)量，使得我國(guó)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)擁有較大的成本優(yōu)勢(shì)。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈中上游發(fā)展快速，工業(yè)體系逐漸完善

自徐光憲教授提出稀土串級(jí)萃取理論，并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化落地后，我國(guó)打通了稀土生產(chǎn)工藝的重要環(huán)節(jié)，稀土分離技術(shù)得到質(zhì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高。稀土資源的開(kāi)采冶煉分離能力不斷提升，使得我國(guó)在稀土產(chǎn)業(yè)的中上游牢牢掌握全球話語(yǔ)權(quán)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)鏈不斷延長(zhǎng)，已形成集地質(zhì)勘探、礦山開(kāi)采、冶煉分離、金屬及合金、材料加工、裝備制造、產(chǎn)品檢測(cè)、科研教育、流通貿(mào)易等為一體的工業(yè)體系，擁有世界上最完整的稀土工業(yè)體系。

（三）監(jiān)管調(diào)控力度不斷加大，供需形勢(shì)日趨平衡

隨著國(guó)家對(duì)稀土資源越來(lái)越重視，對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管調(diào)控不斷加強(qiáng)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)稀土開(kāi)發(fā)政策收緊，通過(guò)稀土開(kāi)采、冶煉分離總量控制指標(biāo)等手段調(diào)節(jié)供給，稀土出口市場(chǎng)得到良好控制、實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。目前，我國(guó)仍然是全球最大供給國(guó)，主導(dǎo)著全球稀土供給市場(chǎng)。同時(shí)，積極拓展海外市場(chǎng)進(jìn)口，從緬甸等國(guó)進(jìn)口稀土原礦。在消費(fèi)上，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)帶動(dòng)稀土消費(fèi)快速增長(zhǎng)。我國(guó)稀土供需逐漸平衡，發(fā)展前景不斷向好。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)需加強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以全球稀土30%多的儲(chǔ)量供應(yīng)著全球70%多的市場(chǎng)。雖然我國(guó)在稀土供給上占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是定價(jià)話語(yǔ)權(quán)卻一直沒(méi)能掌握，甚至在2014年WTO稀土案中敗訴，使得我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)處于被動(dòng)地位。究其原因，主要在于前期國(guó)內(nèi)稀土供給市場(chǎng)混亂、部分企業(yè)惡意競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)環(huán)保等重視不夠，部分國(guó)家從中得利。隨著稀土行業(yè)整合的不斷推進(jìn)、監(jiān)管力度的不斷加大，這些情況有了較大改善，但是我國(guó)在稀土市場(chǎng)的定價(jià)話語(yǔ)權(quán)依然偏弱，稀土價(jià)格波動(dòng)較大，未能反映出真正的資源價(jià)值。我國(guó)出口了大量寶貴的稀土資源，卻不能換來(lái)公平的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）高端產(chǎn)品應(yīng)用見(jiàn)失衡

我國(guó)有著世界上最為完整的稀土產(chǎn)業(yè)鏈，尤其是在開(kāi)采分離冶煉等稀土產(chǎn)業(yè)的中前端有著較明顯的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到了世界一流水平。我國(guó)稀土資源對(duì)外出口，主要是以原材料和中低級(jí)加工品為主，缺少附加值高的深加工產(chǎn)品。然而，在下游產(chǎn)業(yè)鏈中，技術(shù)創(chuàng)新有待突破，高端產(chǎn)品應(yīng)用匱乏。在高性能稀土永磁等高端材料、重要元器件等下游高附加值產(chǎn)品和技術(shù)上，依然滯后于國(guó)外先進(jìn)水平。高端技術(shù)專利大多掌握在美日歐等國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)需要付出高昂的使用費(fèi)用。我國(guó)以“白菜價(jià)”將稀土資源出口，再以“黃金價(jià)”從國(guó)外購(gòu)買(mǎi)技術(shù)和高端產(chǎn)品，嚴(yán)重?fù)p害我國(guó)利益。

（三）可持續(xù)發(fā)展存隱憂

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期開(kāi)采，我國(guó)稀土資源儲(chǔ)量不斷下降。而隨著未來(lái)新能源汽車(chē)、航空航天等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和國(guó)防軍工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，稀土需求將保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。稀土作為重要的工業(yè)元素，未來(lái)全球競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。長(zhǎng)期以來(lái)，美日歐等國(guó)家和地區(qū)以低價(jià)從我國(guó)進(jìn)口了大量稀土資源進(jìn)行儲(chǔ)備，我國(guó)稀土資源不斷流失，危害我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)安全。此外，我國(guó)在稀土資源儲(chǔ)備等方面還不夠完善，對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成了隱患，亟需加快解決。

三、對(duì)策建議

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，做大做強(qiáng)稀土產(chǎn)業(yè)鏈

隨著世界各國(guó)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)越來(lái)越重視，將稀土產(chǎn)業(yè)安全提升為國(guó)家戰(zhàn)略，試圖降低對(duì)我國(guó)的進(jìn)口依賴，全球稀土產(chǎn)業(yè)鏈面臨新的發(fā)展形勢(shì)，給我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)鏈安全帶來(lái)了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。作為稀土大國(guó)，我國(guó)必須聚焦核心產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮稀土資源優(yōu)勢(shì)，破解關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)，提高產(chǎn)業(yè)韌性，激發(fā)稀土產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮體量?jī)?yōu)勢(shì)、集聚效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)，做大做強(qiáng)稀土產(chǎn)業(yè)鏈。

加大稀土產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。依托內(nèi)蒙古包頭、江西贛州等稀土資源富集區(qū)，發(fā)揮資源稟賦，加強(qiáng)政策保障、資金支持、配套建設(shè)，持續(xù)推動(dòng)稀土產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，形成規(guī)?；l(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)。重點(diǎn)做好稀土產(chǎn)業(yè)鏈下游新材料新技術(shù)研發(fā)和高端產(chǎn)品應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，助力稀土產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和完善。

繼續(xù)推動(dòng)稀土行業(yè)整合，提高行業(yè)集中度。目前，中國(guó)稀土集團(tuán)這艘“航母”已經(jīng)成立，下一步圍繞全產(chǎn)業(yè)鏈上中下游企業(yè)繼續(xù)進(jìn)行優(yōu)化整合，提升國(guó)內(nèi)稀土行業(yè)集中度，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)稀土龍頭企業(yè)的影響力，擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)進(jìn)一步的整合，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低生產(chǎn)成本，保持稀土產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定，提升我國(guó)在稀土資源上的定價(jià)權(quán)。

（二）加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，提高產(chǎn)品核心競(jìng)爭(zhēng)力

盡管我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)已有較大進(jìn)展，但我國(guó)稀土產(chǎn)品在高端應(yīng)用方面仍與國(guó)外先進(jìn)水平較大差距，主要體現(xiàn)在重要的元器件、零部件依賴進(jìn)口，稀土材料及器件的產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定性、一致性、成材率仍達(dá)不到先進(jìn)水平。稀土材料備受世界各國(guó)關(guān)注，美日歐等國(guó)家和地區(qū)都將稀土列為重點(diǎn)研究領(lǐng)域，將稀土作為關(guān)鍵、戰(zhàn)略、危急材料。我國(guó)稀土行業(yè)發(fā)展必須以國(guó)家戰(zhàn)略和市場(chǎng)需求為牽引，聚焦重點(diǎn)目標(biāo)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，提高產(chǎn)品核心競(jìng)爭(zhēng)力。

加大資金支持力度。建議在中央預(yù)算內(nèi)設(shè)立稀土產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力重大專項(xiàng)，重點(diǎn)支持各稀土資源富集地利用資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)施創(chuàng)新能力提升、龍頭企業(yè)壯大、產(chǎn)業(yè)群打造、綠色發(fā)展示范、戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)拓展等工程項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)考慮在國(guó)家先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金中設(shè)立稀土產(chǎn)業(yè)投資基金。如設(shè)立稀土永磁電機(jī)產(chǎn)業(yè)投資基金，實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理，促進(jìn)稀土永磁電機(jī)推廣應(yīng)用，實(shí)施稀土永磁電機(jī)全面替代傳統(tǒng)電機(jī)專項(xiàng)計(jì)劃。鼓勵(lì)相關(guān)科研成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化落地，壯大下游深加工和應(yīng)用領(lǐng)域。

加快推進(jìn)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)。以國(guó)家稀土重大戰(zhàn)略需求為牽引，建設(shè)稀土領(lǐng)域國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心、大數(shù)據(jù)與戰(zhàn)略研究智庫(kù)、工程研究中心、國(guó)家創(chuàng)新中心等國(guó)家級(jí)平臺(tái)。筑起集聚國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀人才的科研創(chuàng)新高地，構(gòu)建全鏈條的協(xié)同創(chuàng)新和集成創(chuàng)新格局。依托相關(guān)科技平臺(tái)，加速技術(shù)創(chuàng)新和高端產(chǎn)品應(yīng)用，從而進(jìn)一步擴(kuò)大稀土資源優(yōu)勢(shì)，積極轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

（三）深化對(duì)外交流與合作，提升國(guó)際市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)

隨著我國(guó)對(duì)稀土資源的重視程度的不斷提高，逐漸收緊稀土出口。美日歐等國(guó)家和地區(qū)為應(yīng)對(duì)這種情況，紛紛謀求開(kāi)辟多元化稀土供給渠道，以期降低對(duì)中國(guó)稀土資源的依賴。2021年，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署行政命令，要求政府對(duì)包括稀土在內(nèi)的關(guān)鍵原材料的供應(yīng)鏈脆弱性進(jìn)行評(píng)估。美國(guó)與稀土供應(yīng)國(guó)澳大利亞共同制定了“重要礦產(chǎn)資源”計(jì)劃，旨在支持美澳礦產(chǎn)企業(yè)共同勘探稀土礦。同時(shí)，美、日、澳、印四國(guó)在稀土方面開(kāi)展合作，共享生產(chǎn)技術(shù)和開(kāi)發(fā)資金，并謀求制定國(guó)際規(guī)則。此外，美國(guó)、日本等與稀土資源較為豐富的蒙古、越南展開(kāi)對(duì)話，以期共同開(kāi)采稀土資源。面對(duì)這種情況，我國(guó)應(yīng)該利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，深化對(duì)外交流與合作，提升國(guó)際市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)。

探索建立以中國(guó)為核心的稀土礦產(chǎn)聯(lián)盟。積極鼓勵(lì)稀土供給國(guó)、需求國(guó)加入聯(lián)盟，與相關(guān)國(guó)家建立稀土多邊合作戰(zhàn)略聯(lián)盟，探索構(gòu)建技術(shù)合作、供給平衡、金融服務(wù)等聯(lián)盟機(jī)制，增強(qiáng)中國(guó)在稀土資源配置方面的協(xié)調(diào)能力，提升國(guó)際市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)。在美國(guó)等國(guó)家試圖重構(gòu)稀土中上游產(chǎn)業(yè)鏈時(shí)，利用產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)，通過(guò)增產(chǎn)、加大出口等方式，以成本優(yōu)勢(shì)沖擊其產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。同時(shí)，探索通過(guò)聯(lián)合增產(chǎn)或者減產(chǎn)的方式，來(lái)調(diào)控國(guó)際市場(chǎng)的稀土價(jià)格，發(fā)揮稀土資源國(guó)的市場(chǎng)影響力。

不斷推動(dòng)稀土企業(yè)“走出去”。我國(guó)在稀土開(kāi)采冶煉分離技術(shù)上，處于國(guó)際市場(chǎng)的領(lǐng)先地位，要充分利用這一優(yōu)勢(shì)，助力其他稀土資源國(guó)的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，更深入地參與全球稀土礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用。如蒙古、越南、緬甸等國(guó)雖然稀土資源儲(chǔ)量較為豐富，但是在冶煉分離上十分落后，而中國(guó)作為這些國(guó)家的重要鄰國(guó)，可以支持國(guó)內(nèi)稀土企業(yè)發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)合作。

（四）優(yōu)化稀土資源儲(chǔ)備，保障產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

稀土儲(chǔ)備，是未雨綢繆防患于未然、保障稀土產(chǎn)業(yè)安全的重要措施。美國(guó)、日本、韓國(guó)、歐洲等國(guó)家和地區(qū)均對(duì)稀土資源進(jìn)行了儲(chǔ)備。目前我國(guó)已明確將會(huì)實(shí)行稀土資源地儲(chǔ)備和稀土產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備。下一步，我國(guó)需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快優(yōu)化資源儲(chǔ)備，完善稀土儲(chǔ)備的運(yùn)行機(jī)制，保障我國(guó)稀土資源安全，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益。

研究出臺(tái)《稀土儲(chǔ)備法》。明確儲(chǔ)備規(guī)模、儲(chǔ)備方式、儲(chǔ)備機(jī)制，規(guī)范稀土資源地和稀土產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備。充分評(píng)估國(guó)內(nèi)外稀土資源稟賦條件、稀土集團(tuán)核心競(jìng)爭(zhēng)力、稀土市場(chǎng)供需變化以及技術(shù)發(fā)展等影響因素，明確稀土儲(chǔ)備各有關(guān)部門(mén)、有關(guān)單位的職責(zé)分工，做到儲(chǔ)備有法可依，形成高效暢通的儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制。

設(shè)立專門(mén)的稀土儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，設(shè)置資源儲(chǔ)備專項(xiàng)補(bǔ)貼基金。政府發(fā)揮稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)企業(yè)參與商業(yè)儲(chǔ)備，對(duì)參與商業(yè)儲(chǔ)備的企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，形成多種儲(chǔ)備方式相結(jié)合的儲(chǔ)備模式和機(jī)制。加強(qiáng)稀土戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備地的評(píng)估劃定，對(duì)南方離子型重稀土實(shí)行高度儲(chǔ)備，對(duì)部分礦區(qū)實(shí)行封存;對(duì)北方相對(duì)儲(chǔ)量大、價(jià)值低的輕稀土，以商業(yè)儲(chǔ)備為主。

（五）制定稀土目錄清單，預(yù)置對(duì)外反制裁工具

在經(jīng)貿(mào)摩擦過(guò)程中，美國(guó)制定的對(duì)華加征關(guān)稅清單，包含各個(gè)行業(yè)，但是卻把稀土排除在外，主要原因在于美國(guó)對(duì)中國(guó)稀土的依賴度非常高，不能脫離進(jìn)口中國(guó)稀土。據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局公布的《2021年礦產(chǎn)品摘要》，美國(guó)稀土化合物和金屬主要進(jìn)口國(guó)為中國(guó)，依賴度達(dá)到80%，并且在該報(bào)告中詳細(xì)寫(xiě)明了對(duì)各類稀土化合物和金屬的進(jìn)口依賴度。我國(guó)作為最大的稀土資源進(jìn)出口國(guó)，必須要掌握稀土資源發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，充分利用好稀土這一反制工具，維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益。

制定稀土資源重要等級(jí)清單。加強(qiáng)對(duì)各國(guó)稀土需求信息搜集，分析美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)等主要國(guó)家和地區(qū)，對(duì)我國(guó)稀土各類元素及其化合物的需求依賴度，按照依賴度進(jìn)行重要性分級(jí)。制定主要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)我國(guó)具體稀土資源種類的需求等級(jí)清單，根據(jù)具體發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。在與對(duì)手發(fā)生貿(mào)易沖突或其他摩擦?xí)r，根據(jù)情況的嚴(yán)重程度采取措施，限制對(duì)其具體種類的稀土資源和產(chǎn)品的出口。利用等級(jí)清單，做好“卡脖子”工作，配合打好反擊戰(zhàn)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)與國(guó)防協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心）