段世飛 邱豐

摘? ?要：在全球化浪潮影響之下，高等教育成為全球治理的重要領(lǐng)域，國(guó)際組織影響下的全球高等教育治理也成了高等教育國(guó)際化發(fā)展的最新方向。聯(lián)合國(guó)教科文組織在全球高等教育治理中的地位舉足輕重。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，探尋聯(lián)合國(guó)教科文組織參與全球高等教育治理的內(nèi)在邏輯與依據(jù)，發(fā)現(xiàn)其參與全球高等教育治理有五方面依據(jù)：歷史依據(jù)——從全球治理，到全球教育治理，再到全球高等教育治理;理論依據(jù)——全球高等教育治理脫胎于國(guó)際關(guān)系學(xué)中的多邊主義;現(xiàn)實(shí)依據(jù)——全球高等教育治理的產(chǎn)生離不開高等教育國(guó)際化的發(fā)展;權(quán)威依據(jù)——全球高等教育治理有著合法、理性的權(quán)威。雖然聯(lián)合國(guó)教科文組織參與全球高等教育治理的意義重大，但是其參與高等教育治理有著一定限度。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國(guó)教科文組織 全球高等教育治理 高等教育國(guó)際化

就全球教育治理領(lǐng)域而言，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）已經(jīng)成為對(duì)全球教育發(fā)展影響最大的國(guó)際組織之一。受世界范圍內(nèi)全球化趨勢(shì)的影響，以往由主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)的全球治理正受到前所未有的沖擊，而基于協(xié)商共贏原則成立的國(guó)際組織及其內(nèi)在的國(guó)際規(guī)制正逐漸發(fā)揮著其特有的全球治理功能。盡管美國(guó)前任總統(tǒng)特朗普選擇退出UNESCO，為逆全球化的浪潮提供了空間，但全球治理的困境并不能說(shuō)明全球化走到盡頭，恰恰反映出全球治理需要完善和加強(qiáng)，需要在已有政府間合作框架的基礎(chǔ)上，引入國(guó)際組織和跨國(guó)公司等機(jī)構(gòu)，以提升治理的彈性和效率[1]。雖然全球高等教育治理受到逆全球化浪潮的影響，但高等教育在國(guó)際的合作腳步并未停息，反映了國(guó)際組織及其內(nèi)在的國(guó)際規(guī)制在全球高等教育領(lǐng)域發(fā)揮全球治理功能的最新動(dòng)態(tài)。從成立之初到現(xiàn)在，盡管UNESCO參與全球高等教育治理的角色在不斷發(fā)生變遷，但相比其他國(guó)際組織，UNESCO在全球高等教育領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位依然穩(wěn)固如初。為何UNESCO能在高等教育加強(qiáng)國(guó)際化合作的背景之下穩(wěn)步推動(dòng)全球高等教育治理變革與發(fā)展？除了其歷史依據(jù)、理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)以外，最根本的依據(jù)是UNESCO參與全球高等教育治理具有合法、理性的權(quán)威性。其權(quán)威性為其推動(dòng)全球制定與實(shí)施具有約束力的國(guó)際高等教育公約或高等教育宣言鋪平了道路。UNESCO作為全球高等教育治理的主體之一，在高等教育國(guó)際化領(lǐng)域正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，并日益彰顯出超越主權(quán)國(guó)家層面的全球影響力。新時(shí)期我國(guó)繼續(xù)支持UNESCO參與全球高等教育治理，借UNESCO的平臺(tái)推動(dòng)我國(guó)教育對(duì)外開放進(jìn)程中的質(zhì)量保障和學(xué)歷互認(rèn)等高等教育國(guó)際化議題。支持UNESCO參與全球高等教育治理已成為完善我國(guó)教育對(duì)外開放戰(zhàn)略布局的重要組成部分。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)UNESCO參與全球高等教育治理的邏輯依據(jù)進(jìn)行研究，希望探清UNESCO何以能夠參與全球高等教育治理，以期對(duì)深化我國(guó)與UNESCO在高等教育領(lǐng)域的國(guó)際合作、擴(kuò)大新時(shí)代教育對(duì)外開放和提高教育對(duì)外開放水平提供一定借鑒與參考。

一、歷史依據(jù)：

從全球教育治理到全球高等教育治理

1992年，全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）組織出版的《全球治理》（Global Governance）使得“全球治理”的理念被越來(lái)越多的人熟知。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，全球化和信息技術(shù)的飛速發(fā)展讓民族國(guó)家之間的聯(lián)系開始超越國(guó)界，交流范圍也從經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展到社會(huì)、文化和教育等領(lǐng)域。去邊界化的多元互動(dòng)使得民族國(guó)家不再作為全球秩序的唯一構(gòu)建者，各國(guó)開始通過(guò)國(guó)際組織和國(guó)際制度來(lái)進(jìn)行合作與交流，國(guó)際組織參與的全球治理正逐漸成為時(shí)代主流。具體來(lái)說(shuō)，全球化和信息技術(shù)使得民族國(guó)家之間的聯(lián)系日益密切，為彼此間交流與合作奠定了基礎(chǔ)。面對(duì)全球性的共同問(wèn)題，民族國(guó)家再也不能獨(dú)自發(fā)揮作用，只能通過(guò)國(guó)際組織支撐起的全球治理空間來(lái)實(shí)現(xiàn)。全球治理作為國(guó)內(nèi)治理的延伸，是國(guó)際組織與民族國(guó)家等為實(shí)現(xiàn)共同利益而開展的民主協(xié)商與合作。全球治理要求世界各國(guó)在處理國(guó)際重大問(wèn)題時(shí)密切溝通與聯(lián)系，推動(dòng)國(guó)際秩序的良性和諧發(fā)展。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，南北國(guó)家的貧富差距非但沒(méi)有縮小反而有擴(kuò)大的趨勢(shì)，這成為國(guó)際社會(huì)對(duì)特定國(guó)家進(jìn)行人道主義干預(yù)與影響的重要背景。教育作為人道主義的一種普遍形式，也成為教育國(guó)際化背景下國(guó)際社會(huì)推動(dòng)全球治理的重要方面。羅吉·戴爾（Roger Dale）等人在其專著《國(guó)家與全球治理轉(zhuǎn)型》（Transformations of the State and Global Governance）中指出，教育政策和教育體系改革正超越國(guó)界進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)，教育活動(dòng)已不只是某個(gè)國(guó)家的責(zé)任與義務(wù)，作為傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)的教育活動(dòng)與國(guó)際力量的聯(lián)系日益緊密。[2]受全球化影響，各國(guó)對(duì)待教育的態(tài)度和對(duì)教育利益的追求已經(jīng)從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移到全球。

在全球化背景下，原屬于國(guó)家主權(quán)的教育事務(wù)愈發(fā)表現(xiàn)出全球化的趨勢(shì)，在多方主體對(duì)教育發(fā)展作出巨大努力的情況下，“一般意義的全球化”開始衍生出“教育全球化”。隨著教育相關(guān)人員跨境流動(dòng)的迅猛發(fā)展，教育全球化已經(jīng)成為全球化不可或缺的構(gòu)成部分。以往以主權(quán)國(guó)家為核心的教育政策制定模式已不能適應(yīng)教育全球化的迅速發(fā)展。在教育全球化的浪潮中，世界不同國(guó)家和地區(qū)教育政策改革受到各種新潮的教育理念和教育經(jīng)驗(yàn)、教育發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)秀教育模式的影響，逐漸具有全球化的趨向。在互相影響之中，教育全球化亦成為不同國(guó)家和地區(qū)教育政策改革共同作用的產(chǎn)物。在教育全球化背景下，國(guó)際組織通過(guò)總結(jié)歸納各種優(yōu)秀的教育改革理念、經(jīng)驗(yàn)，提出具有普遍性、中立性、有一定約束力的國(guó)際公約和教育發(fā)展建議，并使其成為不同國(guó)家和地區(qū)教育政策改革的參考體系。作為多邊主義的產(chǎn)物，國(guó)際組織對(duì)教育的高度重視打破了原有的教育及其體系結(jié)構(gòu)，使其不得不重新調(diào)整以適應(yīng)教育全球化所帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)教育全球化挑戰(zhàn)過(guò)程中，教育全球化所造就的整體環(huán)境與參考體系推動(dòng)教育逐漸成為全球治理的重要對(duì)象。

教育被納入全球治理范疇后，“全球教育治理”作為新興學(xué)術(shù)話語(yǔ)進(jìn)入到學(xué)界視野。全球高等教育治理作為全球教育治理下的一個(gè)分支也吸引了多類主體，如政府間國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織等。其中，政府間國(guó)際組織里最有影響力的當(dāng)屬UNESCO，其不但是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中參與全球高等教育治理的專門機(jī)構(gòu)，還是全球高等教育活動(dòng)的組織者與協(xié)調(diào)者，為推動(dòng)全球高等教育協(xié)同發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。UNESCO的全球影響力還表現(xiàn)在其與成員國(guó)和其他國(guó)際多邊組織的關(guān)系：成員覆蓋到205個(gè)國(guó)家和地區(qū)（含10個(gè)準(zhǔn)成員國(guó)）;與政府間國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織等保持密切聯(lián)系;在世界主要大洲和國(guó)家均設(shè)有辦事處或委員會(huì)。UNESCO以其在全球構(gòu)建起的龐大合作網(wǎng)絡(luò)作為平臺(tái)，積極參與到全球高等教育治理進(jìn)程中去，成為全球高等教育治理體系的“重要樞紐”和“璀璨明珠”。

二、理論依據(jù)：

全球高等教育治理的學(xué)理邏輯

高等教育之所以能成為全球治理對(duì)象，即全球高等教育治理之所以能作為高等教育領(lǐng)域全新術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)，其理論雛形來(lái)自由多邊主義脫胎而出的教育多邊主義。作為國(guó)際關(guān)系中民主原則的運(yùn)用，多邊主義是國(guó)際關(guān)系合理制度化與民主廣泛傳播共同作用的產(chǎn)物，對(duì)二戰(zhàn)后世界政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。隨著多邊主義的深入發(fā)展，教育多邊主義也由此衍生。北美比較與國(guó)際教育學(xué)會(huì)（The Comparative and International Education Society，CIES）前主席卡倫·芒迪（Karen Mundy）是教育多邊主義研究的領(lǐng)軍人物，她在《教育多邊主義與世界秩序》（Educational Multilateralism and World Order）一文中指出，教育多邊主義是“在基本的行為準(zhǔn)則前提下，協(xié)調(diào)三個(gè)及以上國(guó)家和地區(qū)教育關(guān)系的重要形式”。[3]從教育多邊主義的理論可以看出，二戰(zhàn)后隨著國(guó)際關(guān)系的發(fā)展，教育成為國(guó)家和地區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的對(duì)象?？怂雇ⅰゑR滕斯（Kerstin Martens）在2013年出版的《教育治理的新領(lǐng)域：國(guó)際組織和市場(chǎng)對(duì)教育決策的影響》（New Arenas of Education Governance： The Impact of International Organizations and Markets on Educational Policy Making）一書對(duì)教育多邊主義進(jìn)行了全面的梳理，并強(qiáng)調(diào)了其興起開始讓教育納入全球治理范疇，教育逐漸成為全球治理的對(duì)象。作者除了探討國(guó)際組織與市場(chǎng)對(duì)教育政策的角色變化以外，還指出國(guó)際組織與市場(chǎng)角色變化過(guò)程中所表現(xiàn)出的多元主體參與等全球治理特征[4]，這表明教育成為全球治理對(duì)象的特征正日益凸顯。

從國(guó)際關(guān)系學(xué)視角出發(fā)，全球治理因國(guó)際組織與多邊主義環(huán)境而迅速發(fā)展，最初的全球治理工作把重心放在了經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等領(lǐng)域，而對(duì)教育領(lǐng)域關(guān)注甚少因而被認(rèn)為是“有限的全球治理”。但隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)教育的重視度不斷提高，“有限的全球治理”為教育未來(lái)成為全球治理的對(duì)象埋下伏筆。從政治學(xué)視角出發(fā)，多倫多大學(xué)政治學(xué)系約翰·科頓（John Kirton）所撰寫的《八國(guó)集團(tuán)與全球教育治理》（The G8 and Global Education Governance）報(bào)告標(biāo)志著政治學(xué)界首次提出“全球教育治理”的說(shuō)法。報(bào)告指出，早在1977年，當(dāng)時(shí)的七國(guó)集團(tuán)就將教育作為全球治理的對(duì)象。[5]由此，基于以上國(guó)際關(guān)系學(xué)和政治學(xué)的視角，可以發(fā)現(xiàn)教育成為全球治理的對(duì)象并不是一種偶然，在其背后有著不同學(xué)科理論作為邏輯支撐。同理，高等教育作為全球教育治理的重要組成部分，使得全球高等教育治理也有著以上不同學(xué)科的理論作為學(xué)理邏輯支撐。

三、現(xiàn)實(shí)依據(jù)：

高等教育國(guó)際化中的全球高等教育治理

全球教育治理在國(guó)際組織對(duì)教育的重視度逐漸提升的背景之下也日漸成熟。但發(fā)展的過(guò)程之中作為全球教育治理的重要方面——高等教育也遇到了很多的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，一方面，國(guó)家加大了對(duì)高等教育的重視，深入剖析高等教育發(fā)展現(xiàn)狀并提出應(yīng)對(duì)策略;另一方面，UNESCO等國(guó)際組織積極參與高等教育國(guó)際化背景下的全球高等教育治理。

作為國(guó)家和社會(huì)快速發(fā)展的重要“引擎”，高等教育的地位和作用不容忽視。高等教育國(guó)際化背景下，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)高等教育的沖擊和影響相對(duì)較大，全球各國(guó)的高等教育幾乎都面臨危機(jī)[6]。高等教育危機(jī)之下各國(guó)對(duì)待高等教育的態(tài)度不一：有的國(guó)家信奉新自由主義，將高等教育完全交給市場(chǎng)，這在促進(jìn)高等教育市場(chǎng)化的同時(shí)也忽視了高等教育作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的社會(huì)屬性，不利于高等教育發(fā)展的公平與正義;有的國(guó)家因其經(jīng)濟(jì)能力有限，國(guó)際地位也相對(duì)不高，加之政府無(wú)暇顧及，國(guó)內(nèi)的高等教育長(zhǎng)期處于邊緣地位，既無(wú)法滿足民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育的追求又?jǐn)U大了與其他國(guó)家高等教育發(fā)展的差距。高等教育國(guó)際化背景下，各國(guó)所面臨的跨境高等教育質(zhì)量保障、高等教育人才跨境流動(dòng)等高等教育問(wèn)題已經(jīng)超越國(guó)界，單憑民族國(guó)家自身已難以應(yīng)對(duì)。鑒于此，高等教育國(guó)際化背景下的高等教育問(wèn)題需要以更廣的視角、更高的格局來(lái)進(jìn)行治理。各國(guó)高等教育政策的制定語(yǔ)境逐漸從該國(guó)擴(kuò)展到全球，高等教育發(fā)展逐漸融合到全球治理的多維框架。[7]一定程度上，高等教育的發(fā)展最終會(huì)在國(guó)際化的背景下走向進(jìn)行全球高等教育治理的局面。

高等教育國(guó)際化背景下，高等教育已經(jīng)進(jìn)入了不同利益集團(tuán)通過(guò)國(guó)際組織共同發(fā)揮作用的時(shí)代，即全球治理的時(shí)代。[8]UNESCO憑借其成立后對(duì)世界高等教育所作出的巨大貢獻(xiàn)及其在高等教育領(lǐng)域中的重要樞紐地位，成為高等教育國(guó)際化背景下參與全球高等教育治理的最重要國(guó)際組織之一。UNESCO依靠其專業(yè)性、權(quán)威性等組織特質(zhì)和獨(dú)特的組織運(yùn)轉(zhuǎn)方式，通過(guò)國(guó)際高等教育機(jī)制、高等教育宣言或承諾等手段推動(dòng)了全球高等教育的發(fā)展，在全球高等教育治理進(jìn)程中扮演著重要角色。2008年，UNESCO發(fā)布報(bào)告《戰(zhàn)勝不平等：為什么治理重要》（Overcoming Inequality： Why Governance Matters）肯定了治理在教育中的作用。[9]2015年UNESCO發(fā)布的《反思教育：向全球共同利益轉(zhuǎn)變？》（Rethinking Education： Towards a Global Common Good？），也認(rèn)為教育（包括高等教育）是全球共同的利益，需要對(duì)其進(jìn)行全球治理。[10]UNESCO越來(lái)越重視用治理來(lái)促進(jìn)高等教育國(guó)際化的發(fā)展?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于高等教育國(guó)際化在全球化背景下的困境與挑戰(zhàn)，UNESCO通過(guò)制定國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等舉措對(duì)高等教育國(guó)際化施加影響，對(duì)推動(dòng)全球高等教育治理發(fā)揮重要作用。

四、權(quán)威依據(jù)：

全球高等教育治理的合法、理性權(quán)威

邁克爾·巴尼特（Michael Barmet）與瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）在其專著《為世界定規(guī)則：全球政治中的國(guó)際組織》（Rules for the World： International Organizations in Global Politics）中對(duì)國(guó)際組織的“權(quán)威”作出了解釋：權(quán)威是運(yùn)用制度或者資源贏得尊重的能力，它包括做很多高難度事情的能力，也包括告訴大家正確事情的含義應(yīng)是什么。[11]他們認(rèn)為國(guó)際組織之所以具有權(quán)威是因?yàn)槠涑袚?dān)的使命是國(guó)際上各國(guó)和地區(qū)共同追求的目標(biāo)，并且它們承擔(dān)的使命是非暴力與理性的，一定程度上讓國(guó)際組織具有了合法、理性的權(quán)威。

UNESCO為推動(dòng)國(guó)際高等教育合作采取了相應(yīng)的措施，例如發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域的綱領(lǐng)和政策、邀請(qǐng)各成員國(guó)達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)并簽訂聯(lián)合國(guó)公約、在總結(jié)幾十年的工作經(jīng)驗(yàn)后出版文獻(xiàn)等。在巴尼特看來(lái)，UNESCO成功參與全球高等教育治理的原因是其權(quán)威性。也正是因?yàn)槠錂?quán)威性可以高效地讓成員國(guó)接受其高等教育言論，進(jìn)而影響他們的高等教育理念，使他們?cè)敢饨邮躑NESCO所倡導(dǎo)并制定的高等教育國(guó)際規(guī)范以及UNESCO所監(jiān)督與分配的結(jié)果。正是因?yàn)楦鱾€(gè)成員國(guó)達(dá)成了這樣的共識(shí)，才使得全球高等教育治理可以談判、協(xié)商的形式進(jìn)行。

（一）機(jī)構(gòu)形式層面

依據(jù)巴尼特等人的觀點(diǎn)，UNESCO作為國(guó)際組織在機(jī)構(gòu)形式層面上屬于理性、合法的官僚機(jī)構(gòu)，官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)威性讓UNESCO可以對(duì)世界高等教育發(fā)展采取具體行動(dòng)。作為世界各國(guó)討論協(xié)商教育問(wèn)題的國(guó)際組織，UNESCO擁有具體的組織機(jī)構(gòu)和雇員，其主要機(jī)構(gòu)包括大會(huì)、秘書處、執(zhí)行局。為了推動(dòng)成員國(guó)高等教育的理論研究和具體實(shí)踐，UNESCO還下設(shè)6個(gè)教育研究所、2個(gè)研究中心，其中與高等教育聯(lián)系最為密切的包括國(guó)際教育局、國(guó)際教育規(guī)劃研究所、統(tǒng)計(jì)研究所、歐洲高等教育中心等。另外，UNESCO還與其他政府間國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織建立起高等教育多邊合作伙伴網(wǎng)絡(luò)。

UNESCO國(guó)際教育局等教育核心機(jī)構(gòu)對(duì)其發(fā)展世界高等教育、推動(dòng)高等教育在國(guó)際的發(fā)展交流產(chǎn)生了重要影響，借助這些機(jī)構(gòu)的力量，UNESCO才能夠更加高效地履行高等教育職責(zé)，在全球高等教育治理中發(fā)揮其主導(dǎo)性的作用。

1. 國(guó)際教育局

1925年，國(guó)際教育局（International Bureau of Education，IBE）由瑞士教育家在日內(nèi)瓦創(chuàng)立，其創(chuàng)立的初衷是提供智力領(lǐng)導(dǎo)并促進(jìn)國(guó)際教育合作。國(guó)際教育局最初為民間、非政府組織，1929年，其成員開始面向其他國(guó)家開放，成為國(guó)際教育領(lǐng)域的第一個(gè)政府間組織。與此同時(shí)，著名心理學(xué)教授讓·皮亞杰（Jean Piaget）被任命為國(guó)際教育局主任，并領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際教育局長(zhǎng)達(dá)40年。1969年，國(guó)際教育局正式成為UNESCO的組成部分并保留了知識(shí)和職能的自主權(quán)。1999年，國(guó)際教育局開始通過(guò)課程開發(fā)為UNESCO提供教學(xué)策略和教育內(nèi)容。2011年，UNESCO第36屆大會(huì)宣布國(guó)際教育局成為全球課程及相關(guān)事務(wù)的卓越中心。[12]國(guó)際教育局在教育領(lǐng)域扮演以下角色：制定適合成員國(guó)發(fā)展所需的課程規(guī)范的知識(shí)型領(lǐng)導(dǎo)者;通過(guò)知識(shí)共享、技能轉(zhuǎn)讓、政策和技術(shù)咨詢以及專業(yè)發(fā)展課程等策略幫助成員國(guó)提高課程開放能力的支持者;與課程學(xué)習(xí)相關(guān)的知識(shí)創(chuàng)造者和管理者;教育文獻(xiàn)和教育數(shù)據(jù)的提供者。[13]具體職能包括：籌備召開兩年一次的國(guó)際教育會(huì)議;從事比較教育研究，出版比較教育研究成果;收集與傳播教育情報(bào);運(yùn)行國(guó)際教育圖書館。

國(guó)際教育局所扮演的角色中，其作為“教育文獻(xiàn)和教育數(shù)據(jù)的提供者”對(duì)傳播高等教育思想、推動(dòng)高等教育發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。國(guó)際教育局有專門的文獻(xiàn)中心（Documentation Centre），該文獻(xiàn)中心不僅有與高等教育相關(guān)的報(bào)告、出版物，還有大量報(bào)道高等教育的網(wǎng)站、新聞等在線資源。國(guó)際教育局將比較教育作為其工作重心之一，因此其文獻(xiàn)中心出版了不少具有影響力的比較教育刊物，如《國(guó)際教育年鑒》（International Yearbook of Education）、《展望》（Prospects）等。以《展望》為例，它作為國(guó)際教育局的比較教育季刊，主要刊發(fā)比較教育研究的論文，其中也包括比較高等教育研究的論文。例如，《展望》在2015年第4期中刊發(fā)了菲利普·G. 阿特巴赫（Philip G. Altbach）等人的文章《全球大學(xué)排名：高等教育的“奧運(yùn)比賽”》（Global University Rankings： The “Olympic Games” of Higher Education？），文中作者將大學(xué)排名比喻為奧運(yùn)比賽以突出大學(xué)排名在國(guó)際高等教育體系中的作用及其存在的局限性。[14]

2. 國(guó)際教育規(guī)劃研究所

國(guó)際教育規(guī)劃研究所（The International Institute for Educational Planning，IIEP）的誕生深受當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的影響。在1948年的《世界人權(quán)宣言》承認(rèn)教育是所有人的基本人權(quán)后，國(guó)際社會(huì)開始認(rèn)識(shí)到教育與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的密切關(guān)系。在戰(zhàn)后，無(wú)論是重建的歐洲，還是獨(dú)立的第三世界都對(duì)教育領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。公眾對(duì)于教育需求的急劇增長(zhǎng)助力催生了“教育規(guī)劃領(lǐng)域”。為了強(qiáng)化在不同教育領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，UNESCO于1963年設(shè)立了IIEP。在IIEP第一屆理事會(huì)會(huì)議上，UNESCO時(shí)任總干事勒內(nèi)·馬厄（René Maheu）指出：“規(guī)劃不一定能創(chuàng)造發(fā)展，但沒(méi)有規(guī)劃就沒(méi)有發(fā)展。規(guī)劃是一門知識(shí)性學(xué)科，它要求政府從未來(lái)的角度考量現(xiàn)狀，從深思熟慮的選擇角度考慮未來(lái)。”IIEP基于其網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)和伙伴關(guān)系，主要行使四方面的職責(zé)：為成員國(guó)提供培訓(xùn)和支持、加強(qiáng)成員國(guó)的技術(shù)合作、進(jìn)行應(yīng)用研究、作為促進(jìn)成員國(guó)之間信息共享和知識(shí)流動(dòng)的催化劑。[15]另外，IIEP還在拉丁美洲和非洲設(shè)立地區(qū)辦事處，以監(jiān)測(cè)拉丁美洲的教育趨勢(shì)和幫助非洲制定公平有效的教育政策。

IIEP的關(guān)鍵使命在于幫助成員國(guó)強(qiáng)化該國(guó)教育系統(tǒng)管理和制定具有針對(duì)性的教育規(guī)劃。在高等教育治理改革方面，IIEP研究了全球高等教育治理所帶來(lái)的重大變化，其中包括創(chuàng)建中介機(jī)構(gòu)作為教育部和高等教育機(jī)構(gòu)之間的緩沖;將教育決策機(jī)構(gòu)的成員資格授予有關(guān)私營(yíng)部門;通過(guò)說(shuō)服和激勵(lì)而非法律手段實(shí)施高等教育政策;增強(qiáng)外部機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督控制。為了應(yīng)對(duì)這些變化，IIEP吸取之前治理改革和質(zhì)量保證工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，與成員國(guó)和相關(guān)高等教育機(jī)構(gòu)合作，制定和改進(jìn)成員國(guó)高等教育內(nèi)部質(zhì)量保障體系和機(jī)制。相關(guān)研究成果也為該領(lǐng)域的相關(guān)培訓(xùn)和政策改革鋪平道路。[16]此外，在推動(dòng)全球高等教育治理改革的進(jìn)程中，IIEP總結(jié)相關(guān)研究經(jīng)驗(yàn)，出版了大量文獻(xiàn)，如2007年出版的《跨境高等教育：監(jiān)管、質(zhì)量保證和影響》（Cross-border Higher Education：Regulation， Quality Assurance and Impact）、2008年出版的《高等教育全球化和跨境學(xué)生流動(dòng)》（Globalization of Higher Education and Cross-border Student Mobility）等。

3. 拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育研究所

1997年，根據(jù)UNESCO大會(huì)第29屆會(huì)議通過(guò)的決定，UNESCO在拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育區(qū)域研究中心的基礎(chǔ)上，成立了拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育研究所（International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean ，IESALC）。該研究所旨在促進(jìn)拉丁美洲和加勒比地區(qū)的高等教育發(fā)展和轉(zhuǎn)型，使得該地區(qū)的高等教育成為全球化時(shí)代人類可持續(xù)發(fā)展的有效推動(dòng)者。IESALC的職責(zé)主要包括：促進(jìn)該地區(qū)成員國(guó)及其高等教育機(jī)構(gòu)、高等教育專家的密切合作;增進(jìn)該地區(qū)成員國(guó)高等教育系統(tǒng)的相互了解，提升其與世界其他地區(qū)的可比較性;幫助成員國(guó)改進(jìn)和發(fā)展其高等教育體系和機(jī)構(gòu);推動(dòng)該地區(qū)成員國(guó)間高等教育學(xué)位和文憑互認(rèn);通過(guò)評(píng)估提高該地區(qū)成員國(guó)的高等教育質(zhì)量;加大信息通信技術(shù)在該地區(qū)成員國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)中的應(yīng)用力度;與UNESCO其他機(jī)構(gòu)密切合作，為UNESCO高等教育計(jì)劃的制定、評(píng)估和監(jiān)督作出貢獻(xiàn)。[17]

在IESALC的使命中，除了創(chuàng)建區(qū)域高等教育聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)區(qū)域高等教育學(xué)位和文憑互認(rèn)等之外，還出版高等教育文獻(xiàn)?！陡叩冉逃c社會(huì)》（Educación Superior y Sociedad，ESS）作為該研究所的代表性出版物，出版周期為半年，內(nèi)容多為拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育的調(diào)查結(jié)果和研究重點(diǎn)。ESS通過(guò)搭建高等教育研究結(jié)果與高等教育政策制定者之間的橋梁，為該地區(qū)高等教育研究提供了批判性辯論的舞臺(tái)，有助于該地區(qū)高等教育研究的創(chuàng)新和高等教育信息與政策的傳播。ESS是對(duì)拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育研究所高等教育使命的回應(yīng)和總結(jié)，讓該地區(qū)的高等教育從最初的“知識(shí)對(duì)話”成為當(dāng)前推動(dòng)人類可持續(xù)發(fā)展的新共識(shí)。[18]

4. 歐洲高等教育中心

1972年，歐洲高等教育中心（Centre Européen pour lEnseignement Supérieur，CEPES）在羅馬尼亞成立。該中心致力于推動(dòng)?xùn)|歐、東南歐和中歐地區(qū)成員國(guó)在高等教育領(lǐng)域的國(guó)際合作并為其提供技術(shù)支持，同時(shí)也為加拿大、美國(guó)和以色列提供高等教育服務(wù)。歐洲高等教育中心的職責(zé)主要包括：積極參與2009年第一次世界高等教育大會(huì)的后續(xù)行動(dòng);承擔(dān)與博洛尼亞進(jìn)程有關(guān)的高等教育發(fā)展和改革項(xiàng)目;成為《歐洲地區(qū)高等教育資格承認(rèn)公約》網(wǎng)絡(luò)的秘書處;促進(jìn)高等教育政策制定和研究，舉辦討論高等教育重要議題的會(huì)議;廣泛收集與傳播高等教育的信息，如出版官方雜志《歐洲高等教育》（Higher Education in Europe）;在姊妹大學(xué)和教席計(jì)劃內(nèi)協(xié)調(diào)教席的有關(guān)活動(dòng);提供高等教育咨詢服務(wù);參加非政府組織的高等教育活動(dòng);成為UNESCO與羅馬尼亞的聯(lián)系紐帶。[19]

歐洲高等教育中心自成立以來(lái)，在高等教育領(lǐng)域的工作主要集中在以下幾個(gè)方面：推動(dòng)成員國(guó)高等教育學(xué)位和文憑的互認(rèn)和“可比度”（comparable degree）;研究高等教育立法，如2004年11月舉行研討會(huì)通過(guò)文件《新時(shí)期高等教育政策文件和法律：在博洛尼亞進(jìn)程的主導(dǎo)地位》（New Generations of Policy Documents and Laws for Higher Education： Their Thrust in the Context of the Bologna Process）;加快學(xué)術(shù)流動(dòng)性，如整理東南歐人才流失和勞動(dòng)力市場(chǎng)的相關(guān)信息;促進(jìn)成員國(guó)高等教育質(zhì)量的保證和認(rèn)證，如2002年出版高等教育論文《質(zhì)量保證和課程發(fā)展》（Quality Assurance and the Development of Course Programme）;鼓勵(lì)高等教育中的學(xué)生參與和治理，如2002年出版的論文《高等教育的政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃和管理》（Policy Making， Strategic Planning and Management of Higher Education）;形成高等教育區(qū)域發(fā)展的歐洲維度（European Dimension），如2003年與歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)（European University Association，EUA）舉行會(huì)議，通過(guò)報(bào)告《博洛尼亞進(jìn)程的外部因素：全球化世界下的東南歐高等教育與歐洲高等教育區(qū)》（The External Dimension of the Bologna Process： South-East European Higher Education and the European Higher Education Area in a Global World）。[20]

上述四個(gè)機(jī)構(gòu)在UNESCO參與全球高等教育治理的道路上提供了實(shí)質(zhì)性的支撐，并積極推動(dòng)了世界高等教育的發(fā)展。

需要說(shuō)明的是，UNESCO上述機(jī)構(gòu)和中心的雇員來(lái)自不同的國(guó)家和地區(qū)，他們作為UNESCO的工作人員不直接代表母國(guó)的利益，而是在日常工作中雇員都是秉持著中立的態(tài)度。這也是UNSECO作為一個(gè)國(guó)際組織能夠在全球高等教育治理領(lǐng)域保持權(quán)威性的重要原因?？傮w來(lái)說(shuō)，UNESCO的高等教育相關(guān)機(jī)構(gòu)、合作網(wǎng)絡(luò)和不同背景的雇員使UNESCO能作為處理高等教育事務(wù)的全球機(jī)構(gòu)而存在，也使得UNESCO的相關(guān)高等教育活動(dòng)具備一定權(quán)威性。

UNESCO雖然具有處理高等教育事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，但僅有這些機(jī)構(gòu)是完全不夠的，也難以獲得成員國(guó)的尊重，這些機(jī)構(gòu)必須為合法且有價(jià)值的目標(biāo)服務(wù)。UNESCO的教育使命是“加強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)之間的聯(lián)系，動(dòng)員廣大公眾，使每個(gè)兒童和公民獲得優(yōu)質(zhì)教育”[21]，恰好符合UNESCO追求優(yōu)質(zhì)、公平的教育目標(biāo)，這一目標(biāo)也是世界各國(guó)所追求的共同價(jià)值規(guī)范，故而能得到國(guó)際社會(huì)的尊重，使得UNESCO參與全球高等教育治理具有理性的權(quán)威性。由于UNESCO處理全球高等教育事務(wù)的方式是對(duì)話的、協(xié)商的、合作的、專業(yè)化的，各成員國(guó)都認(rèn)同UNESCO在全球高等教育治理中的權(quán)威性。

（二）權(quán)威內(nèi)容層面

巴尼特與芬尼莫爾指出，國(guó)際組織的權(quán)威性包括：授予性權(quán)威，即國(guó)家所授予國(guó)際組織的權(quán)威;道義性權(quán)威，即國(guó)際組織是國(guó)際公認(rèn)價(jià)值觀和社會(huì)利益捍衛(wèi)者;專家權(quán)威，即國(guó)際組織的專家知識(shí)具有權(quán)威性。[22]基于巴尼特等人的觀點(diǎn)，UNESCO參與全球高等教育治理的權(quán)威性主要體現(xiàn)在以下三方面。

第一，相關(guān)成員國(guó)的授權(quán)使UNESCO參與全球高等教育治理?yè)碛辛耸谟栊詸?quán)威。具體來(lái)說(shuō)，UNESCO是處理世界高等教育問(wèn)題的權(quán)威國(guó)際組織。然而，UNESCO獲得的授權(quán)與其職責(zé)不是一時(shí)的且會(huì)適時(shí)發(fā)生變化。伴隨高等教育問(wèn)題在全球教育議程中重要性的提升，加之全球高等教育治理進(jìn)程的變遷，UNESCO的成員國(guó)通過(guò)會(huì)議、宣言等渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)UNESCO的授權(quán)，增強(qiáng)UNESCO參與全球高等教育治理的權(quán)威性。對(duì)于高等教育會(huì)議與宣言，UNESCO在1998年、2009年分別組織召開了兩次世界高等教育大會(huì)，并發(fā)布了世界高等教育大會(huì)公報(bào)及相關(guān)的高等教育發(fā)展宣言，為21世紀(jì)高等教育發(fā)展道路提供了新的思路。也正是在這兩次大會(huì)上，成員國(guó)進(jìn)一步確認(rèn)UNESCO在世界高等教育發(fā)展中的地位，進(jìn)一步確認(rèn)了其在世界高等教育治理中的權(quán)威性。

第二，UNESCO參與全球高等教育治理的權(quán)威來(lái)自其捍衛(wèi)全球公認(rèn)價(jià)值和國(guó)際社會(huì)公共利益的道義性，即具有道義性權(quán)威。全球化進(jìn)程中，國(guó)家和地區(qū)不僅是全球高等教育治理的主體之一，還是全球高等教育治理的重要對(duì)象。雖然區(qū)域性高等教育問(wèn)題、全球性高等教育問(wèn)題是世界上大多數(shù)國(guó)家面臨的共同問(wèn)題，但是這些高等教育問(wèn)題本身的不均衡性和復(fù)雜性使得少數(shù)國(guó)家不愿意參與到全球高等教育治理中去。這些國(guó)家或?qū)θ蚋叩冉逃卫磉M(jìn)行“搭便車”，或?qū)θ蚋叩冉逃卫磉M(jìn)行阻撓。在此背景下，UNESCO作為全球性的國(guó)際教育組織，以及成員國(guó)高等教育利益的捍衛(wèi)者和發(fā)聲者，采取了一系列相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性措施幫助這部分少數(shù)國(guó)家緩解抵觸情緒，讓更多國(guó)家的高等教育共同發(fā)展，高等教育的國(guó)際化程度進(jìn)一步加深。這與少數(shù)國(guó)家只為追求自身高等教育利益形成鮮明對(duì)比，也使得UNESCO能獲得成員國(guó)的信任，并且利用成員國(guó)的信任對(duì)少數(shù)國(guó)家不履行高等教育責(zé)任和義務(wù)的行為進(jìn)行曝光，從而讓UNESCO參與全球高等教育治理更顯得有道義性。

第三，UNESCO參與全球高等教育治理需要基于專業(yè)知識(shí)，即具有專業(yè)性權(quán)威。區(qū)域性、全球性高等教育問(wèn)題需要以專業(yè)知識(shí)作為基礎(chǔ)。一是全球高等教育問(wèn)題的具體表現(xiàn)和背后原因具有復(fù)雜性，因而，透析全球高等教育問(wèn)題的表現(xiàn)及原因，需要依靠專業(yè)知識(shí)，而不是常識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。二是全球高等教育問(wèn)題涉及學(xué)科較廣，僅靠教育學(xué)科恐怕難以應(yīng)對(duì)，需要將法律、金融、經(jīng)濟(jì)等多學(xué)科知識(shí)作為重要支撐。交叉學(xué)科知識(shí)體現(xiàn)了UNESCO在全球高等教育治理方面的專業(yè)性，也提升了其處理全球高等教育事務(wù)的效率。三是參與高等教育合作與交流的國(guó)家面對(duì)高等教育問(wèn)題時(shí)常充滿不確定性：既有高等教育問(wèn)題自身內(nèi)在的不確定性，又有高等教育政策實(shí)施后帶來(lái)的不確定性。在高等教育信息不確定或高等教育知識(shí)不完全的背景下，這些國(guó)家對(duì)高等教育知識(shí)和信息的需求量會(huì)上升。四是UNESCO作為高等教育信息的共享者、高等教育知識(shí)的生產(chǎn)者和傳播者，可以為成員國(guó)提供更加專業(yè)、全面的高等教育信息和知識(shí)。

總的來(lái)說(shuō)，UNESCO在全球高等教育治理進(jìn)程中所發(fā)揮的作用已經(jīng)不可或缺，其為推動(dòng)高等教育國(guó)際化所作出的貢獻(xiàn)亦毋庸置疑。UNESCO通過(guò)多種途徑提高了國(guó)家層面和地方層面對(duì)高等教育的重視程度，有利于國(guó)家和地方的高等教育制度安排，與政府間國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織等多元治理主體的聯(lián)系也更加密切。UNESCO以上作用的發(fā)揮與其所具有的權(quán)威性緊密相關(guān)。

五、結(jié)語(yǔ)

全球化背景下，在經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育等領(lǐng)域，人與人之間、國(guó)與國(guó)之間的依存度正在得到前所未有的加深，合作與交流成為我們所處時(shí)代的突出特征和主流趨勢(shì)。多元領(lǐng)域、多種方式的合作與交流，為密切世界各國(guó)以及民眾之間的聯(lián)系創(chuàng)造了新的機(jī)遇。同時(shí)，全球化也造成一定消極影響：經(jīng)濟(jì)危機(jī)、倫理危機(jī)等加劇了各國(guó)之間的不信任感與不安全感。人類當(dāng)前所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問(wèn)題日益變得國(guó)際化，為此，越來(lái)越需要國(guó)際社會(huì)開展合作以消除可能存在的不信任感與不安全感。全球治理正是在這樣的需求下應(yīng)運(yùn)而生。同理，全球高等教育治理也是在這樣的背景下產(chǎn)生的，它顛覆了主權(quán)國(guó)家和國(guó)際社會(huì)之間、公共部門和私營(yíng)部門之間關(guān)系長(zhǎng)期割裂對(duì)立的傳統(tǒng)二維現(xiàn)狀，不再把主權(quán)國(guó)家和公共部門作為唯一的權(quán)力來(lái)源，力圖將合作與交流作為國(guó)內(nèi)外高等教育事務(wù)管理的必要策略，讓“治理”取代以往的“管理”，并使其成為實(shí)現(xiàn)高等教育民主的重要形式。在人與人之間、國(guó)與國(guó)之間聯(lián)系愈發(fā)緊密的全球化時(shí)代，UNESCO等國(guó)際組織在全球高等教育治理中的作用和影響正在引起世界各國(guó)的重視，國(guó)際組織被主權(quán)國(guó)家視為融入世界的重要平臺(tái)，它有助于主權(quán)國(guó)家參與“全球高等教育共同事務(wù)”。反過(guò)來(lái)，也正是因?yàn)榈玫絿?guó)際組織的認(rèn)可，主權(quán)國(guó)家在全球高等教育治理中的地位與資格才能得到彰顯。國(guó)際組織所構(gòu)成的國(guó)際機(jī)制成為主權(quán)國(guó)家參與全球高等教育治理、國(guó)際高等教育秩序得以維持的重要框架。

需要說(shuō)明的是，作為主權(quán)國(guó)家與國(guó)際組織權(quán)力的延伸與拓展，全球高等教育治理是有一定限度的，且主權(quán)國(guó)家仍然是全球高等教育治理的重要主導(dǎo)，其地位很難被替代。UNESCO等國(guó)際組織需要得到主權(quán)國(guó)家尤其是成員國(guó)的授權(quán)，才能在特定的主管領(lǐng)域針對(duì)特定的問(wèn)題展開工作;主權(quán)國(guó)家也必須在國(guó)際組織制定的國(guó)際規(guī)則框架下拓展其活動(dòng)的空間。就此而言，全球高等教育治理不是無(wú)限制的，需要主權(quán)國(guó)家和國(guó)際組織之間實(shí)現(xiàn)張力的平衡，通過(guò)保持長(zhǎng)期密切的交流與合作，實(shí)現(xiàn)雙方共同利益的最大化，從而為全球高等教育治理營(yíng)造民主寬松的和諧氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈陳.逆全球化浪潮下的全球化機(jī)遇[J].世界知識(shí)，2020（11）：20-22.

[2]ROGER D，SUSAN R.New arenas of global governance and international organisations： reflec-tions and directions[C]//MARTENS K，RUSCONI A， LUTZ K.Transformations of the state and global governance，London： Routledge， 2007：217-228.

[3]MUNDY K.Educational multilateralism and world （Dis）order[J]. Comparative education review， 1998， 42（4）：448-478.

[4]MARTENS K. New arenas of education governance： the impact of international organizations and markets on educational policy making[M]//New Arenas of Education Governance. New York： Palgrave Macmillan， 2007：1-3.

[5]KIRTON J.The G8 and global education governance[J]. 2006（4）：1-34.

[6]王曉輝.全球教育治理——國(guó)際教育改革文獻(xiàn)匯編[M].北京：教育科學(xué)出版社，2008：75.

[7]項(xiàng)賢明.教育全球化全景透視：維度、影響與張力[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（1）：9.

[8]杜越. 聯(lián)合國(guó)教科文組織與全球教育治理[J]. 全球教育展望， 2011， 40（5）：60-64.

[9]UNESCO.Overcoming inequality：why governance matters[R/OL].（2009-06-31）[2017-11-16].http：//www.unesco.org/education/gmr2009/press/EFA-GMR-complet.pdf.

[10]UNESCO.Rethinking education：towards a global common good？[M].Paris：UNESCO Publishing，2015：77-79.

[11][22]邁克爾·巴尼特， 瑪莎·芬尼莫爾. 為世界定規(guī)則：全球政治中的國(guó)際組織[M].薄燕，譯.上海：上海人民出版社， 2009：41-48，31-41.

[12]IBE.History[EB/OL].（2017-11-15）[2018-01-10].http：//www.ibe.unesco.org/en/who-we-are/history.

[13]IBE.How we work[EB/OL].（2017-11-15）[2018-01-10].http：//www.ibe.unesco.org/en/how-we-work.

[14]YUDKEVICH M， ALTBACH P， RUMBLEY L.Global university rankings： the “Olympic Games”of higher education？[J]. Prospects， 2015， 45（4）：411-419.

[15]IIEP.History[EB/OL].（2017-11-15）[2018-01-15].http：//www.iiep.unesco.org/en/institute/history.

[16]IIEP.Governance reform in higher education[EB/OL].（2017-11-15）[2018-01-15].http：//www.iiep.unesco.org/en/our-mission/governance-reform-higher-education.

[17]IESALC.Información institucional[EB/OL].（2017-11-15）[2018-01-17].http：//www.iesalc.unesco.org.ve/index.php？option=com_content&view=article&id=3&Itemid=1406&lang=es.

[18]IESALC.Revista educación superior y sociedad（ESS）[EB/OL].（2017-11-15）[2018-01-17].http：//ess.iesalc.unesco.org.ve/ess3/index.php/ess/index.

[19]Wikipedia.UNESCO-CEPES[EB/OL].（2017-12-05）[2018-01-18].https：//en.wikipedia.org/wiki/UNESCO-CEPES#UNESCO_Institutes_and_Centres_for_Education_around_the_world.

[20]Council of Europe.UNESCO-CEPES[EB/OL].（2011-12-31）[2018-01-18].https：//www.coe.int/t/dg4/highereducation/EHEA2010/StakeholdersCEPES_EN.asp.

[21]UNESCO.Introducing UNESCO[EB/OL].（2017-12-21）[2017-12-21].https：//en.unesco.org/about-us/introducing-unesco.

編輯 呂伊雯 校對(duì) 王亭亭