摘要：隨著房地產(chǎn)去金融化，行業(yè)從過(guò)去的類(lèi)金融屬性轉(zhuǎn)向民生和消費(fèi)屬性。在2022兩會(huì)政府工作報(bào)告中，中央堅(jiān)持“房住不炒”總基調(diào)不變，再次提及“加快發(fā)展保障性租賃住房”“堅(jiān)持租購(gòu)并舉，加快發(fā)展長(zhǎng)租房市場(chǎng)，推進(jìn)保障性住房建設(shè)”。此外，城市更新已升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略，城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了城市更新的重要時(shí)期，企業(yè)城市更新業(yè)務(wù)未來(lái)拓展機(jī)遇也將明顯增加。政府代建仍將是代建市場(chǎng)的重要支柱，發(fā)展空間龐大。作為很早便開(kāi)展政府代建的企業(yè)，綠城管理多年來(lái)始終如一地通過(guò)積極且專(zhuān)業(yè)的政府代建服務(wù)，構(gòu)建高品質(zhì)政府代建范本。

關(guān)鍵詞：資金平衡;城市更新;區(qū)域平衡;城市發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）07-0057-04 收稿日期：2022-06-15

作者簡(jiǎn)介：林曉東，大成律師事務(wù)所律師，國(guó)家發(fā)改委中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事。

在當(dāng)前地方財(cái)政的現(xiàn)實(shí)狀況和國(guó)家財(cái)政監(jiān)管背景下，資金平衡是實(shí)施城市更新項(xiàng)目的重要舉措之一。以資金平衡促進(jìn)項(xiàng)目落地，已經(jīng)成為很多城市更新項(xiàng)目的必要性因素。但是，資金平衡的本質(zhì)卻經(jīng)常沒(méi)有得到清晰和正確的理解，進(jìn)而影響了項(xiàng)目的真正落地。有鑒于此，本文將針對(duì)城市更新項(xiàng)目中的“資金平衡”的內(nèi)涵進(jìn)行剖析，以期資金平衡真正能夠在城市更新中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

資金平衡的基本概念比較容易理解，即項(xiàng)目產(chǎn)生的全部收入能夠滿足項(xiàng)目的投資本金及合理回報(bào)。但是，由于城市更新項(xiàng)目的復(fù)雜性，資金平衡在不同的項(xiàng)目中或者即使在同一項(xiàng)目中也將可能呈現(xiàn)出不同的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行規(guī)律，本文將幾種當(dāng)前主要可能涉及的資金平衡論述如下。

1 不同主體視角下的資金平衡

城市更新項(xiàng)目中通?？赡苌婕暗饺N主體來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，即地方政府、本地國(guó)有企業(yè)、社會(huì)資本方。三種不同的主體，在面對(duì)同一個(gè)城市更新項(xiàng)目時(shí)，將呈現(xiàn)出三種完全不同的資金平衡邏輯。

1.1 地方政府視角下的資金平衡

地方政府在實(shí)施城市更新項(xiàng)目時(shí)，從投資的項(xiàng)目類(lèi)型看，主要包括了征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)等公益性項(xiàng)目;從收入角度看，主要包括了土地出讓金收入、各種稅收收入及行政事業(yè)性收費(fèi)等。其中土地出讓金收入是短期的收入，數(shù)量可觀，較容易預(yù)測(cè);其他費(fèi)用都是長(zhǎng)期收入，難以預(yù)測(cè)。同時(shí)，由于政府并非經(jīng)濟(jì)主體，因此，無(wú)法獲得經(jīng)營(yíng)收入。但是，由于政府關(guān)注的也不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益，其更重視的顯然是未來(lái)對(duì)整個(gè)區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生等多方面的綜合效益，因此，在具體項(xiàng)目中資金是否能夠平衡，并不是最重要的考慮因素。只要投入從大體上能夠?yàn)檎惺?，則該項(xiàng)目就是可以被認(rèn)可的。當(dāng)然，此種情形對(duì)地方財(cái)政收入要求很高，從全國(guó)范圍看，并不多見(jiàn)。

1.2 本地國(guó)有企業(yè)視角下的資金平衡

本地國(guó)有企業(yè)（以融資平臺(tái)公司為典型）是一個(gè)政府思維與企業(yè)思維結(jié)合體。首先，作為地方政府所屬的國(guó)有企業(yè)，將不可避免的完成政府“交辦”的任務(wù)，并且，自身也是需要體現(xiàn)出促進(jìn)本地整體發(fā)展的社會(huì)責(zé)任。其次，作為一個(gè)市場(chǎng)主體，其必須要時(shí)刻關(guān)注自身的盈虧狀況（尤其是具有信用評(píng)級(jí)、發(fā)行債券的公司），這不僅是出于企業(yè)的逐利本質(zhì)，也是出于避免某種舉債行為被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。

國(guó)有企業(yè)投資的項(xiàng)目類(lèi)型，包括：一是前述政府投資下的各種公益性項(xiàng)目類(lèi)型，這也是體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)為政府的“分憂解難”的作用;二是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，包括了具有公益屬性的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，也包括各種產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

國(guó)有企業(yè)的收入主要包括：一是本地國(guó)有企業(yè)通過(guò)公益性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目獲得經(jīng)營(yíng)性收益和投資收益;二是本地國(guó)有企業(yè)可以將其他與本城市更新項(xiàng)目不相關(guān)的項(xiàng)目收益也計(jì)入在內(nèi)，用以彌補(bǔ)前述第一項(xiàng)收入的不足（此種彌補(bǔ)方式已經(jīng)得到金融機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)可）;三是政府通常對(duì)本級(jí)政府留存的土地出讓金收入，及本地政府獲得的各種稅收收入及行政事業(yè)性收費(fèi)都撥付給本地國(guó)有企業(yè)。

歸結(jié)起來(lái)，在本地國(guó)有企業(yè)視角下，實(shí)際上最大程度上實(shí)現(xiàn)了城市更新中各項(xiàng)收益的匯集效應(yīng)，是資金平衡的最優(yōu)狀態(tài)。從全國(guó)實(shí)踐中看，本地國(guó)有企業(yè)也的確是城市更新項(xiàng)目中占比最大的實(shí)施主體（當(dāng)然原因也并不僅是為了實(shí)現(xiàn)資金平衡）。但是，與政府作為主體面臨著相似的問(wèn)題，本地國(guó)有企業(yè)也需要審慎評(píng)估自身實(shí)力是否能夠支撐。

1.3 社會(huì)資本視角下的資金平衡

社會(huì)資本作為實(shí)施主體時(shí)，首先收入方面與前兩者具有明顯的不同，土地出讓金以及其他各種財(cái)政資金并不容易實(shí)現(xiàn)全部或者大部分作為實(shí)施主體的收益來(lái)源，因此，社會(huì)資本需要從市場(chǎng)中真正獲得經(jīng)營(yíng)性收入。同時(shí)，從另一方面看，社會(huì)資本也不可能如同本地國(guó)有企業(yè)一樣，“無(wú)私”地將企業(yè)的其他收入也用于本項(xiàng)目中。因此，導(dǎo)致社會(huì)資本只能是“就事論事”。故此，社會(huì)資本的投資內(nèi)容和投資金額，通常是需要與未來(lái)的真正經(jīng)營(yíng)性收入相匹配。對(duì)于諸如征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目，社會(huì)資本將謹(jǐn)慎對(duì)待、量力而行。并且，由于很多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收益是難以預(yù)測(cè)的，這也就進(jìn)一步導(dǎo)致了社會(huì)資本對(duì)前期投入項(xiàng)目范圍將更加保守預(yù)估，很多公益性項(xiàng)目將很可能被排除在外。

2 財(cái)政資金是否支持下的資金平衡

財(cái)政資金是城市更新項(xiàng)目中的一個(gè)重要因素，在不同的項(xiàng)目中，財(cái)政資金將對(duì)資金平衡產(chǎn)生不同的影響。

2.1 財(cái)政資金“必然性”支持的項(xiàng)目

有些城市更新項(xiàng)目自身明顯缺乏商業(yè)可行性（如老舊小區(qū)改造），財(cái)政資金不僅是不可或缺的資金來(lái)源，更是各項(xiàng)項(xiàng)目資金來(lái)源中占比最大的部分。因此，在這些項(xiàng)目中，財(cái)政資金是資金平衡的關(guān)鍵因素。

2.2 財(cái)政資金“或然性”支持的項(xiàng)目

有些項(xiàng)目（如老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)改造等）在合理期限內(nèi)（例如15年）由于長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)下的商業(yè)收入存在很大的不確定性，導(dǎo)致實(shí)施主體無(wú)法確保項(xiàng)目收入必然會(huì)滿足回報(bào)要求。因此，財(cái)政資金將起到“后備軍”的作用。當(dāng)發(fā)生收益不滿足回報(bào)要求時(shí)，財(cái)政資金將給予必要的支持。這里應(yīng)注意，在最初的收益預(yù)測(cè)時(shí)，理論上的預(yù)測(cè)值是能夠滿足回報(bào)要求的，否則，就不是“或然性”支持，而是“必然性”支持了。這種情形下，如果社會(huì)資本作為實(shí)施主體，則雙方的商務(wù)談判將可能十分激烈。

2.3 財(cái)政資金不須支持的項(xiàng)目

財(cái)政資金不須支持下的城市更新顯然是完全商業(yè)化的項(xiàng)目。這種項(xiàng)目對(duì)實(shí)施主體的預(yù)測(cè)能力和運(yùn)營(yíng)能力提出了很高的要求。同時(shí)，此種項(xiàng)目融資貸款時(shí)，實(shí)施主體基本上都會(huì)要以自身信用和自身資產(chǎn)作為保障措施，因此，需要實(shí)施主體具有很高的風(fēng)險(xiǎn)容忍度。這種情形通常包括以下兩種具體類(lèi)型：一是本地國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施主體，其著眼于本地的長(zhǎng)期整體發(fā)展，與政府思維方式相近，能夠接受提供風(fēng)險(xiǎn)保障措施和承擔(dān)一定的投資風(fēng)險(xiǎn);二是社會(huì)資本作為實(shí)施主體，這就需要項(xiàng)目所在地具有很強(qiáng)的吸引力，一般為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者旅游目的地等區(qū)域。

3 長(zhǎng)期平衡與中短期平衡

城市更新項(xiàng)目根據(jù)具體項(xiàng)目的類(lèi)型不同，可能存在長(zhǎng)期資金平衡和中短期資金平衡兩種情形，當(dāng)然，長(zhǎng)期和中短期也僅是一個(gè)模糊的概念，也不須做具體化區(qū)分。

長(zhǎng)期資金平衡主要應(yīng)用在沒(méi)有大量固定資產(chǎn)（尤其是各類(lèi)房產(chǎn)）銷(xiāo)售時(shí)的項(xiàng)目中（典型的為綜合整治類(lèi)），項(xiàng)目的收益主要來(lái)自于長(zhǎng)期的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入以及房產(chǎn)租賃收入等。

中短期資金平衡則相反，項(xiàng)目中能夠有較大規(guī)模的房屋銷(xiāo)售類(lèi)項(xiàng)目，這可能包括城市更新項(xiàng)目自身就是拆除重建類(lèi)項(xiàng)目，也可能包括項(xiàng)目自身并沒(méi)有過(guò)多銷(xiāo)售房屋的釋放，但是其他項(xiàng)目中的收入可以為其資金平衡。例如，現(xiàn)在很多地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展將某一個(gè)商業(yè)性明顯的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與某一個(gè)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，促進(jìn)資金平衡。

長(zhǎng)期資金平衡與短期資金平衡，對(duì)吸引社會(huì)資本方的投資和促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)貸款的實(shí)現(xiàn)，都將產(chǎn)生重要影響。從商業(yè)傾向性來(lái)看，顯然是資金平衡期限越短越好，但是，很多城市更新確實(shí)無(wú)法滿足短期平衡的要求，因此，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定資金平衡期限，而不能超越合理范疇，任意為之。從當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)為城市更新貸款的期限看，普遍都是可以發(fā)放20年的長(zhǎng)期銀行貸款的。

4 本區(qū)域平衡和跨區(qū)域平衡

城市更新項(xiàng)目是基于城市已經(jīng)形成多年的既有區(qū)域而進(jìn)行的改造，因此，未來(lái)收益必然嚴(yán)重受限于改造場(chǎng)所自身的條件。有些項(xiàng)目礙于現(xiàn)實(shí)情況，根本無(wú)法做到資金平衡。因此，在本區(qū)域無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡時(shí)，各地已經(jīng)開(kāi)始探索跨區(qū)域?qū)嵭匈Y金平衡，有些地方政府已經(jīng)在城市更新政策文件中明確進(jìn)行了支持性規(guī)定。本區(qū)域可以自求平衡的項(xiàng)目本文不再討論，對(duì)于跨區(qū)域平衡的情形又可以大致分為兩種：

一是不同區(qū)域的項(xiàng)目都是城市更新項(xiàng)目，地方政府將收益率高低不同的項(xiàng)目，或者有的盈利有的不盈利的項(xiàng)目，進(jìn)行肥瘦搭配。

二是不同區(qū)域的項(xiàng)目不一定都是城市更新項(xiàng)目，主項(xiàng)目必然是城市更新項(xiàng)目，但是用于資金平衡的項(xiàng)目也有可能就是一個(gè)單純的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

跨區(qū)域平衡的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目整體包裝時(shí)既要開(kāi)闊思路，又要謹(jǐn)慎謀劃，尤其在與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接貸款時(shí)，應(yīng)充分與其磋商確定貸款內(nèi)容、貸款條件等。

5 地區(qū)總體發(fā)展的實(shí)現(xiàn)和項(xiàng)目自平衡

此處內(nèi)容與本文第一部分的不同主體實(shí)施城市更新項(xiàng)目存在很大的相似性，實(shí)際是從不同的角度來(lái)討論類(lèi)似的問(wèn)題。著眼于地區(qū)總體發(fā)展和著眼于項(xiàng)目本身，將對(duì)資金平衡體現(xiàn)出了不同的容忍度。

5.1 地區(qū)總體發(fā)展

地區(qū)總體發(fā)展，是從宏觀角度出發(fā)，以開(kāi)放性視野來(lái)審視城市更新項(xiàng)目的可行性?？傮w發(fā)展包括兩個(gè)維度：一是空間維度上的發(fā)展，即某一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施（如將某一個(gè)老舊街區(qū)改造成網(wǎng)紅打卡地）可以帶動(dòng)整個(gè)城市文化旅游、招商引資等方面的全面提升;二是時(shí)間維度上的發(fā)展，即某一個(gè)項(xiàng)目對(duì)本地的整體人民幸福指數(shù)、營(yíng)商環(huán)境等的改善和提高，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。短期雖然不能立竿見(jiàn)影，但是確實(shí)可以為將來(lái)的持續(xù)發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用?；谝陨?，從地方政府角度看，應(yīng)全方面看待分析城市更新項(xiàng)目，而不能僅關(guān)注一時(shí)一地的得失，當(dāng)然，客觀上，這也是對(duì)很多地方政府政績(jī)觀的一次檢驗(yàn)。

5.2 項(xiàng)目自平衡

項(xiàng)目自平衡，是從微觀角度，立足于當(dāng)前，以腳踏實(shí)地的理念來(lái)審視城市更新的可行性。這就需要項(xiàng)目自身至少做到基本收益平衡，或者，在可以直接判斷出城市更新項(xiàng)目能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)總體產(chǎn)生正向影響的前提下，由實(shí)施主體（主要指地方政府或本地國(guó)有企業(yè)）承擔(dān)可承受的虧損。但是，鑒于此時(shí)采用的是務(wù)實(shí)的態(tài)度，地方政府通常不會(huì)像前述第1項(xiàng)一樣進(jìn)行過(guò)于開(kāi)闊性的分析。前述1、2兩項(xiàng)各有利弊，關(guān)乎的是價(jià)值取向、風(fēng)險(xiǎn)喜好，而無(wú)關(guān)對(duì)與錯(cuò)，不同的地方政府可能采用不同的思維理念，實(shí)踐中各種資金平衡思維模式也都有發(fā)生。

綜上所述，地方政府在謀劃城市更新項(xiàng)目之前，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的總體發(fā)展情況、具體項(xiàng)目的實(shí)際情況，以及預(yù)判好將由哪類(lèi)機(jī)構(gòu)來(lái)作為實(shí)施主體，在此前提下，認(rèn)真做好資金平衡方案，以使項(xiàng)目能夠得以順利落地實(shí)施。