河南縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展研究

張衛(wèi)芳

“郡縣治，天下無不治”，縣域是我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)的基本執(zhí)行單元。目前，河南的發(fā)展正處于由大到強(qiáng)的重要轉(zhuǎn)折期，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對河南省高質(zhì)量發(fā)展意義重大，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河南縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還存在很多不足，如何推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為一個重點課題。

縣域興則省域興，縣域強(qiáng)則省域強(qiáng)，截止2020年末，河南省共有104個縣（市），數(shù)量居全國第四位，縣域占據(jù)了全省85%的區(qū)劃面積、70%的人口，貢獻(xiàn)了全省60%的GDP，在河南省發(fā)展大局中舉足輕重。“十四五”時期，河南已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，立足新發(fā)展階段，縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展要圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、動力轉(zhuǎn)換、質(zhì)量變革，不斷提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效益，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)差距。

一、河南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

十九大提出“高質(zhì)量發(fā)展”以來，河南省在縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的探索實踐中，形成了蘭考-縣域治理模式、修武-美學(xué)經(jīng)濟(jì)模式、孟津-溝域經(jīng)濟(jì)模式、欒川-生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式、淅川-綠色發(fā)展模式、睢縣-特色產(chǎn)業(yè)模式等多種縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展模式。根據(jù)河南省統(tǒng)計局發(fā)布的2021年104個縣（市）的統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極具實力和活力，但也存在一些不足。

（一）縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題突出

縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是注重協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、綠色、開放、共享的發(fā)展，當(dāng)前河南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題比較突出，縣域之間的綜合實力、人均GDP、一般公共預(yù)算收入、金融機(jī)構(gòu)存貸款余額、社會消費品零售總額等指標(biāo)均出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力懸殊。由于河南一些縣域?qū)Τ青l(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃不夠重視，城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，比如產(chǎn)業(yè)布局不均衡、產(chǎn)業(yè)聚集度較低等原因，使得縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能形成規(guī)模效應(yīng)，不能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位及工資收入，吸納農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，更不能帶動農(nóng)村的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)之間差距過大。

（二）縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)支撐有待加強(qiáng)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心支撐，當(dāng)前，河南大多數(shù)縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，多為農(nóng)業(yè)弱縣、工業(yè)小縣，優(yōu)勢不突出，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大。主要表現(xiàn)為：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，科技含量低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，工業(yè)發(fā)展層次偏低，多以中低端產(chǎn)業(yè)為主;二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色不足，產(chǎn)業(yè)“特”而不強(qiáng)，難以產(chǎn)生集聚效應(yīng);三是產(chǎn)業(yè)融合不夠深入，尤其是在新一輪的科技革命帶動下，利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)賦能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、信息化深度融合方面還存在明顯不足，進(jìn)而導(dǎo)致一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展受限。

（三）縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受生產(chǎn)要素制約

生產(chǎn)要素是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，當(dāng)前，城鄉(xiāng)之間的二元壁壘并未完全打破，人員、資金、土地等各種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動依然不順暢，多為鄉(xiāng)村到城市的單向流動;而且縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展缺少科技支撐，創(chuàng)新驅(qū)動能力不強(qiáng)，難以滿足縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。此外，河南很多縣域都依賴房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟(jì)，縣財政很大程度依賴土地財政，2020年河南104個縣域中，超過54個縣域房地產(chǎn)投資增速高于固定資產(chǎn)投資增速，過多的資本、土地等資源被房地產(chǎn)“捆綁”，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的再投資能力十分脆弱，后勁明顯不足。

（四）縣域經(jīng)濟(jì)的營商環(huán)境有待改善

縣域營商的“軟環(huán)境”存在很多不足。首先，河南縣域內(nèi)現(xiàn)有的招商激勵政策仍存在不夠靈活、優(yōu)勢不夠明顯等問題，一些招商扶持政策沒有完全落到實處;其次，隨著放權(quán)賦能改革的進(jìn)一步深化，出現(xiàn)了基層事權(quán)承接能力不足，部門間缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性等多種問題;最后，在縣域內(nèi)，仍存在對監(jiān)管工作認(rèn)識不到位的問題，監(jiān)管執(zhí)法上，隨意化、簡單化、一刀切等問題突出，而且監(jiān)管主體上人員配置不足、監(jiān)管缺乏專業(yè)性、監(jiān)管能力不足等問題也較為突出。

營商“硬環(huán)境”也需要提升。河南縣域受地理區(qū)位因素的影響，基礎(chǔ)交通設(shè)施與城市差距極大，缺乏機(jī)場、高鐵、地鐵等快速且便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源相對缺乏，影響了城鎮(zhèn)居民市民化的質(zhì)量，不利于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員到縣域安家就業(yè)，導(dǎo)致人才流失，進(jìn)一步影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、促進(jìn)河南省縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）緊抓戰(zhàn)略機(jī)遇，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性

一是要緊抓機(jī)遇，主動融入國家戰(zhàn)略全局。河南的發(fā)展要放在全國大棋盤中謀劃推動，縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展也需要戰(zhàn)略引領(lǐng)和政策驅(qū)動。隨著“一帶一路”、中部地區(qū)崛起、鄉(xiāng)村振興、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略的提出與實施，河南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來歷史性新機(jī)遇，也為河南省縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來重大政策機(jī)遇及紅利。河南縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要緊抓機(jī)遇，主動融入國家戰(zhàn)略大局中，為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展開辟新的發(fā)展空間、注入新的活力。

二是要圍繞省域區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，融合發(fā)展。當(dāng)前，河南已成為六大戰(zhàn)略的核心區(qū)，鄭州大都市區(qū)核心增長極、洛陽城市圈重要增長極兩大增長極已初步形成，縣域要積極融入都市圈和周邊中心城市發(fā)展，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加強(qiáng)與中心城區(qū)快速交通聯(lián)系，提升對都市圈、中心城市的產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)能力。目前，鄭洛西高質(zhì)量發(fā)展合作帶已上升到了國家戰(zhàn)略層面，打造“中原-長三角經(jīng)濟(jì)走廊”已提上日程，這是推動沿線城市提升承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力、積極融入長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的重大舉措，縣域的發(fā)展要立足特色與優(yōu)勢，結(jié)合實際找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，做強(qiáng)戰(zhàn)略基點，形成錯位發(fā)展、特色發(fā)展、競相發(fā)展的良好局面。

三是樹立“一盤棋”思想，做好省市縣三級聯(lián)動。河南省要緊跟國家戰(zhàn)略全局，圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，樹立“全省一盤棋”的思想，依靠“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，整合資源，有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有計劃地系統(tǒng)推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展工作。

（二）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，夯實縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

一是圍繞縣域分類指導(dǎo)，發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要依據(jù)縣域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游。根據(jù)《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035）》對縣域的分類，比如25個優(yōu)化開發(fā)縣普遍工業(yè)發(fā)展較強(qiáng)，要做強(qiáng)縣域制造業(yè)，堅持勞動密集型與技術(shù)密集型并重，推動資源依賴向科技賦能轉(zhuǎn)變;65個重點發(fā)展縣大多處于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，要堅持農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，突出科技創(chuàng)新與綠色發(fā)展緊密融合，促使特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和高效生態(tài)化。12個生態(tài)功能縣大多是依山臨水，要樹立大生態(tài)發(fā)展理念，提升生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，積極發(fā)展與資源環(huán)境相匹配的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)、文化、旅游和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

二是發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)要把優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)做出特色，把特色產(chǎn)業(yè)做出品牌，就要堅持“一縣一區(qū)、一區(qū)多園”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè);要對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，布局專業(yè)化配套設(shè)施和公共服務(wù)平臺，完善園區(qū)道路、水、電、路、氣、訊供給，規(guī)?；ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，建成雙創(chuàng)園、小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地、檢驗檢測、倉儲物流、信息咨詢等生產(chǎn)性服務(wù)平臺，增強(qiáng)園區(qū)承載能力;開展“畝均效益”評價，完善低效企業(yè)退出機(jī)制，為先進(jìn)產(chǎn)能騰出土地指標(biāo)、環(huán)境容量和市場空間;加強(qiáng)“軟環(huán)境”建設(shè)，理順管理體制，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理去行政化，創(chuàng)新管理方式。

三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升縣域經(jīng)濟(jì)帶動能力。產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展要完善縣域產(chǎn)業(yè)空間布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，提升縣域經(jīng)濟(jì)的輻射帶動能力。一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合要大力發(fā)展“農(nóng)業(yè)+”模式，比如“農(nóng)業(yè)+龍頭企業(yè)”、“農(nóng)業(yè)+服務(wù)業(yè)”、“農(nóng)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”等，推動農(nóng)業(yè)與制造、旅游、康養(yǎng)、文創(chuàng)等二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動，加快產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈重構(gòu)與功能升級;制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展要充分發(fā)揮前沿科技的支撐作用，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、5G技術(shù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)搭建產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺，提高服務(wù)業(yè)對制造業(yè)的支撐力和滲透力;文旅融合發(fā)展要深入挖掘縣域紅色文化、歷史遺跡、自然風(fēng)光、民俗風(fēng)情等文化旅游資源;最后要培養(yǎng)一批具有特色、功能完備、形態(tài)小而美的特色小鎮(zhèn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)設(shè)施供給能力，提高生活服務(wù)便利化程度，強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)的紐帶作用，促進(jìn)產(chǎn)城融合。

（三）激活生產(chǎn)要素價值實現(xiàn)，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

一是要暢通城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動。人力資源自由流動是大勢所趨，要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，補(bǔ)上縣城教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)方面的短板，為城鄉(xiāng)人才要素的雙向自由流動提供載體;在土地要素方面，深化土地要素改革，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，完善就地入市、異地調(diào)整入市等多種入市方式，適度放活農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式，盤活利用閑置宅基地和閑置房屋;在資金方面，通過市場化配置，豐富社會資本下鄉(xiāng)的方式，鼓勵和吸引更多的社會資本下鄉(xiāng)。

二是要擺脫對“房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)”的依賴?？h域發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)一定要尊重需求規(guī)律，摸清縣城本地人口、周邊農(nóng)民及外地農(nóng)民工等群體住房需求，依據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及居民消費能力做好規(guī)劃，完善縣域住房的供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)房地產(chǎn)企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。最重要的是，縣級政府要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，不要過度依賴房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟(jì)，并充分發(fā)揮發(fā)改、財政、規(guī)劃等部門作用，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，制定中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)更加可持續(xù)地發(fā)展。

三是加速科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化是實施創(chuàng)新驅(qū)動的關(guān)鍵一步，要發(fā)揮好市場的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)科學(xué)技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新路線選擇、技術(shù)要素價格等各種創(chuàng)新要素的合理配置;鼓勵縣域企業(yè)加大科技創(chuàng)新投入，對接省內(nèi)外高校、科研院所、創(chuàng)新團(tuán)隊，推動每個縣至少與一所高校（院所）建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，攜手共建高水平創(chuàng)新平臺;政府要加大政策支持、要素投入、激勵保障、服務(wù)監(jiān)管等力度，構(gòu)建有利于科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的法律、政策、文化、社會等生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)服務(wù)、搭建平臺、做好引導(dǎo)，形成完整的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和成果轉(zhuǎn)化鏈條，釋放經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力活力。

（四）優(yōu)化縣域營商環(huán)境，提高縣域經(jīng)濟(jì)競爭力

好的營商環(huán)境就是生產(chǎn)力，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要持續(xù)優(yōu)化“硬基礎(chǔ)”和“軟環(huán)境”，提高縣域經(jīng)濟(jì)的競爭力。

一是在縣域營商“軟環(huán)境”上下足功夫。招商方面，將招商引資與發(fā)展縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，堅持精準(zhǔn)招商、科學(xué)招商、協(xié)同招商，引導(dǎo)外資積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)、文化旅游發(fā)展等領(lǐng)域，建好招商引資服務(wù)平臺，打造一批會招商、懂招商的專業(yè)化招商隊伍，提升縣域招商競爭力;在放權(quán)賦能方面，綜合考慮基層的承接能力，建立事權(quán)下放的協(xié)調(diào)機(jī)制，做到“精準(zhǔn)放權(quán)”，確保放權(quán)能達(dá)到效果，同時增強(qiáng)干部服務(wù)意識，健全激勵、問責(zé)和容錯機(jī)制，切實提高行政服務(wù)效能和水平;在監(jiān)管方面，要提高認(rèn)識，依法監(jiān)管、規(guī)范監(jiān)管程序，積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用，推進(jìn)部門間協(xié)同監(jiān)管，提升監(jiān)管能力。

二是完善縣域營商“硬環(huán)境”。加快以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對標(biāo)國家縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃指標(biāo)，積極開展縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作，重點實施交通、管網(wǎng)、冷鏈物流、城鄉(xiāng)水安全網(wǎng)、供電供氣工程、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、智慧縣域等基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)與改造，提升縣域生活便利程度;加大財政投入，有序促進(jìn)中小學(xué)、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老院等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，在縣域內(nèi)建立按照常住人口配置公共資源的機(jī)制，打破完全按照行政區(qū)劃平均配置資源的做法，根據(jù)常住人口實際規(guī)模合理調(diào)整縣域內(nèi)人口流入流出地區(qū)教師、醫(yī)生等編制定額和服務(wù)設(shè)施布局，通過資金下?lián)?、人員下沉、服務(wù)下移，促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)縣域全覆蓋，提升縣域公共服務(wù)水平。

結(jié) 語

高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)在縣域，潛力在縣域，優(yōu)勢也在縣域。當(dāng)前，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等雙輪驅(qū)動下，推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要緊抓機(jī)遇，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;需要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、夯實縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ);需要激活生產(chǎn)要素、激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力;需要優(yōu)化營商環(huán)境，提升縣域經(jīng)濟(jì)競爭力，以此來夯實縣域這個河南省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“基石”。