鄒祎昕

〔內(nèi)容提要〕2021年10月23日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，在土地出讓金難以繼續(xù)為財(cái)政貢獻(xiàn)大量收入的情況下，房產(chǎn)稅作為本次試點(diǎn)工作的重點(diǎn)帶來(lái)的影響至關(guān)重要，但目前我國(guó)的房產(chǎn)稅征收在落地上仍有一些問(wèn)題。本文基于本次房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的背景，給出征收房產(chǎn)稅的政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕房產(chǎn)稅；土地出讓金；居民稅負(fù)

一、引言

近年來(lái)，房?jī)r(jià)上漲過(guò)快、土地財(cái)政問(wèn)題的熱議，都使得房地產(chǎn)稅的概念進(jìn)入大眾視野。2021年10月23日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期限為五年，自國(guó)務(wù)院試點(diǎn)辦法印發(fā)之日起算，試點(diǎn)實(shí)施啟動(dòng)時(shí)間由國(guó)務(wù)院確定。本文基于此次房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作背景，結(jié)合滬渝房地產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的啟示，分析房產(chǎn)稅征收對(duì)土地出讓金的替代性以及對(duì)居民稅負(fù)的影響，進(jìn)而提出相關(guān)的政策建議，為本次房地產(chǎn)稅改革提供參考。

房地產(chǎn)稅不是單一的稅種，是一個(gè)綜合性的稅收體系，和房地產(chǎn)稅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅，我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收制度包含契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，涉及土地購(gòu)置、開(kāi)發(fā)、保有、交易等環(huán)節(jié)。本文主要討論的是保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，征稅對(duì)象主要為房產(chǎn)。

二、征收房產(chǎn)稅的預(yù)期效果分析

（一）房屋估價(jià)計(jì)稅依據(jù)分析

關(guān)于房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，大致可分為三類(lèi)：（1）按面積計(jì)稅；（2）按交易價(jià)值計(jì)稅；（3）按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅。首先，按面積征收房產(chǎn)稅的主要缺點(diǎn)是違反了公平原則。如果這樣計(jì)算，得到不同公共服務(wù)的同一地區(qū)將征收相同的稅額。按照常識(shí)，城市邊緣地區(qū)的房屋面積較大，周邊的公共服務(wù)比較少；市中心的住宅面積小，周邊公共服務(wù)多。在這種情況下，房屋平均價(jià)格較低的城市邊緣地區(qū)的群體相較房屋平均價(jià)格較高的市中心群體繳納更多的稅收，會(huì)導(dǎo)致稅收的不公平。

其次，基于交易價(jià)值征稅的主要的缺點(diǎn)在于缺乏靈活性。因?yàn)榻灰變r(jià)值是恒定的，以此為計(jì)稅依據(jù)，稅收收入也是固定的，無(wú)法對(duì)房?jī)r(jià)的漲跌幅度提供反饋，使得房產(chǎn)稅失去了房地產(chǎn)交易的功能。因此，大多數(shù)國(guó)家都采用第三種計(jì)稅方式。

第三種稅基具有以下三個(gè)優(yōu)勢(shì)。一是市場(chǎng)價(jià)值是某個(gè)時(shí)間點(diǎn)最真實(shí)的體現(xiàn)，能綜合考慮多種因素，提高資源利用率；二是該模式不違反公平原則，基于市場(chǎng)估價(jià)的房產(chǎn)稅不僅有利于反映納稅人所持房產(chǎn)的真實(shí)情況，而且具有可實(shí)施性；三是稅收在這種模式下具有彈性，可以起到“穩(wěn)定器”的作用，減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，當(dāng)房?jī)r(jià)過(guò)高時(shí)，稅收會(huì)增加，降低人們購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)的積極性，抑制房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲；房?jī)r(jià)低時(shí)，稅收會(huì)減少，增加購(gòu)房的積極性，刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)。

（二）房產(chǎn)稅稅率分析

稅率可由地方政府根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況或地方預(yù)算支出情況選擇。例如，把地方教育支出從一般公共預(yù)算中分離出來(lái)，將一年的教育支出分?jǐn)偟椒慨a(chǎn)上來(lái)確定稅率，稅率不高且用于民生，這樣會(huì)比較容易被接受。隨著對(duì)這種征收方式的認(rèn)可和接受，公共服務(wù)支出項(xiàng)目的范圍可以逐步擴(kuò)大。

2011年，我國(guó)在上海和重慶進(jìn)行了房地產(chǎn)改革試點(diǎn)，實(shí)行房產(chǎn)稅差別化稅率。上海采用兩種累進(jìn)稅率，分別為0.4%和0.6%；重慶方案采用0.5%、1%、1.2%三種累進(jìn)稅率。根據(jù)上述數(shù)字和中性假設(shè)原則，新改革中的房產(chǎn)稅率可以設(shè)定為0.4%和1.2%的平均值：0.8%。在改革中，要確保房地產(chǎn)稅制改革能夠順利推進(jìn)，得到更多人的認(rèn)同和支持，使改革的阻力進(jìn)一步減小，因此可以選擇0.8%左右作為合理的稅率。

（三）房產(chǎn)稅面積免征政策分析

1.首套房房產(chǎn)稅減免。這種方案的主要目的是免除所有住戶(hù)的稅收，房地產(chǎn)稅改革的阻力會(huì)大大降低，但也會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。例如，擁有多套房產(chǎn)的家庭，必然會(huì)選擇一套價(jià)值最高、地段最佳的房產(chǎn)進(jìn)行減免，導(dǎo)致中心城區(qū)、優(yōu)秀學(xué)區(qū)等高價(jià)區(qū)的稅基大幅降低。此外，以家庭為單位設(shè)置首套房減免，很可能導(dǎo)致虛假離婚騙取多套房免征房產(chǎn)稅，進(jìn)而影響社會(huì)和諧穩(wěn)定并帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2.現(xiàn)有住房不征稅，只對(duì)增量住房征稅。新建房屋掛牌后，戶(hù)主必須按有關(guān)程序納稅。對(duì)于舊房，在進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓或繼承轉(zhuǎn)讓之前，無(wú)需繳納稅款。例如，在上海，征稅對(duì)象僅限于增量財(cái)產(chǎn)。在該方案下，無(wú)房家庭在購(gòu)房時(shí)必須按相關(guān)程序繳納稅款，但擁有多套房子的業(yè)主無(wú)需承擔(dān)房產(chǎn)稅。相比之下，這種方案對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)是不公平的，而且持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅不包括存量房，與房產(chǎn)稅的初衷不符。

3.以家庭人均面積為考慮重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上實(shí)行稅基扣除。該種規(guī)劃相對(duì)合理、公平，對(duì)弱勢(shì)群體給予充分照顧。但是，這也面臨著一系列問(wèn)題：一是戶(hù)數(shù)如何確定？二是非同城、跨省的房產(chǎn)如何實(shí)施面積扣減？三是該種方法無(wú)法區(qū)分房地產(chǎn)的等級(jí)。例如，別墅與普通住宅有很大不同，很難體現(xiàn)公平。

綜合考慮以上三種方式的問(wèn)題后，人均價(jià)值免除方式較為可取。人均價(jià)值免除不需要考慮房產(chǎn)的位置、等級(jí)、面積等因素，即根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)條件，對(duì)所有住戶(hù)人均免征一定數(shù)額的房產(chǎn)價(jià)值。這種方式在不同收入群體的公平性、調(diào)節(jié)收入分配的作用、政策執(zhí)行難度等方面具有優(yōu)勢(shì)。

三、關(guān)于征收房產(chǎn)稅的幾點(diǎn)政策建議

（一）確定收稅的目的

對(duì)于房產(chǎn)稅具體的征收細(xì)則，首先需要確立的是收稅的目的，結(jié)合海外國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)將房產(chǎn)稅作為增加地方財(cái)政收入的重要手段，采用稅基廣泛且稅率較低的收稅方式，制定嚴(yán)格的稅收優(yōu)惠和免征政策；日本將房產(chǎn)稅作為調(diào)節(jié)市場(chǎng)的一種工具，對(duì)各地區(qū)的收入、房?jī)r(jià)等因素有較為清晰的認(rèn)知，防止對(duì)居民產(chǎn)生過(guò)大的稅負(fù)壓力。根據(jù)上文分析，房產(chǎn)稅目前無(wú)法代替土地出讓金收入，且長(zhǎng)期很難對(duì)房?jī)r(jià)起決定性作用，在相同稅率的基礎(chǔ)上，各地區(qū)的稅負(fù)差距較大，需要更加明確收稅的目的。

（二）明確稅基

由于目前房產(chǎn)稅難以替代土地出讓金收入，并且會(huì)加大居民的稅負(fù)壓力，因此應(yīng)該考慮擴(kuò)大稅基范圍。另外，考慮到我國(guó)仍存在許多難以統(tǒng)計(jì)的建筑，建議對(duì)目前尚未統(tǒng)計(jì)的房屋加以完善，推動(dòng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，簡(jiǎn)化不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，提高土地管理透明度。

（三）明確計(jì)稅依據(jù)

以發(fā)達(dá)國(guó)家為例，加拿大和美國(guó)傾向于采用銷(xiāo)售額和折舊成本的方法進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估，但各國(guó)在市場(chǎng)價(jià)值的適用上存在差異。當(dāng)前，發(fā)展中國(guó)家無(wú)法獲得房屋市場(chǎng)價(jià)值的正確估價(jià)或者估價(jià)成本過(guò)高，很大程度上阻礙了稅制改革。建議設(shè)立技術(shù)評(píng)估小組并對(duì)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行培訓(xùn)，根據(jù)地區(qū)間的差異對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估進(jìn)行修正，并定期進(jìn)行披露。另外，為保證透明性和公正性，引入第三方監(jiān)管，成立由專(zhuān)業(yè)人士組成的評(píng)估委員會(huì)，同時(shí)定期公布評(píng)估信息，設(shè)定合理的上訴和復(fù)議機(jī)制。

（四）設(shè)定合理的稅率

建議設(shè)置具有漸進(jìn)性的累進(jìn)稅率，并加強(qiáng)對(duì)資本市場(chǎng)和房產(chǎn)交易市場(chǎng)的管理，遏制“炒房”行為。同時(shí)，建議各地方在遵循中央稅率范圍的前提下因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r和居民收入情況設(shè)定合理的稅率。另外，參照重慶、上海兩地改革經(jīng)驗(yàn)，可以適當(dāng)提高稅率，但需注意各地的稅負(fù)情況，防止造成居民稅負(fù)過(guò)高的情況。

（五）制定合理的稅收免征和優(yōu)惠政策

房產(chǎn)稅應(yīng)考慮特殊群體的狀況，適當(dāng)減輕特殊群體的稅收負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)稅收公平。為防止房產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)從所有人轉(zhuǎn)移到租戶(hù)身上，建議對(duì)部分租賃用房減免房產(chǎn)稅。為鼓勵(lì)部分非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，對(duì)以上機(jī)構(gòu)自有、租賃等形式獲得的房產(chǎn)使用權(quán)減免房產(chǎn)稅。同時(shí)，納稅人可選擇以家庭為單位減免稅額或以個(gè)人形式減免稅額。

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）