我國公租房使用退出壓力機(jī)制的反思與重構(gòu)

聶 圣

公租房制度是2009 年《政府工作報告》提出的一項(xiàng)政策措施，初衷是為“夾心層”住房困難群體提供租賃型保障房。隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，城市發(fā)展進(jìn)入建設(shè)高品質(zhì)人居環(huán)境、創(chuàng)造美好生活的新階段。2021年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出“完善住房市場體系和住房保障體系”。因應(yīng)新階段住房保障范圍擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)需求，國家開展了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房與公租房并軌運(yùn)行，公租房實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼并舉的住房保障制度改革。改革后，公租房制度由解決“夾心層”住房困難的住房保障政策措施變遷為可以涵括廉租房制度與經(jīng)濟(jì)適用房制度，旨在滿足我國城鎮(zhèn)中低收入困難群體基本住房需求的，最基本、最重要的托底性住房保障制度。由是，公平正義成為公租房制度的根本價值追求。這種公平正義不僅體現(xiàn)于前期的開發(fā)建設(shè)與準(zhǔn)入分配，也體現(xiàn)在后期的使用退出過程中。

當(dāng)前，住房保障供不應(yīng)求的背景下，國家將公租房制度的重心放在前期的開發(fā)建設(shè)與分配準(zhǔn)入，重在實(shí)現(xiàn)公租房初次分配的公平，而對后期的使用退出管理關(guān)注不足，公租房再分配的公平被有意或者無意地忽視了。實(shí)踐中，對于拒交租金、拒不騰退的住戶沒有切實(shí)有效的清退辦法。盡管《公共租賃住房管理辦法》以及各地方公租房地方性法規(guī)中明確規(guī)定了公租房使用退出的條件、程序以及拒不退出的法律責(zé)任，但是以這些規(guī)則督促承租人退出公租房收效欠佳。公租房使用退出實(shí)踐中頻出應(yīng)退不退、只進(jìn)不退的退出難問題，導(dǎo)致應(yīng)保未保、不應(yīng)保卻保的公租房資源錯配結(jié)果，嚴(yán)重?fù)p害了公租房制度的公平性。為將公租房退出難問題的解決納入法治化軌道，保證公租房制度的公平正義，本文擬在梳理公租房使用退出壓力機(jī)制相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，針對其實(shí)踐困境，進(jìn)行理論反思，并提出規(guī)范重構(gòu)建議。

一、公租房使用退出壓力機(jī)制的規(guī)范梳理

公租房使用退出是城市住房保障資源循環(huán)利用和合理配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既是分配準(zhǔn)入和使用監(jiān)管的結(jié)果，也是再次進(jìn)行分配準(zhǔn)入的前提。公租房使用退出壓力機(jī)制作為提供強(qiáng)制承租人退出公租房壓力的法律機(jī)制，應(yīng)當(dāng)規(guī)定于住房保障基本法律制度中。然而，《住房保障法》和《城鎮(zhèn)住房保障條例》始終未能順利出臺，我國至今都沒有一部住房保障的法律或者行政法規(guī)。由于保障房使用退出的高位階立法缺失，公租房使用退出壓力機(jī)制只能由法律位階較低的《公共租賃住房管理辦法》及各地方有關(guān)公租房管理的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章加以規(guī)定。

（一）退回與騰退雙軌制

我國的公租房制度由中央統(tǒng)籌規(guī)劃與地方自主探索共同形塑而成。2009 年《政府工作報告》提出“積極發(fā)展公共租賃住房”，并正式在全國開展公租房建設(shè)。隨后，住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號），確定了“因地制宜，分別決策”和“統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施”的基本原則，在明確“責(zé)令退出”和“應(yīng)當(dāng)退出”二分的基礎(chǔ)上，充分授權(quán)各地方因城施策，制定具體的公租房使用退出實(shí)施辦法。于是，在2012年《公共租賃住房管理辦法》出臺前，我國公租房使用退出壓力機(jī)制缺乏統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù)和立法范本，其在各地方有關(guān)公租房管理的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章中呈現(xiàn)出豐富的形態(tài)。以探索實(shí)踐較早且形成典型模式的北京、重慶和深圳為例展開分析，可以發(fā)現(xiàn)：這些地方雖然均以主管部門收回公租房作為公租房使用退出壓力機(jī)制的主要路徑，并采取區(qū)分公租房使用退出情形設(shè)置不同退出程序及法律責(zé)任的規(guī)范結(jié)構(gòu)，但是在各種具體情形對應(yīng)的退出程序以及法律責(zé)任的輕重方面有較大區(qū)別，規(guī)范的完備程度也差異明顯。

2012 年住建部出臺的《公共租賃住房管理辦法》將公租房使用退出壓力機(jī)制的情形、程序及法律責(zé)任更加明確地對應(yīng)起來，構(gòu)建了退回與騰退雙軌制的公租房使用退出壓力機(jī)制。“退回”表現(xiàn)出住房保障主管部門對承租人不當(dāng)使用公租房（包括違法或違約使用公租房和無正當(dāng)理由閑置公租房）、以欺騙等不正當(dāng)手段獲取公租房行為的行政規(guī)制，采取住房保障主管部門責(zé)令限期退出和依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政程序，并規(guī)定了罰款和限制申請資格的行政責(zé)任?！膀v退”則是由公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位在承租人存在拖欠租金、到期未續(xù)租或不符合續(xù)租條件、因獲得住房等客觀原因不再符合配租條件的情形下，運(yùn)用民事法律上的租賃合同解除權(quán)收回公租房。即使承租人拒不騰退也只能由公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位向法院提起民事訴訟，而不能追究其行政責(zé)任。退回與騰退雙軌制本質(zhì)是在公租房使用退出壓力機(jī)制的情形、程序及法律責(zé)任公私界分的基礎(chǔ)上，通過公、私法手段分工合作完成公租房使用退出。

之后，各地方新出臺的公租房管理規(guī)章基本都采取《公共租賃住房管理辦法》確定的退回與騰退雙軌制。如《武漢市公共租賃住房保障辦法》（武政規(guī)〔2020〕3 號）盡管沒有采取“退回”與“騰退”的法律概念，但在規(guī)定中體現(xiàn)了公、私法手段的分工合作。其在規(guī)定承租人提供虛假證明或采用不正當(dāng)手段取得公租房保障資格的，應(yīng)當(dāng)退出公租房（第39 條），記入誠信檔案并且在5 年內(nèi)不得再次申請城鎮(zhèn)住房保障（第45條）的同時，也規(guī)定了承租人違反相關(guān)規(guī)定和租賃合同約定的，由產(chǎn)權(quán)人或者其委托的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)按照合同約定依法追究其違約責(zé)任（第50條）。

（二）使用退出壓力的四個梯度

公租房使用退出壓力機(jī)制本質(zhì)上是強(qiáng)制承租人從公租房使用中退出的負(fù)向激勵機(jī)制。既有的住房保障政策研究表明，激勵依其向度可以分為正向激勵和負(fù)向激勵兩個方面，并且公租房激勵機(jī)制主要是負(fù)向激勵機(jī)制，存在正向激勵機(jī)制缺失問題?？梢姡夥渴褂猛顺鰤毫C(jī)制屬于發(fā)揮制約功能的懲戒類政策法律機(jī)制，而其產(chǎn)生的退出壓力大小是衡量其制約功能強(qiáng)弱的指標(biāo)。依激勵理論，退出壓力的大小取決于公租房使用退出壓力機(jī)制為承租人提供的成本收益結(jié)構(gòu)與促使承租人完成使用退出動機(jī)的組合情況。前者具體表現(xiàn)為法律責(zé)任的懲罰性程度，直接決定承租人是否需要按市場價格支付租金或者繳納罰款、承擔(dān)限制資格的行政處罰，對承租人的影響較大，是主要因素；后者則表現(xiàn)為程序的強(qiáng)制性程度，確定是通過民事訴訟程序還是行政強(qiáng)制程序強(qiáng)制承租人退出公租房，對承租人的影響較小，是次要因素。在兩種因素的共同作用下，使用退出壓力可由小到大劃分為四個梯度（見表1）。

表1 公租房使用退出的壓力梯度

承租人的使用退出情形按照其違法性嚴(yán)重程度由重到輕，一般可劃分為以欺騙等不正當(dāng)手段獲取公租房、不當(dāng)使用公租房、拖欠租金、租賃期限屆滿未續(xù)租但拒不退出公租房、因客觀原因不再符合配租條件應(yīng)當(dāng)退出但搬遷期（過渡期）滿仍未退出等級別。將不同壓力梯度對應(yīng)不同違法性嚴(yán)重程度的使用退出情形，可以形成有層次的負(fù)向激勵。以《公共租賃住房管理辦法》的相關(guān)規(guī)定為例，對不當(dāng)使用公租房的承租人，不僅處以罰款、限制其申請公租房的資格，而且采取行政強(qiáng)制的退出程序，以高壓態(tài)勢強(qiáng)制其迅速退出公租房；而租賃期內(nèi)通過獲得其他住房并不再符合配租條件的承租人面臨的退出壓力小，公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位應(yīng)安排合理的搬遷期，期滿未完成使用退出的才能向法院提起訴訟要求其騰退。

二、公租房使用退出壓力機(jī)制的實(shí)踐困境

以住房保障體系建立為衡量標(biāo)準(zhǔn)，我國的公租房制度是一項(xiàng)整體上有效的住房保障制度，能夠有效滿足住房困難群眾的基本住房需求。然而，地方政府雖然通過公租房開發(fā)建設(shè)和分配準(zhǔn)入基本滿足了住房保障的剛性需求，但是往往無意或者無力解決頻現(xiàn)的退出難問題，制約了公租房住房保障功能的充分實(shí)現(xiàn)。

（一）運(yùn)行效果不佳

公租房使用退出壓力機(jī)制的首要困境是運(yùn)行效果不佳，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是，承租人當(dāng)退不退的現(xiàn)象長期普遍存在，部分承租人只進(jìn)不退，導(dǎo)致大量的公租房被違規(guī)占用，無法通過再次分配實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用。即使住房保障主管部門采取專項(xiàng)整治和清退行動等即時見效的運(yùn)動式治理方案，追回或者清理的公租房數(shù)量也十分有限。筆者從審計署2013—2019 年發(fā)布的保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果中發(fā)現(xiàn)：2012—2017 年，承租人應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制退出卻未能追回或清理的保障房累計達(dá)到20.83 萬套，每年平均達(dá)到3.47萬套，最高時達(dá)到4.55萬套，當(dāng)退不退的現(xiàn)象較為嚴(yán)重；2018 年情況有所好轉(zhuǎn)，但是仍然有0.62 萬套保障房被違規(guī)占用未能實(shí)現(xiàn)使用退出（見表2）。

表2 2012—2018年保障房使用退出情況 （單位：萬套）

二是，承租人因?yàn)樯矸莶町惷媾R不同的使用退出壓力，造成歧視性的退出結(jié)果，影響了公租房使用退出結(jié)果的公平性。一方面，公租房除了實(shí)現(xiàn)住房保障外，往往還被賦予了其他政策功能，導(dǎo)致公租房使用退出存在“對人不對事”的“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象。例如，當(dāng)前一些城市推動的人才房政策加劇了對低收入群體的擠出效應(yīng)。為預(yù)備一定數(shù)量的人才房，租賃期限屆滿需要續(xù)租的“非人才”即使符合續(xù)租條件也可能因?yàn)檎咴蚨粡?qiáng)制退出。并且，留住人才的政策導(dǎo)向存在將“人才房”過度福利的傾向，對引進(jìn)人才的使用退出執(zhí)法更加緩和。即使引進(jìn)人才已經(jīng)具備強(qiáng)制退出的條件，也往往不會面臨較大的退出壓力。另一方面，相當(dāng)數(shù)量的城市將具有本地戶籍作為申請公租房的條件，不具有當(dāng)?shù)貞艏某凶馊嗣媾R更大的使用退出壓力，更容易因?yàn)椴环袭?dāng)?shù)厣暾埞夥抠Y格而被強(qiáng)制退出。雖然為實(shí)現(xiàn)住房保障的公平正義，學(xué)者主張公租房準(zhǔn)入應(yīng)逐步取消戶籍限制，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》也明確要“把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口”，但是公租房資源的有限性迫使部分地方，尤其是如北京、深圳等一線城市，采取戶籍限制以優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)刈》坷щy群體的住房保障需要。

（二）執(zhí)行過程失真

政策執(zhí)行研究認(rèn)為，政策執(zhí)行既有真實(shí)性執(zhí)行也有失真性執(zhí)行，其中“政策執(zhí)行失真是指公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象”。只有將機(jī)制的執(zhí)行置于法律控制之下，才能保證真實(shí)性執(zhí)行。公租房作為一項(xiàng)具有強(qiáng)烈公共政策性的法律制度，其使用退出壓力機(jī)制概莫能外。由于《公共租賃住房管理辦法》法律位階低且規(guī)范內(nèi)容與各地方有關(guān)公租房管理的法規(guī)或規(guī)章存在沖突，地方住房保障主管部門執(zhí)行公租房使用退出壓力機(jī)制的法律控制不足，執(zhí)行過程失真在所難免。

其一，退回與騰退雙軌制缺乏嚴(yán)格的行政法規(guī)制，導(dǎo)致原本應(yīng)當(dāng)通過行政強(qiáng)制渠道完成退回的情形遁入民事訴訟要求騰退的私法路徑，致使退回與騰退雙軌制事實(shí)上變?yōu)榛旌贤顺鲋?。一方面，司法?shí)踐中存在法院通過司法解除公租房租賃合同或確認(rèn)公租房租賃合同無效的方式，支持公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位返還公租房的請求，實(shí)現(xiàn)公租房的使用退出，如以“雙方實(shí)質(zhì)上未能就公租房租賃達(dá)成合意”為由支持房地產(chǎn)管理委員會的公租房返還請求；另一方面，一些地方政府規(guī)章直接采取混合退出制立法，如《北京市公共租賃住房后期管理暫行辦法》第34條規(guī)定，符合退回公租房情形的使用退出按照“產(chǎn)權(quán)單位收回——住房保障主管部門責(zé)令退回——產(chǎn)權(quán)單位給予過渡期——逾期不退回由產(chǎn)權(quán)單位提起民事訴訟”的過程實(shí)現(xiàn)。

其二，騰退與退回雙軌制雖然劃定了公租房使用退出過程中的公私界限，但并未有效聯(lián)結(jié)公租房租賃合同與公租房使用退出，使公租房租賃合同的性質(zhì)之爭成為通過民事訴訟完成公租房騰退的阻礙。首先，在公租房租賃合同性質(zhì)之爭懸而未決的情況下，通過民事訴訟完成公租房騰退的正當(dāng)性尚未證成，實(shí)踐中，提起民事訴訟要求騰退只是通常做法而非統(tǒng)一程序，亦可通過行政訴訟完成公租房騰退；其次，在現(xiàn)行法律體系下，規(guī)章并非民法的正式淵源，民事司法過程中規(guī)章也不能直接成為公租房租賃合同糾紛的裁判依據(jù)，公租房騰退的民事裁判必須回到公租房租賃合同以及民法有關(guān)租賃合同的規(guī)定；最后，民事訴訟完成騰退存在局限性，在騰退案件審理過程中，法院既不能審查諸如分配準(zhǔn)入、使用監(jiān)管等前階段行政行為的合法性，亦難以判斷引起公租房騰退的公租房政策調(diào)整行為的效力，無力解決公租房使用退出過程中交織、雜糅的民事與行政法律關(guān)系，導(dǎo)致裁判依據(jù)不足和裁判不完全，難以確保住房保障公法目的之實(shí)現(xiàn)。

其三，公租房退回過程中常常出現(xiàn)住房保障主管部門雖然形式上遵從立法設(shè)計的執(zhí)行框架，但實(shí)質(zhì)上修改執(zhí)行條件、程序和目標(biāo)的變通性執(zhí)行現(xiàn)象。住房保障部門并未建立公租房退回的長效機(jī)制，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件聊勝于無，實(shí)踐中主要通過專項(xiàng)整治和清退行動等短期化、運(yùn)動式的治理方案作為臨時應(yīng)對措施。2012—2018年間，每年都存在應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制退出卻未能退回的保障房，在情況最嚴(yán)重的2016年，追回或清理的保障房只占到被違法占用保障房的6.7%。由于缺乏法律制度的硬約束與績效考核的強(qiáng)激勵，住房保障主管部門并無創(chuàng)新公租房使用退出壓力機(jī)制的積極性，甚至難以有效完成公租房的追回與清理任務(wù)。

（三）回應(yīng)能力不足

我國公租房制度正在以“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”為基本方針開展新一輪的改革：在目標(biāo)取向上，以發(fā)展主義超越生產(chǎn)主義；在保障范圍上，從剩余化轉(zhuǎn)向大眾化；在保障方式上，從實(shí)物配租向貨幣配租轉(zhuǎn)變。然而，現(xiàn)行公租房使用退出壓力機(jī)制缺乏統(tǒng)一的規(guī)范結(jié)構(gòu)，難以為公租房制度改革提供有力的法治保障，回應(yīng)公租房制度改革的能力不足。

首先，公租房使用退出情形與壓力梯度的對應(yīng)關(guān)系在實(shí)踐中遭到破壞，致使承租人缺乏退出公租房的動力，形成福利擠占或者福利依賴，阻礙了公租房制度由生產(chǎn)主義走向發(fā)展主義。一方面，退出壓力總體偏小，違法占用公租房的成本過低，導(dǎo)致福利擠占現(xiàn)象出現(xiàn)，一部分應(yīng)當(dāng)通過住房市場消費(fèi)滿足住房需求的主體長期違規(guī)占用住房保障資源。以通過隱瞞或者虛報方式騙租的情形為例，即使對其處罰最嚴(yán)厲的《深圳市住房保障條例》也只在收回公租房和按市場租金補(bǔ)繳租金外，規(guī)定了處以補(bǔ)收租金雙倍的罰款和自搬遷之日起5年內(nèi)不予受理其保障性住房申請的懲罰。顯然，繳納補(bǔ)收租金的雙倍罰款和限制申請資格對于收入較高且本身不存在住房困難的違法行為人不能形成強(qiáng)大的使用退出壓力。另一方面，使用退出情形與退出壓力梯度的錯配，為輕微違法行為或者條件有所改善的承租人制造了賴租機(jī)會，使其對公租房產(chǎn)生福利依賴。若使用退出情形與退出壓力梯度的錯配長期得不到糾正，就會造成公租房的邊緣化，使集中建設(shè)的公租房逐漸污名化為“貧民窟”。屆時，公租房制度將與住房市場日益區(qū)隔，二者兼容協(xié)調(diào)已難，更遑論相互促進(jìn)。

其次，騰退與退回雙軌制不能有效規(guī)制公租房保障范圍擴(kuò)大過程中使用退出日趨層次化、類型化的現(xiàn)象，各類已經(jīng)與公租房并軌的保障房使用退出實(shí)質(zhì)上仍然各行其是，不利于公租房的普惠化進(jìn)程。近年來，公共住房的建設(shè)在中央轉(zhuǎn)移支付和設(shè)定問責(zé)機(jī)制的雙重因素激勵下，在絕對數(shù)量和相對數(shù)量上都出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”的現(xiàn)象。不僅是廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房與公租房并軌運(yùn)行，甚至連棚改房、安置房和人才房也被納入公租房體系。相應(yīng)地，公租房保障范圍也急劇擴(kuò)大，公租房使用退出面臨新的挑戰(zhàn)。以安置房騰退為例，在黃山市房產(chǎn)經(jīng)營公司與陸建中房屋租賃合同糾紛案中，法院以“黃山市房產(chǎn)經(jīng)營公司要求陸建中騰退涉案房屋的債權(quán)不足以對抗陸建中享有的占有權(quán)”為由駁回了黃山市房產(chǎn)經(jīng)營公司的騰退要求，并且明確表示“有關(guān)租金上漲問題，既涉及公租房政策調(diào)整變化，亦事關(guān)拆遷安置戶的民生保障，需由當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理”，未對租金爭議進(jìn)行有效裁判?？梢?，為規(guī)制“夾心層”使用退出設(shè)計的退回與騰退雙軌制，難以有效解決保障范圍擴(kuò)大帶來的使用退出新問題。

最后，公租房使用退出與公租房的使用監(jiān)管脫節(jié)，使得使用監(jiān)管不能正常啟動退出程序，從而導(dǎo)致了住房保障與住房市場的區(qū)隔，難以支持公租房貨幣化的有效開展。由于使用退出是保障對象從住房保障過渡到住房市場的唯一通道，實(shí)現(xiàn)貨幣配租就需要保證公租房使用退出能夠常態(tài)化啟動。但是，《公共租賃住房管理辦法》第28條僅概括性地規(guī)定住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行巡查，并且發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)當(dāng)及時處理或者向有關(guān)部門報告；而對于使用監(jiān)管如何啟動使用退出程序則未明確——既無期限要求，也沒有規(guī)定具體步驟，導(dǎo)致使用退出壓力機(jī)制不能及時啟動?，F(xiàn)實(shí)中，盡管公租房社區(qū)經(jīng)常開展社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司與運(yùn)營單位三方聯(lián)合的使用監(jiān)管執(zhí)法行動，但三方均欠缺使用退出的實(shí)際執(zhí)法權(quán)，往往“只打雷不下雨”。

三、公租房使用退出壓力機(jī)制的理論反思

公租房使用退出壓力機(jī)制的實(shí)踐困境是央地住房保障事權(quán)與責(zé)任劃分形成的政治體制、住房市場供求均衡程度反映的經(jīng)濟(jì)狀況、住房困難問題迫切性體現(xiàn)的社會結(jié)構(gòu)等一系列宏微觀因素共同作用的結(jié)果。其中，最根本的原因是公租房使用退出壓力機(jī)制自身存在的固有問題制約了其在宏觀制度環(huán)境下調(diào)整公租房使用退出有關(guān)主體行為的功能。破解公租房使用退出壓力機(jī)制的實(shí)踐困境，需要回歸其規(guī)范結(jié)構(gòu)，深入反思其情形、程序和責(zé)任存在的問題。

（一）使用退出情形的適當(dāng)性

實(shí)踐中，一些特大城市的公租房管理規(guī)章或者住房保障主管部門執(zhí)法實(shí)際采取的身份歧視性使用退出條件飽受詬病，嚴(yán)重影響了社會公眾對于公租房制度公平性的評價。造成使用退出情形身份歧視的根源在于公租房使用退出與戶籍制度的掛鉤。公租房是一項(xiàng)因城施策的住房保障政策，屬于帶有地方性色彩的社會福利，其不得不受到作為區(qū)分當(dāng)?shù)嘏c外地識別標(biāo)志的戶籍制度的影響?？陀^來看，一些特大城市的使用退出情形帶有戶籍歧視是控制城市人口規(guī)模和保證數(shù)量有限的公租房資源能夠有效配置的必要措施，具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。特大城市逐步消除使用退出情形的戶籍歧視，需要在通過擴(kuò)大公租房供給和推行貨幣化配租充實(shí)公租房資源的基礎(chǔ)上，再結(jié)合本地戶籍制度改革的狀況逐步推進(jìn)。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》采取“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡恼邔?dǎo)向。如果說特大城市暫時將戶籍遷出或者沒有本地戶籍作為公租房使用退出情形情有可原，那么將承租人是否屬于落戶優(yōu)惠對象作為判斷應(yīng)否退出公租房的實(shí)質(zhì)條件，使得公租房的使用退出異化成服務(wù)于落戶政策的工具，則違背了城市住房保障的制度底線和公平正義的基本價值。當(dāng)前，具有良好教育背景的人才和城市郊區(qū)的拆遷安置對象是最主要的優(yōu)惠對象，住房保障主管部門不僅為其提供了專門的住房保障政策，如人才安居工程、拆遷安置項(xiàng)目等，甚至為其另行制定專門的使用退出管理規(guī)定或者在使用退出執(zhí)法過程中專門照顧，這造成了公租房退出結(jié)果的偏頗。事實(shí)上，相當(dāng)數(shù)量的落戶優(yōu)惠對象配租時或者租住一段時間后，就會因收入提高或者獲得其他住房而符合法定的公租房使用退出情形。因此，政策和法律不但不應(yīng)當(dāng)對其專門照顧，反而應(yīng)當(dāng)敦促其及時退出。

（二）使用退出程序的正當(dāng)性

公租房使用退出程序?qū)⒐夥渴褂猛顺鰤毫C(jī)制運(yùn)行過程中各參與主體的行為按照時間順序排列組合成環(huán)環(huán)相扣的鏈條，并且標(biāo)準(zhǔn)化鏈條上每個環(huán)節(jié)的具體步驟、方式和期限，形成公租房使用退出行為的規(guī)定動作，把公租房使用退出的全過程都納入法治化的軌道。然而，公租房使用退出壓力機(jī)制執(zhí)行過程失真的實(shí)踐困境表明，其當(dāng)前存在基本步驟不統(tǒng)一、方式選擇不清晰和期限要求不明確的問題，程序正當(dāng)性嚴(yán)重不足。

在整體框架上，退回與騰退雙軌制雖然提供了一個通過公、私法手段分工合作完成公租房使用退出的基本框架，但是其僅具示范和指導(dǎo)意義，未能對各地的公租房使用退出形成硬約束，導(dǎo)致公租房退回遁入民事訴訟的私法路徑。“由公權(quán)力來確保社會成員平等地占有和分享賴以生存的社會公共資源，已成為現(xiàn)代國家治理理論之共識?！惫夥渴褂猛顺鲎鳛閷ψ》勘Ｕ腺Y源的分配，理應(yīng)由公權(quán)力通過行政強(qiáng)制保證分配的基本公平。即使通過私法手段可以實(shí)現(xiàn)公租房退回之目的，只要對公租房使用退出存在進(jìn)行管制的必要，就應(yīng)當(dāng)首先考慮加強(qiáng)公法管制措施，而不是直接以私法手段代替公法管制。因此，有必要將各地的公租房使用退出過程統(tǒng)一到退回與騰退雙軌制的基本框架下，并加強(qiáng)退回的公法管制程序立法，防止公法目的實(shí)現(xiàn)過程遁入私法路徑。

在方式選擇上，公租房使用退出程序應(yīng)當(dāng)給出清晰的方案，有效區(qū)分退回與騰退雙軌制下行政強(qiáng)制與民事訴訟的適用情形。作為一種工具取舍，公租房使用退出方式由其啟動原因決定。常態(tài)化的公租房使用退出啟動原因分為兩類：一是，對承租人使用行為的監(jiān)管導(dǎo)致其保障資格終止；二是，公租房租賃合同終止或解除導(dǎo)致承租人喪失租賃權(quán)。前者應(yīng)當(dāng)由住房保障主管部門責(zé)令退回并無疑義，而后者究竟選擇何種方式則因公租房租賃合同性質(zhì)爭議而有所分歧。學(xué)者們對于公租房租賃合同的性質(zhì)存在行政合同、民事合同和行政私法合同等不同觀點(diǎn)，但通說認(rèn)為，保障房租賃關(guān)系一般通過民事法律規(guī)范調(diào)整，僅在民事合同無法實(shí)現(xiàn)公法目的之領(lǐng)域，才有必要適用雙階理論克服民事合同的局限。由于公租房租賃合同由承租人與公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位簽訂，合同雙方并不存在直接的行政關(guān)系，司法實(shí)踐中很難被認(rèn)定為行政合同。公租房運(yùn)營管理實(shí)踐中，兩類公租房使用退出啟動原因往往存在牽連，租賃權(quán)喪失伴隨著保障資格的終止，此時就需要以該情形適用民事訴訟程序是否能夠充分實(shí)現(xiàn)住房保障目的為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行方式選擇，將承租人保障資格終止作為首要的啟動原因，優(yōu)先選擇行政強(qiáng)制。

在期限要求上，公租房使用退出程序應(yīng)當(dāng)明確關(guān)鍵程序節(jié)點(diǎn)的期限，以保證使用退出的效率?！豆沧赓U住房管理辦法》對住房保障主管部門責(zé)令承租人限期退回的行政行為沒有明確的期限要求，僅規(guī)定應(yīng)當(dāng)為騰退公租房的承租人安排合理的搬遷期，而未設(shè)置搬遷期的最高期限。這縱容了住房保障主管部門在公租房使用退出過程中的不作為和消極變通執(zhí)行行為，導(dǎo)致當(dāng)前大量公租房被違規(guī)占用、無法通過再次分配實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用，損害了使用退出程序的正當(dāng)性。

（三）使用退出責(zé)任的合理性

使用退出責(zé)任是公租房使用退出壓力的重要來源。承租人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以及承擔(dān)何種法律責(zé)任，是決定退出壓力大小的主要因素。當(dāng)前，公租房使用退出壓力機(jī)制未能形成足夠退出壓力的原因除了前文已經(jīng)提及的懲罰力度不足、使用退出情形與懲罰存在一定程度的錯配外，更重要的是當(dāng)前的懲罰局限于住房保障領(lǐng)域內(nèi)，未能與社會評價與懲罰體系掛鉤，缺乏足夠的威懾力。這突出表現(xiàn)為拒不退出公租房的行為雖然屬于嚴(yán)重的失信行為，但是多數(shù)地方并未將其納入社會信用體系。盡管住房保障主管部門早已根據(jù)《住房保障檔案管理辦法》的規(guī)定，按照“一戶一檔”的原則為公租房承租人建立了紙質(zhì)和電子檔案，但由于未能建立信息共享機(jī)制，實(shí)踐中公租房所在社區(qū)居委會及其物業(yè)管理公司尚且不能及時掌握承租人的使用退出情況，更遑論將其使用退出過程中的失信行為納入社會信用體系。

四、公租房使用退出壓力機(jī)制的規(guī)范重構(gòu)

（一）重整使用退出情形

重整使用退出情形不僅包括矯正公租房使用退出與城市落戶政策的不當(dāng)聯(lián)結(jié)，也包括將公租房使用退出情形再類型化，使其與公租房使用監(jiān)管和公租房租賃合同解除有效銜接。

首先，全面清理各地方公租房管理的法規(guī)或規(guī)章中突破戶籍制度安排、專為某些特定對象利益設(shè)置的歧視性使用退出情形，維護(hù)城市住房保障的制度底線和公平正義的基本價值。城市為特定對象提供住房優(yōu)惠的，應(yīng)當(dāng)在公租房制度外建立專門的住房優(yōu)惠政策，而不是擠占公租房資源。在中央推動公租房制度逐步與戶籍制度脫鉤的政策背景下，除少數(shù)特大城市可以為控制人口規(guī)模和保證公租房資源有效配置之目的暫時將戶籍遷出或不具有本地戶籍作為使用退出情形外，其他地方都應(yīng)當(dāng)消除使用退出情形中的戶籍歧視。

其次，承租人不當(dāng)使用公租房的情形與公租房使用監(jiān)管、公租房租賃合同解除聯(lián)系緊密，應(yīng)當(dāng)建立與行為嚴(yán)重性程度掛鉤的使用監(jiān)管機(jī)制，并以使用監(jiān)管導(dǎo)致其保障資格終止或公租房租賃合同解除導(dǎo)致承租人喪失租賃權(quán)作為使用退出的啟動原因。實(shí)踐中，廣州市住房保障主管部門參照我國香港《立法會房屋事務(wù)委員會屋邨管理扣分制》的相關(guān)規(guī)定，制定了《廣州市保障性住房小區(qū)管理扣分辦法（試行）》，規(guī)定住房保障主管部門根據(jù)承租人違規(guī)行為的嚴(yán)重程度每次扣去相應(yīng)分?jǐn)?shù)，并根據(jù)累計分?jǐn)?shù)執(zhí)行不同的使用退出結(jié)果。這種對承租人不當(dāng)使用公租房行為按照嚴(yán)重程度采取扣分管理的方案值得肯定，但是在將其構(gòu)造為可推廣的一般性制度時，尚需對其程序性事項(xiàng)加以優(yōu)化，以厘清其中的公、私法手段之間的關(guān)系。

最后，對收入超出公租房配租條件法定標(biāo)準(zhǔn)的承租人，采用彈性化的使用退出情形，逐級提租迫使其退出公租房，減少使用退出過程中的阻力。作為以逐級提租方式完成公租房使用退出的典范，我國香港的“維護(hù)公屋資源合理分配政策”值得借鑒。香港2007年修訂的《房屋條例》規(guī)定：如果承租人收入超出法定收入標(biāo)準(zhǔn)的2～3 倍，則需要繳付1.5～2 倍的租金；如果承租人收入超出法定收入標(biāo)準(zhǔn)的3 倍，則需要繳付3 倍的租金。為掌握承租人的真實(shí)收入，香港房屋委員會還規(guī)定：凡是在公屋住滿10年或以上的承租人，都必須每兩年申報一次收入，如果沒有按時申報收入或者申報的收入超過公屋資助標(biāo)準(zhǔn)（公屋準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的2 倍），則需繳納2倍租金；如果承租人已經(jīng)繳納2倍租金，則必須每兩年申報一次收入。筆者建議在借鑒香港逐級提租立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)定租住達(dá)到一定年限或收入已經(jīng)超過法定標(biāo)準(zhǔn)的承租人，應(yīng)當(dāng)每年一次或者每兩年一次申報收入和主要財產(chǎn)的情況。如果承租人拒絕按時申報收入和財產(chǎn)情況，住房保障主管部門有權(quán)責(zé)令其在一定期限內(nèi)完成申報；逾期仍不申報的，應(yīng)當(dāng)視為不再符合公租房配租條件。

（二）重塑使用退出程序

重塑使用退出程序主要是統(tǒng)一基本步驟流程、明晰方式選擇和明確期限要求，使公租房使用退出程序符合正當(dāng)程序原則之要求。

其一，以退回與騰退雙軌制為基礎(chǔ)，統(tǒng)一設(shè)計使用退出的基本步驟流程，明晰公、私法手段的選擇，重塑公租房使用退出的基本框架。為保證公租房住房保障公法目的之實(shí)現(xiàn)，對存在騙租或以不正當(dāng)手段獲得配租、違反住房保障目的不當(dāng)使用公租房行為情形的承租人，住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期退回公租房，以突出對于該類行為的懲罰性。對于其他情形，私法手段足以實(shí)現(xiàn)公租房使用退出，應(yīng)當(dāng)由公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位要求承租人騰退，并對拒不騰退的承租人提起民事訴訟。具體可分為三類：對于承租人拖欠租金達(dá)到一定期限的行為，因其屬于嚴(yán)重違約行為，由公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位解除合同，要求其立即騰退；對于承租人未按規(guī)定提出續(xù)租申請和因獲得其他住房、收入超出法定標(biāo)準(zhǔn)等原因不再符合配租條件的情形，租賃期限屆滿或者客觀條件成就時，合同效力終止，由公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位要求其立即騰退；對于承租人提出續(xù)租申請但經(jīng)審核不符合續(xù)租條件、因客觀原因不再符合配租條件且無其他住房的情形，合同效力終止后承租人難以及時騰退的，公租房所有權(quán)人或其委托的運(yùn)營單位可以要求其在合理的搬遷期內(nèi)騰退。

其二，明確住房保障主管部門作出責(zé)令承租人限期退回公租房決定的期限要求，并為搬遷期設(shè)置最高期限。責(zé)令限期退回具有行政處罰和行政強(qiáng)制屬性，雖然可以適用《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，并且在規(guī)定的期限要求與正當(dāng)程序原則的要求存在差距時，住房保障主管部門會按照正當(dāng)程序原則補(bǔ)強(qiáng)期限要求；但是為了加強(qiáng)住房保障主管部門的行政效能，應(yīng)當(dāng)通過立法明確其作出責(zé)令承租人限期退回公租房決定的期限要求。為保證使用退出的及時性和體現(xiàn)責(zé)令限期退出的懲罰性，住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令承租人在較短的期限內(nèi)即時退出公租房，強(qiáng)制退出期限以不超過一個月為宜，可以規(guī)定為15日。從地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，搬遷期短則為2 個月（如深圳），長則為6 個月（如武漢）。為保證公租房使用退出的效率，可將搬遷期的最高期限確定為6個月。

（三）重建使用退出責(zé)任

公租房使用退出責(zé)任的重建主要是加大對退回情形及逾期拒不退回公租房的懲罰力度，將使用退出失信行為納入社會信用體系。

一是，加大對于逾期拒不退回公租房承租人的追究力度。與公屋管理扣分制度相配套，香港房屋委員會不僅按期向每個公屋住戶派發(fā)“舉報濫用公屋郵柬”鼓勵舉報不當(dāng)使用公屋的行為，還專門成立了“打擊濫用公屋資源特遣隊”來調(diào)查核實(shí)舉報行為并及時作出懲罰決定。公租房使用退出壓力機(jī)制在建立公租房使用管理扣分制度的同時，可借鑒香港追究承租人不當(dāng)使用公屋行為責(zé)任所采取的手段，建立集使用監(jiān)管與使用退出責(zé)任追究于一體的執(zhí)法措施，主要是常態(tài)化的檢查、巡查制度及其過程中的當(dāng)場處罰制度?！豆沧赓U住房管理辦法》及各地方公租房管理的法規(guī)或規(guī)章雖然規(guī)定了舉報、投訴、檢查、巡查等使用監(jiān)管手段，但是缺乏可操作性的實(shí)施措施，難以及時追究不當(dāng)使用行為的法律責(zé)任。因此，還需要建立督促住房保障主管部門積極承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的實(shí)施機(jī)制。

二是，強(qiáng)化逾期拒不退回公租房的不利后果。在新加坡、德國和中國香港等公共租房制度較為成熟的國家和地區(qū)，騙租或以不正當(dāng)手段獲得配租都將面臨嚴(yán)重的懲罰甚至需要承擔(dān)刑事責(zé)任。如根據(jù)香港《房屋條例》第26條（1）（c）項(xiàng)規(guī)定，公屋申請者故意提供虛假材料騙租，一經(jīng)定罪可判5萬港幣罰款和6個月監(jiān)禁。在《公共租賃住房管理辦法》及各地方公租房管理的法規(guī)或規(guī)章無法規(guī)定刑事責(zé)任的情況下，應(yīng)當(dāng)通過提高罰款力度強(qiáng)化對于騙租或以不正當(dāng)手段獲取配租情形下退回公租房的懲罰性。此外，當(dāng)前對于逾期拒不退回公租房的懲罰措施主要是按照市場標(biāo)準(zhǔn)收取租金，這顯然不足以與作為私法手段的公租房騰退相區(qū)別。有必要在強(qiáng)制承租人按照市場標(biāo)準(zhǔn)繳納租金的基礎(chǔ)上，按照《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》逾期履行行政處罰決定的相關(guān)規(guī)定，追究其法律責(zé)任。

三是，將使用退出失信行為納入社會信用體系。這一做法的本質(zhì)是利用信用工具增加使用退出責(zé)任懲罰性制裁手段的嚴(yán)厲程度，達(dá)到提升使用退出壓力梯度的效果。將使用退出失信行為納入社會信用體系作為一種使用退出責(zé)任，關(guān)鍵在于失信評價與信息公開。根據(jù)“應(yīng)當(dāng)摒棄‘列為失信聯(lián)合懲戒對象’的‘籮筐’式制裁方案”，“針對不同類型的信用工具設(shè)置有針對性的法律控制方案”的信用聯(lián)合獎懲措施構(gòu)建思路，不宜寬泛地將各種被強(qiáng)制退出的承租人均作為失信聯(lián)合懲戒對象。承租人騙租或以不正當(dāng)手段獲得配租、逾期拒不退出公租房的行為屬于嚴(yán)重的失信行為，應(yīng)當(dāng)作為不良信用記錄；而其他情形下承租人盡管被強(qiáng)制退出，但只要承租人按規(guī)定及時退出公租房就不屬于失信，不應(yīng)當(dāng)作為不良信用記錄。否則，就可能因?yàn)槭判袨樵u價與使用退出懲罰過于廣泛的關(guān)聯(lián)，使其成為不具梯度激勵作用的“籮筐”條款，從而喪失作為信用工具提供社會聲譽(yù)評價的制度價值。

五、結(jié)語

公租房使用退出壓力機(jī)制是強(qiáng)制承租人及時退出公租房，實(shí)現(xiàn)有限的住房保障資源循環(huán)利用和合理配置，維護(hù)公租房住房保障的制度底線和公平正義的基本價值的重要法律機(jī)制，是住房保障基本法律制度的重要組成部分。重構(gòu)公租房使用退出壓力機(jī)制意在對既有公租房使用退出方案改弦易轍，建立能夠有效解決退出難問題的常態(tài)化方案，擺脫對于專項(xiàng)整治和清退行動等短期化、運(yùn)動式治理方案的依賴，將公租房退出難問題的解決納入法治化軌道。當(dāng)理論照進(jìn)現(xiàn)實(shí)、構(gòu)思遇逢實(shí)踐，我國公租房使用退出壓力機(jī)制重構(gòu)最需要的是盡快出臺《城鎮(zhèn)住房保障條例》和《住房租賃條例》，并著手制定《住房保障法》，將公租房使用退出壓力機(jī)制升華為更具一般性的保障房使用退出壓力機(jī)制，保證住房保障資源的合理配置和分配正義。