交通運輸領(lǐng)域“非現(xiàn)場執(zhí)法”的實踐與思考

汪芳

摘要：交通運輸是國家發(fā)展基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和重要服務(wù)性行業(yè)，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的發(fā)展，交通行政執(zhí)法領(lǐng)域以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管得到推廣普及，并取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。執(zhí)法實踐中，如何著力解決非現(xiàn)場執(zhí)法不規(guī)范問題，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，尚需從體制、機(jī)制、法制等多方面進(jìn)行規(guī)范和完善。本文從設(shè)施、技術(shù)、管理等角度，探討如何規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法以助力交通高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：交通運輸;非現(xiàn)場;行政執(zhí)法

中圖分類號：D631.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006—7973（2022）05-0136-03

交通運輸是國民經(jīng)濟(jì)的重點戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為：“一切改良，以交通改良最有實效”。交通在高速發(fā)展同時，也面臨諸多問題，例如公路貨車超限超載、內(nèi)河船舶非法從事海上運輸?shù)染弥尾挥摹邦B疾”就嚴(yán)重威脅著人民生命財產(chǎn)安全。

為加速推進(jìn)交通治理體系和治理能力現(xiàn)代化，營造良好的交通法治環(huán)境，2018年11月中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，整合執(zhí)法主體，將公路、道路、港口、海事、水路、航道、交通工程質(zhì)量監(jiān)督等領(lǐng)域的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)歸集到交通運輸綜合行政執(zhí)法部門，推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，有效緩解了多頭、交叉執(zhí)法等問題。改革后，受人員編制、能力素質(zhì)等影響，基層執(zhí)法一線反映事多人少，因此突破傳統(tǒng)“人海戰(zhàn)術(shù)”執(zhí)法模式，以推行非現(xiàn)場執(zhí)法賦能交通發(fā)展已成為解決基層執(zhí)法之急、之難的務(wù)實之舉。

1加快推進(jìn)交通非現(xiàn)場執(zhí)法的必要性

1.1交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的需要

建國以來特別是改革開放以來，我國交通發(fā)展迅猛，規(guī)模已世界領(lǐng)先，運輸服務(wù)保障能力大幅提升，鐵路貨運量及旅客周轉(zhuǎn)量、公路客貨運輸量及周轉(zhuǎn)量、港口貨物吞吐量及集裝箱吞吐量、快遞業(yè)務(wù)量均居世界第一，民航旅客運輸居世界第二。中國高鐵等先進(jìn)交通裝備的應(yīng)用，體現(xiàn)了交通已由量的積累轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升。

1.2建設(shè)綠色低碳交通的需要

交通運輸具有點多、線長、面廣的特點，也是碳排放重點領(lǐng)域。作為先進(jìn)技術(shù)集成應(yīng)用的重要場景，交通領(lǐng)域加快形成綠色低碳交通運輸方式，大力推進(jìn)以交通智能、安全、綠色發(fā)展為目標(biāo)的“新基建”，促進(jìn)信息、制造、能源、材料等領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)集成創(chuàng)新應(yīng)用，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)與交通產(chǎn)業(yè)加速融合，無人駕駛、自由流收費、共享經(jīng)濟(jì)、超級高鐵等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式不斷涌現(xiàn)。

1.3交通運輸執(zhí)法的難度和壓力增大

交通運輸高速發(fā)展帶來公路、航道里程、車輛、船舶數(shù)快速增長，智慧交通的發(fā)展也給交通執(zhí)法帶來新的挑戰(zhàn)，但交通執(zhí)法隊伍卻沒有增加，綜合執(zhí)法壓力劇增，旁站式、運動式、粗放式執(zhí)法必須向依靠科技進(jìn)步和改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

2交通非現(xiàn)場執(zhí)法的概念和法治依據(jù)

非現(xiàn)場執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法人員不直接接觸行政相對人情況下，通過監(jiān)控、攝像、錄像等技術(shù)手段，運用現(xiàn)代信息技術(shù)系統(tǒng)，采集記錄其違法證據(jù)，并對其行政處罰的執(zhí)法方式。

“非現(xiàn)場執(zhí)法”初始于道路交通管理領(lǐng)域，因道路交通具有路線長、流動性大、地域環(huán)境復(fù)雜等特點，僅依靠執(zhí)法人員現(xiàn)場巡查的工作方式不能適應(yīng)需要，為解決這一問題，交管部門通過技術(shù)監(jiān)控、視音頻記錄等方式收集、固定違法事實，并以此為依據(jù)對當(dāng)事人實施行政處罰，這種執(zhí)法方式一經(jīng)使用就快速推行，并得到國家政策支持?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）第56條明確規(guī)定：“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，依托國家統(tǒng)一建立的在線監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)管信息歸集共享和關(guān)聯(lián)整合，推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管的精準(zhǔn)化、智能化水平?！?/p>

非現(xiàn)場執(zhí)法是寬泛概念，包含“非現(xiàn)場”監(jiān)管、取證、檢測（監(jiān)測）、處罰以及非接觸性執(zhí)法檢查等?！胺乾F(xiàn)場監(jiān)管”側(cè)重利用監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行日常監(jiān)管，“非現(xiàn)場取證”側(cè)重利用技術(shù)手段遠(yuǎn)程取證，“非接觸性執(zhí)法”突出盡量不直接接觸當(dāng)事人，本文所指的非現(xiàn)場執(zhí)法涵蓋以上概念，但并不表示執(zhí)法全過程都在“非現(xiàn)場”狀態(tài)下。

我國法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對非現(xiàn)場執(zhí)法尚無準(zhǔn)確定義，2016年《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》（部令2016年第62號）出臺，公路治超領(lǐng)域“非現(xiàn)場執(zhí)法”才有了部門規(guī)章的依據(jù)?！蛾P(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》明確提出“大力推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法和信息化移動執(zhí)法”，給交通“非現(xiàn)場執(zhí)法”提供了法治依據(jù)。

2021年7月15日起施行的新修訂行政處罰法第41 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點應(yīng)當(dāng)向社會公布"。這是法律專門對利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的執(zhí)法方式即俗稱的“非現(xiàn)場執(zhí)法”進(jìn)行了規(guī)范，并對記錄內(nèi)容和方便當(dāng)事人查詢等作出相應(yīng)規(guī)定，有力提升了非現(xiàn)場執(zhí)法的法律地位。

3當(dāng)前交通非現(xiàn)場執(zhí)法面臨的困難和問題

非現(xiàn)場執(zhí)法自推行以來，取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。較之于傳統(tǒng)的現(xiàn)場執(zhí)法，不受道路或水上環(huán)境等客觀因素干擾，不因違法對象的身份不同而區(qū)別對待，減少了與違法行為人的直接接觸，減少了阻撓、抗拒等人為因素干擾;采集的違法數(shù)據(jù)錄入計算機(jī)系統(tǒng)后專人管理，設(shè)定管理權(quán)限后，不能隨意更改刪除數(shù)據(jù)，保障了執(zhí)法公正;消除了違法僥幸心理，既減少交通違法行為的發(fā)生，又減少了執(zhí)法者的人身安全風(fēng)險，為維護(hù)社會穩(wěn)定、保障合法權(quán)益提供有力保障。盡管優(yōu)勢明顯，但也出現(xiàn)不少矛盾和問題。

3.1有“只罰不糾”嫌疑

非現(xiàn)場執(zhí)法因執(zhí)法人員不在現(xiàn)場，無法當(dāng)場糾正違法行為，更不能教育違法行為當(dāng)事人，難以體現(xiàn)《行政處罰法》“處罰與教育相結(jié)合”原則。加之全國交通、交警、海事等有關(guān)綜合執(zhí)法系統(tǒng)沒有聯(lián)網(wǎng)，車船等基礎(chǔ)信息、現(xiàn)場執(zhí)法信息未實時共享，加之目前的違法抄告和上傳機(jī)制也不健全，導(dǎo)致違法行為不能得到及時糾正。

3.2易引發(fā)社會矛盾

以公路超限超載治理為例，通過“電子眼”、電子稱重系統(tǒng)等開展非現(xiàn)場執(zhí)法，由于非現(xiàn)場執(zhí)法無法實時告知或告知不及時，處罰過頻易產(chǎn)生天價罰單。如果執(zhí)法設(shè)備存在設(shè)置不規(guī)范、不準(zhǔn)確、不合理等情形，極易讓相對人產(chǎn)生“驅(qū)利執(zhí)法”的不公平感。近年來，媒體曾多次報道大貨車司機(jī)因北斗定位掉線、超載等原因被通知處以扣車罰款，處罰后因維權(quán)成本高，易產(chǎn)生不公平感，導(dǎo)致發(fā)生自殘等極端不良后果，也引發(fā)社會輿論高度關(guān)注。

3.3有關(guān)規(guī)定不明晰

《行政處罰法》第41條規(guī)定的“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”的范圍不明晰，根據(jù)該條“符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯”的表述，應(yīng)該是針對固定視頻監(jiān)控等設(shè)備。道路“電子眼”等固定監(jiān)控設(shè)備之外的其他監(jiān)控設(shè)備是否屬于《行政處罰法》所稱的“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”呢，例如《非現(xiàn)場查處道路交通安全違法行為操作規(guī)程（試行）》（公交管〔2020〕73號）的非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備還包括移動式技術(shù)監(jiān)控設(shè)備、車輛動態(tài)監(jiān)控設(shè)備等。另外，海事部門使用VTS、海事CCTV視頻監(jiān)管系統(tǒng)，有關(guān)執(zhí)法部門使用無人機(jī)、人造衛(wèi)星巡邏巡查，又如何適用《行政處罰法》第41條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范呢。

3.4執(zhí)法依據(jù)不夠明確

當(dāng)今社會，信息數(shù)字技術(shù)應(yīng)用無所不在，行政執(zhí)法特別是調(diào)查取證運用“電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”已成為普遍接受的事實?！缎姓幜P法》第41條要求“利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備”調(diào)查取證活動應(yīng)“依照法律、行政法規(guī)規(guī)定”，但在哪些領(lǐng)域和情形下行政機(jī)關(guān)可以憑電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實并據(jù)此實施行政處罰，并沒有具體明確。

3.5無法準(zhǔn)確實施自由裁量權(quán)

目前交通執(zhí)法運行系統(tǒng)智能化程度還不夠，沒有設(shè)置從輕、減輕或從重、不予處罰等選項，無法精準(zhǔn)對個案實施處罰，做到過罰相當(dāng)。例如在非現(xiàn)場治超案件中，如果不適用從輕、減輕處罰，可能導(dǎo)致駕駛員不配合，不在規(guī)定的時間內(nèi)接受處理，甚至倒逼駕駛員采取過戶、更換牌照、變更車主、更換駕駛?cè)藛T等手段拖延躲避處罰，導(dǎo)致違法行為得不到及時處罰，造成非現(xiàn)場執(zhí)法案件結(jié)案率低。

4交通非現(xiàn)場執(zhí)法的實踐路徑和思考

新《行政處罰法》為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，對非現(xiàn)場執(zhí)法進(jìn)行了規(guī)范，但在執(zhí)法實踐中仍需進(jìn)一步細(xì)化完善。制度層面，應(yīng)制定“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，編制平臺協(xié)同應(yīng)用工作規(guī)范、電子證據(jù)認(rèn)定、執(zhí)法數(shù)據(jù)資源采集接口、交通行政執(zhí)法數(shù)據(jù)交換規(guī)范、執(zhí)法數(shù)據(jù)資源目錄服務(wù)接口等系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為實施“互聯(lián)網(wǎng)+行業(yè)監(jiān)管”信息化管理模式提供制度與機(jī)制保障。操作層面，應(yīng)優(yōu)化交通智慧執(zhí)法方式，提高視頻監(jiān)控、交通流檢測、超限監(jiān)測、車船運行數(shù)據(jù)等監(jiān)測數(shù)據(jù)的接入應(yīng)用，推廣電子巡查、輕微違法行為快速處置、互聯(lián)網(wǎng)平臺在線處理等高效化、智慧化執(zhí)法模式。

（1）把住“法律依據(jù)關(guān)”，做到于法有據(jù)。非現(xiàn)場執(zhí)法應(yīng)做到依法行政，哪些領(lǐng)域、哪些情形下可以憑電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定的違法事實來實施行政處罰，應(yīng)由法律或行政法規(guī)確定。行政機(jī)關(guān)再細(xì)化程序制度以增強(qiáng)非現(xiàn)場執(zhí)法的操作性，及時清理超出權(quán)限作出的非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定，完善電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置的合法性。

（2）應(yīng)把住電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備“質(zhì)量關(guān)”。利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時完善法制審核、技術(shù)審核程序、公布設(shè)置地點等手續(xù)，及時檢測校核相關(guān)設(shè)備，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，及時淘汰更換。

（3）應(yīng)把住電子監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置審核關(guān)，確保公平公開。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置應(yīng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，做到科學(xué)合理、公開透明，設(shè)置點位考慮成本、技術(shù)、現(xiàn)場條件，符合節(jié)能減排，適應(yīng)區(qū)域布局和容量，設(shè)置地點或監(jiān)控方式要廣而告之，避免“釣魚式執(zhí)法”。

（4）記錄違法內(nèi)容必須準(zhǔn)確無誤、客觀全面。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實應(yīng)真實清晰、完整準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄內(nèi)容是否符合要求，違法信息采集的標(biāo)準(zhǔn)格式應(yīng)統(tǒng)一，未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。

（5）暢通溝通機(jī)制和救濟(jì)渠道。非現(xiàn)場執(zhí)法有關(guān)信息應(yīng)告知當(dāng)事人，告知方法應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，采取信息化等手段為當(dāng)事人查詢、陳述和申辯提供方便。倡導(dǎo)柔性執(zhí)法、說理式執(zhí)法，建立人性化的輕微違法不予處罰裁量制度、首次違法以學(xué)代罰制度，創(chuàng)新包括告知事實和救濟(jì)、說明理由、申請免責(zé)、網(wǎng)上查詢視頻、網(wǎng)上申訴、處罰文書電子化形成并送達(dá)等制度。不得限制當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)，并為弱勢群體提供信訪、調(diào)解、仲裁、訴訟、曝光等多種形式的救濟(jì)渠道。

（6）把住“教育懲戒關(guān)”。非現(xiàn)場執(zhí)法在違法當(dāng)事人前來處理時，一并完成立案和處理程序，并開展法制教育。如當(dāng)事人未主動接受處罰，可通過有關(guān)部門協(xié)查，提醒督促接受處理。對催告后不主動接受處理，將重點查處、從重處罰，直至申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，消除部分違法者逃避處罰的僥幸心理。有關(guān)信息應(yīng)抄送信用考核機(jī)構(gòu)，對相關(guān)企業(yè)、經(jīng)營者、源頭單位等責(zé)任主體也要處罰。

（7）應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督。目前各地各區(qū)域非現(xiàn)場執(zhí)法流程不一，應(yīng)進(jìn)行必要的統(tǒng)一規(guī)范，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《行政執(zhí)法三項制度》，執(zhí)法非現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄和全過程監(jiān)督，做到對執(zhí)法人員資格、行為、對非現(xiàn)場執(zhí)法運行過程的可視、可測、可控，同時接受社會公眾和執(zhí)法對象的監(jiān)督。