地方政府融資平臺的發(fā)展及其風險防范

李晶

摘要：改革開放以來，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的地方政府利用融資平臺公司來吸引投資，促進市政建設等地方公共事業(yè)的發(fā)展。地方政府融資平臺的發(fā)展與我國經(jīng)濟發(fā)展情況具有不可分割的關系，也是我國經(jīng)濟發(fā)展模式的真實映射。然而一些地方政府融資平臺雖然推動了經(jīng)濟發(fā)展，但是在這個過程中也出現(xiàn)了許多風險。所以需要對融資平臺的風險加以識別，并采取必要的有效措施來提高融資平臺的穩(wěn)定性和安全程度，以便于實現(xiàn)地方經(jīng)濟的健康發(fā)展?；诖耍恼戮臀覈胤秸谫Y平臺的發(fā)展歷程與風險防范進行研究。

關鍵詞：地方政府;融資平臺;風險防范

一、地方政府融資平臺產(chǎn)生的背景

改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，各級政府投資在經(jīng)濟發(fā)展過程中起著至關重要的作用。在以政府主導投資發(fā)展經(jīng)濟的背景下，地方政府需要吸收大量的資金來投資各種項目。另外，隨著城市化進程加快，社會對于城市基礎建設設施提出了更高的要求，導致地方政府有限的公共事業(yè)建設資金無法滿足投資的需求，這種供給與需求的矛盾為地方政府探索新的融資渠道提供了驅(qū)動力。所以為了有效解決地方經(jīng)濟發(fā)展中的資金問題，就產(chǎn)生了許多不同類型的地方政府融資平臺。他們具有獨立企業(yè)法人資格又能夠代替政府進行融資、經(jīng)營建設、償還債務等。其次，1994年政府實行分稅制改革，使中央財權上收、事權下放，并且在1995年新《預算法》出臺之前，我國地方政府不享有發(fā)行政府債券來進行融資的權利，這在某種程度上也促進了地方融資平臺的產(chǎn)生。最后，中央政府開展的刺激國內(nèi)消費來推動經(jīng)濟增長的計劃進一步加速了地方政府融資平臺的擴張。并且在2008年金融危機不斷加深的背景下，融資平臺的擴張幫助地方政府緩解了在基礎設施建設方面資金缺乏的困境。

二、地方政府融資平臺的發(fā)展歷程

（一）起步階段（20世紀90年代初期至2000年）

這個階段是我國城市化的起步階段，也是地方政府融資平臺發(fā)展的起步階段。由于我國城市化建設的需要，各級地方政府在城市基礎設施建設上的資金需求量逐漸增大。但是1994年實行的分稅制，使得財權上移而事權下降。另外，當時原《預算法》規(guī)定，“地方政府不得發(fā)行地方政府債券進行融資”，《擔保法》和《貸款通則》也明確對地方政府提供貸款擔保和直接向銀行貸款的行為提出約束條件，因此資金與需求的不匹配促使了融資平臺的產(chǎn)生。除此之外，國家還頒布各種文件鼓勵地方政府通過融資平臺來進行城市基礎設施建設。例如，1986年國務院頒布的“國函（1986）94號”文中，同意上海采取“自借自還”的方式來籌集利用外資進行城市化基礎設施建設。于是上海第一家地方政府融資平臺公司——“久事公司”應運而生，久事公司通過多種渠道進行融資，有效地緩解了地方政府資金不足的問題。

（二）緩慢發(fā)展階段（2001～2008年）

東南亞金融危機后，政府為了恢復經(jīng)濟實行積極的宏觀經(jīng)濟政策，大量城市基礎設施建設是其主要內(nèi)容。但是政府給予的財政幫扶非常有限，再加上原《預算法》規(guī)定地方政府不能通過發(fā)行債券進行融資，所以為了緩解資金壓力，各地方融資平臺公司如交通公司、城投公司、開發(fā)投資公司等地方融資平臺開始普遍興起，但地方政府融資平臺仍處于緩慢發(fā)展階段。

（三）快速發(fā)展階段（2009～2012年）

從2009年開始，地方政府融資平臺快速發(fā)展。受金融危機影響，國務院提出巨額經(jīng)濟刺激計劃并出臺4萬億投資計劃，其中給地方政府配套的資金達2.82萬億元。在中央無法全部撥款后，用來借錢的地方融資平臺便呈爆發(fā)式增長。2009 年，中國人民銀行與銀監(jiān)會共同發(fā)布了《關于進一步加強信貸結構的調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展指導意見》一文，文件中明確表示“保證符合條件的中央投資項目所需配套貸款及時落實到位，支持有條件的地方政府組建地方投融資平臺”。2009年10月，財政部印發(fā)了《關于進一步加快落實中央擴大內(nèi)需投資項目地方配套資金等有關問題的通知》（財建〔2009〕631號）一文，提出“地方政府可以通過以下渠道籌集資金并且要按照有關規(guī)定，嚴格地方政府債券資金安排使用：一是地方各級政府一般預算資金;二是地方各級政府土地出讓收益等各類政府性基金;三是中央財政代理發(fā)行的2009年2000億元地方政府債券資金;四是利用政府融資平臺通過市場機制籌措的資金;五是地方政府其他可用財力?！痹谶@種背景下，融資平臺的規(guī)模迅速擴大，很快成為國內(nèi)最活躍的投融資主體之一。全國融資平臺的數(shù)量也由2008年的3000家增至2010年的6576家，總貸款額從1.7萬億元增至4.1萬億元，融資平臺的地方政府性債務規(guī)模接近5萬億元，占全部地方政府性債務的46%。截至2011年，地方政府融資平臺的數(shù)量已增至1萬多家，同比增長233%以上;其貸款余額約為10萬億元，同比增長500%左右。

（四）規(guī)范調(diào)整階段（2013～2016年）

2013～2016年，由于舉債規(guī)模擴張和運作不夠規(guī)范等行為使得地方政府融資平臺的風險日益增加。為控制融資平臺公司帶來的風險，中央和地方相繼出臺了一系列的指導意見來引導平臺公司向市場化方規(guī)范運行，促進融資平臺調(diào)整轉(zhuǎn)型。2014年，國務院發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）一文中明確提出，“要通過疏堵結合、分清責任等方式來加強地方政府債務管理，切實防范化解財政金融風險，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展”。與此同時，各地方政府也出臺相應政策來進一步促進融資平臺轉(zhuǎn)型調(diào)整、創(chuàng)新發(fā)展，共同推動地方政府融資平臺在市場化背景下規(guī)范運行。這一階段是地方政府融資平臺的規(guī)范調(diào)整階段，也奠定了中央政府監(jiān)管收縮地方政府融資平臺行為的基礎。

（五）收縮階段（2016～2022年）

據(jù)統(tǒng)計，2017年年底公開信息披露的融資平臺合計有息債務約為32.3萬億元，從2008年以來，其規(guī)模增長了近27萬億元?；诖耍C布了一系列政策文件來指導控制地方政府融資平臺的債務風險，規(guī)范地方政府的融資擔保行為。2017年4月，財政部發(fā)布了《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）等文件，多次強調(diào)政府需要加快建立地方政府融資平臺規(guī)范的投融資制度，減少平臺公司違法違規(guī)投融資行為的發(fā)生。這一系列的監(jiān)管政策限制了地方政府通過融資平臺進行融資，使平臺公司的融資規(guī)模變小，政府債務與平臺公司的關系也更加明確。2017年7月，國務院派出督察組徹查部分地區(qū)，對違規(guī)融資行為予以制止、處分，成功使地方政府債券發(fā)行占比由2016年的57.6%降至42.7%。

三、地方政府融資平臺存在的風險

研究地方政府融資平臺的發(fā)展歷程可以得出，融資平臺確實在政府投融資活動中發(fā)揮著重要的作用。但是隨著舉債規(guī)模不斷增長，平臺積聚的風險也越來越大。識別潛在的風險并加以控制，有利于發(fā)揮自身優(yōu)勢來更好地為地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。

（一）財政收入風險

地方政府融資平臺的設立是為了在經(jīng)濟發(fā)展中有效緩解地方政府的資金壓力，其項目多為公共設施建設，投入資金多、建設周期長，基本不考慮盈利。2015年，全國土地出讓收入平均降幅20%。2017年地方政府融資平臺稅后凈資產(chǎn)收益率約為2.4%，遠遠低于其他非金融發(fā)債企業(yè)的6.4%與其自身發(fā)債成本。投融資平臺投資帶來的收益是小于貸款的，另外，地方政府融資平臺在到期時即使無法償付，實際上也不會發(fā)生破產(chǎn)清算的情況，基本上還是由政府財政承擔償還的責任，而外部借入資金過多會擠占商業(yè)銀行的信貸額度，影響金融業(yè)收益，使得投資的風險容易轉(zhuǎn)移到中央財政或者商業(yè)銀行體系。

（二）債務風險

截至2021年4月，城投債存量有14409只，存量規(guī)模合計11.57萬億元。1年內(nèi)和3年內(nèi)城投債存量余額占比分別為5.35%和9.82%，且從整體趨勢上看，城投債的期限有縮短傾向。2008～2018年，政府融資平臺發(fā)展迅速，在這期間其有息負債規(guī)模從5萬億元增長至30余萬億元，政府投資基金的募集規(guī)模也從2014年的3031.35億元升至36961億元。2011年審計署報告顯示，省政府在地方債務中占比29.96%，市政府占比43.51%，縣政府占比26.53%。根據(jù)2013年的審計結果，地方政府需要償還的債務中，融資平臺債務占比37.47%;地方政府或有債務中，融資平臺債務占比41.22%。然而，只有20%左右的債務被納入地方政府債務，平臺公司的其他債務被排除在政府性債務之外，這就變成了不受中央監(jiān)管的地方政府融資平臺的隱性債務。據(jù)估算，我國地方政府的隱性債務總規(guī)模在21萬億～30.5萬億元之間，是顯性債務的1.4～2.0倍。除此之外，一些地方政府投融資平臺公司的債務貸款擔保更是加重了代償風險。

（三）償付風險

地方政府融資平臺業(yè)務的利潤遠小于其發(fā)債融資成本。另外，根據(jù) Wind 數(shù)據(jù)，2017年城投債中的中短期債券占據(jù)絕大比例。5年期城投債發(fā)行規(guī)模為6597億元，占比約38%;3年期、7年期、1年以內(nèi)、1年期和10年期的發(fā)行量分別為3419億元、3409億元、2254億元、1，270.80億元和 443.40億元;5年期及以內(nèi)的債務占比為高達78%，這顯著加大了平臺公司的中短期償債壓力。據(jù)統(tǒng)計，2017年，廣東地方政府需還債9023.37億元，珠三角地區(qū)9市需還債1192億元、粵東西北地區(qū)12市需還372億元。2018年和2019年是平臺公司債務相對集中到期的時間段，債務體量極大。2018年到期或進入回售期的城投債近1.6萬億元，其中到期規(guī)模約為1.35萬億元，進入回售期的近2500億元。而現(xiàn)階段地方債務資金多來自銀行貸款，且接近一半的新增貸款用于償還舊債，截至2021年4月，未跨市場發(fā)行的城投債中用于償還存量債務的占比達到64.27%。因此一旦銀行集中要求還本付息，就會出現(xiàn)嚴重的金融系統(tǒng)風險與銀行信用危機。

（四）經(jīng)營風險

地方政府融資平臺的投融資活動是在國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會領導下由當?shù)刎斦诌M行資金調(diào)配，會導致地方政府和投融資平臺的信息不對稱，影響項目進展。平臺公司也不具有獨立完善的法人治理結構，由地方政府任命其實際控制人，缺乏專業(yè)人士，容易受到行政命令的影響。并且地方政府對融資平臺的實際情況缺少了解與監(jiān)管，導致平臺公司責任主體不明確、內(nèi)部控制制度松散等問題，占用挪用融入資金、違規(guī)發(fā)債借貸等情況也層出不窮。

四、降低地方政府融資平臺風險的建議

（一）融資方式多元化

我國地方政府融資平臺融資主要通過銀行貸款，方式較為單一，風險也比較集中。因此地方政府融資平臺應該尋找更多融資渠道，比如發(fā)行企業(yè)債，出售股權等。還可以學習西方的融資理念同時引進新型的融資模式，多元化的融資方式不僅有利于降低地方政府融資平臺的融資成本，也能降低融資風險。

（二）建立健全地方政府債務管理機制

首先根據(jù)地方政府融資平臺公司的具體債務狀況加快建立平臺公司的債務管理體系，更要控制平臺公司的債務規(guī)模在合理的范圍內(nèi)。根據(jù)償債體系對各地方政府融資平臺的債務規(guī)模和償付能力進行評估，對于不同標準的平臺公司實施不同的管理政策，并基于評估結果規(guī)定其融資規(guī)模。其次，對平臺公司的融資模式進行改革和優(yōu)化，減少商業(yè)銀行損失，盡力緩解負債壓力。

（三）完善治理機制并加強對平臺的監(jiān)管防控

不以行政手段干預企業(yè)的實際運作，使投融資平臺成為自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人實體，實現(xiàn)“政企分離”。堅持市場化導向，建立市場法人主體地位，并建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。財政部和銀監(jiān)會要嚴格規(guī)章制度，在方針政策上做好導向工作，建立系統(tǒng)的、科學的、有效的行政司法監(jiān)控體系。地方政府要充分發(fā)揮監(jiān)管職能，與銀行等機構對融資平臺進行聯(lián)合監(jiān)管，加強風險控制、整頓和清理平臺公司的違法違規(guī)行為。最后融資平臺要完善內(nèi)部監(jiān)管體系，建立科學有效的工作激勵制度，預防內(nèi)部工作人員進行違規(guī)操作。

（四）加快地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺要抓住機遇、加快轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)的融投資能力，拓寬業(yè)務類型。依托與政府、銀行等關系優(yōu)勢加快向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實體的公司化轉(zhuǎn)型，加快解決融資、償付難的困境，實現(xiàn)平臺公司的市場化運作與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，更好地推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。

五、結語

我國地方政府融資平臺是在特殊的經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的，本文研究了地方政府融資平臺的發(fā)展歷程，對平臺公司在發(fā)展中潛在的風險進行思考分析并提出建議。為了保證融資平臺更加穩(wěn)定安全，地方政府需要提高風險控制的重要意識，依托指導政策與管理經(jīng)驗等條件，將風險降到最低水平，推動地方經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。相信地方政府融資平臺在新經(jīng)濟新時代的背景下，可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢并加快轉(zhuǎn)型，為地方經(jīng)濟的建設與發(fā)展注入新的驅(qū)動力，發(fā)揮新一輪的作用。

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（作者單位：揚州大學）