楊紅霞

摘要：隨著我國財稅改革在資源配置、國家建設(shè)、宏觀調(diào)控、社會發(fā)展等方面積極影響的顯現(xiàn)，其對地方經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響極為深遠(yuǎn)。現(xiàn)階段財稅改革存在的問題也需要得到重視，以充分發(fā)揮其重要職能，促進(jìn)我國經(jīng)濟持續(xù)、健康、全面的發(fā)展。因此，及時地找出財稅體制存在的系列問題，對加快財稅體制改革進(jìn)程，具有重要的現(xiàn)實意義。本文在分析財稅改革對地方財政經(jīng)濟發(fā)展積極影響的基礎(chǔ)上，探討了財稅改革對地方財政經(jīng)濟發(fā)展的挑戰(zhàn)和問題，并提出了基于推動地方經(jīng)濟視角的財稅改革推進(jìn)對策。

關(guān)鍵詞：財稅改革、地方財政、經(jīng)濟發(fā)展

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，國家需要加大財稅體制改革的力度，以保證財稅政策符合當(dāng)前經(jīng)濟、民生的需求。目前，財稅體制新一輪的改革取得了明顯的成果和重大突破，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。但是，在財稅體制改革中仍然存在很多問題，特別是對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響和挑戰(zhàn)，需要不斷進(jìn)行探究與摸索。

一、財稅改革對地方財政經(jīng)濟發(fā)展的作用

（一）促進(jìn)地區(qū)之間平衡發(fā)展

不同地區(qū)之間由于受環(huán)境、地域、人口等因素影響，經(jīng)濟發(fā)展差異巨大。各地區(qū)不平衡的經(jīng)濟發(fā)展，引起各地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的資源沖突、利益沖突，使各地區(qū)的政治、文化環(huán)境的塑造與完善受到限制，于穩(wěn)定發(fā)展國家整體建設(shè)不利。國家明確提出了區(qū)域均衡的要求，中央財政加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支持力度。在“十三五”期間中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付一直保持增長趨勢。特別是2020年，中央轉(zhuǎn)移支付充分發(fā)揮其靈活性，以地方的實際需求為準(zhǔn)，加大財政轉(zhuǎn)移支付的速度和力度，中央財政轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到8.34億元，有效緩解了地方財政的困難。

（二）規(guī)范預(yù)算制度

預(yù)算法進(jìn)一步明確政府預(yù)算收支范圍及編制內(nèi)容，預(yù)算體系更加清晰完整，更加注重預(yù)算的完整性，預(yù)算職能的定位也從“幫助政府管好錢袋子”轉(zhuǎn)換為“規(guī)范政府錢袋子”。各級政府部門之間權(quán)責(zé)邊界進(jìn)一步厘清，主體權(quán)責(zé)日漸清晰，逐步健全權(quán)力責(zé)任相匹配的激勵與約束機制。預(yù)算的執(zhí)行及調(diào)整進(jìn)一步科學(xué)化、法治化，預(yù)算依法追責(zé)機制初步建立。對財政資金的支出進(jìn)行有效監(jiān)督，做到有預(yù)算不超支，無預(yù)算不支出，財政資金的使用效率得到提升。預(yù)算信息依法公開，增加預(yù)算透明度，社會監(jiān)督力度不斷加強。

（三）推進(jìn)稅收制度改革，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的職能

稅費業(yè)務(wù)整合有助于增強稅務(wù)部門服務(wù)國家治理的合力。當(dāng)前，稅收立法改革積極推進(jìn)，修改稅收征管法，完善稅收征管相關(guān)配套措施，現(xiàn)行的18個稅種中已有12個制定了法律，其他稅種的立法工作也在積極推進(jìn)。流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重不斷下降，“營改增”圓滿完成，增值稅稅率由原來的四檔變?yōu)槿龣n，對符合條件企業(yè)的留抵稅額予以退稅，增值稅的一系列改革不僅僅理順了增值稅的抵扣鏈條，還用一系列的硬措施來確保稅負(fù)只減不增，促進(jìn)公平市場環(huán)境。直接稅比重穩(wěn)步提高。個人所得稅轉(zhuǎn)換為綜合與分類相結(jié)合的模式，提高了基本減除費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，還新增加六項專項附加扣除，降低中低收入者的負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)稅收公平，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的職能作用，進(jìn)而推動地方經(jīng)濟發(fā)展。

二、財稅改革對地方財政經(jīng)濟發(fā)展的挑戰(zhàn)和問題

（一）存在地方財政投融資風(fēng)險

財政風(fēng)險管理雖不斷完善，但相關(guān)問題仍待深化。其一，許多地方財政為土地財政，但隨著國家一系列政策的出臺，房地產(chǎn)市場降溫，商品房去庫存壓力增大，依托于土地出讓金的地方財政狀況堪憂。為了盡快籌到資金緩解收支矛盾，地方政府大多不惜成本，在支付正常的利息之外支付其他昂貴的費用。這不僅加重了政府的負(fù)債，也助長了一些腐敗行為的發(fā)生。其二，政府在投融資領(lǐng)域的干預(yù)過多，降低了市場活力，影響了社會資本的投融資效率。政府與市場之間分工不合理，即便債務(wù)風(fēng)險管理中對舉債過程中的債務(wù)主體、責(zé)任、應(yīng)急處置、違規(guī)及追責(zé)等都進(jìn)行明確規(guī)定，并建立了限額管理制度來控制風(fēng)險。但是，在目前的國情下，財政將最終承擔(dān)兜底責(zé)任，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不匹配。還有影響財政平衡的如社會保障之類的隱性債務(wù)這種重大事項，財政在其中參與決策的作用相當(dāng)有限，政府與市場的合作機制依然存在諸多漏洞，導(dǎo)致長期投資風(fēng)險偏高，影響了社會經(jīng)濟高效發(fā)展。

（二）地方政府預(yù)算制度不完善

目前，我國預(yù)算制度、績效考核不完善等問題，依然是財稅體制改革中不容忽視的問題。一是雖然已建立政府預(yù)算體系，新修訂的預(yù)算法對四本預(yù)算的管理進(jìn)行了規(guī)范并明確了四本預(yù)算之間的銜接要求。但是由于理念還不夠清晰，一般公共預(yù)算與其他三本的銜接和轉(zhuǎn)列還只是基于需求導(dǎo)向有一般性的要求，怎樣轉(zhuǎn)換、歸并列支并沒有一個合理度來把握，還需要在以后的進(jìn)一步改革中來明晰，建立規(guī)范的機制。二是預(yù)算制度的改革雖然對預(yù)算的編制、執(zhí)行及結(jié)果的考核，資金的管理及結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)都進(jìn)一步要求，較大提升了財政的統(tǒng)籌性，但怎樣具體落實到位仍面臨不小挑戰(zhàn)。比如，預(yù)算權(quán)具體如何分割的問題沒有解決，預(yù)算的完整性還有待提升：要求預(yù)算公開透明，怎樣具體細(xì)化落實，如果程度不夠，影響監(jiān)督效果：如何確保中長期財政預(yù)算規(guī)劃落實到位;預(yù)算績效管理還有待深化，雖然全面預(yù)算績效管理的框架已經(jīng)建立，但多數(shù)聚焦在項目支出的評價上，績效預(yù)算長期存在的“重使用、輕績效”的問題依然存在，預(yù)算管理績效考核結(jié)果不夠公開透明，影響了地方財政預(yù)算的進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）政府間財稅事權(quán)劃分不清

各級政府間財政事權(quán)劃分不清，支出責(zé)任不規(guī)范等問題是我國財稅體制改革面臨的嚴(yán)峻問題。例如一些需要中央財政通過宏觀調(diào)控手段進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的工作，下沉到地方財政，導(dǎo)致地方事權(quán)過多，中央與地方在履行職責(zé)方面出現(xiàn)嚴(yán)重的重疊，影響了轉(zhuǎn)移支付的效率;地方政府經(jīng)濟管理過程中，對于市場界限的認(rèn)識不清，常常存在“越位”的行為，導(dǎo)致政府職能與財政事權(quán)不相匹配，影響了市場經(jīng)濟的發(fā)展效率。減稅降費屬于財稅改革的重要組成部分，在財稅改革下，現(xiàn)階段我國地方政府不僅需要落實好減稅降費政策來降低企業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時還要保障好重點領(lǐng)域的支出，用有限的財政收入來應(yīng)對只增不減的剛性財政支出，使得“緊平衡”財政收支情況大量出現(xiàn)，赤字問題也偶有產(chǎn)生。近年來，我國各地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要求不斷提升，但由于允許“統(tǒng)籌使用集中財力辦大事”的資金有限，且中央政府在財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面掌握主動，受不對等的事權(quán)和支出責(zé)任劃分影響，地方財政特別是貧困地區(qū)的財政對中央財政的依賴程度不斷加大。在地區(qū)財力均等化等方面，轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮積極作用，但轉(zhuǎn)移支付在提升地區(qū)人口素質(zhì)和能力方面存在一定欠缺。因此，在財稅改革不斷推進(jìn)的過程中，科學(xué)劃分事權(quán)與支出責(zé)任、健全地方稅體系等方面同樣需要得到重視。

（四）稅收征管體系不完善

一是，稅改后地方小稅種由地方政府征收。地方政府一方面會為了提高工作效率，增加稅收入庫數(shù)。從而出臺一些地方政策及相關(guān)條例，對稅務(wù)征管人員及機構(gòu)設(shè)置稅收任務(wù)完成數(shù)與單位績效、獎勵掛鉤的激勵獎懲制度，來鼓勵提高稅收征收力度，這種做法將會增大稅務(wù)權(quán)力尋租空間的可能。另一方面，因為地方政府需要進(jìn)行招商引資，為了能夠吸引更多企業(yè)的入駐，地方政府出臺多種稅收減免政策和優(yōu)惠政策，這些政策中優(yōu)惠力度大的企業(yè)稅負(fù)差不多全部返還，這將使征收效率受到嚴(yán)重影響，大幅度降低稅收收入。

二是，稅種改革有待深化。房產(chǎn)稅的立法，雖積極推進(jìn)，但進(jìn)程慢于預(yù)期。個人所得稅的邊際稅率偏高，對高端人才的引進(jìn)有一定的影響。環(huán)保稅只不過是原有的排污費的平移，在這次改革中雖然立法工作已完成，但以稅收來促進(jìn)環(huán)保的最初設(shè)計初衷受限。資源稅由以前的從量計征到目前的從價計征，雖已逐步開展，但改革范圍有待進(jìn)一步擴大。稅制結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化，對存量征稅的稅制如財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅的改革因受制約的因素過多，改革仍然難以到位。

三、基于推動地方經(jīng)濟視角的財稅改革推進(jìn)對策

（一）促進(jìn)融資平臺升級轉(zhuǎn)型，優(yōu)化融資環(huán)境

深化國債管理，更好的發(fā)揮國債收益率的市場定價基準(zhǔn)作用。加強地方債務(wù)管理，明確債務(wù)發(fā)行的主體、方式，建立風(fēng)險預(yù)警、余額限額管理、應(yīng)急處理及追責(zé)機制等約束機制。積極改進(jìn)預(yù)算報表編制方法，使其能完整地反映政府真實的資產(chǎn)負(fù)債情況。完善投資供給機制、優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，保證投資效率。政府在投資供給過程中，應(yīng)基于市場在經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，明確自身在市場經(jīng)濟中的地位。通過政策以及相關(guān)投資引導(dǎo)社會資本、民間投資流向，加強項目投資管理，以鞏固社會發(fā)展基礎(chǔ)，提高經(jīng)濟發(fā)展后勁，促進(jìn)民生發(fā)展。利用項目信息平臺，推動項目庫制度建設(shè)，并通過統(tǒng)一的信息管理，加強項目安排，規(guī)范項目資金使用，優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)。健全金融管理機制，加強中央、地方政府公債管理。用多層次的資本市場來實現(xiàn)金融資源配置最優(yōu)化，政府在投融資管理過程中，應(yīng)針對項目特點，加強融資支持，利用資本市場來推動企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)等融資工具參與項目運行，支持項目建設(shè)。

（二）加強預(yù)算管理，完善績效考核

第一，強化預(yù)算監(jiān)督體系，加強預(yù)算審計制度建設(shè)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，做好預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)，利用法律的權(quán)威性推進(jìn)預(yù)算考核，進(jìn)而促進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)、規(guī)范、持續(xù)發(fā)展。借鑒其他國家預(yù)算的內(nèi)外部相結(jié)合的監(jiān)督經(jīng)驗，提升預(yù)算的公開透明度，進(jìn)一步強化人大、審計及社會監(jiān)督職能，健全全過程、多層次的監(jiān)督體系，更好發(fā)揮監(jiān)督作用。引導(dǎo)公眾參與預(yù)算管理，提高預(yù)算透明度。中央以及地方政府應(yīng)逐步推進(jìn)預(yù)算公開制度建設(shè)，要求各部門在使用財政資金的過程中，對于非涉密的項目進(jìn)行公開預(yù)決算，對于重大財政支出事項應(yīng)公開征求民眾意見，針對預(yù)算管理過程，做好事前、事中、事后的績效考評，并及時公開考核信息，通過社會反饋，不斷改善預(yù)算公開制度。

第二，健全預(yù)算調(diào)整和控制程序，強化預(yù)算控制和執(zhí)行機制。在基于當(dāng)前地方財政收入形勢下合理地確定支出，將“以收定支”的理念落到實地。加強預(yù)算滾動編制制度建設(shè)，針對中長期重大事項進(jìn)行科學(xué)論證，尤其是針對跨年度預(yù)算編制，加強赤字管理，通過預(yù)算進(jìn)行彌補，并結(jié)合權(quán)責(zé)發(fā)生制，完善預(yù)算支出管理體系。財政部門集中精力抓大事、謀大局，做好大政方針和戰(zhàn)略規(guī)劃的落實，提升財政預(yù)算管理的能力。

第三，推進(jìn)預(yù)算全面績效管理機制建設(shè)。各級政府應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，完善預(yù)算管理流程，并結(jié)合實際情況探索全方位、全過程、全覆蓋的績效管理機制;健全各部門的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、項目支出標(biāo)準(zhǔn)、績效評價指標(biāo)體系等，形成切實可行的工作流程，提高績效考核的操作效果;建立完善績效報告機制，做好績效監(jiān)控，健全問責(zé)機制，規(guī)范預(yù)算績效考核。

（三）深化事權(quán)與支出責(zé)任改革，提升中央與地方兩級治理能力

第一，上收部分事權(quán)，適度增加中央財政事權(quán)。目前的財政治理框架下，央地在事權(quán)的承擔(dān)上因為分配關(guān)系上的矛盾而明顯不匹配，過多地將財力上收中央、事權(quán)下放地方。為此，必須上收部分事權(quán)到中央，加強中央在社會保障、國家安全、重大傳染病防治、其他全國性的戰(zhàn)略性事項等方面的事權(quán)，增強中央財政的支出責(zé)任，減輕地方負(fù)擔(dān)。

第二，適當(dāng)放權(quán)，在分級治理中將更大的自主權(quán)給予地方。事權(quán)劃分立足于信息復(fù)雜性、收益范圍等原則，將大量地方有切實需求并且地方有能力有效承接的事項下放到地方，從而提高地方治理能力。同時，強化結(jié)果導(dǎo)向，在督查、考核、評價中把工作成效作為根本標(biāo)準(zhǔn)，防止過多檢查、過度留痕，實實在在為基層松綁減負(fù)。鼓勵擔(dān)當(dāng)作為，加強容錯機制建設(shè)，支持地方進(jìn)行差別化探索，防止過度問責(zé)。

第三，完善央地共同財政事權(quán)體系，提升央地各級財政之間權(quán)責(zé)匹配性。要適當(dāng)加強中央在基本民生保障等方面的事權(quán)。對具體共同事權(quán)的劃分要根據(jù)各地區(qū)財力增長狀況及社會經(jīng)濟發(fā)展需要，實行差異化區(qū)分，同轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合，保障地方財政職能的有效發(fā)揮，釋放地方分級治理效能。

（四）完善稅收征管體系，建立現(xiàn)代稅收體制

簡化征稅流程、降低征稅成本，完善稅收征管體系。加快各稅種的立法進(jìn)程，用法律來對各級政府的征稅權(quán)力及征稅行為進(jìn)行有效約束。以實現(xiàn)應(yīng)收盡收并減少征收的隨意性。完善地方稅制，適當(dāng)下放稅權(quán)，授權(quán)地方政府在符合規(guī)定的條件下，開發(fā)探索具有地方特色的稅基。對地方稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，要求除中央及省發(fā)布的稅收優(yōu)惠政策外，其他各級政府不得以各種名目發(fā)布額外的稅收優(yōu)惠及激勵扶持政策，并詳細(xì)列舉中央稅收優(yōu)惠清單，明確程序及標(biāo)準(zhǔn)。地方政府制定規(guī)范的產(chǎn)業(yè)支持基金和其他基金。適度降低制造行業(yè)的增值稅稅率，提高小企業(yè)月度最低納稅標(biāo)準(zhǔn)，建立公平的稅負(fù)環(huán)境。

四、結(jié)束語

綜上所述，財稅體制改革對我國地區(qū)之間的平衡發(fā)展、規(guī)范預(yù)算制度、推進(jìn)稅收制度改革有著積極的影響，但在基于推動地方經(jīng)濟發(fā)展視角，財稅改革在實施過程中還存在著一些問題。因此我們需要促進(jìn)融資平臺升級轉(zhuǎn)型，優(yōu)化融資環(huán)境;加強預(yù)算管理，完善績效考核;深化事權(quán)與支出責(zé)任改革，提升中央與地方兩級治理能力;完善稅收征管體系，建立現(xiàn)代稅收體制等來更好地推進(jìn)財稅改革的進(jìn)程。

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