集體所有自然資源適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的困境及應(yīng)對(duì)

豐馳 杜一石

摘 要：集體所有自然資源作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍的重要組成部分，在制度實(shí)踐中尚且存在難以適用的問(wèn)題。鑒于集體所有自然資源的所有權(quán)的特殊性和國(guó)家自然資源所有權(quán)學(xué)說(shuō)間的沖突，從生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的客體性質(zhì)、請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)和法理邏輯等方面，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行闡述與剖析，并提出相應(yīng)制度的完善路徑，即明晰集體所有自然資源生態(tài)性利益損害賠償請(qǐng)求權(quán)的學(xué)理邏輯，探索建立集體所有自然資源生態(tài)性利益損害賠償請(qǐng)求權(quán)委托代理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;集體所有;自然資源;所有權(quán);生態(tài)環(huán)境

中圖分類號(hào)：D922.68? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）16-0155-03

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心目的在于實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)性利益的有效保護(hù)和恢復(fù)。集體所有自然資源在當(dāng)前自然資源的所有制格局中雖然數(shù)量相對(duì)較少，但在生態(tài)文明建設(shè)逐步完善的當(dāng)下，仍存在監(jiān)管保護(hù)不易的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為了解決集體所有自然資源適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的困境，本文從制度構(gòu)建、學(xué)理基礎(chǔ)和法律性質(zhì)三方面出發(fā)，對(duì)其深層原因和應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行探討，以期使得生態(tài)環(huán)境損害賠償制度臻于完善。

一、問(wèn)題提出

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍的立法梳理

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是指對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行的對(duì)其所造成生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行賠償?shù)拿袷沦r償制度。《改革方案》第三部分將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍規(guī)定為造成嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形，同時(shí)規(guī)定涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失和海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那樾尾贿m用該制度;《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）（2020修正）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）針對(duì)《改革方案》中的適用范圍做了進(jìn)一步細(xì)化，將“較大及以上突發(fā)環(huán)境事件”進(jìn)一步明確為“較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件”三檔程度。此外，《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）雖未直接對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍作出規(guī)定，但第二部分關(guān)于案件線索中通過(guò)列舉七種案件線索渠道，事實(shí)上對(duì)《改革方案》和《若干規(guī)定》所規(guī)定的適用范圍起到補(bǔ)充擴(kuò)充、細(xì)化明確的作用。

（二）集體所有自然資源的生態(tài)損害較難適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的憲制基礎(chǔ)和制度設(shè)計(jì)目的探析。集體和國(guó)家作為我國(guó)自然資源所有者，分別或在一定情形下共同享有相應(yīng)的自然資源所有權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”這一規(guī)定從原則上為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立和完善提供了憲制基礎(chǔ)?！陡母锓桨浮穼⑸鷳B(tài)環(huán)境損害的定義限定于因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成的環(huán)境、生物要素的不利改變和生態(tài)系統(tǒng)功能退化，而賠償范圍主要包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能、永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用。區(qū)別于自然資源所有權(quán)的物權(quán)屬性，此處所規(guī)定的生態(tài)要素和生態(tài)系統(tǒng)功能脫離了物權(quán)范疇，而屬依附于自然資源之上的生態(tài)性利益。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的保護(hù)對(duì)象實(shí)質(zhì)上指集體和國(guó)家所有的自然資源的生態(tài)性利益而并非自然資源所有權(quán)本身[1]，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計(jì)目的即運(yùn)用磋商、訴訟等救濟(jì)程序通過(guò)恢復(fù)受損害的自然資源抑或繳納生態(tài)環(huán)境損害賠償金等維護(hù)其生態(tài)性利益。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)缺乏學(xué)理依據(jù)?！稇椃ā返?條在為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供憲制基礎(chǔ)的同時(shí)，將自然資源區(qū)分為國(guó)家所有自然資源和集體所有自然資源，因而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所指向的對(duì)象也應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家所有自然資源和集體所有自然資源基礎(chǔ)上的生態(tài)性利益?？v觀生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的相關(guān)文件，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度基礎(chǔ)的《改革方案》《若干規(guī)定》和《若干意見》均未談及自然資源的所有權(quán)問(wèn)題。無(wú)獨(dú)有偶，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第1234條和第1235條作為直接規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿穹l款同樣未對(duì)所有權(quán)問(wèn)題進(jìn)行闡述。由此結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的憲制基礎(chǔ)和制度設(shè)計(jì)目的可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍應(yīng)當(dāng)包含集體所有自然資源和國(guó)家所有自然資源之上的較大及以上突發(fā)環(huán)境事件。

與此相對(duì)的是，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的地方落實(shí)和司法實(shí)踐中，文件和案例基本只涵蓋國(guó)有自然資源部分，缺乏集體所有自然資源的身影，究其根源，在于損害賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)缺乏學(xué)理依據(jù)。2016年《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）將國(guó)家自然資源所有權(quán)明確為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理依據(jù)，由此導(dǎo)致政府及其指定的部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人主體在面對(duì)集體所有自然資源損害時(shí)縱然具有監(jiān)管職責(zé)和求償能力，但受限于物權(quán)基礎(chǔ)缺失和訴權(quán)主體錯(cuò)位問(wèn)題，無(wú)法名正言順地繞過(guò)集體直接管轄[2]。由此可見，當(dāng)前我國(guó)集體所有自然資源適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚且存在制度漏洞。

二、集體所有自然資源適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的困境溯源

（一）請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)缺位

賠償權(quán)利人在面對(duì)損害賠償時(shí)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的缺失，是集體所有自然資源難以適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心原因?！兑庖姟匪?guī)定的國(guó)家自然資源所有權(quán)說(shuō)將政府及其指定的部門行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)限定于國(guó)家對(duì)其所有的自然資源的物權(quán)，也即政府及其指定的部門究其根本并非因?yàn)閷?duì)自然資源的行政監(jiān)管職責(zé)，而是因民法物權(quán)基礎(chǔ)而享有求償權(quán)利。正如有學(xué)者所言，國(guó)家自然資源所有權(quán)學(xué)說(shuō)的內(nèi)在邏輯體系為“國(guó)家自然資源所有權(quán)→國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家自然資源所有權(quán)→國(guó)務(wù)院授權(quán)省、市兩級(jí)政府行使國(guó)家自然資源所有權(quán)”。[3]

作為最高法指導(dǎo)全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的學(xué)理觀點(diǎn)，國(guó)家自然資源所有權(quán)說(shuō)注重將政府及其指定的部門的行政監(jiān)管職責(zé)和所有權(quán)加以結(jié)合，使得賠償權(quán)利人面對(duì)損害賠償時(shí)既有可為的權(quán)利，又有不得不為的義務(wù);同時(shí)又為地方在實(shí)踐中探索生態(tài)環(huán)境損害的行政管理和司法介入的界限掃清了部分制度障礙[4]。然而該學(xué)說(shuō)在強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有自然資源的損害賠償同時(shí)，疏忽了集體所有自然資源的適用問(wèn)題。在社會(huì)主義初級(jí)階段和改革開放的社會(huì)背景下，我國(guó)集體所有自然資源整體呈現(xiàn)出規(guī)模小、分布廣和監(jiān)管難的態(tài)勢(shì)，出臺(tái)單獨(dú)政策成本高，效果差。由此在既往政府管理中，更多傾向于將集體所有部分加以“順帶”式管理，在管理國(guó)有部分同時(shí)將所需管理的集體部分視為國(guó)有部分一并處理并進(jìn)行特殊標(biāo)注。縱然該種舉措在實(shí)質(zhì)效果上并無(wú)不當(dāng)，也有利于平衡立法成本和解決社會(huì)矛盾，但其在制度上終究存在漏洞未加以解決，長(zhǎng)此以往則不利于社會(huì)管理制度的整體運(yùn)行。而生態(tài)環(huán)境損害賠償作為民事、行政和司法交叉的新型損害賠償制度，集體所有自然資源則在適用上更加突出地體現(xiàn)出“順帶”式管理的局限性所在。

在國(guó)家自然資源所有權(quán)說(shuō)中，政府及其指定的部門作為請(qǐng)求權(quán)人，面對(duì)集體所有自然資源時(shí)只有行政監(jiān)管的職責(zé)，而無(wú)損害賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，由此產(chǎn)生的“同命不同價(jià)”問(wèn)題則易引發(fā)制度監(jiān)管漏洞和社會(huì)矛盾，不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革推進(jìn)和生態(tài)文明體制的建設(shè)。

（二）集體缺乏求償能力

集體在面對(duì)其所有自然資源的損害賠償時(shí)因其自身特性而在求償能力上存在制度不能和實(shí)際不能的兩大問(wèn)題，無(wú)法成為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償權(quán)利人。

從制度角度而言，《改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償權(quán)利人規(guī)定為國(guó)務(wù)院直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，省、市地一級(jí)人民政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)，部分地方在實(shí)際操作中根據(jù)自身特點(diǎn)也采取指定區(qū)縣一級(jí)政府、旅游風(fēng)景度假區(qū)管委會(huì)①等行使請(qǐng)求權(quán)的形式。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償權(quán)利人均為負(fù)有相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的政府及其部門，尚不涵蓋集體的相關(guān)主體[3]。因此，集體雖基于民法上的物權(quán)基礎(chǔ)而對(duì)其所有的自然資源享有一般性質(zhì)的侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)等求償權(quán)利，但在生態(tài)環(huán)境損害賠償中卻存在求償能力的制度不能的問(wèn)題。

從實(shí)際求償能力角度而言，集體相較政府及其指定的部門具有天然的劣勢(shì)。《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的定義和生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定均體現(xiàn)出其指向?qū)ο蟮膬?nèi)容冗雜性和技術(shù)復(fù)雜性等特點(diǎn)[4]。負(fù)有相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的政府及其指定的部門往往具有專業(yè)技術(shù)支持機(jī)構(gòu)、國(guó)家財(cái)政支撐和自身行政管理權(quán)力的先天優(yōu)勢(shì)，其在整個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中能夠占據(jù)主動(dòng)地位，可以更加全面、有效地恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境;而集體中最普遍可與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度相關(guān)的村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織則相對(duì)缺乏政府及其指定的部門的優(yōu)勢(shì)所在，在求償能力上存在實(shí)際不能的問(wèn)題。

三、集體所有自然資源適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善路徑

（一）明晰集體所有自然資源生態(tài)性利益損害賠償請(qǐng)求權(quán)的學(xué)理邏輯

在國(guó)家自然資源所有權(quán)學(xué)說(shuō)中，政府及其指定的部門基于國(guó)家對(duì)其所有的自然資源享有的物權(quán)基礎(chǔ)而擁有生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利。此處需注意區(qū)分自然資源的所有權(quán)、自然資源本身的物權(quán)屬性和依附于自然資源之上的生態(tài)性利益三者間的關(guān)系，賠償權(quán)利人因其對(duì)自然資源的所有權(quán)基礎(chǔ)擁有自然資源的物權(quán)，也可對(duì)造成自然資源本身物權(quán)屬性上的損害和依附于其的生態(tài)性利益的損害進(jìn)行求償，進(jìn)而可分為一般的侵權(quán)損害賠償和生態(tài)環(huán)境損害賠償[1]。反觀集體所有的自然資源，雖然現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度未規(guī)定集體可作為賠償權(quán)利人，但參照國(guó)家所有自然資源所有權(quán)學(xué)說(shuō)的基本思路，也可推出集體對(duì)其所有的自然資源在物權(quán)屬性上的損害和生態(tài)性利益上的損害擁有求償權(quán)利。由此可知，集體針對(duì)其所有的自然資源在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中應(yīng)當(dāng)具有損害賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)。

（二）探索建立集體所有自然資源生態(tài)性利益損害賠償請(qǐng)求權(quán)委托代理機(jī)制

為破局當(dāng)前集體所有自然資源損害可以適用、應(yīng)當(dāng)適用但現(xiàn)實(shí)中較難適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的困境，可以探索建立集體所有自然資源生態(tài)性利益損害賠償請(qǐng)求權(quán)委托代理機(jī)制。

集體所有自然資源生態(tài)性利益損害賠償請(qǐng)求權(quán)委托代理機(jī)制即允許集體將其基于所有權(quán)而享有的對(duì)生態(tài)性利益遭受損害時(shí)的求償權(quán)委托于具有生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)的政府及其指定的部門，由其代為求償?shù)臋C(jī)制。區(qū)別于自然資源物的損害賠償，生態(tài)性利益損害賠償請(qǐng)求權(quán)委托代理機(jī)制將生態(tài)性利益從自然資源中分離，求償客體性質(zhì)從物權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境權(quán)中的生態(tài)性利益。

在當(dāng)前情形下，探索建立集體所有自然資源生態(tài)性利益損害賠償請(qǐng)求權(quán)委托代理機(jī)制，可以有效解決政府及其指定的部門難以繞過(guò)集體所有權(quán)進(jìn)行索賠和集體自身難以求償?shù)闹贫葐?wèn)題，進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)實(shí)適用，進(jìn)而推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)文明體制的完善。

結(jié)語(yǔ)

自2015年國(guó)家開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度區(qū)域性試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)和學(xué)理構(gòu)建上都進(jìn)行了諸多有益的探索并取得眾多收獲，但僅關(guān)注以國(guó)家自然資源所有權(quán)學(xué)說(shuō)為學(xué)理基礎(chǔ)的國(guó)家所有自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的整體構(gòu)建尚且存在疏漏。本文針對(duì)集體所有自然資源適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度問(wèn)題，從生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的憲制基礎(chǔ)和制度設(shè)計(jì)目的、集體所有自然資源適用該制度的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)錯(cuò)位及求償主體能力對(duì)比三方面進(jìn)行了分析和制度探索。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚待進(jìn)一步完善，法定賠償權(quán)利人和集體應(yīng)當(dāng)積極協(xié)作，完善制度學(xué)理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)適用問(wèn)題，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同參與環(huán)境治理的新局面，真正做到橫向貫徹、縱深推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度趨于成熟。

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