淺談省級垂管事業(yè)單位預(yù)算績效管理“準(zhǔn)、快、好”機制構(gòu)建的路徑探索

摘? 要：以貴州公路行業(yè)為例，為堅持以預(yù)算績效考核為導(dǎo)向，強化預(yù)算執(zhí)行管理為主線，健全完善“準(zhǔn)、快、好”為目標(biāo)的預(yù)算管理全鏈條閉環(huán)管理機制，并建立科學(xué)、規(guī)范、合理、有效的預(yù)算績效管理政策體系、指標(biāo)體系，推動預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)工作有章可循，有規(guī)可依。旨在通過“要錢準(zhǔn)，用錢快，績效好”的調(diào)控執(zhí)行思路和相關(guān)實施措施，推動“零基”預(yù)算，破除先定預(yù)算規(guī)模再分配項目的思維，促進(jìn)“誰支出、誰負(fù)責(zé)”，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。

一、引言

按照公路發(fā)展歷史脈絡(luò)來看，一般要經(jīng)歷建設(shè)為主、建養(yǎng)并重和以養(yǎng)為主的三個發(fā)展階段。目前我國公路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)具備相當(dāng)規(guī)模，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的路網(wǎng)基本建成，中西部地區(qū)的路網(wǎng)正處于“建養(yǎng)并重，養(yǎng)護(hù)管理加快發(fā)展”時期。根據(jù)中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，建立全方面、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系是未來改革的總體要求。如何在“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、投入高效、約束有力”的預(yù)算管理基本原則上，全面貫徹落實實施以預(yù)算執(zhí)行管理為主線，健全完善局系統(tǒng)項目規(guī)劃、計劃管理、項目建設(shè)、預(yù)算支出、績效完成、審計監(jiān)督、交工竣工等全鏈條管理機制，本文認(rèn)為應(yīng)從以下三個方面統(tǒng)籌兼顧：創(chuàng)建全新預(yù)算編制體系，實現(xiàn)要錢“準(zhǔn)”;創(chuàng)建全新預(yù)算執(zhí)行體系，實現(xiàn)用錢“快”;創(chuàng)建全新預(yù)算績效考評體系，實現(xiàn)績效“好”，由此不斷深化探索出適合西部公路行業(yè)省級垂管事業(yè)單位預(yù)算績效管理的體系。

二、“準(zhǔn)、快、好”調(diào)控目標(biāo)的提出及其內(nèi)涵

1994年3月，第八屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國預(yù)算法》，表明我國為規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全了全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度的法律法規(guī)。

2019年11月，隨著高質(zhì)量發(fā)展理念的全面貫徹，《中共中央、國務(wù)院出臺了關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，強調(diào)從原來粗放式的預(yù)算管理正式大踏步邁入精準(zhǔn)化的預(yù)算績效管理。這是進(jìn)一步貫徹落實以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，落實高質(zhì)量發(fā)展要求，牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線的戰(zhàn)略要求。

2022年2月，貴州省政府印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革的實施意見，該意見進(jìn)一步貫徹了《中華人民共和國預(yù)算法》及其實施條例有關(guān)規(guī)定，按照“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持預(yù)算法、堅持目標(biāo)引領(lǐng)、堅持勤儉辦一切事業(yè)、堅持底線思維”的原則，高質(zhì)量把全面實施預(yù)算績效管理從理論根植到實際工作中去?；诖?，貴州公路行業(yè)系統(tǒng)提出以預(yù)算管理為主線，健全完善局系統(tǒng)項目規(guī)劃、計劃管理、項目建設(shè)、預(yù)算支出、績效完成、審計監(jiān)督、交工竣工等全鏈條管理機制，并通過“準(zhǔn)、快、好”調(diào)控目標(biāo)來不斷探索完善預(yù)算績效管理體系。

三、已有預(yù)算管理機制中存在的不足之處

在國家公路事業(yè)發(fā)展歷程實際來看，依托燃油稅、車購稅切塊資金，按照自上而下、“基數(shù)+增量”、先有預(yù)算規(guī)模再分配的預(yù)算編制方式。其預(yù)算分配方式是基于大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，政府部門便于切塊資金統(tǒng)籌以及政策調(diào)控的強力手段。因此，該方式在特殊建設(shè)時期確實有利于經(jīng)濟(jì)快速增長及發(fā)揮項目建設(shè)規(guī)模效應(yīng)。但是，隨著由粗放式管理向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，堅持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、投入高效、約束有力的預(yù)算制度已是必然選擇，現(xiàn)行的預(yù)算管理方式存在以下不足：

一是執(zhí)行率不高，調(diào)整事項多。預(yù)算執(zhí)行快慢、績效目標(biāo)好壞取決于預(yù)算編制的精準(zhǔn)度。從近幾年預(yù)算執(zhí)行情況看，預(yù)算編制的準(zhǔn)確度不高，執(zhí)行進(jìn)度達(dá)不到財政的要求。

二是沒有形成“自下而上”的預(yù)算編制體系。各公路管理局在預(yù)算編制時，只編制基本支出預(yù)算，項目支出由貴州省公路局按塊申請預(yù)算，次年各公路管理局按工作任務(wù)申請計劃，經(jīng)驗判斷多于科學(xué)決策，造成實際執(zhí)行與預(yù)算偏差。

三是預(yù)算績效管理體系是一個科學(xué)性、實踐性高的研究類課題。對于貴州省公路行業(yè)來說，還需要以科學(xué)性、實踐性、適合性為導(dǎo)向，建立健全環(huán)節(jié)層層相扣，全面貫徹預(yù)算編制科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格、預(yù)算績效目標(biāo)指向明確的全鏈條閉環(huán)機制。

四、西部省級垂管事業(yè)單位預(yù)算績效管理“準(zhǔn)、快、好”機制完善的路徑探索

（一）建立預(yù)算管理制度

1.落實部門預(yù)算編制，精準(zhǔn)編制預(yù)算科目。按照“輕重緩急”和項目成熟度情況，建立“自下而上”共同參與的預(yù)算編制體系，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門共同完成預(yù)算申報編制工作。業(yè)務(wù)部門事前準(zhǔn)備好各項預(yù)算申報資料，做好預(yù)算編制準(zhǔn)備，對預(yù)算編制的完整性、規(guī)范性、真實性負(fù)責(zé)。財務(wù)部門根據(jù)預(yù)算編制的要求，提出申報建議，對資料完整的迅速完成網(wǎng)上預(yù)算申報工作，對財政反饋的相關(guān)問題第一時間告知業(yè)務(wù)部門立即調(diào)整修改，確保預(yù)算申報工作順利完成。

2.優(yōu)化項目庫建設(shè)，強化項目執(zhí)行預(yù)審。按照“資金跟著項目走”的原則，以項目謀預(yù)算、以項目看績效、以項目謀發(fā)展，業(yè)務(wù)部門需進(jìn)一步優(yōu)化項目庫建設(shè)工作，實行項目庫按照項目支出屬性、管理層級、支出性質(zhì)和用途、續(xù)存狀態(tài)等進(jìn)行歸類管理。將項目作為基本單元，成熟一批入庫一批，實行項目動態(tài)調(diào)整和滾動管理（三年滾動），項目成熟度原則是項目入庫評審和內(nèi)部審批前置條件。同時業(yè)務(wù)部門要強化項目執(zhí)行預(yù)審工作作為預(yù)算編制科學(xué)性、合理性的重點要素，預(yù)判項目年度預(yù)算執(zhí)行與項目進(jìn)度相吻合可行性和有效性，對可能發(fā)生影響執(zhí)行的客觀事項做好應(yīng)急預(yù)案。財務(wù)部門根據(jù)“嚴(yán)格預(yù)算編制管理增強財政預(yù)算完整性”要求，除特殊情況外，未入項目庫項目一律不得安排資金。

3.推進(jìn)零基預(yù)算支出，改變執(zhí)行模式優(yōu)化調(diào)度環(huán)節(jié)。按照“時間過半預(yù)算執(zhí)行過半”要求，全面強化實施預(yù)算執(zhí)行力度。成立“計劃、業(yè)務(wù)與財務(wù)+”模式，涉及使用預(yù)算資金的各部門，一方面深入推進(jìn)零基預(yù)算，堅持所有預(yù)算支出均以零為基點，一切從實際需要與可能出發(fā)，立足全局系統(tǒng)謀劃年度目標(biāo)。同時深度強化國庫集中支出的相關(guān)規(guī)定，破除先定預(yù)算規(guī)模再分配項目的思維提前謀劃預(yù)算指標(biāo)推送，進(jìn)一步實現(xiàn)財政預(yù)算下達(dá)即可預(yù)算執(zhí)行;另一方面進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行調(diào)度。從原來財務(wù)部門單獨開展“切塊資金”調(diào)度轉(zhuǎn)變?yōu)樨攧?wù)部門與業(yè)務(wù)部門兩者聯(lián)合為“項目資金”預(yù)算執(zhí)行調(diào)度，建立項目資金支出及項目施工進(jìn)度的聯(lián)合調(diào)度臺賬，按月調(diào)度排名、按季度考核通報，提高預(yù)算的執(zhí)行率和資金使用效益。

（二）建立預(yù)算績效管理制度

1.明確績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，完善績效評價考核。根據(jù)“誰申請資金、誰編制目標(biāo)”的原則，業(yè)務(wù)部門是預(yù)算申請部門，必須要明確績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，按照定量指標(biāo)應(yīng)量化、定性指標(biāo)可衡量的要求，規(guī)范績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。在編制預(yù)算時就要同步完成績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，強化預(yù)算與績效的同步性，實現(xiàn)預(yù)算績效考核執(zhí)行有效。同時績效考評工作由申請預(yù)算的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)考評，財務(wù)與審計部門有協(xié)助配合考評職責(zé)。將績效考評結(jié)果作為下一年度安排預(yù)算的重要依據(jù)，原則上對“續(xù)接項目”不安排資金，確需資金安排的，申報部門對預(yù)算資金運用結(jié)果負(fù)責(zé)。

2.建立績效評價反饋機制，優(yōu)化績效結(jié)果運用。按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”要求。業(yè)務(wù)部門要建立績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任的工作機制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。并對績效好的項目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的項目要督促改進(jìn)，對交叉重復(fù)和碎片化的項目予以調(diào)整。財務(wù)部門對低效無效資金一律削減或取消，除有政策規(guī)定或經(jīng)省委、省政府批準(zhǔn)外，當(dāng)年未使用完的資金一律收回。并將績效考評結(jié)果作為下一年度安排預(yù)算的重要依據(jù)，原則上對“續(xù)接項目”不安排資金。

3.借力第三方機構(gòu)，全力打造預(yù)算績效管理體系。預(yù)算績效管理體系包括事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的管理流程，是一個科學(xué)性、實踐性很高的研究類課題。對于公路行業(yè)來說，更是一個全新的思想理念、全面的預(yù)算編制、全程的管理模式。每個環(huán)節(jié)層層相扣，最后達(dá)成一個良性的閉環(huán)機制。借力第三方機構(gòu)，通過深入公路行業(yè)調(diào)研研究，以科學(xué)性、實踐性、適合性為導(dǎo)向，全力打造一個契合省級垂管事業(yè)單位預(yù)算績效管理的體系，助力西部公路事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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朱雷（1986.07），男 漢族 貴州貴陽人 學(xué)歷：本科 職稱：會計師，從事財務(wù)管理研究