單亮 陳竹 喻濤 宋美真 蔣曉婷

摘 要：隨著科技的迅速發(fā)展，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，水污染防治問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題日益凸顯。僅僅依靠資源管理部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)難以完成巨大的水治理工作量，為加強(qiáng)對(duì)流域水污染的防治及生態(tài)治理，我國(guó)推出了“河長(zhǎng)制”治理方案，以此來(lái)完善水治理責(zé)任體系，提高流域水管理的規(guī)范性和有效性。相關(guān)部門(mén)通過(guò)“河長(zhǎng)制”對(duì)流域水進(jìn)行保護(hù)和問(wèn)責(zé)，讓水污染防治工作層層落實(shí)，能有效防治流域水污染，加大生態(tài)治理力度。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;流域水污染;防治;生態(tài)治理

引言：

當(dāng)前我國(guó)流域水問(wèn)題復(fù)雜，集中表現(xiàn)為水污染嚴(yán)重、水資源短缺、水生態(tài)環(huán)境惡劣。然而水資源防治管理體系的紊亂更是加重了我國(guó)當(dāng)前流域水所面臨的問(wèn)題。為了加強(qiáng)流域水治理，我國(guó)在2016年推出了“河長(zhǎng)制”?！昂娱L(zhǎng)制”是以環(huán)保問(wèn)責(zé)制和領(lǐng)導(dǎo)督辦制為基礎(chǔ)的水污染防治制度，由黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)?yè)?dān)任河長(zhǎng)，通過(guò)部門(mén)聯(lián)動(dòng)來(lái)對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行明確，并對(duì)各地方主體的責(zé)任進(jìn)行法律制約，在各方力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，“河長(zhǎng)制”便能很好的保障流域水資源治理工作[1]，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

一、流域水污染防治及生態(tài)治理中存在的問(wèn)題

（一）污染源治理難度大

我國(guó)目前在生活、工業(yè)廢水處理方面已經(jīng)具備了完善的治理體系和法律法規(guī)，大部分生活廢水和工業(yè)廢水已被納入市政截流管網(wǎng)，進(jìn)入城市污水處理廠，但仍存在個(gè)別企業(yè)違法處理工業(yè)廢水。再加上部分地區(qū)入河排污口監(jiān)管存在疏忽問(wèn)題，未經(jīng)處理的生活廢水和工業(yè)廢水隨河水排入河流干流支流，導(dǎo)致河流沿岸的大部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境受到污染，尤其是水污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。長(zhǎng)此以往，水污染治理難度越來(lái)越大。

（二）生態(tài)系統(tǒng)脆弱導(dǎo)致生態(tài)水量缺乏

工業(yè)化速度的提升以及人們對(duì)森林的大面積砍伐嚴(yán)重破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)，植被資源退化，水土大面積流失，加之人為活動(dòng)的干擾，致使生態(tài)系統(tǒng)變得越來(lái)越脆弱，大自然的儲(chǔ)水能力也急劇下降。此外，由于水資源短缺，河流也會(huì)出現(xiàn)不同程度的斷流，形成生態(tài)水量缺乏的惡性循環(huán)。

（三）國(guó)家監(jiān)管系統(tǒng)不夠健全

近幾年來(lái)，我國(guó)在水污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上投入了巨大的人力和物力，但國(guó)土遼闊，監(jiān)管能力和監(jiān)測(cè)覆蓋范圍有限等問(wèn)題仍然存在。健全水污染防治和生態(tài)治理體系依舊是需要被攻克的難關(guān)。

二、河長(zhǎng)制在流域水污染防治及生態(tài)治理上所采取的措施

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任

河長(zhǎng)制方案出臺(tái)后，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，地方政府要配合制定具體的實(shí)施方案，加強(qiáng)流域水污染和生態(tài)治理中河長(zhǎng)制組織體系建設(shè)，健全地方范圍內(nèi)流域水污染防治和生態(tài)治理的“河長(zhǎng)制”管理。同時(shí)，要落實(shí)“河長(zhǎng)”身份以及各個(gè)層級(jí)管理人員，并制定各級(jí)工作職責(zé)。在“河長(zhǎng)制”工作的展開(kāi)上，要抓重點(diǎn)流域水污染防治和生態(tài)治理，對(duì)二級(jí)河道的管理也要全面落實(shí)，確保相關(guān)單位和工作人員的職責(zé)和任務(wù)能及時(shí)有效的完成。

（二）不斷完善流域水污染防治和生態(tài)治理體系

不斷完善流域水污染防治和生態(tài)治理體系，首先要建立健全管理制度和辦法。依據(jù)“河長(zhǎng)制”制定具有地方特色的水污染防治及生態(tài)治理方案，地方政府要明確管理目標(biāo)、管理標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)分工和考核要求，使流域水污染防治和生態(tài)治理工作做到有章可循。與此同時(shí)，制定流域水污染防治和生態(tài)治理辦法，在區(qū)域范圍內(nèi)修建污水處理管道，明確流域性河道的管護(hù)單位，簽訂污水處理協(xié)議書(shū)明確各方責(zé)任。對(duì)河流安排專門(mén)人員進(jìn)行管護(hù)，完成“一河一檔”工作，加強(qiáng)巡護(hù)和檔案記錄，保證治理體系的有序性[2]。

（三）完善監(jiān)督考核機(jī)制

在推進(jìn)“河長(zhǎng)制”方案實(shí)施過(guò)程中，完善監(jiān)督考核機(jī)制，建立健全地方上級(jí)考核下級(jí)工作，國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查地方上級(jí)工作，形成層層監(jiān)督考核機(jī)制。不定期的監(jiān)督考核，將考核結(jié)果與管護(hù)報(bào)酬掛鉤，將考核結(jié)果不合格的管理人員進(jìn)行辭退處理，能有效促進(jìn)“河長(zhǎng)制”的長(zhǎng)期落實(shí)。

（四）加強(qiáng)流域資源的管理保護(hù)

對(duì)于流域水資源的利用，應(yīng)當(dāng)遵循先保護(hù)后開(kāi)發(fā)的原則。先保護(hù)，就是對(duì)流域水的功能進(jìn)行定位，并編排保護(hù)規(guī)劃，推進(jìn)各個(gè)部門(mén)之間的聯(lián)合監(jiān)管，以此加大對(duì)流域水的保護(hù)力度，促進(jìn)流域水資源的良性發(fā)展。與此同時(shí)，在流域水資源的開(kāi)發(fā)上也要遵循適度原則，確保流域水在不被污染、生態(tài)環(huán)境不被破壞的前提下進(jìn)行流域資源開(kāi)發(fā)利用。

三、河長(zhǎng)制在流域水污染防治及生態(tài)治理上存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性和權(quán)威性

“河長(zhǎng)制”是通過(guò)建立省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任制度來(lái)督促各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理好自身管轄范圍的流域水質(zhì)，以行政監(jiān)管的方式對(duì)管轄范圍負(fù)責(zé)，對(duì)于水污染防治及生態(tài)治理工作僅僅起到監(jiān)督的作用[3]。同時(shí)，各級(jí)責(zé)任部門(mén)也是建立在當(dāng)?shù)亓饔蛩芪廴净A(chǔ)上的臨時(shí)性的保護(hù)機(jī)構(gòu)，工作人員的職能是協(xié)調(diào)、督查、評(píng)估、考核、問(wèn)責(zé)，在專業(yè)度上沒(méi)有嚴(yán)格要求。對(duì)此，臨時(shí)機(jī)構(gòu)與臨時(shí)工作人員的非專業(yè)性和非權(quán)威性使“河長(zhǎng)制”制度在具體落實(shí)上缺乏專業(yè)度，再加上工作人員精力有限、管轄權(quán)限有限、專業(yè)技術(shù)能力有限等問(wèn)題，難以對(duì)流域水污染防治及生態(tài)治理進(jìn)行有效監(jiān)管。

（二）考核制度不夠健全

“河長(zhǎng)制”推進(jìn)下的考核制度不夠健全，自上而下的體制內(nèi)“自考”很難全面反映實(shí)際考核效果。政府內(nèi)部的封閉性考核阻斷了第三方獨(dú)立客觀評(píng)價(jià)的存在，這也導(dǎo)致考核過(guò)程不夠公正客觀，考核結(jié)果存在有待考究之處。“河長(zhǎng)制”的核心在地方黨政機(jī)關(guān)，而不同地區(qū)黨政機(jī)關(guān)的具體情況不同，也決定了“河長(zhǎng)制”治理的不同結(jié)果。每個(gè)地區(qū)的思想觀念、經(jīng)濟(jì)水平、資金投入、技術(shù)能力等都存在差異，對(duì)于不同流域水污染防治及生態(tài)治理的不同情況也不能一刀切。同時(shí)，由于考核制度不健全，問(wèn)責(zé)制度也隨之實(shí)行效果弱。當(dāng)問(wèn)責(zé)處理結(jié)果與規(guī)章制度不相符時(shí)，“河長(zhǎng)制”就流于形式，不能真正起到治理流域水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用了。

（三）流域水污染防治及生態(tài)治理缺乏實(shí)效性和持續(xù)性

流域水污染防治及生態(tài)治理不是短暫的、即時(shí)的工作，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要持續(xù)性的對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。“河長(zhǎng)制”下，相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員需要處理的環(huán)境問(wèn)題很復(fù)雜。由于相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員缺少專業(yè)性和權(quán)威性，專業(yè)技術(shù)不到位，調(diào)查研究不夠深人以及對(duì)流域水污染治理經(jīng)驗(yàn)的缺乏，導(dǎo)致各地“河長(zhǎng)制”在制定方案和具體落實(shí)時(shí)存在較大問(wèn)題。從方案制定上來(lái)看，沒(méi)有科學(xué)的指導(dǎo)難以制定出具有針對(duì)性的流域水污染治理方案;從具體落實(shí)上看，由于流域范圍劃分情況不同，各地治理方案不同，導(dǎo)致同一條河流存在不同水污染治理方案。與此同時(shí)，“河長(zhǎng)制”在地方政黨機(jī)構(gòu)中并沒(méi)有發(fā)揮長(zhǎng)期的治理作用，僅僅針對(duì)短期內(nèi)流域水污染防治及生態(tài)治理問(wèn)題作出治理方案，工作缺乏實(shí)效性和持續(xù)性，在區(qū)域水污染防治及生態(tài)治理上無(wú)法提供長(zhǎng)期解決方案。

（四）社會(huì)各方參與的積極性和主動(dòng)性不高

當(dāng)前我國(guó)“河長(zhǎng)制”是由政府部門(mén)完全掌握、在政府體系內(nèi)部運(yùn)行的機(jī)制。正是因?yàn)樗鼘儆谡畣芜呏卫韀4]，考核和問(wèn)責(zé)制度掌握在政府部門(mén)手中，才會(huì)導(dǎo)致社會(huì)各方參與的幾率低、積極性不足這一問(wèn)題發(fā)生。保護(hù)環(huán)境是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，同樣，在流域水污染防治及生態(tài)治理上也需要全體公民參與進(jìn)來(lái)。因此，政府部門(mén)要發(fā)揮引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)、組織和公民的積極性與主動(dòng)性，形成全社會(huì)共同保護(hù)環(huán)境的良好氛圍。

四、河長(zhǎng)制在流域水污染防治及生態(tài)治理上的作用

（一）能夠統(tǒng)籌流域水各方關(guān)系

在流域水資源管理工作中，統(tǒng)籌各方關(guān)系能使流域水資源的管理更加有序化。在流域水資源治理上，上下游布局不合理，水資源低效、無(wú)序、低端及同構(gòu)化，生態(tài)產(chǎn)品輸出率較低，資源消耗較大而污染高排放等問(wèn)題一直存在且很難解決。流域水上游和下游之間水資源分配不合理，引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)性蓄水和用水的問(wèn)題，導(dǎo)致流域水自我生態(tài)用水經(jīng)常缺乏。在實(shí)施“河長(zhǎng)制”后，統(tǒng)籌上游和下游以及生態(tài)水和生活水之間的利益關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)各地區(qū)流域水使用的需求，優(yōu)化水資源的系統(tǒng)管理和合理配置，保障了流域水資源的合理利用，為流域水污染防治和生態(tài)治理打下了良好的基礎(chǔ)。

（二）促進(jìn)流域水資源的整合利用

通過(guò)實(shí)施“河長(zhǎng)制”，地方地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在做好自己本職工作的同時(shí)，要跟加關(guān)注流域水資源污染防治及生態(tài)治理問(wèn)題，能有效地將流域水資源治理納入地方政府的直接管轄中去，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效率。同時(shí)，流域水資源管理和地方政府的聯(lián)合也能促進(jìn)流域水資源的整合利用。在行政管理中，將水污染治理、水資源配置、開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)連接起來(lái)，利用好各種行政資源，對(duì)各部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的矛盾和沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)統(tǒng)籌，使各個(gè)行政部門(mén)在水污染防治工作上形成合力，促進(jìn)流域水污染防治及生態(tài)治理工作的順利展開(kāi)，全面提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（三）確保落實(shí)流域水污染防治及生態(tài)治理的責(zé)任制

“河長(zhǎng)制”的制定，就是將水資源治理落實(shí)到地方各級(jí)政府責(zé)任人手中，實(shí)行生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任制。在“河長(zhǎng)制”下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為“河長(zhǎng)”，要對(duì)自己所負(fù)責(zé)的流域水進(jìn)行針對(duì)性管理，制定具體的目標(biāo)責(zé)任制和科學(xué)的考核評(píng)價(jià)制度，細(xì)化流域水污染防治目標(biāo)，將具體責(zé)任落實(shí)到區(qū)域地方黨政領(lǐng)導(dǎo)頭上，并明確流域水染污具體的防治職責(zé)范圍，確保責(zé)任制能夠得到有效落實(shí)。

（四）細(xì)化流域水污染防治的空間范圍

細(xì)化流域水污染防治的空間范圍，將流域水污染防治及生態(tài)治理目標(biāo)與區(qū)域管理將結(jié)合，在細(xì)化治理范圍的基礎(chǔ)上對(duì)水污染防治的責(zé)任、資金、項(xiàng)目、任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，促進(jìn)流域水污染防治及生態(tài)治理目標(biāo)與區(qū)域管理的雙向落實(shí)，加快了各方治理工作的進(jìn)程，為流域水污染防治及生態(tài)治理工作提供了更多保障。

（五）強(qiáng)化流域水污染防治及生態(tài)治理的綜合措施

在“河長(zhǎng)制”的實(shí)施下，流域水污染防治及生態(tài)治理的各項(xiàng)舉措都有同一個(gè)責(zé)任人，直接問(wèn)責(zé)“河長(zhǎng)”的方式，能讓各級(jí)“河長(zhǎng)”在水污染治理工作中統(tǒng)籌全局，針對(duì)流域水出現(xiàn)的水質(zhì)、水量及污染源等問(wèn)題進(jìn)行全面勘察，充分利用行政資源對(duì)水資源治理工作提供幫助，有針對(duì)性的了解和制定保護(hù)方案，全面提升流域水污染防治及生態(tài)治理的效率。

五、對(duì)河長(zhǎng)制在流域水污染防治及生態(tài)治理作用上的解讀

全面推行“河長(zhǎng)制”是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決中國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康的有效舉措，也是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的重要制度。我國(guó)自實(shí)行“河長(zhǎng)制”以來(lái)，嚴(yán)格把握流域用水總量、用水效率和用水功能區(qū)限制，明確加大水資源保護(hù)力度、推動(dòng)河湖水域岸線管理保護(hù)、強(qiáng)化水污染防治、開(kāi)展水環(huán)境治理、施行水生態(tài)修復(fù)和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管六大主要任務(wù)。在生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)上，牢記供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù)四類服務(wù)[5]。在流域水污染防治上，達(dá)到水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水文化建設(shè)五個(gè)目標(biāo)，這五個(gè)目標(biāo)就是對(duì)“河長(zhǎng)制”在流域水污染及生態(tài)治理作用上的解讀。

（一）水資源保護(hù)

做好水資源保護(hù)，就是利用水資源的可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，從合理開(kāi)發(fā)水資源和嚴(yán)格管控水功能區(qū)兩個(gè)方面來(lái)推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)，促進(jìn)水資源的可持續(xù)發(fā)展[6]。在用水量上，強(qiáng)化工農(nóng)業(yè)及居民生活用水的量化工作，加強(qiáng)用水計(jì)劃量的把控。同時(shí)，進(jìn)一步完善河湖水域功能分區(qū)，嚴(yán)格把控流域水功能定位分布工作，貫徹水資源的計(jì)劃節(jié)水理念。為完善我國(guó)生態(tài)治理體系，做好水資源保護(hù)工作迫在眉睫。

（二）水污染防治

做好水污染防治工作，截?cái)喔黝愇廴驹词腔A(chǔ)。水污染主要來(lái)自工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居民生活等方面[7]，從這些污染源入手，加強(qiáng)加大監(jiān)管力度，才能有效遏制水污染的繼續(xù)擴(kuò)散。加大對(duì)工農(nóng)業(yè)的監(jiān)管力度并非是叫停企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)工作，而是要在充分考慮環(huán)境容量與水資源承載力的基礎(chǔ)上，治理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)工業(yè)實(shí)行更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)方面推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，提高城鄉(xiāng)污水處理能力[8]。

（三） 水環(huán)境治理

我國(guó)一些河湖常出現(xiàn)黑臭水體、亂墾亂種、水底泥內(nèi)源污染以及河湖富營(yíng)養(yǎng)化等問(wèn)題[9]，水環(huán)境相當(dāng)惡劣，急需進(jìn)行全面綜合整治，“河長(zhǎng)制”不僅要妥善處理河道內(nèi)部問(wèn)題，還要保持后期河道的維護(hù)工作順利進(jìn)行。在開(kāi)展流域水污染防治及生態(tài)治理工作時(shí)，在重要輸水通道和具有重要生態(tài)功能的水域嚴(yán)厲打擊企業(yè)和居民亂倒垃圾、偷排污水等行為，加大流域水資源治理力度。另一方面，為減少水體內(nèi)源負(fù)荷，不同污染類型的淤泥要采用有針對(duì)性的的清淤方式去治理，全面排查、嚴(yán)格監(jiān)管對(duì)水域范圍內(nèi)涉及氮磷排放的相關(guān)企業(yè)，控制總氮總磷的排放量[10]。

（四）水生態(tài)修復(fù)

水生態(tài)修復(fù)是指對(duì)生態(tài)系統(tǒng)停止人為干擾或輔以人工措施，使遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)朝良性循環(huán)方向發(fā)展[11]。水生態(tài)修復(fù)涉及山水林田湖草系統(tǒng)治理，工作復(fù)雜，難度大。為確保流域水是活水狀態(tài)，要因地制宜展開(kāi)科學(xué)水生態(tài)修復(fù)工作，實(shí)施退耕還湖、退圩還湖、退漁還湖等措施，盡最大程度還原流域原本模樣。

（五）水文化建設(shè)

水文化是人們以水和水事活動(dòng)為載體，在與人和社會(huì)生活的各方面發(fā)生聯(lián)系的過(guò)程中創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和[12]。要開(kāi)展水文化建設(shè)，就要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，遵循自然規(guī)律，在傳承歷史水文化的同時(shí)持續(xù)創(chuàng)新現(xiàn)代水文化。

結(jié)語(yǔ)：

在流域水污染及生態(tài)治理問(wèn)題形式嚴(yán)峻的今天，有效的治理措施不僅能為各項(xiàng)生態(tài)治理工作的展開(kāi)提供制度保障，也能為今后生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作打好基礎(chǔ)。在“河長(zhǎng)制”的具體實(shí)施過(guò)程中，對(duì)地方政黨領(lǐng)導(dǎo)的主體地位進(jìn)行明確是必不可少的，這對(duì)于合理規(guī)劃職責(zé)分工、充分調(diào)動(dòng)各方力量有重要作用。全面推行“河長(zhǎng)制”是水資源可持續(xù)發(fā)展的必然要求和必要趨勢(shì)，是做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有效舉措。從我國(guó)目前實(shí)行“河長(zhǎng)制”所取得的結(jié)果來(lái)看，具有一定的成效，但避免不了存在一些問(wèn)題，全面推行“河長(zhǎng)制”仍有很長(zhǎng)一段路要走，探索的步伐也要不斷前進(jìn)。

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