黃鈾佳 李摯萍 陳綿潤

摘要：我國“十四五”規(guī)劃和“2035年”遠(yuǎn)景目標(biāo)提出堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國。文章通過梳理海洋和土壤生態(tài)環(huán)境的污染現(xiàn)狀及相互影響機(jī)理，找出生態(tài)修復(fù)過程及政策銜接的問題，在陸海統(tǒng)籌的背景下，從海洋整治修復(fù)現(xiàn)狀和政策保障等角度論述海洋生態(tài)修復(fù)與土壤整治修復(fù)協(xié)同治理的必要性和可行性，提出從修復(fù)主體、修復(fù)責(zé)任、資源、資金方面建立協(xié)同治理機(jī)制，從而促進(jìn)我國科學(xué)地、高效地、系統(tǒng)地治理陸海間的生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌;海洋生態(tài)修復(fù);生態(tài)環(huán)境;土壤修復(fù);協(xié)同機(jī)制

中圖分類號(hào)：P748??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號(hào)：1005-9857（2022）05-0074-09

Study on the Collaborative Governance Mechanism of Marine Ecological Restoration and Soil Remediation Under the Background of Land-sea Coordination

HUANG Youjia1，LI Zhiping2，CHEN Mianrun1，3

（1. South China Sea Institute of Planning and Environment Research，SOA，Guangzhou 510300，China;2. Sun Yatsen University School of Law，Guangzhou 501275，China;3. Southern Marine Science and Engineering Guangdong Laboratory（Zhuhai），Zhuhai 519000，China）

Abstract：China's “14th five year plan”and the long-term goal of “2035”put forward to adhere to the overall planning of land and sea coordination，develop marine economy and build a maritime power. By combing the pollution status and interaction mechanism of marine and soil ecological environment，this paper found out the problems of ecological restoration process and policy con-nection. Under the background of land and sea coordination，this paper discussed the necessity and feasibility of collaborative governance between marine ecological restoration and soil remediation from the perspective of marine remediation status and policy guarantee，and put forward to establish a collaborative governance mechanism from the aspects of remediation subject，remediation responsibility，resources and funds，so as to promote China's scientific，efficient，and systematic governance of the coastal ecological environment.

Keywords：land and sea coordination，Marine ecological restoration，Ecological environment，Soil restoration，Collaborative governance

0??? 引言

黨的十九大報(bào)告指出建設(shè)海洋強(qiáng)國是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，堅(jiān)持走依海富國、以海強(qiáng)國、人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路，通過和平、發(fā)展、合作、共贏方式，扎實(shí)推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)，充分體現(xiàn)黨和國家對(duì)建設(shè)海洋事業(yè)的重視。海洋生態(tài)修復(fù)早在陸海統(tǒng)籌提出之前就已開始，國家海洋局財(cái)務(wù)司聯(lián)合財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司印發(fā)《關(guān)于組織申報(bào)2010年度中央分成海域使用金支出項(xiàng)目的通知》（財(cái)建便函〔2010〕83號(hào)）并通過海域使用金返回的方式資助地方開展海岸帶生態(tài)修復(fù)和綜合整治工程，開啟了海洋生態(tài)修復(fù)工作的元年，隨后出臺(tái)了《海島整治修復(fù)項(xiàng)目管理暫行辦法》以及印發(fā)了《關(guān)于中央財(cái)政支持實(shí)施藍(lán)色海灣整治行動(dòng)的通知》。在中央財(cái)政、地方財(cái)政的支持下，傳統(tǒng)的海洋生態(tài)修復(fù)主要集中在海岸帶、海島等區(qū)域進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。海岸帶地理優(yōu)勢明顯，人口密集，并且大多數(shù)沿海地區(qū)較發(fā)達(dá)。自然資源的開發(fā)活動(dòng)頻繁，隨之產(chǎn)生了一系列環(huán)境問題，包括海洋污染和近岸土壤污染[1]。海洋污染包括海洋漂浮垃圾、微塑料污染、工業(yè)廢水和養(yǎng)殖廢水造成的海域富營養(yǎng)化等[2];土壤污染包括農(nóng)藥污染、抗生素污染[3]和重金屬污染等[4]。海洋與陸地土壤之間通過海岸帶相連并且互相影響，一方面，人類不合理地開采海岸帶資源，在岸灘丟棄垃圾，對(duì)海岸帶造成嚴(yán)重破壞，而且陸源污染可通過河流匯入海洋[5];另一方面，海洋污染導(dǎo)致海洋環(huán)境發(fā)生不良變化，反作用于陸地，表現(xiàn)為海水入侵、海岸帶生物減少和氣候惡劣等[6]。為了解決海岸帶面臨的問題，近年來中央和地方開展了一批海岸帶生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，重點(diǎn)體現(xiàn)在近海水體水質(zhì)、紅樹林、沙灘、鹽沼、珊瑚礁和圍填海等方面[7]?？傮w上，海洋生態(tài)修復(fù)工作取得了一定成效，例如秦皇島濱海景觀帶生態(tài)修復(fù)工程、天津橋園鹽堿地生態(tài)修復(fù)工程、三亞紅樹林生態(tài)公園等，但還存在一些問題：①主要著力于生態(tài)修復(fù)技術(shù)措施研究上，而退化診斷、后期監(jiān)管與效果評(píng)估方面的研究較少;②海洋生態(tài)修復(fù)以人工修復(fù)為主，自我修復(fù)為輔，注重生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完善，忽視了生態(tài)系統(tǒng)功能的修復(fù);③生態(tài)修復(fù)集中于小尺度、破碎性的生境，缺乏從整體生態(tài)系統(tǒng)水平，連續(xù)性范圍的生態(tài)修復(fù)。

“陸海統(tǒng)籌”背景下，缺乏“協(xié)同治理”是以往海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目面臨的通病，尤其缺乏與“土壤修復(fù)”進(jìn)行有效的銜接。海岸帶是海岸線、潮間帶穩(wěn)定存在及濱海濕地生物賴以生存的國土空間，海岸帶區(qū)域土壤的質(zhì)量影響著海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康狀態(tài)。因此，海洋修復(fù)和陸地土壤治理是海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以剝離開來的兩大措施。土壤污染管控與修復(fù)也是我國重要的課題之一，保障著國家土壤環(huán)境質(zhì)量和安全生產(chǎn)[8]。國家先后印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（又稱“土十條”）、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》等重要文件，2019年頒發(fā)了《中華人民共和國土壤污染防治法》，進(jìn)一步規(guī)范了土壤修復(fù)的地位。海岸帶生態(tài)修復(fù)不僅關(guān)乎著海洋系統(tǒng)的健康也承載著土壤的質(zhì)量，只有使生態(tài)修復(fù)工程從完整的生態(tài)系統(tǒng)水平出發(fā)，從更大的尺度考慮海洋生境的連貫性，注重與協(xié)調(diào)海陸的互相關(guān)系，協(xié)同治理“土壤”和“海洋”之間的關(guān)系，才能使得生態(tài)修復(fù)取得既定的效果以及修復(fù)效果的可持續(xù)性。

本研究通過整理海洋生態(tài)環(huán)境污染和陸地土壤環(huán)境污染現(xiàn)狀，分別分析海洋環(huán)境污染對(duì)陸地土壤的負(fù)面影響，土壤環(huán)境污染對(duì)海洋生態(tài)的威脅，以及協(xié)同治理所面臨的問題。在陸海統(tǒng)籌背景下，辨析海洋環(huán)境與陸地土壤協(xié)同治理的必要性與可行性，從多個(gè)角度為海洋生態(tài)環(huán)境與土壤生態(tài)環(huán)境建立協(xié)同治理機(jī)制提出建議。

1??? 海洋生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)狀及對(duì)土壤環(huán)境的威脅

1.1??? 海洋生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)狀

海岸帶是海洋與陸地的交界處，是海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸地土壤生態(tài)系統(tǒng)的過渡地帶，蘊(yùn)含著豐富的自然資源，隨著全球氣候變化和環(huán)境污染現(xiàn)象的加劇，海岸帶面臨著巨大的壓力。自改革開放以來，我國積極發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)排放的入海污染物逐年增加，但海洋的自身凈化能力有限，而且近幾十年來對(duì)海洋資源的濫用，海洋生態(tài)環(huán)境問題日漸嚴(yán)峻，如近海水質(zhì)污染、漁業(yè)資源衰退、生物多樣性降低、赤潮等生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)等[9]?！?018年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，海洋整體水質(zhì)為一般，劣4類和4類水質(zhì)占比18.7%，其中劣4類水質(zhì)為15.6%。2018年重點(diǎn)監(jiān)測的44個(gè)海灣（面積大于100 km2）中，有16個(gè)海灣在4個(gè)季度均出現(xiàn)劣4類水質(zhì)，這些海灣受旅游業(yè)、重化工業(yè)影響較大。另外，監(jiān)測到的典型海洋生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康和不健康狀態(tài)的占比為76.2%，嚴(yán)重的海洋污染會(huì)引發(fā)赤潮、海水富營養(yǎng)化等海洋災(zāi)害，引起海洋生物數(shù)量減少、生物體受毒害、繁殖能力降低，進(jìn)而影響海洋生物種群健康[10]。

海洋污染物由工業(yè)生產(chǎn)和日常消費(fèi)中直接或間接產(chǎn)生。污染物大多被排放在土壤、河流中并通過陸地徑流等方式進(jìn)入海洋，造成不良影響。根據(jù)《2017中國近岸海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》，2017年，404個(gè)直排海污染源污水排放總量約為636 042萬t，不同類型污染源中，綜合排污口排放污水量最多，其次為工業(yè)污染源，生活污染源排放量最少。海洋入海污染可根據(jù)污染源分為工業(yè)廢水入海排污口、沿岸地區(qū)生活污水和工業(yè)廢水的入海中小型河流、市政污水入海排污口3種，其中排污量與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口密集程度呈正相關(guān)。排污口的主要超標(biāo)因子大多是化學(xué)需氧量、氨氮、總磷和五日生化需氧量，與沿海地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)中的超標(biāo)金屬、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥、化肥等化學(xué)物質(zhì)沒有得到凈化處理有關(guān)，這些物質(zhì)會(huì)對(duì)海洋水質(zhì)產(chǎn)生較大的危害[11]。

近年來，海洋垃圾對(duì)海洋的影響也不容忽視?！?017年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，中小塊漂浮垃圾平均個(gè)數(shù)為2 485個(gè)/km，海灘垃圾平均個(gè)數(shù)為52 123個(gè)/km，海底垃圾平均個(gè)數(shù)為1 434個(gè)/km。海洋垃圾監(jiān)測顯示海漂垃圾中87%為塑料垃圾，海灘垃圾中76%為塑料垃圾，海底垃圾中塑料垃圾所占比重也高達(dá)74%。塑料垃圾大多產(chǎn)生在沿海旅游區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、工業(yè)區(qū)和城鎮(zhèn)，通過陸地徑流匯入海洋。我國近海水域微塑料污染較嚴(yán)重，例如珠江口微塑料尺寸在0.5～2mm的豐度高達(dá)8 902個(gè)/m[12]，長江口微塑料豐度達(dá)到4 137個(gè)/m[13]，塑料聚合物主要成分有聚苯乙烯、聚丙烯和聚乙烯等，這些材料常應(yīng)用于發(fā)泡制品、保鮮膜和塑料瓶等。塑料垃圾在長期風(fēng)化下逐漸破碎成為微塑料，浮游動(dòng)物或幼魚蝦體容易將微塑料攝食，影響機(jī)體生長發(fā)育[14]。

1.2?? ?海洋污染對(duì)土壤環(huán)境的威脅

海洋污染來源于陸源，而海洋污染造成的影響又反作用于陸地。沿海地區(qū)首先受到海洋污染的影響，海水入侵是海洋對(duì)陸地造成污染的主要形式，是一種常見的地質(zhì)災(zāi)害。海水入侵是指在自然或人類活動(dòng)的外力作用下，濱海土地含水層理化性質(zhì)改變，水動(dòng)力特征不斷變化直至淡水與海水之間的平衡被打破，致使海水或與高礦化度的地下水沿著含水層向內(nèi)陸層侵入，咸淡水交界處不斷向內(nèi)陸深處推移，令淡水受到污染，地下淡水資源減少[15]。海水入侵的方式有3種，第一種是直接入侵，指濱海地區(qū)水位下降后，地下水與海水之間的補(bǔ)排關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，使得海水或高礦化度咸水運(yùn)轉(zhuǎn)至內(nèi)陸，咸化原有的地下水;第二種是在潮汐作用下海水沿濱海河谷回流，并在河流兩側(cè)滲入至地下層，污染地下淡水;第三種是減壓頂托入侵，指沿海地區(qū)地下水水位下降后，處于底部的高礦化咸水向上頂托或越流擴(kuò)散[16]。

海水入侵的直接后果表現(xiàn)為沿海地區(qū)地下水受污染，水質(zhì)惡化，影響正常生活用水和生產(chǎn)活動(dòng)，加重水資源矛盾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)受到嚴(yán)重阻礙，當(dāng)受污染的地下水用于灌溉土地，土壤鹽分逐漸增加，鹽漬化加重，由于滲透壓增高，植物在土壤中吸收水分的能力減弱，農(nóng)作物無法獲取足夠水分用于生長，土壤鹽度過高甚至?xí)?dǎo)致植物干旱死亡[17]。另外，土壤或地下水含有的海水礦物質(zhì)過多對(duì)農(nóng)作物有害，例如植物細(xì)胞的膜滲透現(xiàn)象，細(xì)胞內(nèi)可溶性物質(zhì)失去平衡，主要為磷、氮、鉀元素的缺乏，而且土壤中氯元素含量過高，也會(huì)造成農(nóng)作物發(fā)育不良，輕則影響其品質(zhì)，重則減產(chǎn)減收[18]。

1.3??? 圍填海工程對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境的破壞

濱海濕地在涵養(yǎng)淡水、氣候調(diào)節(jié)和維護(hù)生物多樣性方面有關(guān)鍵作用。大規(guī)模圍填海會(huì)改變?yōu)I海濕地原有格局系統(tǒng)，我國早期圍填海工程大量占據(jù)著濱海濕地空間，自然岸線比例極大減少。近40年來，濱海自然岸線比例由1980年的76%下降到2014年的44%。珠三角地區(qū)受圍填海工程影響最多，典型生態(tài)濕地范圍減少，至2015年珠三角圍填海面積超過濱海濕地總面積的75%;黃河三角洲在2000年后灘涂與鹽沼濕地大面積喪失，隨著濕地恢復(fù)工程開展才得以增加蘆葦沼澤地;遼河三角洲2015年仍保留的灘涂濕地僅為已圍填面積的1/3左右[19]。

盡管圍填海工程有助于緩解沿海地區(qū)用地緊張，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長，但必然給生態(tài)環(huán)境帶來一定的破壞，特別是違背自然規(guī)律的無序圍填海[20]，其負(fù)面影響包括以下幾個(gè)方面：①近海漁業(yè)資源衰退，近岸海域是海洋生物棲息、繁衍的重要區(qū)域，大規(guī)模圍填海直接改變了區(qū)域水文特征，影響了魚類澗游規(guī)律，嚴(yán)重破壞魚群的棲息地和產(chǎn)卵場。②典型海域生態(tài)系統(tǒng)破壞，紅樹林、海草床、蘆葦?shù)戎参锶捍罅肯?，濕地喪失固碳功能，生物多樣性降低。③海洋環(huán)境污染加劇，圍填海造成天然海灣消失、河口束狹、岸線趨于平直，使海岸水動(dòng)力系統(tǒng)和環(huán)境容納量發(fā)生急劇變化，減弱了環(huán)境承載力。

2??? 土壤污染現(xiàn)狀及其對(duì)海洋的威脅

2.1??? 土壤污染現(xiàn)狀

土壤與海洋相互作用又緊密相關(guān)，兩者的相互作用不局限于海岸線的交匯。由于自然和人為因素的相互作用，來自土壤的污染通過地表徑流、地下徑流和土壤侵蝕等與海水相互作用，對(duì)海洋造成污染。現(xiàn)今，由于沿海地區(qū)自然和社會(huì)條件的優(yōu)越性，海岸帶人口劇增，資源枯竭，人們對(duì)土地利用方式也在不斷變化。研究表明，土地利用的方式變化如城市化導(dǎo)致土壤不滲透面積增加，植被覆蓋率降低;挖礦及農(nóng)業(yè)用地開發(fā)等均會(huì)對(duì)河流的水文動(dòng)力、營養(yǎng)鹽、懸浮物、沉積物和水生生物產(chǎn)生影響，尤其是農(nóng)業(yè)用地在生產(chǎn)過程中大量使用的農(nóng)藥、化肥和殺蟲劑，已成為影響水體環(huán)境質(zhì)量的重要污染源[21]。

土壤污染主要來源于3個(gè)方面：①農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，如污水灌溉方式不當(dāng)，容易造成重金屬污染;化肥過度使用容易造成土壤磷、鉀、氮元素過高;農(nóng)藥過度使用則導(dǎo)致多種有害的有機(jī)化合物污染[22]。②工業(yè)生產(chǎn)如采礦、化工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)，礦產(chǎn)開采過程容易使原本穩(wěn)定性質(zhì)的礦物質(zhì)暴露，物理性質(zhì)和化學(xué)成分變化，導(dǎo)致重金屬元素被釋放于環(huán)境中[23]。③城鎮(zhèn)生活垃圾，垃圾來源多樣導(dǎo)致種類繁多，生活垃圾含有有機(jī)物、無機(jī)營養(yǎng)鹽甚至是重金屬等物質(zhì)[24]。土壤污染類型主要有重金屬、有機(jī)物污染，其次有放射性、病原菌污染。

2.2??? 海岸帶土壤污染對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響

土壤污染物例如有機(jī)化學(xué)物質(zhì)、塑料垃圾和重金屬材料等隨著雨水沖刷或者滲透到地下水、河道徑流、城市排污口等擴(kuò)散到海洋[25]，土壤污染流入海洋環(huán)境的危害主要體現(xiàn)在生態(tài)運(yùn)行影響、海洋資源損害、食品安全隱患和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響這4個(gè)方面[26]。①生態(tài)運(yùn)行影響。人類各種各樣的生產(chǎn)與生活活動(dòng)所產(chǎn)生的種類繁多且大量的污染物持續(xù)進(jìn)入海洋，其總量已超過海洋環(huán)境自凈能力，進(jìn)而造成海域水質(zhì)下降的同時(shí)包括海洋生物正常成長繁殖也受到了巨大影響，從而整個(gè)海域海洋生態(tài)圈的運(yùn)行惡化。②海洋生物資源損害。由于海域水質(zhì)受污染物的影響不僅下降而且還惡化，其中的海洋生物不僅整體數(shù)量減少、種群數(shù)量下降，而且現(xiàn)存的海洋生物還可能是帶有各類有毒物質(zhì)的不健康海洋生物。③食品安全隱患。海洋生物是食物與藥品的重要來源，而海洋生物資源損害無論是數(shù)量的減少，還是機(jī)體積累毒素，對(duì)食物安全有極大威脅。④產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響。產(chǎn)業(yè)發(fā)展包括養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)和運(yùn)輸業(yè)等。由于海水質(zhì)量下降以及海洋污染引發(fā)的包括赤潮在內(nèi)的各種災(zāi)害，阻礙海洋養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。污染物的漂浮、沉積等影響航道通暢而阻礙交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展[27]。

土壤污染對(duì)典型濱海生態(tài)系統(tǒng)的危害顯著，以紅樹林生態(tài)系統(tǒng)為例，陳碧珊等[28]研究發(fā)現(xiàn)湛江特呈島紅樹林表層土壤受汞和鎘中等程度污染，研究結(jié)果揭示紅樹林濕地重金屬污染主要來源于化工廠廢水排放、城鎮(zhèn)生活垃圾和濱海旅游業(yè)。許戰(zhàn)州等[29]在徐聞縣流沙灣研究海草床重金屬富集特征，得出綠藻、海草、雙殼類和腹足類對(duì)銅、鉛、鉻和鋅這4種重金屬具有明顯的富集作用。紅樹林和海草床在內(nèi)的濱海生態(tài)系統(tǒng)的植物容易吸收土壤中的有害重金屬，造成發(fā)育不良、光合作用減弱的負(fù)面影響，不利于底棲動(dòng)物的正常生命活動(dòng)。長此以往，濱海生態(tài)系統(tǒng)的初級(jí)生產(chǎn)力降低、底棲動(dòng)物數(shù)量降低，群落穩(wěn)定性逐漸下降，導(dǎo)致濱海生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，為近海環(huán)境帶來惡劣后果。

3??? 海洋整治修復(fù)現(xiàn)狀與陸海統(tǒng)籌存在的問題

3.1??? 海洋整治修復(fù)現(xiàn)狀及存在的問題

嚴(yán)峻的海洋環(huán)境對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全、食品安全、良好的人居環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等問題構(gòu)成嚴(yán)重威脅與挑戰(zhàn)。針對(duì)海洋日趨嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，2010年，國家海洋局印發(fā)《關(guān)于開展海域海島海岸帶整治修復(fù)保護(hù)工作的若干意見》，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于組織申報(bào)2010年度中央分成海域使用金支出項(xiàng)目的通知》，由中央分成海域使用金支持地方實(shí)施海域、海島和海岸整治修復(fù)和保護(hù)項(xiàng)目，我國海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作正式啟動(dòng)，沿海各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）啟動(dòng)了一系列海域、海島和海岸線的整治修復(fù)工作。從修復(fù)效果來看，已初步取得了一定的效果，如茂名水東灣、廣西北侖河口和南澳島等，海洋生態(tài)環(huán)境有明顯改善。2016年以來，在國家支持下開展“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)，廈門、汕頭等成為全國首批18個(gè)試點(diǎn)城市，主要實(shí)施項(xiàng)目包括海岸整治修復(fù)、濱海濕地恢復(fù)和植被種植、近岸構(gòu)筑物與清淤疏浚整治、生態(tài)廊道建設(shè)和修復(fù)受損海島等工程，使海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到顯著改善，海域、海岸帶和海島生態(tài)服務(wù)功能得到有效提升。2020年海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金重點(diǎn)支持“藍(lán)色海灣，，整治行動(dòng)和海岸帶保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目。海岸帶保護(hù)修復(fù)工程堅(jiān)持“尊重自然、生態(tài)優(yōu)先”的原則，遵循自然規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)特征，促進(jìn)海岸帶區(qū)域生態(tài)、減災(zāi)協(xié)同作用，宜灘則灘、宜荒則荒，因地制宜開展海岸帶保護(hù)修復(fù)。但仍存在以下幾個(gè)方面的問題。

（1）缺乏整體上的基于生態(tài)系統(tǒng)的整治修復(fù)，不能體現(xiàn)真正意義上的陸海統(tǒng)籌。從生態(tài)的角度來看，海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)大多簡單地采取岸線整治、灘涂濕地恢復(fù)等措施，集中于單一化的偏向于海上保護(hù)修復(fù)，如紅樹林補(bǔ)種、珊瑚礁種植、廢棄物拆除、增殖放流和沙灘整治等。而陸源污染是海洋污染的主要污染源之一，在已實(shí)施的海岸、海灣整治修復(fù)項(xiàng)目中，陸源污染的治理往往被弱化，忽視了基于整個(gè)大生態(tài)系統(tǒng)整體性的修復(fù)，忽視了污染損害的來源，即時(shí)常出現(xiàn)治標(biāo)不治本的現(xiàn)象。

（2）整治修復(fù)的主體較為單一。目前，國家和地方承擔(dān)實(shí)施海洋生態(tài)修復(fù)工程需要的資金，長期以來政府作為主導(dǎo)力量開展整治行動(dòng)，且政府常常承擔(dān)“兜底，'責(zé)任，并不能充分體現(xiàn)造成海洋生態(tài)環(huán)境惡化的企業(yè)、個(gè)人和單位等所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，尤其是來自陸源的污染?；诤Ｑ笪廴镜膹?fù)雜性、不確定性，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任”。僅原則上規(guī)定了責(zé)任主體，對(duì)于具體的責(zé)任主體仍規(guī)定不清，這也導(dǎo)致了修復(fù)資金的來源單一。

（3）修復(fù)資金來源單一。目前，整治修復(fù)的資金主要是依靠政府財(cái)政撥款，2011—2018年，已累計(jì)投入中央財(cái)政資金137億元，未真正執(zhí)行“污染者負(fù)擔(dān)”，特別是陸源污染。陸源污染一方面在海洋生態(tài)修復(fù)中被弱化，未能承擔(dān)海洋環(huán)境保護(hù)修復(fù)的責(zé)任，造成污染的陸域責(zé)任主體未承擔(dān)相應(yīng)的防治修復(fù)資金;另一方面，缺乏資金籌措的長效機(jī)制，未形成多渠道投入機(jī)制，過度依賴中央財(cái)政資金投人[30]。修復(fù)資金來源相關(guān)立法和制度的不健全，也是導(dǎo)致修復(fù)資金來源單一的主要原因，2017年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)污染防治資金的來源未做系統(tǒng)的規(guī)定。

3.2 ?? 政策銜接存在的問題

我國現(xiàn)行法律規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的一般制度，頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海域使用管理法》《防止陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等。2016年發(fā)布的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等有關(guān)土壤污染防治管理?xiàng)l例和法律法規(guī)生效，有助于真正改善我國大面積土壤污染以及開啟協(xié)同治理工作的新局面。以《廣東省土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》為例，該方案強(qiáng)調(diào)海岸帶環(huán)境保護(hù)，沿海各地要加強(qiáng)監(jiān)視和監(jiān)測能力建設(shè)，特別是監(jiān)管易受污染海域區(qū)和陸源入海排污行為，開展定期巡查，依法查處工業(yè)和港口運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)活動(dòng)非法排放油類及油性混合物、船舶廢棄物等違法行為。另外，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第四章提到注重防治陸源污染物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害，針對(duì)陸地人類工業(yè)生產(chǎn)或生活產(chǎn)生的污染進(jìn)行監(jiān)管，從源頭上限制、禁絕陸地污染物流向海洋。

但我國環(huán)境整治修復(fù)仍是以各個(gè)環(huán)境要素為中心分別立法，如土壤污染防治、海洋污染防治和大氣污染防治等，忽視了生態(tài)的整體性及各要素之間的功能聯(lián)系性，時(shí)常出現(xiàn)治標(biāo)不治本等現(xiàn)象。如土壤和海洋，尤其是濱海土壤環(huán)境，缺乏對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理法，各監(jiān)督管理部門權(quán)責(zé)不清，更缺乏聯(lián)動(dòng)作用，出了問題后難以分清各部門的職責(zé)問題。從國務(wù)院行政法規(guī)和規(guī)章看，缺乏生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的綜合性規(guī)范。在海洋行政執(zhí)法方面，各種法律法規(guī)有的沒有明確執(zhí)法主體，有的區(qū)域存在多個(gè)執(zhí)法主體，雖有職責(zé)分工，但權(quán)力與職責(zé)的界限尚不明確，造成部門與單位之間合作分工困難。渤?？缭綆讉€(gè)省市地區(qū)，各地各行其政，缺乏良好的溝通與協(xié)調(diào)，不利于海洋環(huán)境的保護(hù)。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，針對(duì)重點(diǎn)海域?qū)嵤┬迯?fù)整治規(guī)劃、污染防治和生態(tài)保護(hù)工作。但海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織的法律地位、職能、如何建立尚無具體規(guī)定。而一些具有調(diào)節(jié)自然災(zāi)害功能的生態(tài)系統(tǒng)，如濕地、灘涂、蘆葦?shù)匾约罢訚傻氐?，都未得到有效的法律保護(hù)[31]。

4??? 海洋與土壤環(huán)境協(xié)同治理必要性及可行性分析

4.1??? 必要性

我國海岸帶資源利用與開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題有：開發(fā)強(qiáng)度過大，沿海城市以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)繼續(xù)擴(kuò)大海岸帶開發(fā)規(guī)模;沿海港口建設(shè)速度加快;圍填海工程項(xiàng)目多，圍填海的歷史遺留問題難以解決;沿海開發(fā)的重化工逐漸增加，聚集了石油煉化、乙烯生產(chǎn)和石油深加工等企業(yè)。人類過度開發(fā)海岸帶引起了一系列環(huán)境問題，自然岸線改變導(dǎo)致生境破碎化程度高，生態(tài)空間縮減、隔絕，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境退化，動(dòng)物和植物資源嚴(yán)重衰退。海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的退化，導(dǎo)致沿海地區(qū)抗風(fēng)浪災(zāi)害能力減弱，每年的風(fēng)暴潮災(zāi)害對(duì)沿海居民生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大損害。為了緩解海岸帶環(huán)境面臨的壓力，保護(hù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)，海洋和土壤環(huán)境的協(xié)同治理尤其重要，可以有效解決當(dāng)前我國海岸帶及近岸海域采取的“行政部門分散管理”的多頭分管模式，利于實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的制度。

海洋與土壤環(huán)境協(xié)同治理，有助于構(gòu)建陸海統(tǒng)籌管理體系。一是建立陸海生態(tài)修復(fù)綜合管理機(jī)制，自然資源部的成立可促進(jìn)陸海生態(tài)修復(fù)綜合管理機(jī)制建立，從海洋生態(tài)修復(fù)、土壤污染防治及陸地污染源控制3個(gè)方面來健全陸海生態(tài)修復(fù)內(nèi)容，基于一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行有效整治修復(fù)，改變以往生態(tài)修復(fù)面較為單一的情況。二是明晰權(quán)責(zé)主體及資金來源，目前中央政府和地方政府是承擔(dān)海洋生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)及資金撥款的主體，例如一些歷史圍填海項(xiàng)目，政府需承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，一方面增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面未體現(xiàn)造成生態(tài)破壞的企業(yè)或團(tuán)體理應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，陸海環(huán)境協(xié)同治理下，有利于追溯造成污染源的責(zé)任主體，并要求其依法承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

4.2??? 可行性

土壤與海洋在生態(tài)系統(tǒng)上密切關(guān)聯(lián)。海洋生態(tài)環(huán)境與陸地生態(tài)環(huán)境尤其是濱海土壤生態(tài)環(huán)境密不可分，土壤污染會(huì)隨地表、地下徑流至海洋中，對(duì)海洋造成二次污染?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的陸地污染源，是指陸地向海洋排放污染物，或者是可能造成海洋污染的設(shè)施場所。陸地通過海岸線與海洋相連，陸地生態(tài)系統(tǒng)主要有農(nóng)田、林地、濕地、草場和山地等類型，陸地生態(tài)系統(tǒng)的變動(dòng)反映著全球變化趨勢，其中土地利用和土壤變化是陸地生態(tài)系統(tǒng)變化的重要形式。而海洋占地球表面積的3/4，生命起源于海洋，海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究也占重要地位。陸地和海洋的相互作用地帶有海岸線、河流、湖泊和河口。盡管河口和淺海的面積只占全球海洋面積的8%，但這里是來自陸地的水流與海水相互混合的區(qū)域，是物質(zhì)能量交換較顯著的區(qū)域。土壤狀態(tài)變化對(duì)河流的水文、營養(yǎng)物質(zhì)、懸浮物、水生生物造成影響，也會(huì)進(jìn)一步對(duì)海洋產(chǎn)生作用[32]。

陸地土壤資源、海洋資源同屬于自然資源。黨的十九屆三中全會(huì)通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》后，組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，打通了陸地和海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)不清、分工模糊的問題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，強(qiáng)化自然資源監(jiān)管，提高對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，為土壤和海洋環(huán)境的協(xié)同整治修復(fù)創(chuàng)造了條件和制度的支持?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十四條指出：“海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響”。海洋環(huán)境污染損害海洋生物健康，造成漁業(yè)資源減少。土壤污染屬于間接污染，2019年施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》主要內(nèi)容有：明確污染損害責(zé)任主體，建立土壤污染責(zé)任人制度;明確政府責(zé)任，要求國家和地方政府設(shè)立修復(fù)基金;建立土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查監(jiān)測和規(guī)劃制度;要求建立土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)定每10年完成一次土壤環(huán)境狀況普查;根據(jù)行業(yè)污染類型和排放行為，建立土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度;根據(jù)用地類別和狀況，規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)目標(biāo)等。海洋環(huán)境保護(hù)、土壤污染防治管理?xiàng)l例和法律法規(guī)的共通性在于以保護(hù)、維持我國水土質(zhì)量優(yōu)良，嚴(yán)防污染為目的，都是通過明確污染來源及方式、污染責(zé)任人、防治標(biāo)準(zhǔn)及保護(hù)范圍和制度等，實(shí)行對(duì)海洋及土壤環(huán)境的保護(hù)。因此，這些法律法規(guī)上的共通性說明海洋與土壤環(huán)境協(xié)同治理是可行的，有助于改善我國土壤污染現(xiàn)狀，進(jìn)一步協(xié)助海洋污染治理。

5??? 建立協(xié)同治理機(jī)制的討論與建議

根據(jù)海洋與土壤面臨的環(huán)境威脅，海洋修復(fù)和土壤治理的迫切性，以及修復(fù)制度的不完善等問題，在陸海統(tǒng)籌背景下，海洋與土壤可建立協(xié)同治理機(jī)制，主要包括4個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：主體協(xié)同、責(zé)任協(xié)同、資源協(xié)同和資金協(xié)同。

5.1??? 整治修復(fù)主體協(xié)同

陸海統(tǒng)籌背景下的整治修復(fù)存在整體性、復(fù)雜性，要想更好地處理協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)海洋與土壤協(xié)同修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)功能完善健全，必須改變傳統(tǒng)的觀念，樹立協(xié)同治理理念。如自上而下的修復(fù)項(xiàng)目，建議由當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門做整治修復(fù)主體，水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和生態(tài)環(huán)境等部門配合和監(jiān)督。生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目由自然資源部負(fù)責(zé)生態(tài)修復(fù)管理的部門做主體，涉及海洋、土壤管理的部門提供協(xié)助等。對(duì)于自下而上的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，應(yīng)由損害生態(tài)環(huán)境的用海、用地單位做整治修復(fù)的責(zé)任主體，自然資源主管部門負(fù)責(zé)配合和監(jiān)督。

5.2??? 整治修復(fù)責(zé)任協(xié)同

構(gòu)建區(qū)域陸地與海洋生態(tài)環(huán)境治理共享利益機(jī)制，海洋與土壤協(xié)同治理的基礎(chǔ)是多元主體之間存在的共同利益。如，在一定區(qū)域內(nèi)，經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市與其他相對(duì)落后的城市之間存在著發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，如何調(diào)動(dòng)各地方政府加強(qiáng)區(qū)域合作的意愿是海洋與土壤協(xié)同治理面臨的重要問題。建議由自然資源部門牽頭，建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益共享，把當(dāng)前不平等、不均衡的格局向平等、共享推進(jìn)，構(gòu)建區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制。各種利益在區(qū)域之間的合理分配有利于和諧共贏，增加治理合作意識(shí)，提高生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的積極性。既加快海洋與土壤生態(tài)系統(tǒng)的改善，又保證區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色環(huán)保發(fā)展。由自然資源部門落實(shí)區(qū)域的海洋與土壤環(huán)境治理主體共擔(dān)責(zé)任，通過制定相應(yīng)的政策規(guī)章進(jìn)行干預(yù)，市場競爭體制保證合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建，促使各個(gè)治理主體積極地參與到治理行動(dòng)中，共同協(xié)商承擔(dān)責(zé)任，共同獲取和分享收益。另外，還需制定可行的治理制度，明確具體修復(fù)要求，建立獎(jiǎng)懲監(jiān)督和民眾反饋機(jī)制，解決治理過程中的職責(zé)不清晰及協(xié)同治理時(shí)出現(xiàn)的問題。

5.3??? 整治修復(fù)資源協(xié)同

海洋與土壤協(xié)同治理機(jī)制的有效進(jìn)行，前提是需要建立完善的資源共享機(jī)制，這一機(jī)制的建立需要充分協(xié)調(diào)、兼顧各個(gè)主體利益。建議由自然資源部牽頭建立生態(tài)修復(fù)資源共享機(jī)制，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和水利部等部門配合支持。資源共享包括有設(shè)備設(shè)施、信息、人才智庫和技術(shù)等。如：建立生態(tài)修復(fù)專家?guī)?，定期組織海洋及土壤治理方面的專家開展講座、培訓(xùn);建立生態(tài)修復(fù)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)信息的共享數(shù)據(jù)庫，提高從業(yè)技術(shù)人員的水平;開展相關(guān)的儀器設(shè)備使用培訓(xùn)，掌握對(duì)海洋及土壤環(huán)境理化性質(zhì)的實(shí)驗(yàn)技能，有利于了解生態(tài)修復(fù)過程中不同化學(xué)因子對(duì)陸海環(huán)境的作用。

5.4??? 整治修復(fù)資金協(xié)同

在海洋和土壤環(huán)境協(xié)同修復(fù)方面，通過市場競爭機(jī)制調(diào)節(jié)實(shí)施成本，建立海洋兼土壤的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，賠償公共海域或海岸帶環(huán)境治理中出現(xiàn)的損失，減低治理成本。資金補(bǔ)償方面可以多樣化，包括直接補(bǔ)償、銀行貸款和補(bǔ)貼等。生態(tài)環(huán)境部和自然資源部等聯(lián)合印發(fā)了《土壤污染防治基金管理辦法》，鼓勵(lì)土壤污染防治任務(wù)重，以及具備條件的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立基金，按照市場化原則運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資土壤污染防治。建立污染者付費(fèi)原則，即以“誰污染誰出錢”的原則為基礎(chǔ)的環(huán)境責(zé)任制度體系。政府在追究污染責(zé)任方責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)協(xié)同環(huán)保組織、社會(huì)公共組織等開展多元化融資，籌集生態(tài)修復(fù)資金。如生態(tài)環(huán)境遭受不可逆的破壞并且無法恢復(fù)了，建議采用異地修復(fù)的措施，在不跨地貌單元、不跨行政管轄區(qū)域的原則下，將相關(guān)修復(fù)資金用在區(qū)域外同類型的修復(fù)上。

6??? 結(jié)論

海岸帶是海陸間的過渡帶，容易受到來自海洋與陸地的雙重污染。我國高度重視海洋與陸地環(huán)境的安全問題，如：《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)督管理，污染物控制做出措施;《中華人民共和國土壤污染防治法》明確土壤污染防治規(guī)劃和管控標(biāo)準(zhǔn)。陸海統(tǒng)籌是黨的十九大報(bào)告關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，在此背景下，在自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和財(cái)政部的支持下，生態(tài)修復(fù)工作逐步開展。然而現(xiàn)在的生態(tài)修復(fù)工作仍存在一定的問題，包括“系統(tǒng)性不足”“修復(fù)主體不明確”“修復(fù)資金單一”和“政策銜接不順”等問題，導(dǎo)致海洋和土壤污染狀況仍然嚴(yán)峻，開展海洋與土壤協(xié)同治理十分必要，政策上也具有充分的可行性，建議從主體協(xié)同、責(zé)任協(xié)同、資源協(xié)同和資金協(xié)同等角度，建立協(xié)同治理機(jī)制，系統(tǒng)地解決海岸帶面臨的環(huán)境威脅，也從管理上解決多年來不同部門各自為政的問題，有效地保護(hù)海岸帶生態(tài)環(huán)境。

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