360度反饋的理論與實踐對民主測評優(yōu)化的啟示

劉昕 李蹊

摘 要：360度反饋的相關(guān)研究及其在各國公共部門中的應(yīng)用情況，對于重新思考民主測評的定位及其應(yīng)用方式具有重要借鑒意義。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用以及考核評價方面得到廣泛運用的民主測評，在實踐中暴露出一些比較明顯的問題。民主測評最好僅用于開發(fā)目的而不是評價目的，即通過建立信任、構(gòu)建勝任素質(zhì)模型以及提供組織支持等措施幫助領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提升領(lǐng)導(dǎo)力。而在干部考核方面，則應(yīng)基于政府績效管理體系建立一套以結(jié)果或?qū)嵖優(yōu)閷?dǎo)向的干部考核體系。

關(guān)鍵詞：民主測評;360度反饋;評價目的;開發(fā)目的

中圖分類號：F279.23文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）07-0103-08

一、360度反饋及其與民主測評之間的關(guān)系

（一）360度反饋及其理論基礎(chǔ)

360度反饋，也稱多評價者反饋、多來源反饋或多視角反饋，有時也稱360度考核、360度評價、全方位考核等。它一般指讓一位管理者的直接上級、直接下級、同級或同事對此人的工作能力、態(tài)度、行為以及最終產(chǎn)生的結(jié)果或效果等進行評價，最終得出的評價結(jié)果可能會被運用于針對管理者的加薪、晉升、崗位調(diào)整及培訓(xùn)開發(fā)等。360度反饋既可以被用于管理目的，也可以被用于開發(fā)目的。管理目的是指將360度反饋運用于正式的績效評價或績效考核過程，并依據(jù)績效評價結(jié)果作出與被評價者的加薪、晉升甚至解雇等有關(guān)的重要人事決策。開發(fā)目的則是通過360度反饋發(fā)現(xiàn)管理人員在領(lǐng)導(dǎo)力或管理能力方面存在的不足，然后有針對性地制定培訓(xùn)開發(fā)計劃來提升他們的能力。

360度反饋的一個重要理論基礎(chǔ)是心理測量學(xué)中的真分數(shù)理論。真分數(shù)是指測量工具在不存在測量誤差時得到的分值，而測驗分數(shù)或考核分數(shù)實際上是真分數(shù)和誤差分數(shù)的一種線性組合。在360度反饋中，被評價者會接受多人的多次評價，這樣就可使測量平均誤差減小，測量分數(shù)更加接近真分數(shù)，即比其他評價方法會有更高的信度和效度[1]。360度反饋的另一個重要理論基礎(chǔ)是行為理論，即個人的行為和觀念的改變是與個人的自我意識或自我認知聯(lián)系在一起的。360度反饋像一面鏡子一樣使被評價者重新認識自己，進而按照新的自我認知或自我意識來調(diào)整自己的行為或觀念[2]。

360度反饋計劃得到廣泛應(yīng)用的一個重要現(xiàn)實原因在于，單純依靠上級對下級的工作表現(xiàn)和成果作出評價存在局限性。一是有些上級管理者對下級的工作監(jiān)督難度比較大或不能全面掌握下級的工作情況，因此，如果完全由上級對下級的工作表現(xiàn)和成績作出評價，就可能會出現(xiàn)評價偏差或不全面的情況。二是隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展以及組織結(jié)構(gòu)扁平化，團隊合作更受重視，員工不僅應(yīng)當(dāng)對上級負責(zé)，還需要與同事進行溝通、開展團隊合作，同時還需要具備較強的客戶服務(wù)能力和客戶服務(wù)動機，而員工的同事可能比直接上級對他們在這些方面的表現(xiàn)更為了解。三是隨著環(huán)境變化和競爭加劇，管理者們的領(lǐng)導(dǎo)力和管理能力受到更大挑戰(zhàn)，企業(yè)必須注重發(fā)揮一線員工的積極性和主動性，這就要求各級領(lǐng)導(dǎo)者和管理者必須學(xué)會新的領(lǐng)導(dǎo)能力，特別是吸引、留住、激勵和開發(fā)員工的能力。而通過下屬提供的自下而上的反饋來考察管理者在這些方面的能力和表現(xiàn)就成為一種很自然的選擇。

（二） 民主測評及其在實踐中暴露出來的問題

民主測評是指組織部門在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用、年度考核、換屆以及任期考察等工作中，邀請黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的上級、下級和同級對他們在“德、能、勤、績、廉”五大方面的表現(xiàn)進行評價來獲得相關(guān)信息，從而為組織部門作出與這些領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)的重要人事決策提供依據(jù)的制度安排。民主測評對于推進我國干部管理的民主化和科學(xué)化，防止用人腐敗以及強化干部隊伍的廉潔自律等都有著重要的意義。

不過，民主測評在實踐中也暴露出一些比較明顯的問題：一是測評內(nèi)容龐雜且抽象，對“德、能、勤、績、廉”五大維度中的任何一個方面作出準確評價都很困難，評價內(nèi)容非常豐富，但評價標(biāo)準卻極不明確，參評者只能根據(jù)主觀感受作出模糊判斷[3]。二是很多參評者不一定有能力或端正動機對被測評者的實際工作表現(xiàn)等作出真實而準確的評價[4]。部分打分者對被測評者的實際工作表現(xiàn)和成果并不了解或了解不全面，很難作出客觀公正的評判，還有部分參評者則因不認為自己的打分會真正受到重視或不希望受到打擊報復(fù)而不認真對待。三是測評時間往往比較緊湊，參評者通常都會在較短時間內(nèi)完成對多位領(lǐng)導(dǎo)干部的民主測評，客觀上也難以進行較為細致地研究和思考。四是測評結(jié)果的應(yīng)用存在局限，尤其是被測評者提供的反饋不夠具體和充分，這在一定程度上影響了參評者和被測評者對民主測評的重視程度。除了在上述技術(shù)或操作層面存在的問題之外，民主測評的實際效果也受到質(zhì)疑，看關(guān)系或隨意打分的情況比較普遍[5]，這有時不僅不能正確評價和考察干部，反而會助長歪風(fēng)邪氣，打擊干部的工作積極性，使他們不敢擔(dān)當(dāng)[6]。

在現(xiàn)實中，民主測評同樣面臨著一個非常尷尬的質(zhì)疑，這就是近些年來被懲處的大批存在嚴重貪污腐敗等問題的官員，在被提拔和任用的過程中都經(jīng)歷過多次民主測評，但是這些有問題的干部在多次民主測評中都未能被發(fā)現(xiàn)。民主測評存在的問題也同樣引起了中央的重視，習(xí)近平總書記在2013年召開的全國組織工作會議上就指出，要發(fā)揮黨組織在干部選拔任用工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，堅決制止采取簡單地以票取人的做法。2014年，中組部在對2002年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進行修訂時，也取消了之前的一項規(guī)定，即黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在年度考核和干部考察中，如果得到的民主測評不稱職票超過1/3，一般應(yīng)當(dāng)予以免職。2019年4月21日，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，仍然將“德、能、勤、績、廉”五大要素作為對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行考核的主要內(nèi)容，民主測評也是對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進行年度綜合考核的重要組成部分之一。不過，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》明確指出，要按照知情度、關(guān)聯(lián)度、代表性的原則結(jié)合實際確定參加民主測評的人員范圍。

通過對民主測評和360度反饋的討論可以發(fā)現(xiàn)，無論是從評價目的、評價主體、評價內(nèi)容、評價方式等多個方面來看，民主測評都屬于一種典型的360度反饋或360度評價，它是360度反饋在黨政部門的一種實際運用。因此，通過對360度反饋的相關(guān)理論成果及其在國外公共部門的運用情況加以研究，對于查找民主測評在應(yīng)用過程中暴露出來的這些問題的根源并準確把握民主測評的應(yīng)用方式具有重要的理論意義和實踐價值。

二、360度反饋的相關(guān)研究及其主要結(jié)論

360度反饋的相關(guān)研究非常之多，從本文的研究目的出發(fā)，我們主要關(guān)注以下幾個方面的研究：多種評價信息之間的一致性問題、不同信息源對被評價者的影響問題、360度反饋的目的以及360度反饋對組織績效以及被反饋者的領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)產(chǎn)生的影響問題。

（一）360度反饋的目的

盡管從理論上說，360度反饋既可用于管理目的，也可用于開發(fā)目的，但到底是可以同時用于兩種目的，還是最好只用于開發(fā)目的卻存在不同意見。有人認為360度反饋只能被嚴格用于開發(fā)目的，絕不能用于績效評價目的，也有人認為360度反饋如果不能被運用于績效評價及其他重要人事決策就不會有效果，還有人則認為應(yīng)根據(jù)具體情況相應(yīng)選擇運用于哪一種目的。

很多研究發(fā)現(xiàn)，將360度反饋運用于績效評價目的往往會帶來一系列問題，最常見的就是評價者可能會提供不真實信息。比如，當(dāng)360度反饋被用于管理目的而不是員工開發(fā)或研究目的時會產(chǎn)生明顯的寬大誤差，前者的評價分數(shù)會比后者高出1/3個標(biāo)準差[7]。因此，大部分研究都建議，最好是只將360度反饋用于開發(fā)目的，而不是同時用于績效評價目的。因為一旦評價者們知道自己提供的信息將會被用于幫助被評價者改進績效，而不是決定對他們的獎懲等方面，他們會更愿意根據(jù)自己了解的事實作出評價，而這顯然有助于提高反饋準確性[8]。但也有一些研究者認為，不能完全否定360度反饋在績效評價方面的作用，比如，在使用360度反饋體系一段時間之后，在滿足一定條件的情況下將其用于管理目的也有可能取得成功。

此外，從實踐的角度來看，一項針對360度反饋系統(tǒng)開發(fā)商所做的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，85%的開發(fā)商指出，自己的客戶主要將360度反饋運用于開發(fā)目的，其中，一半客戶僅用于開發(fā)目的，另外一半客戶則同時用于開發(fā)和管理兩種目的[9]。另一項調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，在實施了360度反饋的企業(yè)中，近一半的企業(yè)后來都放棄了將其用于績效評價目的，原因是員工對這種評價方式持消極態(tài)度，并且評價結(jié)果明顯被人為抬高[10]。

（二）360度反饋中的信息一致性與不同評價來源對被評價者的影響

在360度反饋中，多個反饋來源對同一位被評價者提供的信息是否具有一致性是一個引起廣泛關(guān)注的問題。通過對一項針對153位管理人員的360度反饋的研究發(fā)現(xiàn)，360度反饋的評價者一致性或評價者信度較差[11]。其他研究也發(fā)現(xiàn)，被評價者和評價者的傳記特征、人格特征、工作相關(guān)特征、動機、評價者與被評價者之間的關(guān)系以及政治和文化等組織方面的特征等諸多因素，都會對不同評價者提供的反饋信息一致性程度產(chǎn)生影響[12]，來自不同信息來源的反饋信息之間存在一定差異反而是一種常態(tài)。

在360度反饋中，既然上級、下級、同級等不同評價主體或反饋源提供的信息很可能不一致，那么這些信息對于被評價者產(chǎn)生的作用一樣嗎？答案總體上是否定的。研究表明，不同的評價者對于被評價者的績效或能力改進起到的作用主要取決于兩點：一是評價者的可信度，二是反饋源對被評價者的利益影響程度。被評價者在判斷不同反饋源提供的信息的重要性和可接受度時，普遍更為重視與自己的心理距離更近的反饋源提供的信息。并且，只有當(dāng)人們信任反饋源時，其提供的反饋才會對被反饋者的行為產(chǎn)生更大的影響[13]，被評價者對反饋源的信任度不僅是影響不同反饋源產(chǎn)生的績效后果的中介變量，甚至可以直接對績效產(chǎn)生影響。還有研究發(fā)現(xiàn)，被評價者往往更重視對自己在組織內(nèi)實現(xiàn)目標(biāo)影響更大的反饋源。雖然這個人通常是直接上級，但直接上級提供的反饋對于被評價者的績效和行為產(chǎn)生的實際效果卻并不一致。直接上級的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和提供的反饋在影響被評價者的任務(wù)績效方面存在顯著的交互作用。

（三）360度反饋對組織和個人績效等變量產(chǎn)生的影響

首先， 360度反饋對組織績效和個人績效產(chǎn)生的影響并不明確。一項研究發(fā)現(xiàn)，盡管360度反饋確實帶來了平均績效的改善，但在1/3的組織中反而出現(xiàn)了績效下降的情況，還有1/3的組織表示沒帶來任何績效變化[14]。有些研究甚至發(fā)現(xiàn)，360度反饋和組織績效之間竟然呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系。一項針對700家上市公司所做的長期追蹤發(fā)現(xiàn)，采用同事間互評做法的公司要比未采用這種做法的公司股票價值低4.9%，而采用員工對直接上級進行評價的公司與未采用這種做法的公司相比股票價值低5.7%[15]。360度反饋對個人績效產(chǎn)生的影響也不確定。有研究發(fā)現(xiàn)，得到積極的360度反饋結(jié)果的人不會有動力改進績效，而當(dāng)員工從事較為復(fù)雜的工作時，360度反饋反而會導(dǎo)致他們的績效下降，因為這種反饋會使本來可用于工作績效提升的部分精力和注意力被轉(zhuǎn)移到反饋上來[10]。

其次，關(guān)于360度反饋對于管理能力開發(fā)產(chǎn)生的影響效果同樣存在大量的正反兩方面證據(jù)。一方面，360度反饋對于領(lǐng)導(dǎo)力和管理能力開發(fā)產(chǎn)生的積極影響已在多項研究中得到證實。例如，360度反饋對于高層管理人員的行為改善產(chǎn)生了明顯作用;管理者在參加了360度反饋計劃之后，他們的上級、下級都認為他們的勝任素質(zhì)大大提高[16];管理人員在參加360度反饋計劃兩年后，不僅管理技能提高了，自評和同事評價間的一致性程度也上升了;被下級員工評為一般或者較差的管理者，在六個月后得到的下級評價結(jié)果反而更好，并且這種績效改善可以持續(xù)到兩年之后[17]。參與360度反饋計劃之所以有助于管理技能開發(fā)，是因為反饋內(nèi)容實際上已經(jīng)告訴管理者們組織希望的管理能力或領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)涵、衡量指標(biāo)以及對應(yīng)的行為，從而使他們更有意識去表現(xiàn)出組織認為有價值的那些行為[18]。但另一方面，也有研究發(fā)現(xiàn)，360度反饋并不能確保所有參與者的績效都能夠得到明顯改善[19]。比如，一項研究指出，只有一半左右的參加者認為參加360度反饋幫助自己改進了績效。另外一項研究也指出，管理人員在得到下級提供的反饋后，在領(lǐng)導(dǎo)行為方面只出現(xiàn)了少量積極變化，那些發(fā)現(xiàn)本人自我評價過高的管理者并未采取積極的改善行動，而只是調(diào)低了自我評價[20]。

360度反饋對于管理能力開發(fā)會產(chǎn)生積極作用的結(jié)論是建立在如下基本假設(shè)基礎(chǔ)之上的，即360度反饋可以使管理者從多個不同角度認識自己，了解上級、下級、同級對自己的工作能力、管理行為及領(lǐng)導(dǎo)績效等的看法，從而幫助他們自己更為全面和客觀地看待自己的優(yōu)缺點，特別是發(fā)現(xiàn)自己過去沒有意識到的一些缺點和存在的問題，進而促使他們開發(fā)管理能力，最終產(chǎn)生改善個人管理能力和績效的效果。進而言之，自我知曉度較高的人對于本人的情緒、優(yōu)勢和弱勢以及驅(qū)動力等都會有更深入的了解，而360度反饋通過強化個人知曉度對克服領(lǐng)導(dǎo)者的盲點以及強化他們的情商起到了積極的作用。有研究證實，自我知曉度與管理者的管理有效性和個人的職業(yè)生涯發(fā)展之間確實存在正相關(guān)關(guān)系，而360度反饋通過極其有效地強化管理者的自我知曉度成為幫助他們改善行為和績效的有效工具[21]。

然而，即使是獲得了360度反饋信息，管理者也未必會產(chǎn)生開發(fā)管理能力和改變行為的動機，這取決于管理者和組織兩個方面的因素。一方面，作為被評價者的很多個人特征都會影響360度反饋與管理能力開發(fā)之間的關(guān)系。另一方面，組織因素也會對管理者對反饋信息的接受度以及后續(xù)的能力開發(fā)產(chǎn)生重要影響。管理風(fēng)格、尋求反饋的成本、對反饋的文化支持等組織因素要比個人因素更能影響被評價者對待反饋信息的態(tài)度[22]。影響被評價者對反饋信息接受度的三個最重要的組織因素包括被評價者是否了解360度反饋的構(gòu)成要素;是否清楚地理解組織使用的評價標(biāo)準;以及他們是否相信組織對整個過程進行了公平的管理。而通過讓管理者理解360度反饋所要達到的目的、運行的過程以及最終所要實現(xiàn)的目標(biāo)，他們的管理行為才更有可能發(fā)生改變。不僅如此，組織因素還會直接影響到管理者們是否有可能參與管理能力開發(fā)活動，其中影響最大的三個因素包括組織對管理能力開發(fā)活動重視程度、對開發(fā)活動提供的支持（主要是來自上級和同級的支持）以及提供的各種開發(fā)資源（時間、經(jīng)費、指導(dǎo)者以及一些具體開發(fā)活動方面的支持）[23]。

三、360度反饋在國外公共部門中的應(yīng)用

360度反饋從20世紀80年代中期開始被企業(yè)正式運用于對管理者的行為評估，到90年代中期得到迅速普及，而在新公共管理運動的推動下，美國、英國等許多國家的政府機構(gòu)也開始嘗試運用這種計劃[24]。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的統(tǒng)計，其2/3的成員國都開始在公共部門中運用360度反饋，其中包括美國、英國、澳大利亞、加拿大、德國、韓國以及幾乎所有的北歐國家等[25]。下面，我們重點研究一下美國、英國和韓國在公共部門實施360度反饋的情況。

（一）美國

美國聯(lián)邦政府在20世紀90年代后期開始引入360度反饋技術(shù)。聯(lián)邦政府人事管理署支持將360度評價作為績效評價的有效方法之一加以使用，并且既可以用于開發(fā)目的，也可以用于績效評價目的。不過，美國聯(lián)邦政府并未制定任何推行360度反饋的正式政策，而是交由各政府機構(gòu)自行選擇是否采用。原因之一在于，在聯(lián)邦政府部門所做的一項大型內(nèi)部調(diào)查中，約90%的政府雇員認為自己的績效反饋應(yīng)當(dāng)更多地來自于直接上級[26]。

美國人事管理署在1997年時基于對公共部門和私營部門領(lǐng)導(dǎo)力的廣泛研究，制定了美國高級公務(wù)員的核心勝任素質(zhì)模型（2006年曾做過局部修訂）。該模型代表了在聯(lián)邦政府高級公務(wù)員崗位上取得成功必須具備的一系列領(lǐng)導(dǎo)能力，它同時也反映了建設(shè)美國聯(lián)邦政府文化（追求結(jié)果、服務(wù)客戶、培育成功團隊以及構(gòu)建組織內(nèi)外聯(lián)盟）所需的重要勝任素質(zhì)，該模型一共包括領(lǐng)導(dǎo)變革、領(lǐng)導(dǎo)人員、結(jié)果驅(qū)動、經(jīng)營敏銳、構(gòu)建聯(lián)盟五大維度以及22個細分的子項目。此后，該模型被許多美國聯(lián)邦政府機構(gòu)用于高級公務(wù)員的甄選、績效管理以及領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)，并且大部分機構(gòu)都將這一勝任素質(zhì)模型或在這一勝任素質(zhì)模型基礎(chǔ)上進一步開發(fā)的模型與360度反饋結(jié)合起來使用。

還有一些州政府也基于美國人事管理署提供的相關(guān)工具開發(fā)了自己的360度反饋系統(tǒng)。比如，紐約州政府的這一系統(tǒng)是以領(lǐng)導(dǎo)力、成就導(dǎo)向、技術(shù)能力、人力資源管理能力、監(jiān)督與評價能力等12個領(lǐng)域的勝任素質(zhì)（可歸納為組織、團隊和個人三大維度）為基礎(chǔ)的。這套系統(tǒng)的主要特點在于三個方面：一是將其完全作為一種溝通和開發(fā)工具，管理者的參與完全出于自愿，可自行選擇評價主體，自行決定是否將評價結(jié)果與上級和他人分享，并且在大多數(shù)情況下都會自行制定一份個人開發(fā)計劃。二是評價結(jié)果保密，評價者以匿名的方式完成評價，最終的反饋報告僅提供給被評價者本人，所在的政府機構(gòu)都拿不到評價報告。三是提供了很多資源支持這一系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)，比如培訓(xùn)課程、一段長達13分鐘的錄像以及針對74種管理實踐的技能開發(fā)工具等?？偟膩碚f，這種以開發(fā)為目的的360度反饋系統(tǒng)在美國政府取得了積極的成果。

（二）英國

英國政府在360度反饋方面最有特色的一個做法是將其運用于對各部大臣進行的持續(xù)性職業(yè)開發(fā)活動。英國各部大臣對于整個國家的管理水平影響很大，但很多大臣對于如何扮演好自己的角色并沒有足夠的經(jīng)驗，而傳統(tǒng)的那種針對公務(wù)員的培訓(xùn)和開發(fā)活動并不適合他們的需要，那種培訓(xùn)開發(fā)活動很可能對他們的權(quán)威產(chǎn)生威脅。因此，從2008年以來，英國專門展開了針對各部大臣這一高級別職業(yè)政治家們的職業(yè)開發(fā)活動，其中包括360度反饋、自我開發(fā)、導(dǎo)師指導(dǎo)、團隊建設(shè)、專家指導(dǎo)和研討會等。英國政府相信，在管理得當(dāng)?shù)那闆r下，360度反饋會成為一種有價值的管理工具，它可以通過培養(yǎng)自信、強化正確行為、發(fā)現(xiàn)問題、提高自我認知能力、強化了解各種行為產(chǎn)生的結(jié)果和影響以及改變的責(zé)任感等方式，對大臣們的行為和績效改進發(fā)揮重要作用。

值得關(guān)注的是，英國這種針對大臣們的高層次、結(jié)構(gòu)性職業(yè)開發(fā)活動是由一家非營利機構(gòu)即政府研究所實施的。在實施360度反饋計劃時，該機構(gòu)會優(yōu)先選取那些過去了解360度反饋實踐及其在領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)方面作用的大臣（比如曾在私營部門工作過的大臣）。不僅如此，該機構(gòu)還直接與大臣們接觸，而不是通過正式的政府或政黨渠道邀請大臣參加360度反饋，這樣就更容易建立起大臣們對該計劃的信任度，不會感覺受到威脅。此外，在實施360度評價的過程中，這家機構(gòu)還會力保所有的接受評價者和提供評價者的信息都處于完全保密和匿名狀態(tài)，以保證使其成為一種真正意義上的職業(yè)開發(fā)活動，而不會被直接用于績效評價和其他重要決策[27]。

（三）韓國

韓國的傳統(tǒng)公務(wù)員績效評價被認為存在兩大問題：一是管理者存在寬大傾向，上級不愿意給下屬評分太低。二是績效評價結(jié)果與薪酬不掛鉤，薪酬體系是建立在資歷而并非績效的基礎(chǔ)之上。從20世紀后期開始，韓國政府大力推進公務(wù)員績效評價體系改革，有些政府機構(gòu)開始試行360度反饋體系。1999年時，韓國公務(wù)員委員會和政府管理與內(nèi)政部共同制定了一項推行360度評價的正式政策，支持將其作為績效評價的有效方法加以使用，同時將其運用于開發(fā)和評價兩種目的。韓國中央政府甚至修訂了公務(wù)員就業(yè)法，允許將360度反饋運用于公務(wù)員的晉升、薪級調(diào)整、獎勵、培訓(xùn)和職位安排等各個方面。

然而，360度反饋在韓國中央政府中推行的效果并不是很理想，試點的影響也不大。這一方面是因為360度反饋僅僅被作為針對中基層公務(wù)員進行績效評價的一種補充，對高級公務(wù)員進行考核時采用的還是目標(biāo)管理法。另一方面是因為韓國中央政府并不強制要求所有政府機構(gòu)使用這種方法，同樣是由各機構(gòu)斟酌決定，因此，真正參與試點的機構(gòu)和人員范圍都不是很大。而更深層次的原因還在于，韓國政府機構(gòu)中仍然有很濃的資歷傳統(tǒng)和儒家文化氛圍，很多管理者并不認同這種做法。不僅如此，在已實施360度反饋的政府機構(gòu)中，管理者的評價寬大化問題也并未能得到很好地解決[28]。

四、基于360度反饋理論與實踐的民主測評優(yōu)化建議

（一）正確理解民主測評的主要目的及其有效功能

關(guān)于360度反饋的理論以及國外公共部門管理實踐兩個方面的證據(jù)都表明，民主測評更適合于對領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)和開發(fā)，而不是對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核和評價。360度反饋運用于開發(fā)目的不僅最有可能產(chǎn)生積極效果，而且在總體上無害。相反，一旦民主測評被運用考核和評價目的，評價結(jié)果很容易因為主觀和客觀方面的原因產(chǎn)生偏差，而將無效甚至錯誤的評價結(jié)果直接運用于針對領(lǐng)導(dǎo)干部的重要人事決策無疑是危險的。更不利的是，如果急于將民主測評用于評價目的，則甚至連其本來可以實現(xiàn)的開發(fā)目的也會被徹底犧牲掉。因此，民主測評最好不要直接運用于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用、年度考核和綜合評價等重要人事決策，而是應(yīng)當(dāng)首先運用于領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)和管理能力的提升。即使希望將其用于評價目的或作為參考，最好也是在隔一段時間之后再用，而不是在實施民主測評之后直接采用。

一旦可以確定民主測評應(yīng)當(dāng)重點回歸開發(fā)功能，則原有的以“德、能、勤、績、廉”五大維度為中心的民主測評內(nèi)容就可以被分拆成兩部分，其中的“德、能、勤、廉”四部分內(nèi)容非常適合繼續(xù)以民主測評的方式來進行評估，這種360度反饋的結(jié)果對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為改進和領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)是價值極高的。而原有的民主測評中“績”的部分實際上是不適合用民主測評的方式來作出評價的，這部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)回歸真正的績效考核或績效評價上來，即用以實績或結(jié)果為導(dǎo)向的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核和評價體系取而代之，實現(xiàn)360度反饋難以勝任的評價功能。一旦原有的民主測評經(jīng)過上述這種改革和優(yōu)化，則一種新型的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部評價與反饋機制便可以建立起來，它既吸收了原有的民主測評的有效內(nèi)核，同時又消除了可能影響民主測評有效性的相關(guān)因素，既能為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的能力開發(fā)和職業(yè)發(fā)展起到積極的促進作用，使他們的整體能力和素質(zhì)不斷提高，同時又能相對客觀、全面、準確地評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實際工作成績和效果，鼓勵他們勇于擔(dān)當(dāng)，敢于創(chuàng)新和探索。

（二）重點用好民主測評的領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)功能

即使是僅將民主測評運用于開發(fā)目的，也需要滿足很多重要條件，比如，要確保接受測評者理解民主測評的意圖，對民主測評產(chǎn)生信任感而不是感受到威脅，從而自愿參與民主測評，將其視為幫助自己實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展的助推器。只有這樣，民主測評才能夠真正有利于接受測評的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部改進自己的行為，進而提高工作績效水平。此外，要想實現(xiàn)民主測評對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)力和管理能力的開發(fā)作用，還需要做好以下三個方面的工作：

第一，建立各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任素質(zhì)模型。360度反饋在與勝任素質(zhì)模型相結(jié)合使用時效果往往更好，這是因為勝任素質(zhì)模型通常都會對特定能力給出行為化的分級定義，便于參評者根據(jù)可觀察到的被測評者的實際行為來作出評判。在西方，除了美國之外，英國和澳大利亞等多國政府也針對不同層級的公務(wù)員開發(fā)了相應(yīng)的勝任素質(zhì)模型用于360度反饋。我國曾在2003年頒布了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準框架（試行）》，但針對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的國家層面的統(tǒng)一勝任素質(zhì)模型卻并未頒布，只有湖北省等地方政府做過一些這方面的嘗試。因此，我們建議將原有比較抽象的“德、能、勤、廉”四大測評維度轉(zhuǎn)化為更加細化和有行為等級定義的勝任素質(zhì)模型。這四大維度都是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作能力、工作態(tài)度、工作動機等所做的評價，非常適合也很容易被轉(zhuǎn)化為勝任素質(zhì)模型中包含的具體特征維度、特征指標(biāo)及其分級的行為定義。

第二，做好反饋信息的整理、解釋以及職業(yè)發(fā)展輔導(dǎo)工作。正如前面討論過的，在民主測評中，來自上級、下級、同級等不同測評者的信息很可能并不一致，因此簡單地進行分數(shù)的匯總可能沒有太大意義，而對這些信息或數(shù)據(jù)加以分析和解釋就顯得非常重要，如果能夠有受過專業(yè)訓(xùn)練的職業(yè)發(fā)展專家或領(lǐng)導(dǎo)力方面的專家來共同幫助黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分析反饋信息，然后協(xié)助他們共同制定下一步的行動方案和行為與績效改進計劃，效果無疑會更好。

第三，直接上級要為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)發(fā)展提供有力支持。要想發(fā)揮民主測評的領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)作用，組織除了可以提供職業(yè)發(fā)展方面的專家支持之外，還應(yīng)當(dāng)不斷強化各級領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力和管理水平，幫助他們形成恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。毫無疑問，上級的支持對于接受測評者來說是極其重要的，作為直接上級的領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)能力越強、管理水平越高，就越擅長幫助自己的下級管理者去開發(fā)能力和改進績效，就越能促使收到民主測評反饋的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部采取積極的開發(fā)行動。

（三）強化以實績?yōu)閷?dǎo)向的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系

對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部來說，工作能力和工作態(tài)度（或者體現(xiàn)兩者的行為）固然重要，更重要的還是實現(xiàn)組織交給他們的重要任務(wù)和目標(biāo)，即作為工作結(jié)果和工作成效的“績”對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實際上更為重要。因此，在將民主測評用于開發(fā)目的的同時，還必須探索對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實績進行考核評價的體系和辦法。

在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核方面，基于他們領(lǐng)導(dǎo)的黨政機構(gòu)或地方政府承擔(dān)的使命、職責(zé)來建立績效考核體系是一種順理成章的最佳選擇。這種績效考核的主體應(yīng)當(dāng)是上級領(lǐng)導(dǎo)以及上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或監(jiān)督機關(guān)，考核的重點應(yīng)當(dāng)是他們帶領(lǐng)所在的機構(gòu)或組織在多大程度上圓滿完成上級交付的重點任務(wù)以及各項日常工作。在這方面，西方各國廣泛采用的與財政預(yù)算體系相結(jié)合的政府績效評價體系值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。我國曾于2010年在中紀委監(jiān)察部下正式組建了績效管理監(jiān)察室，并在2011年建立了由中組部等8個部門組成的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，隨后明確在北京市等8個地區(qū)和發(fā)改委等6個部門開展政府績效管理試點工作。2013年，政府績效管理監(jiān)察職能被轉(zhuǎn)移到了中央編制委員會，但在各級編制委員會下設(shè)的政府績效評估與管理辦公室卻很難勝任推動政府績效管理的工作。隨著十九大以來黨政機構(gòu)改革的進一步落實，中央應(yīng)該重新考慮實施啟動政府績效評估與管理工作，最終將對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實績考核與所在機構(gòu)的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度緊密掛鉤，這樣不僅可以使對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實績考核和評價更加客觀和公正，而且還有利于強化黨政體系的執(zhí)行力，保證中央的各項政令得到真正的貫徹落實。2018年9月1日正式頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》標(biāo)志著我國將逐步建立以預(yù)算管理為依托，注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束的政府績效管理體系。隨著政府績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等幾個方面的不斷完善，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實績考核與評價無疑也就有了現(xiàn)實基礎(chǔ)和強大的制度保證。

此外，2019年印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》也強調(diào)，干部考核的內(nèi)容要根據(jù)黨中央決策部署及時調(diào)整優(yōu)化，尤其是要注重落實新發(fā)展理念，突出高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，構(gòu)建推動高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系，改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核，因地制宜合理設(shè)置經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核指標(biāo)和權(quán)重。要堅持從實際出發(fā)，實行分級分類考核，使考核內(nèi)容體現(xiàn)不同區(qū)域、部門、類型、層次的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的特點。此外，還要將可量化、能定責(zé)、可追責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作目標(biāo)以及崗位職責(zé)規(guī)范作為確定考核內(nèi)容的重要依據(jù)。2020年10月24日，中共中央組織部又印發(fā)了《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，就如何充分發(fā)揮政績考核指揮棒作用，將貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的實際表現(xiàn)和工作實績作為評價領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績的基本依據(jù)，作出了明確的說明。這一系列政策的出臺充分說明，中央不僅對政績考核給予高度重視，而且已經(jīng)作出明確的指示，因此，建立完善的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子以及領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系的條件已經(jīng)成熟。

可以預(yù)見，隨著完善的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系建立起來，政績考核和民主測評這兩種評價方式便可以在干部管理方面共同發(fā)揮作用，只是隨著干部管理決策的目的不同，兩者可以分別有所側(cè)重。如在干部培養(yǎng)和開發(fā)方面，政績考核和民主測評兩個方面的信息都很重要，但重點還是應(yīng)當(dāng)放在民主測評上，因為這樣才能準確發(fā)現(xiàn)對不同的領(lǐng)導(dǎo)干部進行培訓(xùn)和開發(fā)的重點。在平時考核和年度考核方面，也可以同時考慮民主測評和政績考核兩個方面的結(jié)果，但側(cè)重點無疑應(yīng)當(dāng)放在政績考核上，因為這是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實際履職的成果所做的最直接，也是最客觀的評估。而在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面，則需要同時考慮干部在歷次政績考核和民主測評中得到的結(jié)果，很顯然，作為被提拔對象的干部不僅要有足夠的歷史政績，同時還必須保證其在“德、能、勤、廉”等方面也有優(yōu)異的表現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：于振榮）

[DOI]0.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.07.010

[引用格式]劉昕，李蹊.360度反饋的理論與實踐對民主測評優(yōu)化的啟示 [J].財經(jīng)問題研究，2022（07）：103-110.

Implications of the theory and practice of 360 degree

feedback on the optimization of democratic assessment

LIU Xin，LI Xi

（School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract：Democratic assessment， which has been widely used in the selection， appointment， assessment of the Party and government leading cadres， has exposed some obvious problems in practice.The theoretical study of 360 degree feedback and its practical experience in public sectors in other countries are of great value for rethinking the positioning and application of the democratic assessment.It is recommended that the democratic assessment be only used for development purposes rather than evaluation purposes， which will help the leading cadres continuously improve their leadership by developing trust， building competency models， and providing organizational support.Concerning the appraisal of cadres，a results or performance-oriented performance appraisal system should be established.

Key words：democratic assessment; 360 degree feedback; evaluation purposes; development purposes