安雪慧

(中國教育科學研究院 區(qū)域教育研究所， 北京 100088)

職稱制度是中小學教師隊伍管理的一項重要制度，是評價教師專業(yè)水平和職業(yè)素質(zhì)的主要制度，是加強教師隊伍建設(shè)的重要抓手，也是教育人才科學配置和使用的重要依據(jù)。近年來，隨著中小學教師職稱制度改革的不斷深化，職稱制度實施過程顯露出的問題越來越受到教師、校長、管理部門和社會的廣泛關(guān)注。由于多種原因?qū)е乱恍┑胤降膶W校中小學高級教師職稱設(shè)置比例較低，一些教師達到了評定的基本標準條件，卻無緣晉升高級職稱，使教師職業(yè)倦怠期提前。還有一些未晉升高級職稱的有經(jīng)驗教師，在退休前十年，就對職稱評審采取了放棄態(tài)度。職稱評審要求導致的證書難、論文難、獎項難等，讓年輕教師更感受到高級職稱評審遙不可及、高不可攀。在實地調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，由于“僧多粥少”、評審條件指標要求過多和評審競爭性過強等原因，一些基層教師和校長反映，每進行一次教師高級職稱評定工作，就是對教師的一次“傷害”、對學校管理的一次“挑戰(zhàn)”。面對中小學教師高級職稱崗位設(shè)置指標少、評定難、評上后聘用難的現(xiàn)實，甚至有學校教師、校長和教育管理部門提出：以教齡定薪，取消中小學教師職稱制度。從未來建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型中小學教師隊伍角度看，如何以職稱制度為杠桿，促進中小學教師專業(yè)發(fā)展，成為“十四五”及未來更長時期教師隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容。為此，筆者在梳理中小學教師職稱制度歷史沿革，分析中小學教師職稱評審基本標準條件與晉升路徑特征，檢視教師職稱晉升通道存在的主要障礙基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化中小學教師職稱晉升保障機制的相關(guān)建議。

一、中小學教師職稱制度歷史沿革

中小學教師職稱是中小學教師崗位職務(wù)的簡稱，職稱是專業(yè)技術(shù)人才學術(shù)技術(shù)水平和專業(yè)能力的主要標志。[1]各級職稱崗位有明確的設(shè)置比例、職責、評審標準、評審機構(gòu)、評審程序和聘任及任期等規(guī)定。隨著教育普及水平的提高和中小學人事制度改革的深入，我國中小學教師職稱制度的功能定位、評定范圍、崗位結(jié)構(gòu)、評定標準、聘用方式等在不斷發(fā)生變革，在不同教育改革發(fā)展時期呈現(xiàn)不同的時代特點。職稱經(jīng)歷了從崗位職務(wù)名稱到專業(yè)技術(shù)職務(wù)名稱的發(fā)展，其內(nèi)涵不斷豐富。筆者重點對新中國成立后各歷史時期中小學各級職稱的任職要求、評審標準、崗位結(jié)構(gòu)和聘用等進行比較分析。

(一)職務(wù)等級與技術(shù)稱號任命制并存時期(1949—1977年)

1.職務(wù)等級

新中國成立后，實行工作人員“職務(wù)等級工資制”，中小學教師職務(wù)等級是將中小學教師的職務(wù)評定、職務(wù)任命(聘任)和工資待遇三者結(jié)合，融為一體。

1952年7月，政務(wù)院《關(guān)于頒發(fā)各級人民政府供給制工作人員津貼標準及工資制工作人員工資標準的通知》規(guī)定了各級學校教職員工的暫行工資標準，明確中學教學人員從小城市初中教員到大城市高中教員共分17級，小學教學人員從鄉(xiāng)村小學教員到大城市小學教員共分16級。[2]841955年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國家機關(guān)工作人員全部實行工資制和改行貨幣制的命令》，其中中學教員從17級調(diào)整為16級。[2]911956年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于工資改革的決定》對各類專業(yè)技術(shù)人員職務(wù)等級及工資進行了調(diào)整，其中，中等專業(yè)學校教學人員為11級，中學教員(包括初高級中學)為10級，小學教員為11級。[2]100

該時期中小學教師職務(wù)是按崗位設(shè)置、職責要求給予的崗位職務(wù)名稱，職務(wù)不一定表示水平、能力和貢獻等。各職務(wù)等級有職級崗位數(shù)量限制，教師被任命到相應(yīng)級別職務(wù)，按要求承擔此職級崗位責任，并享受相應(yīng)的工資待遇保障。在管理上把中小學教師納入“國家干部”序列，其職務(wù)等同于行政級別，實行任命制，由干部主管部門任命。對中小學教師職級崗位具體比例、任職條件及職級提升等沒有做出統(tǒng)一規(guī)定。

2.技術(shù)稱號

由于職務(wù)任命制與職務(wù)等級工資制直接關(guān)聯(lián)，職務(wù)晉升與學術(shù)技術(shù)水平難以同步，沒有暢通專業(yè)技術(shù)人員專業(yè)水平和能力提升的通道，影響了他們的專業(yè)發(fā)展積極性。為此，國家確定建立一種有別于職務(wù)、體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)水平的稱號制度，包括“學銜”“榮譽稱號”“技術(shù)稱號”“學術(shù)稱號”“技術(shù)職稱”“業(yè)務(wù)技術(shù)職稱”等稱號。

1954年，根據(jù)中共中央和國務(wù)院指示，由林楓等13人組成“學位、學銜、工程技術(shù)專家等級及榮譽稱號等條例起草委員會”，負責有關(guān)技術(shù)職務(wù)任命條例起草工作。1956年6月，該起草委員會向中央報送了《高等學校教師學銜條例》《中華人民共和國授予中等以下學校教師榮譽稱號條例》等11個條例草案，其中，“中華人民共和國功勛教師”是國家專門授予中、小學教師的最高榮譽。然而由于各方面原因，這些條例并沒有被批準執(zhí)行。1961年，中共中央同意聶榮臻同志提出的“關(guān)于建立學位、學銜、工程技術(shù)稱號等制度的建議”，并由中宣部、教育部、中科院、國家經(jīng)委、國務(wù)院文教辦和文化部等部門聯(lián)合起草了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥衛(wèi)生、科研、經(jīng)濟等技術(shù)稱號條例和辦法。1963年，黨中央批準了高教、科研、工程、農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生等5個技術(shù)稱號條例，同時全國各地開展了技術(shù)職務(wù)任命工作。[2]128當時還明確規(guī)定，只能在從事科學技術(shù)工作干部范圍內(nèi)任命技術(shù)職務(wù)。對中小學教師來說，只有職業(yè)技術(shù)學?；蛑袑W校的科技人員才能獲得相關(guān)技術(shù)職稱。這些技術(shù)稱號與崗位職級職務(wù)的不同之處在于：技術(shù)稱號主要依據(jù)專業(yè)技術(shù)水平來授予，具有榮譽性質(zhì)，沒有崗位數(shù)量限制，不與工資待遇掛鉤，技術(shù)評定實際上成為資格等級稱號評定。

職務(wù)等級與技術(shù)稱號雖不是現(xiàn)在嚴格意義上的職稱，但卻是職務(wù)之名稱，有崗位設(shè)置要求，體現(xiàn)教師專業(yè)技術(shù)水平與能力，是中小學教師專業(yè)技術(shù)職稱的雛形。

(二)專業(yè)技術(shù)職稱評定制時期(1978—1985年)

1977年9月，中共中央《關(guān)于召開全國科學大會的通知》明確指出：“應(yīng)恢復技術(shù)職稱，建立考核制度，實行技術(shù)崗位責任制。”[3]5“職稱”一詞第一次被提出，并明確了“崗位責任制”的要求。自1978年開始，各部委陸續(xù)提出恢復職稱評審工作。到1983年，國家正式批準的職稱暫行條例共有22個，即22個職稱系列。職稱評定主要依據(jù)專業(yè)技術(shù)人員的工作成就、學識、技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力，但職稱評定具有稱號性質(zhì)，沒有數(shù)量限制，不與工資待遇掛鉤。在職稱評定過程中也因此出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象。1983年8月，國家教育委員會出臺《關(guān)于中小學教師隊伍調(diào)整整頓和加強管理的意見》，對中小學教師質(zhì)量標準提出明確規(guī)定，并要求對教師進行考核，考核結(jié)果作為教師職稱評定、晉升的重要依據(jù)。[4]1983年10月，中共中央職稱評定工作領(lǐng)導小組發(fā)出《關(guān)于整頓職稱評定工作有關(guān)問題的通知》，經(jīng)過三年調(diào)研，于1985年12月提交了《關(guān)于改革職稱評定、實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的報告》，提出：“根據(jù)實際需要設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，規(guī)定明確的職責；在定編定員的基礎(chǔ)上，確定高中初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)的合理結(jié)構(gòu)比例；由行政領(lǐng)導在經(jīng)過評審委員會認定的、符合相應(yīng)條件的專業(yè)技術(shù)人員中聘任或任命；有一定的任期，在任職期間領(lǐng)取專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資。專業(yè)技術(shù)職務(wù)不同于一次獲得后而終身擁有的學位、學銜等各種學術(shù)、技術(shù)稱號。”[3]76

這個時期教師職稱制度的一個重大突破就是明確了職稱的內(nèi)涵，職稱從任命制改革為評定制，為后期專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制改革奠定了基礎(chǔ)。

(三)專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制改革時期(1986—1992年)

1986年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，明確：“建立專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度，應(yīng)當根據(jù)實際需要設(shè)置專業(yè)技術(shù)工作崗位，規(guī)定明確的職責和任職條件；在定編定員的基礎(chǔ)上，確定高、中、初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)的合理結(jié)構(gòu)比例；由行政領(lǐng)導在經(jīng)過評審委員會評定的、符合相應(yīng)條件的專業(yè)技術(shù)人員中聘任；有一定的任期，在任職期間領(lǐng)取專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資?！盵5]專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度實行專業(yè)技術(shù)能力評定、聘任和待遇相融合的人事管理制度。同年5月，《中央職稱改革工作領(lǐng)導小組關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會中小學教師職務(wù)試行條例等文件的通知》，原則同意《中學教師職務(wù)試行條例》《小學教師職務(wù)試行條例》《關(guān)于中小學教師職務(wù)試行條例的實施意見》《中等專業(yè)學校教師職務(wù)試行條例》，[6]標志著中小學教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度正式建立。條例對中小學教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)級別、評審標準、任職條件、評審機構(gòu)、評審方式、評審程序等做出了要求和規(guī)定。

表1顯示，在職務(wù)等級方面，小學教師職務(wù)設(shè)小學高級教師、小學一級教師、小學二級教師、小學三級教師，小學高級教師為高級職務(wù)。小學一級教師為中級職務(wù)，小學二級教師和小學三級教師為初級職務(wù)。中學教師職務(wù)設(shè)中學高級教師、中學一級教師、中學二級教師、中學三級教師。中學高級教師為高級職務(wù)，中學一級教師為中級職務(wù)，中學二級教師和中學三級教師為初級職務(wù)。各級教師職務(wù)有定額限制，但條例沒有明確規(guī)定結(jié)構(gòu)比例，要求各地確定本地區(qū)各級職務(wù)教師定額，不搞“一刀切”或互相攀比?！缎W教師職務(wù)試行條例》還規(guī)定：“凡具備中學高級教師任職條件的中學教師，到小學任教并從事基礎(chǔ)教育科學研究者，可聘任或任命中學高級教師職務(wù)。”[6]因此，長期以來存在小學教師中有中學高級教師職務(wù)的現(xiàn)象。從學段關(guān)聯(lián)看，小學、中學四級職稱序列相對獨立，但從任職條件看，中學各級職務(wù)任職標準條件相對高于小學；從學歷要求看，小學中級對應(yīng)中學三級、小學高級對應(yīng)中學二級。

表1 1986年小學、中學教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)設(shè)置及評審要求[6]

在任職條件方面，首先教師符合擁護中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導等一些基本要求，在滿足任職條件的基礎(chǔ)上，再對教學履職情況進行考核，之后才可申報中小學教師職稱(職務(wù))評審。中、小學各級職稱的前置要求和考核要求基本一致，均對教師履職情況進行考核。對中小學教師來說，任職條件中學歷和任職年限成為評審職稱資格的關(guān)鍵，是基本門檻要求?！缎W教師職務(wù)試行條例》規(guī)定小學三級教師任職條件是任教一年以上的小學教師，經(jīng)考核能履行三級教師職責；小學二級教師任職條件是中等師范學校畢業(yè)生，見習一年期滿，或者小學三級教師任教三年以上，經(jīng)考核能履行二級教師職責；小學一級教師任職條件是小學二級教師任教三年以上，或者高等師范學校及其他高等學校?？飘厴I(yè)生見習一年期滿，經(jīng)考核能履行一級教師職責；小學高級教師任職條件是小學一級教師任教五年以上，或者高等師范學校及其他高等學校本科畢業(yè)生見習一年期滿，經(jīng)考核能履行高級教師職責?！吨袑W教師職務(wù)試行條例》規(guī)定中學三級教師任職條件是高校專科畢業(yè)生，見習一年期滿，經(jīng)考核能履行三級教師職責；中學二級教師任職條件是高校本科畢業(yè)生，見習一年期滿，以及擔任中學三級教師兩年以上者，經(jīng)考核能履行二級教師職責；中學一級教師任職條件是中學二級教師任教四年以上，或者獲得碩士學位者，經(jīng)考核能履行一級教師職責；中學高級教師任職條件是中學一級教師任教五年以上，或者獲得博士學位者，經(jīng)考核能履行高級教師職責。

在聘期管理方面，中小學教師職務(wù)實行聘任或任命制，實行任期制，每一任期一般為三至五年，可以續(xù)聘或連任。且聘任或任命教師職務(wù)必須經(jīng)過教師職務(wù)評審委員會從政治思想、文化知識、專業(yè)水平、教育教學能力、工作成績和履行職責等方面進行評審，認定具備擔任相應(yīng)職務(wù)的條件，由學?；蚩h級以上教育行政部門領(lǐng)導進行聘任或任命。

兩個條例還規(guī)定，在教育或教學的某一方面成績特別突出的中小學教師，其任職條件可不受學歷和任職年限的規(guī)定限制。1990年11月，國家人事部發(fā)布的《企事業(yè)單位評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)若干問題暫行規(guī)定》提出必須在科學合理設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位基礎(chǔ)上，開展經(jīng)常性的專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘工作，且要求評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)必須嚴格堅持專業(yè)技術(shù)職務(wù)試行條例所規(guī)定的能力、業(yè)績、資歷、本專業(yè)(或相近專業(yè))學歷和相應(yīng)的外語水平等基本任職條件，各種培訓班頒發(fā)的結(jié)業(yè)證書或?qū)I(yè)證書不再作為評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)的學歷依據(jù)。此后，學歷和外語成為中小學教師職稱評定的關(guān)鍵指標。[7]1991年5月，國家人事部發(fā)布《〈企事業(yè)單位評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)若干問題暫行規(guī)定〉有關(guān)具體問題的說明》，對中小學教師職稱評審做了專門說明：“對不具備規(guī)定學歷的中小學教師，經(jīng)過國家教委組織嚴格統(tǒng)一出題考試合格，認為具備了作為中小學教師必需的基礎(chǔ)知識，這種情況與‘專業(yè)證書’班不同?！盵8]即中小學教師的教育合格證書仍可作為評聘教師職務(wù)的參評條件。后期又專門發(fā)文要求各地要嚴格掌握外語條件。

自1988年3月中央職稱改革工作領(lǐng)導小組發(fā)布《關(guān)于完善專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的原則意見》，[9]明確專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制轉(zhuǎn)入經(jīng)?；⒅贫然壍篮?，事業(yè)單位實行定編定員和控制工資基金總額的辦法，即在國家下達的工資總額和編制定員范圍內(nèi)，各單位根據(jù)其主管部門確定的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例，進行專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審聘任工作。多年來，對中小學專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例實行多層次的控制，即中央控制地方，地方控制各行業(yè)，各行業(yè)控制下屬單位。當然，各地可根據(jù)各行業(yè)不同的知識技術(shù)密集程度，實行不同的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例。

可見，這一時期已正式建立了中小學教師專業(yè)技術(shù)職稱聘任制度，且對各級崗位有比例限額規(guī)定，有明確崗位任職條件和職責要求，有助于教師規(guī)劃自己的專業(yè)發(fā)展。

(四)專業(yè)技術(shù)職務(wù)與資格管理并存探索時期(1993—2008年)

1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過《中華人民共和國教師法》，其中第十條規(guī)定：“國家實行教師資格制度?！钡诙l規(guī)定：“國家實行教師職務(wù)制度。幼兒園、中小學教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)、副高級職務(wù)和正高級職務(wù)。教師初級職務(wù)和中級職務(wù)不受崗位比例限制，根據(jù)教師履行職務(wù)的年限和要求，依照規(guī)定晉升；副高級以上職務(wù)應(yīng)當與崗位設(shè)置相結(jié)合，考察教師履職的表現(xiàn)，設(shè)定相應(yīng)比例，通過評審等方式競爭性獲得?！钡诙龡l規(guī)定：“教師實行崗位聘任制度。教師根據(jù)職務(wù)級別聘用到相應(yīng)崗位?！边@標志著我國中小學教師資格、職稱制度正式法制化。[10]1994年，勞動部、人事部頒布了《職業(yè)資格證書規(guī)定》。1995年人事部頒布了《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》。1995年國務(wù)院頒布《教師資格條例》，明確規(guī)定：“中國公民在各級各類學校和其他教育機構(gòu)中專門從事教育教學工作，應(yīng)當依法取得教師資格”；“取得教師資格應(yīng)當具備的相應(yīng)學歷，依照教師法第十一條的規(guī)定執(zhí)行”；“不具備教師法規(guī)定的教師資格學歷的公民，申請獲得教師資格，應(yīng)當通過國家舉辦的或者認可的教師資格考試”[11]。1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國教育法》，明確提出：“國家實行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過考核、獎勵、培養(yǎng)和培訓，提高教師素質(zhì)，加強教師隊伍建設(shè)。”[12]此后，對中小學專任教師的專業(yè)評價有兩個，一是入職時的教師資格審核，二是專業(yè)任期中的專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審及聘任。但資格是教師入職時的必要門檻條件，必須滿足。

各級中小學教師職稱結(jié)構(gòu)比例，由各地根據(jù)實際情況，研究制定對專業(yè)技術(shù)職務(wù)實行總量控制的辦法。1999年，人事部發(fā)布《關(guān)于事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)職務(wù)實行結(jié)構(gòu)比例管理的通知》，明確提出：“各省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院有關(guān)部門人事干部部門要根據(jù)實際情況……制定本地區(qū)、本部門不同類型、不同層次事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例和最高職務(wù)檔次設(shè)置原則，研究制定對專業(yè)技術(shù)職務(wù)實行總量控制的辦法”；“事業(yè)單位依據(jù)其上級人事(職改)部門確定的結(jié)構(gòu)比例和最高職務(wù)檔次設(shè)置原則，結(jié)合本單位專業(yè)技術(shù)工作需要和人員編制情況，制定本單位專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例方案，屬地方的，報政府人事(職改)部門審批，屬中央部門的，報上級主管部門審批。對于現(xiàn)已超過核定結(jié)構(gòu)比例的，應(yīng)通過自然減員、調(diào)出、低聘或解聘的辦法，逐步達到規(guī)定的結(jié)構(gòu)比例。尚未達到結(jié)構(gòu)比例的，要嚴格控制聘任數(shù)量，逐年逐步到位”[13]。此后，各地根據(jù)實際情況，確定專業(yè)技術(shù)職業(yè)崗位結(jié)構(gòu)比例。比如，2003年，江蘇省專業(yè)技術(shù)人員職稱工作領(lǐng)導小組發(fā)布《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例與崗位管理的通知》，[14]規(guī)定了當?shù)刂行W教師職稱的崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置比例(表2)。再比如，2002年江西省人事廳關(guān)于印發(fā)《江西省事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例及崗位設(shè)置實施意見》，[15]規(guī)定江西省中小學、中專、技工學校的崗位設(shè)置比例(表3)。

表2 2003年江蘇省中小學教師職稱崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置比例/%[14]

續(xù)表2

表3 2002年江西省中小學教師職稱崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置比例/%[15]

從江蘇和江西兩省對不同學段和類別學校教師高級職稱崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置比例看，小學教師高級崗位比例低于中學；非重點學校低于重點學校；一般學校低于實驗學校、示范學校；農(nóng)村學校低于城區(qū)學校。從區(qū)域看，江蘇省的高級職稱比例稍高于江西省。兩省教師職稱崗位結(jié)構(gòu)反映了各地實施在國家總量控制范圍內(nèi)的差異化結(jié)構(gòu)比例，比如不同類型、質(zhì)量學校實施不同的結(jié)構(gòu)比例，且江西省在小學和幼兒園未設(shè)置高級職稱崗位。

從各地中小學教師專業(yè)技術(shù)職稱制度運行情況看，以專業(yè)技術(shù)職務(wù)為核心的職稱(職務(wù))制度，在調(diào)動中小學教師專業(yè)發(fā)展的積極性、提升中小學教師專業(yè)素質(zhì)能力方面發(fā)揮了積極作用，但中學和小學教師的專業(yè)技術(shù)職稱崗位設(shè)置是獨立的，沒有統(tǒng)一制度，無法很好地建立對應(yīng)關(guān)系。2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《人事部、財政部關(guān)于調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工作人員工資和增加離退休人員離退休費四個實施方案的通知》，在中小學教師工資固定部分的標準規(guī)定中，對中學和小學教師不同職務(wù)等級工資待遇做了對應(yīng)規(guī)定，中學一級教師與小學高級教師(中級)、中學二級教師與小學二級教師(初級)、中學三級教師與中學二級教師(初級)職務(wù)工資標準相同，實際建立了中學和小學職稱的部分對應(yīng)關(guān)系，加上中學高級教師和小學三級教師，就構(gòu)成了中小學教師職務(wù)的5個等級及工資標準。[16]這為之后中小學教師職稱的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。

2006年7月，人事部發(fā)布《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，對專業(yè)技術(shù)崗位等級、職級及崗位結(jié)構(gòu)比例做出了明確規(guī)定，專業(yè)技術(shù)崗位分為13個等級，其中高級崗位為一至七級，中級崗位為八至十級，初級崗位為十一至十三級；高級、中級、初級崗位之間的結(jié)構(gòu)比例全國總體控制目標為1∶3∶6，其中正高級崗位的二、三、四級比例為2∶4∶4，副高級崗位的五、六、七級比例為3∶3∶4，中級崗位的八、九、十級比例為3∶4∶3，初級崗位的十一級、十二級比例為5∶5。[17]

2006年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第三十條明確規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一的義務(wù)教育教師職務(wù)制度。教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)和高級職務(wù)。”[18]此后，各級政府和學校探索實施統(tǒng)一的中小學教師職務(wù)制度并開展崗位設(shè)置和聘任工作，中小學教師按明確的崗位等級執(zhí)行相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)崗位工資標準。比如，2006年10月，人事部、財政部、教育部印發(fā)《高等學校、中小學、中等職業(yè)學校貫徹〈事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案〉三個實施意見》的通知明確提出，中小學實行崗位績效工資制度，并對中學和小學教師職務(wù)做了統(tǒng)一和對應(yīng)。[19]但從職務(wù)等級看，仍只是中學教師有高級職稱崗位設(shè)置，小學無高級職稱崗位設(shè)置，除非中學高級職稱教師到小學任教；中學和小學教師均無正高級教師職稱崗位設(shè)置。

(五)建立中小學教師統(tǒng)一職稱制度改革試點時期(2009—2014年)

2009年1月，人力資源和社會保障部、教育部印發(fā)《深化中小學教師職稱制度改革試點指導意見》(以下簡稱《試點意見》)，率先在山東省濰坊市、吉林省松原市、陜西省寶雞市三個地級市開展改革試點工作。《試點意見》提出：“改革原中學和小學教師相互獨立的職稱(職務(wù))制度體系”，“建立統(tǒng)一的中小學教師職務(wù)制度，教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)和高級職務(wù)。原中學教師職務(wù)系列與小學教師職務(wù)系列統(tǒng)一并入新設(shè)置的中小學教師職稱(職務(wù))系列?！盵20]統(tǒng)一后的中小學教師職稱(職務(wù))等級分為初級、中級和高級，其中高級設(shè)副高級和正高級，初級設(shè)員級和助理級。員級、助理級、中級、副高級和正高級職稱(職務(wù))名稱依次為三級教師、二級教師、一級教師、高級教師和正高級教師。統(tǒng)一后的中小學教師職稱(職務(wù))，與原中小學教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系是：原中學高級教師(含在小學中聘任的中學高級教師)對應(yīng)高級教師；原中學一級教師和小學高級教師對應(yīng)一級教師；原中學二級教師和小學一級教師對應(yīng)二級教師；原中學三級教師和小學二級、三級教師對應(yīng)三級教師。正高級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位一至四級，高級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位五至七級，一級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位八至十級，二級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位十一至十二級，三級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位十三級。同時要求，中小學教師高、中、初級崗位之間的結(jié)構(gòu)比例以及高、中、初崗位內(nèi)部各等級的結(jié)構(gòu)比例，根據(jù)新的中小學教師職稱等級體系，按照國家關(guān)于中小學崗位設(shè)置管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；中小學教師職稱評審，在核定的崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)進行，不再進行崗位結(jié)構(gòu)比例之外、與崗位聘用相脫離的資格評審。這就將職稱評定和職務(wù)聘任緊密結(jié)合起來，嚴格在學校崗位結(jié)構(gòu)比例控制范圍內(nèi)推薦符合條件的教師參加評審，評聘結(jié)合。2011年試點范圍擴大到109個城市。

《試點意見》還對中小學教師評聘各級別職稱(職務(wù))的標準條件作了明確規(guī)定，除了要求良好的思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德、教師資格及專業(yè)知識和教育教學能力、履職能力和身心健康外，基本申報任職標準條件還包括(本文重點分析學歷和資歷)：正高級教師的評審條件是一般應(yīng)具有大學本科及以上學歷，并在高級教師崗位任教5年以上。高級教師的評審條件是具備博士學位并在一級教師崗位任教2年以上；或者具備碩士學位、學士學位、大學本科畢業(yè)學歷并在一級教師崗位任教5年以上；或者具備大學?？飘厴I(yè)學歷并在小學、初中一級教師崗位任教5年以上。城鎮(zhèn)中小學教師原則上要有1年以上在薄弱學校或農(nóng)村學校任教經(jīng)歷。一級教師的評審條件是具備博士學位；或者具備碩士學位并在二級教師崗位任教2年以上；或者具備學士學位或者大學本科畢業(yè)學歷并在二級教師崗位任教4年以上；或者具備大學專科畢業(yè)學歷并在小學、初中二級教師崗位任教4年以上；或者具備中等師范學校畢業(yè)學歷并在小學二級教師崗位任教5年以上。二級教師的評審條件是具備碩士學位；或者具備學士學位或者大學本科畢業(yè)學歷且見習1年期滿并考核合格；或者具備大學?？飘厴I(yè)學歷并在小學、初中三級教師崗位任教2年以上；或者具備中等師范學校畢業(yè)學歷并在小學三級教師崗位任教3年以上。三級教師的任職條件是具備大學?？飘厴I(yè)學歷并在小學、初中教育教學崗位見習1年期滿并考核合格；或者具備中等師范學校畢業(yè)學歷，并在小學教育教學崗位見習1年期滿并考核合格。[20]可以看出，此基本標準條件與1986年國家規(guī)定的中小學專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職標準條件基本一致。

《試點意見》還規(guī)定：“對于少數(shù)特別優(yōu)秀的教師，可制定相應(yīng)的破格評審條件”[20]，但這只是對極少數(shù)的優(yōu)秀教師而言。中小學教師職稱(職務(wù))的評聘工作，由各試點省按照《試點意見》制定本地區(qū)的實施辦法和相關(guān)配套政策，并組織實施。試點階段正高級教師的評價工作由人力資源和社會保障部、教育部統(tǒng)一部署，各試點省組織評審，評審結(jié)果報兩部批準。上述規(guī)定表明，試點改革從職稱框架、評審標準、評審機制等方面對中小學教師統(tǒng)一職稱制度做了整體設(shè)計，職稱制度框架逐漸形成。

(六)中小學教師統(tǒng)一職稱制度改革深化時期(2015年至今)

2015年8月，人力資源和社會保障部、教育部印發(fā)《關(guān)于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，決定在全國范圍全面推開中小學教師職稱制度改革，建立統(tǒng)一的中小學教師職務(wù)(職稱)制度，教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)和高級職務(wù)，原中學教師職務(wù)系列與小學教師職務(wù)系列統(tǒng)一并入新設(shè)置的中小學教師職稱(職務(wù))系列。[21]從表4看，統(tǒng)一后的職稱等級和名稱與《試點意見》一致，員級、助理級、中級、副高級和正高級職稱(職務(wù))名稱依次為三級教師、二級教師、一級教師、高級教師和正高級教師。統(tǒng)一后的中小學教師職稱(職務(wù))與原中小學教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系、與事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位等級對應(yīng)關(guān)系與《試點意見》一致。中小學教師職稱制度改革統(tǒng)一了中學和小學教師職稱，設(shè)置了正高級教師職稱，并對各級職稱基本評審標準條件做了要求，各地可在基本標準之上適當提高。

表4 中小學教師專業(yè)技術(shù)職稱(職務(wù))設(shè)置及任職基本條件

續(xù)表4

對于中小學教師高級、中級、初級職稱崗位之間的結(jié)構(gòu)比例以及高級、中級、初級崗位內(nèi)部各等級的結(jié)構(gòu)比例，《指導意見》明確提出各地要根據(jù)新的中小學教師職稱等級體系，按照國家關(guān)于中小學教師崗位設(shè)置管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，即仍參考2006年國家規(guī)定事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法執(zhí)行，但國家對正高級教師數(shù)量實行總量控制，每年由人力資源和社會保障部、教育部聯(lián)發(fā)通知，給定各省(區(qū)、市)中小學正高級教師指標數(shù)。

各地在控制中小學教師各級崗位設(shè)置比例過程中，除正高級崗位外，總量按照事業(yè)單位崗位設(shè)置比例要求執(zhí)行，但從不同學段和區(qū)域看，各地根據(jù)實際情況進行了相應(yīng)調(diào)整。比如，2016年寧夏調(diào)整中小學教師專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)比例，將原來按行政區(qū)劃設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)比例，調(diào)整為全區(qū)統(tǒng)一的高中、初中、小學幼兒園專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)比例，高中、初中和小學幼兒園專業(yè)技術(shù)崗位高級、中級、初級結(jié)構(gòu)比例分別為2.5∶5∶2.5(其中全區(qū)示范性高中為3∶5∶2)、1.5∶5∶3.5和1∶5∶4。對長期在農(nóng)村中小學校、幼兒園工作的教師且現(xiàn)仍在農(nóng)村教學崗位上，連續(xù)工作15年者晉升中級職稱、連續(xù)工作25年者晉升副高級及以上職稱，且歷年年度考核合格以上，經(jīng)所在單位研究同意、教育主管部門審核，公示無異議的可不受專業(yè)技術(shù)崗位職數(shù)限制，直接參加專業(yè)技術(shù)資格的評審。[22]

2017年1月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》，明確提出“對職稱外語和計算機應(yīng)用能力考試不作統(tǒng)一要求。確實需要評價外語和計算機水平的，由用人單位或評審機構(gòu)自主確定評審條件?！盵23]此后，各地中小學教師職稱評定不再有外語和計算機應(yīng)用能力的考試評定要求，很大程度上拓展了中小學教師職業(yè)發(fā)展通道?？傮w上，中小學教師職稱制度改革從積極穩(wěn)妥改革開始走向制度建立健全階段。

二、中小學教師職稱評審標準條件與晉升路徑特征

中小學教師職稱評審不僅是評價教師職業(yè)能力和專業(yè)水平的重要手段，更是促進中小學教師專業(yè)發(fā)展的重要路徑。不同級別的專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置和基本評審條件要求，可引導中小學教師根據(jù)學歷、任職年限和崗位評審要求規(guī)劃自己的專業(yè)發(fā)展，即對不同學歷、資格條件的教師來說，他們的職稱晉升路徑可能會有所差異。對新任中小學教師來說，在試用期滿且考核合格后，均可被學?；蚬芾聿块T聘任到初級職稱崗位，不具有競爭性。相對來講，中高級教師職稱崗位競爭性強，尤其是高級教師職稱評審標準條件對中小學教師專業(yè)發(fā)展的要求，既是教師專業(yè)能力和水平的展現(xiàn)，也是提高教師工資待遇的重要依據(jù)指標，更是教師社會地位的體現(xiàn)。

(一)不同學歷中小學教師職稱評審基本標準條件與理論評審年齡階段

從表5可以看出，不同學歷的教師職稱晉升路徑具有一定的差異性，學歷越高，在初級崗位任職時間要求越短。對中小學教師來說，提升學歷水平和教師實踐經(jīng)歷(資歷)均是提高專業(yè)能力的重要途徑?？傮w來看，高一級學歷教師多接受的教育年限與低一級學歷教師實踐時間基本一致，但相對來講，學歷高更有利于職稱晉升，尤其是具有博士學位者。假定教師接受各級教育連續(xù)不間斷，按義務(wù)教育階段9年、高中3年(中師3年)、?？?年、本科4年、碩士3年、博士3年的教育年限及通常6歲入小學的規(guī)定，再加一年試用期考核，那么不同學歷教育教師的職稱晉升年齡有什么特征呢？表5顯示，總體上，不同學歷教育教師中級職稱的晉升年齡無顯著差異，甚至可能存在碩士、博士畢業(yè)教師晉升時年齡稍高的特征。但從副高級、正高級職稱的晉升年齡特征看，高學歷教師顯然具有優(yōu)勢，到達職稱晉升門檻標準的年齡稍年輕。且從職稱晉升的基本門檻標準看，中師學歷教師無評審副高級職稱資格、大專學歷教師無評審正高級職稱資格。因此，對中小學教師來說，要想獲得通暢的職稱晉升路徑，就要提高自己的學歷水平，且博士畢業(yè)晉升高級職稱有一定資格優(yōu)勢。對晉升副高級職稱的中小學教師還增加了一項在薄弱學校和農(nóng)村學校任教一年的要求。與表1中1986年開始實施的小學、中學教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職基本條件相比，教師職稱晉升準備理論等待時間延長。

表5 不同學歷中小學教師中高級職稱任職基本任教年限要求與理論評審年齡

2020年，全國小學專任教師學歷合格率為99.98%，本科及以上學歷比例為66.00%；全國初中專任教師學歷合格率為99.89%，本科及以上學歷比例為88.56%；全國普通高中專任教師學歷合格率為98.80%，研究生及以上學歷教師比例為11.47%。[24](1)小學專任教師學歷合格是指具有高中及以上學歷，初中專任教師學歷合格是指具有?？萍耙陨蠈W歷，普通高中專任教師學歷合格是指具有本科及以上學歷。從各個學段教師學歷比例看，高中教師顯然在高級職稱評審中占有資格優(yōu)勢，其次是初中教師。各學段教師的學歷差別體現(xiàn)他們在職稱評審中的優(yōu)勢區(qū)別，這可能也是小學、初中和高中教師高級職稱占比有差別的原因之一。

(二)不同年齡階段中小學教師職稱結(jié)構(gòu)特征

在國家規(guī)定中小學教師職稱評審基本標準條件下，各地根據(jù)本地教育發(fā)展情況，結(jié)合各類中小學校的特點和教育教學實際，制定具體的中小學教師職稱評審標準條件，各地可在國家基本標準條件的基礎(chǔ)上適當提高。從目前全國實際情況看，不同年齡階段，中高級職稱崗位的教師占比與上述的理論特征有一定區(qū)別。

2020年，在全國小學專任教師中，正高級、副高級、中級、助理級、員級職稱教師分別占0.02%、8.51%、42.65%、29.75%和2.88%，未定職級教師占16.19%。從圖1分年齡階段看，正高級職稱教師主要是在45～60歲年齡段，其中50～54歲年齡段占40%；副高級職稱教師主要是在40～60歲年齡段，其中40～54歲年齡段一直接近28%左右；中級職稱教師主要是在30～60歲年齡段，其中35～55歲占比一直接近20%左右。從2010年、2015年和2020年三個時間段看，2015年國家職稱改革之后，全國正高級職稱教師比例顯著上升，且新增比例主要集中在45～60歲年齡段；副高級職稱高比例年齡段從40～49歲向45～54歲年齡段移動。這表明小學教師晉升副高級職稱的集中年齡段向高年齡段變動，在實踐中可能存在小學教師晉升副高級職稱難、等待時間長的情況。如果與表5中的副高級職稱的理論評審年齡(31歲)比較，會發(fā)現(xiàn)可能存在大約10年甚至更長的等待和準備時間。從小學教師職業(yè)發(fā)展看，評定高級職稱需要準備等待的年限變長。當然，一般小學新任教師中中師和大專畢業(yè)比例高，他們還有再提高學歷教育的可能。但如果小學教師副高級職稱主要年齡段上升到50～55歲，那么對這個教師群體來講，還須滿足在副高級教師崗位任教5年以上的基本標準條件要求，才可能申請晉升正高級職稱，但顯然臨近退休難度增加。

圖1 2010—2020年小學專任教師不同年齡階段中高級職稱教師比例/%資料來源：中華人民共和國教育部發(fā)展規(guī)劃司.《中國教育統(tǒng)計年鑒(2020)》，中國統(tǒng)計出版社，2021年；《中國教育統(tǒng)計年鑒(2015)》，中國統(tǒng)計出版社，2016年；《中國教育統(tǒng)計年鑒(2010)》，人民教育出版社，2011年。下同

2020年，在全國普通初中專任教師中，正高級、副高級、中級、助理級和員級職稱教師分別占比0.06%、20.31%、39.43%、25.71%和1.47%，未定職級教師占13.02%。從圖2分年齡階段看，正高級職稱教師主要是在45～60歲年齡段，其中50～54歲年齡段占比為41%；副高級職稱教師主要是在40～60歲年齡段，其中40～54歲年齡段占比一直在35%左右；中級職稱教師主要是在30～54歲年齡段，其中30～49歲占比一直在24%左右。從2010年、2015年和2020年三個時間段看，全國初中正高級職稱教師在2020年比例顯著上升，且新增比例主要集中在45～55歲年齡段；副高級職稱教師高比例年齡段從40～49歲向45～54歲年齡段移動。這與小學教師相似，初中教師晉升副高級職稱的等待準備時間加長了。

圖2 2010—2020年初中專任教師不同年齡階段中高級職稱教師比例/%

2020年，在全國普通高中專任教師中，正高級、副高級、中級、助理級和員級職稱教師分別占0.29%、27.20%、35.98%、23.73%和1.06%，未定職級教師占11.74%。從圖3分年齡階段看，正高級職稱教師主要是在45～60歲年齡段，其中50～54歲占37%以上；副高級職稱教師主要是在40～60歲年齡段，其中40～54歲占比在34%左右；中級職稱教師主要是在30～44歲年齡段。從三個時間段看，全國普通高中正高級職稱教師在2020年比例顯著上升，且新增比例主要集中在50～59歲年齡段；副高級職稱教師高比例年齡段從40～49歲也向45～54歲年齡段移動。與小學、初中教師相似，高中教師晉升副高級職稱的理論等待準備時間也在延長。

圖3 2010—2020年普通高中專任教師不同年齡階段中高級教師職稱比例/%

通過圖1、圖2、圖3的數(shù)據(jù)比較可知，從2015年到2020年，普通高中教師副高級職稱比例提高幅度(0.05%)低于初中(2.83%)和小學(6.05%)教師，表明小學和初中教師職稱晉升路徑和速度得以拓展和加快，即中小學職稱制度改革的效果正在逐步顯現(xiàn)。但高中教師正高級職稱提高比例(0.29%)高于初中(0.06%)和小學(0.02%)教師。另外，評審副高級職稱需要一年薄弱學?；蜣r(nóng)村學校經(jīng)歷可能也會延長職稱晉升準備時間。總體上普通高中教師的職稱晉升準備時間稍短于初中教師，初中教師稍短于小學教師，這雖然與不同學段教師聘任學歷要求關(guān)聯(lián)，但也反映了不同學段教師專業(yè)職稱晉升路徑的差異性。

(三)中小學教師職稱結(jié)構(gòu)的區(qū)域差異特征

2020年，全國中小學(含幼兒園)教師共有1545萬人，其中正高級、副高級、中級職稱教師分別占0.07%、12.34%、33.83%，總體達到事業(yè)單位崗位設(shè)置高級、中級、初級崗位結(jié)構(gòu)比例控制為1∶3∶6的總體目標。但由于各地情況不同，在實際執(zhí)行中會根據(jù)實際情況做相應(yīng)調(diào)整，區(qū)域間呈現(xiàn)差異性特征。

從表6分區(qū)域數(shù)據(jù)看，2020年，在小學階段，正高級職稱教師占比各地差異不大，均在0.06%之內(nèi)；各地副高級職稱教師占比總體在國家要求比例范圍內(nèi)，但各地差異較大，欠發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)副高級職稱教師比例高，比如，內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江以及云南、青海、寧夏等省區(qū)。從2010年到2020年，內(nèi)蒙古自治區(qū)小學副高級職稱教師占比一直較高，這既與內(nèi)蒙古自治區(qū)職稱評審向農(nóng)村小學教師傾斜有關(guān)，也可能存在高比例的中學教師在評定中學高級職稱之后去小學任教的情況。特別需要關(guān)注的是，從2015年到2020年，云南省副高級職稱教師比例大幅提高，從0.65%提高到32.65%。這種快速提升策略體現(xiàn)了對小學教師評審高級職稱的重視，但快節(jié)奏發(fā)展可能會打亂小學教師隊伍梯隊建設(shè)規(guī)劃，導致后來年輕教師評審高級職稱崗位等待時間延長。當然，這也可能與云南省小學教師隊伍老齡化教師比例高，從而高級職稱教師比例高有關(guān)，這有待進一步考證。與其他省份不同，從2015年到2020年，內(nèi)蒙古自治區(qū)小學副高級職稱教師占比卻下降了1.92%。

表6 2010—2020年全國小學中高級職稱教師占專任教師總數(shù)比例/%

續(xù)表6

從表7分區(qū)域數(shù)據(jù)看，2020年，在初中階段，各地正高級職稱比例差異不大，占比均在0.1%之內(nèi)；各省份副高級職稱教師占比均超過10%的比例控制范圍。各地初中副高級職稱教師占比差異大，發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)比例高。比如，北京、天津、江蘇、浙江、湖北、遼寧、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、云南、青海、寧夏、新疆、福建。從2010年到2020年，個別地區(qū)副高級職稱教師占比一直比較高，比如內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江西、云南、青海。云南從2015年到2020年，副高級職稱教師比例大幅提高，從19.60%提高到36.63%。遼寧從2015年起，初中教師中副高級職稱占比一直在43%以上。與其他大部分省份不同，從2015年到2020年，內(nèi)蒙古副高級職稱占比卻下降了3.36%，江西下降了3.09%，新疆下降了1.23%。

表7 2010—2020年全國初中中高級職稱教師占專任教師總數(shù)比例/%

續(xù)表7

從表8分區(qū)域數(shù)據(jù)看，2020年，在普通高中教師中正高級職稱教師占比各地差異不大，均在0.7%之內(nèi)。副高級職稱教師占比各地差異大，發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)副高級職稱教師比例高，比如，北京、天津、上海、江蘇、遼寧、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、四川、云南等省區(qū)市。各省份均超過國家總體控制高級職稱占比10%的比例要求。從2010年到2020年，遼寧、天津、北京、江蘇等省市普通高中教師副高級職稱比例一直比較高。與其他多數(shù)省份不同，內(nèi)蒙古自治區(qū)從2015年到2020年，普通高中副高級職稱占比卻下降了4.46%。

表8 2010—2020年全國普通高中中高級職稱教師占專任教師總數(shù)比例/%

續(xù)表8

上述數(shù)據(jù)顯示，在全國各級職稱崗位占比為國家總體控制要求比例范圍內(nèi)的情況下，各地各學段高級職稱教師比例結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出差異性，即普通高中占比高于初中，初中占比高于小學。這與上述不同年齡結(jié)構(gòu)職稱特征一致，不同學段教師職稱晉升路徑呈現(xiàn)出差異性。各地差異性大的原因除了各地制定職稱政策差異外，更深層次的原因可能是地方財政能力。在基礎(chǔ)教育“以縣為主”的管理體制下，義務(wù)教育階段教師工資與縣財政能力關(guān)聯(lián)；普通高中隸屬類型多樣，主要是縣域中學教師工資由縣級財政負擔?？h級財政壓力大，可能會影響地方按規(guī)定落實中高級教師崗位比例規(guī)定以及提高比例的積極性。中小學中高級職稱教師占比的區(qū)域性差異特征也反映出不同區(qū)域教師職稱晉升路徑的差異性：有些地區(qū)教師職稱晉升路徑寬敞，評審快；有些地區(qū)教師競爭壓力大，晉升高級職稱等待準備時間長，可能影響教師工作的積極性。

三、中小學教師職稱晉升通道存在的現(xiàn)實障礙

中小學教師職稱制度的歷史沿革、職稱評審條件及晉升路徑的變遷體現(xiàn)著教師的專業(yè)技術(shù)水平和能力的提升，對引導中小學教師規(guī)劃專業(yè)發(fā)展、提升專業(yè)素養(yǎng)水平起到了積極作用。但同時，從進一步完善教師職稱制度、打通教師職稱晉升通道的實際需求看，其中仍有一些發(fā)展中的現(xiàn)實障礙。

(一)高級職稱崗位設(shè)置比例不足

目前，我國共有八個職業(yè)大類27個專業(yè)技術(shù)職務(wù)系列，其中包括中小學教師系列。[25]2006年，國家對專業(yè)技術(shù)崗位職級及崗位結(jié)構(gòu)比例做出了明確要求，高級、中級、初級崗位結(jié)構(gòu)比例全國總體控制目標為1∶3∶6。從上述各地中小學教師中高級職稱占比看，基本符合國家總體控制要求。2010年，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》發(fā)布，明確提出要打造一支高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才隊伍，到2020年專業(yè)技術(shù)人才高級、中級、初級專業(yè)技術(shù)人才比例為10∶40∶50。[26]但從上述數(shù)據(jù)分析看，各地仍按2006年標準執(zhí)行，只有個別地方達到人才發(fā)展規(guī)劃綱要中提出的目標。當然，還有個別省份限于財政壓力等多種原因未達到2006年國家規(guī)定比例，即中高級職稱教師占比低于40%。從國家政策文件看，在國家統(tǒng)一規(guī)定專業(yè)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例許可范圍內(nèi)，各地可根據(jù)各行業(yè)知識技術(shù)密集程度的不同，實行不同的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例。但鑒于中小學教師職業(yè)的專業(yè)性，現(xiàn)有高級職稱崗位比例顯然不能滿足中小學教師職稱晉升需要，也制約了中小學教師專業(yè)發(fā)展的積極性和主動性。一些地方中級職稱教師比例高、教師梯隊結(jié)構(gòu)不合理，導致申報高級職稱教師扎堆，究其原因，仍是高級職稱崗位設(shè)置比例不足，不能滿足中小學教師職稱晉升發(fā)展需要。

(二)不同學段、學校間中高級職稱崗位設(shè)置比例差異大

上述分析表明，在2015年之前，小學和中學教師的中高級職稱崗位設(shè)置系列不同，從而導致兩個學段中高級崗位設(shè)置比例也不同，即小學只有10%的高級崗位設(shè)置比例(小學高級職稱相當于中學中級)，但中學高級崗位占10%、中級崗位占30%，這種差異使小學教師申報中高級職稱非常難。同時，從各地制定不同類別學校的中高級崗位設(shè)置比例看，示范性學校高于一般學校、城區(qū)學校高于農(nóng)村學校，學校質(zhì)量越好，其中高級職稱崗位設(shè)置比例越高。這種崗位比例設(shè)置有其合理性。從不同學段教師選聘條件看，教師入職學歷有差異，可能會存在不同學段教師專業(yè)水平能力的差異性，高學段教師相對學歷高、水平高，參加職稱評審有一定優(yōu)勢。但不同的中高級職稱崗位設(shè)置比例控制要求，使得不同學段教師申報高級職稱時的競爭壓力不同，小學教師競爭壓力大，容易導致其產(chǎn)生諸多怨言。在有些地方中高職崗位指標甚至細化到某所學校的某個學科，僵化的崗位設(shè)置使得一些具備評審資格的教師往往錯過當年職稱評審，而未來希望又無處可尋。在現(xiàn)實中教師的感受是就職于高一級學段、示范學校似乎申報職稱會有優(yōu)勢，這讓一部分低學段普通學校教師感到不公平、評審難，甚至很早就放棄申報中高級職稱的愿望及提高自身專業(yè)素養(yǎng)的積極性和主動性。從教師角度看，以評審基礎(chǔ)標準條件約束教師評審中高級職稱，而不是以任職學校類型，更能激發(fā)教師提高學歷水平和專業(yè)素養(yǎng)的愿望，并使其積極投入到教學工作中。當然，示范校、高學段教師憑借自身學歷、專業(yè)優(yōu)勢等，自然會在整體統(tǒng)一的職稱評審中脫穎而出，這與預先設(shè)置不同崗位比例的效果完全不同，不僅不會影響一些學校和中青年教師積極性，而且會提升整體教師隊伍專業(yè)發(fā)展的積極性。既然國家實施統(tǒng)一的中小學教師職稱制度，就應(yīng)不同學段一致、不同類型學校一致，不應(yīng)區(qū)別對待。

(三)正高級職稱計劃數(shù)與一線符合申報條件教師數(shù)不匹配

2015年《指導意見》明確提出正高級教師數(shù)量由國家實行總量控制。[20]之后每年由人力資源和社會保障部、教育部兩部門核定數(shù)量，下達各省(區(qū)、市)年度中小學正高級教師指標數(shù)，各省具體組織評審，并將評審結(jié)果報兩部備案。[21]在初期實施階段，這種計劃分配模式起到了積極穩(wěn)妥推進改革的作用，但隨著改革的不斷深入，也逐漸暴露出一些問題。比如，從各地實際運行情況看，一些省份符合正高級職稱評審條件的教師基數(shù)大，可能會影響一些教師繼續(xù)提升專業(yè)水平能力的積極性，同時也給地方評審正高級職稱工作帶來一定難度。同時，各省內(nèi)部具體操作仍是參考國家計劃下達模式，在省域下達計劃數(shù)，并按傳統(tǒng)模式下達給不同學段、類別學校正高級教師指標數(shù)，這種計劃模式顯然與地方和學校符合申報條件的教師數(shù)匹配度存在錯位。有些學校即使有教師符合申報條件，但由于沒有下達計劃指標數(shù)可能會錯過申報機會。再加上符合申報正高級職稱條件的教師一般年齡在50歲以上，這無疑會影響廣大經(jīng)驗豐富教師在獲得副高級職稱之后繼續(xù)提高專業(yè)水平和教學質(zhì)量的主動性和積極性。因此按《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》高級、中級、初級崗位為10∶40∶50的比例設(shè)置，未來正高級職稱崗位設(shè)置比例可適當提高，高級職稱占比可突破10%。

(四)評審標準條件過于泛化導致教師職稱晉升準備周期長

從上述國家設(shè)定中小學教師職稱評審基本標準條件看，教師有一個比較理想和可期待的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在不同年齡階段實現(xiàn)不同層級的職稱(職務(wù))晉升，實現(xiàn)專業(yè)能力水平提升并與相應(yīng)從教崗位的匹配。同時國家政策規(guī)定，各地可根據(jù)本地教育發(fā)展情況，在國家基本標準條件的基礎(chǔ)上適當提高。但有些地方中小學教師職稱評審標準條件的指標增加太多，有些甚至過于泛化，(2)對于泛化的原因，既可能是中高級崗位總體設(shè)置比例少，達到職稱評審基本標準的教師比例高，地方為了緩解壓力只能增加評審指標；但也有可能是地方為了促進教師的專業(yè)發(fā)展。同時，地方泛化的評審指標也導致各種教育腐敗，比如論文造假、評優(yōu)評先腐敗、一些教研部門權(quán)力太大，甚至引起地方教師群體性事件，嚴重影響了教師職稱評審生態(tài)環(huán)境。導致教師職稱評審越來越難，需一項一項滿足所有評審條件才可申報，比如在滿足表5基本標準之后，還要滿足地方優(yōu)課、觀摩課、骨干教師、學術(shù)論文、獎項、班主任、考核優(yōu)秀等評審門檻標準條件，而這些指標在各地、各校每年都有比例限制，短時間內(nèi)能獲得門檻指標的教師仍是少數(shù)，門檻標準的疊加實際上延長了教師申報中高級職稱的準備等待時間。上述第二部分的分析也表明，過去20多年來，中小學教師中高級職稱的晉升時間大約延后了10～15年，尤其是義務(wù)教育階段教師在地方給定的中高級崗位比例偏低情況下，等待時間會更長。目前我國工作人員法定退休年齡為女性55歲、男性60歲。這意味著女性教師的職稱晉升生涯要提前結(jié)束，即在前期延長了中高級職稱評審準備等待時間，在后期又提前切斷了教師的職稱晉升生涯，讓處在50～55歲甚至更早年齡段有著豐富教學實踐經(jīng)驗的部分女教師，在激烈的多指標競爭機制下，早早就放棄了職稱晉升的追求。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中小學中女教師比例超過60%。這種現(xiàn)實讓部分教師過早失去了提高專業(yè)水平的動力，也使區(qū)域教師隊伍整體質(zhì)量受到一定影響。另外，評審指標的泛化在某種程度上造成中小學教師職稱評審功能的異化，以至于部分管理部門和中小學教師甚至認為評審職稱就是為了論文、證書、工資待遇，而忘記職稱制度的初心是為了促進教師的專業(yè)發(fā)展，提高教師的工作積極性，體現(xiàn)教師的社會地位。

四、中小學教師職稱晉升保障機制的優(yōu)化策略

新中國成立70多年來，中小學教師職稱制度從職務(wù)任命制到專業(yè)技術(shù)職稱常態(tài)化評定制，從小學、中學相對獨立的職稱制度到中小學教師統(tǒng)一職稱制度的改革發(fā)展，越來越適應(yīng)中小學教師的職業(yè)、專業(yè)發(fā)展特征，對調(diào)動中小學教師積極性、提升教師專業(yè)水平能力起到了促進作用。未來，要為教師提供更為通暢的專業(yè)發(fā)展路徑，需要繼續(xù)提高認識并優(yōu)化中小學教師職稱晉升保障機制，切實提高職稱評審制度的科學性、合理性和有效性。

(一)科學認識職稱制度對促進教師專業(yè)發(fā)展的作用功能

職稱制度是調(diào)動廣大教師積極性、促進教師專業(yè)發(fā)展、合理配置教師資源的基礎(chǔ)性制度。多年來，由于崗位設(shè)置、評價機制、評聘銜接等相關(guān)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，導致一些學校和部分教師認為職稱制度不能激發(fā)、調(diào)動教師的工作積極性，甚至提出取消中小學教師職稱制度。但存在問題并不意味著應(yīng)該取消制度。從科學、合理的制度設(shè)計目標看，中小學教師職稱制度的確需要進一步完善。從目前實際情況看，職稱制度未能完全實現(xiàn)其設(shè)置的初衷，其中一個重要原因就是對制度的功能認識不充分、不到位，人們把注意力都聚焦在職稱對提升工資待遇的重要性上。這既有教師認識方面的原因，也有管理部門對教師職稱制度的政策宣傳和解讀不夠，個別地方學校和教師甚至存在不了解不同層級職稱評審基本標準要求的情況。從而導致一些教師認為職稱評審存在不公平現(xiàn)象。比如，中小學校長中高級職稱占比較高的現(xiàn)象，實際情況是校長們總體上學歷高、教學成果多、科研成果多。如果不能讓教師充分了解政策，就容易在現(xiàn)實中產(chǎn)生誤會。

從制度設(shè)計看，中小學教師職稱制度有其特殊的作用功能，要想用好職稱制度杠桿，就必須充分認識職稱制度對提升教師專業(yè)水平和能力的功能作用。2015年《指導意見》明確提出，深化中小學教師職稱制度改革，就是為了充分調(diào)動廣大中小學教師的積極性，為中小學聘用教師提供基礎(chǔ)和依據(jù)。[21]從人力資源角度看，中小學教師職稱制度的作用功能主要有：一是衡量教師專業(yè)水平能力的基本標準。中小學教師職稱分為初級、中級和高級三個級別，不同級別反映不同層級的專業(yè)能力水平，對教師在教育理論知識、專業(yè)知識和專業(yè)技能、教學經(jīng)驗、教學業(yè)績等方面有具體標準要求。二是拓展教師專業(yè)發(fā)展的路徑通道。不同層級的職稱崗位設(shè)置，能激勵教師在不同年齡和教齡階段做好職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在通暢的專業(yè)發(fā)展通道上不斷提升專業(yè)水平和能力。三是教師人力資源配置的重要依據(jù)。管理部門可依據(jù)教師的專業(yè)水平聘其到不同崗位，且對不同崗位職務(wù)的教師，按相應(yīng)層級標準進行相應(yīng)評價管理，督促教師發(fā)揮應(yīng)有的專業(yè)能力。四是落實提高教師薪酬待遇的重要參考指標。五是提高教師職業(yè)地位的重要舉措。中小學教師作為專業(yè)技術(shù)人員，如果沒有專業(yè)技術(shù)職務(wù)，很難體現(xiàn)其專業(yè)性。2015年國家設(shè)置中小學正高級職稱(職務(wù))，正是考慮到教師職業(yè)的專業(yè)性，這對提高教師職業(yè)地位，吸引優(yōu)秀人才長期從教、終身從教有一定的促進作用。同時，職稱專業(yè)制度也有利于中小學教師維護自己的合法權(quán)益。

(二)探索試點中小學職稱(職務(wù))與職級并行制度

從職稱晉升路徑看，目前中小學教師準備高級崗位評審等待時間過長，有些甚至臨近退休仍無緣高級專業(yè)技術(shù)評審。從專業(yè)技術(shù)角度看，嚴格的專業(yè)技術(shù)評價是必需的，但如果因高級職稱比例過低(限制)，導致在某個年齡段職稱評審競爭激烈、職稱晉升通道擁擠，則不利于中小學教師專業(yè)技術(shù)水平的提升和發(fā)展。上述第二部分的特征分析顯示，中小學教師在理想狀態(tài)下(年度考核合格)，評聘中級、副高和正高級職稱的理論年齡大約在29歲、33歲和38歲左右。但由于多種因素影響，中小學教師實際評審各級職稱的年齡往往延后了大約10～15年，即小學教師評聘初級、中級、副高級、正高級職稱主要年齡分別是40歲以下、35～54歲、45～60歲、50～60歲；中學教師評聘初級、中級、副高級、正高級職稱主要年齡分別是40歲以下、30～50歲、40～60歲、50～60歲。可見，中小學教師職稱晉升有其差異性和一定規(guī)律性。2020年，小學、初中和普通高中教師中高級職稱占比分別為8.53%、20.37%和27.5%，總體控制在10%以內(nèi)。按照《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》設(shè)定高級、中級、初級10∶40∶50的比例目標要求，提供一定比例中高級職稱崗位設(shè)置比例作為職級制度探索的基礎(chǔ)支撐是可行的，有其科學性和合理性。職級制的制度設(shè)計，能在很大程度上激勵50歲左右教師提高工作積極性、提升自身專業(yè)素養(yǎng)的動力，緩解教師職業(yè)發(fā)展空間狹窄、職務(wù)晉升困難的問題。職稱(職務(wù))和職級并存的制度設(shè)計還有利于中小學教師隊伍的梯隊建設(shè)，使青年、中年和老年教師的結(jié)構(gòu)合理化，避免教師結(jié)構(gòu)性短缺。另一方面，一些地方已經(jīng)探索實施校長職級制度，這為中小學教師職級制度的探索試點提供了實踐基礎(chǔ)。因此，建議國家允許有條件地區(qū)探索職稱與職級并行制度，突破現(xiàn)有中高級職稱崗位設(shè)置限制(可設(shè)置崗位比例范圍區(qū)間)，中小學教師在達到職稱評審基本條件之后均可申報高級職稱評審。探索建立職稱(職務(wù))與職級對應(yīng)關(guān)系，作為落實高級職級教師工資待遇的重要參考依據(jù)。當然，實施教師職級制的前提條件是必須完善教師崗位聘任制度。需要說明的是，教師職級不同于校長職級，教師職級屬于教師專業(yè)崗位，校長職級屬于管理(干部)崗位，兩者不能交叉使用，避免“領(lǐng)導優(yōu)先，一線靠邊”的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)打破傳統(tǒng)分配模式，在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一使用正高級職稱崗位數(shù)

國家設(shè)置正高級職稱的初衷是為了暢通中小學教師的專業(yè)技術(shù)職業(yè)發(fā)展通道，激勵年輕教師對職業(yè)發(fā)展做好長遠規(guī)劃、拓展副高級和中級職稱教師專業(yè)發(fā)展路徑。自開始實施統(tǒng)一的中小學教師職稱制度、設(shè)置正高級職稱以來，人力資源和社會保障部、教育部每年下達各省年度正高級計劃指標數(shù)，各省再將指標下達給各地和省屬學校，各地(市)下達給各縣區(qū)和市屬學校，各縣區(qū)下達給其下屬學校，這種模式容易影響一部分學校和教師的工作積極性，尤其是小規(guī)模學校、薄弱學校，可能很難分配或核算到正高級教師指標。因此，各地可探索在一定區(qū)域(縣區(qū)或市域)層面統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用正高級職稱指標，打破學校、學科限制，讓符合高級職稱評審條件的教師統(tǒng)一申報、統(tǒng)一評審。正高級職稱作為中小學教師職稱的最高層次，理應(yīng)體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教師的最高專業(yè)水平，起到一定的專業(yè)引領(lǐng)作用；要依據(jù)基本標準條件審核教師評審資格，而不是依據(jù)教師所在學校層次和類型決定教師評審資格。

(四)國家適當提高高級職稱崗位比例，各地統(tǒng)籌做好高層次教師隊伍建設(shè)的長期規(guī)劃

在“十四五”開局之年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》在建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍部分明確提出：“適當提高中高級教師崗位比例?！盵27]適當提高比例，可激發(fā)教師做好職業(yè)規(guī)劃、提高專業(yè)水平和工作的積極性。從上述數(shù)據(jù)顯示的教師職稱晉升年齡軌跡看，即使突破原先崗位比例限制，也不會造成大比例教師涌進評審賽道，有可控性。建議國家適當提高正高級職稱崗位比例或計劃數(shù)，對于新增指標的使用，各地要統(tǒng)籌做好規(guī)劃，分階段增量，避免職稱評審“一擁而上”導致參評人員嚴重積壓。在正高級職稱指標數(shù)的分配中，要把中小學教師、教研部門和中小學校長區(qū)別開來，避免非教學崗位占用專任教師職稱崗位的情況。在職稱評審標準條件方面，各地在國家基本標準條件基礎(chǔ)上可以適當提高，但不能過于泛化，指標要緊扣中小學教師專業(yè)水平和教育教學實際，確實起到激勵作用。評審專家委員會的組建，要適當增加小學教師。組織做好職稱評審的政策宣傳、解讀和公示，積極營造良好的教師職稱評審生態(tài)。

(五)學校要有效行使職稱評聘自主權(quán)

2015年《指導意見》明確提出職稱評聘工作要按個人申報、考核推薦、專家評審、學校聘用的基本程序進行。[21]學校要按考核推薦、專家評審、學校聘用的基本程序進行，其中考核推薦和聘用是學校行使自主權(quán)的兩個重要環(huán)節(jié)。在考核推薦環(huán)節(jié)，學校要對符合基本標準條件的申報教師進行考核，考核指標一般包括任現(xiàn)職以來各學年的考核情況及業(yè)務(wù)情況等。學校在考核推薦過程中，要在各地規(guī)定標準條件基礎(chǔ)上，掌握好關(guān)鍵考核指標，避免學校層面設(shè)置更多評審指標。學校根據(jù)不同層次評審專家委員會的評審結(jié)果，將通過職稱評審的教師聘用到相應(yīng)崗位，要避免無聘用手續(xù)情況的發(fā)生。加強專業(yè)技術(shù)崗位聘后管理，對已聘任初級、中級、高級專業(yè)技術(shù)崗位的教師實行聘期考核，對無法完成崗位職責的教師采取緩聘、低聘、轉(zhuǎn)崗甚至解聘等措施。低聘、轉(zhuǎn)崗或解聘教師騰出高級、中級崗位后，由其他教師按照專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘程序公平競爭，逐步建立崗位等級能上能下的常態(tài)化制度，有效行使學校人事管理自主權(quán)，激發(fā)教師的工作積極性。學校在實施評聘過程中，要按規(guī)定在關(guān)鍵環(huán)節(jié)做到公開透明、公正規(guī)范，建立公示制度，充分發(fā)揮好廣大教師的監(jiān)督作用。同時，管理部門和廣大教師要監(jiān)督學校，避免發(fā)生“有崗不推”“有崗不聘”現(xiàn)象。職稱評審公信力和透明度的提高，必將激勵教師主動規(guī)劃職業(yè)發(fā)展、提升專業(yè)水平。