徐彥勝　趙昆煬　張鳴鳴

〔摘要〕改善農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)任務(wù)的完成，各地農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善。但我國(guó)西南喀斯特地區(qū)由于特殊的地質(zhì)條件和脆弱的生態(tài)環(huán)境，農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨一些亟待解決的特殊困難。文章以貴州省為例，從我國(guó)西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治現(xiàn)狀出發(fā)，分析了該類地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的問題，提出了出臺(tái)針對(duì)性整治策略及支持保障方案、構(gòu)建多元投入格局、精細(xì)化系統(tǒng)化推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升等對(duì)策建議。

〔關(guān)鍵詞〕喀斯特地區(qū);鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;生態(tài)建設(shè);農(nóng)村人居環(huán)境

〔中圖分類號(hào)〕X24〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-0694（2022）03-0080-1

作為一類特殊地貌，喀斯特地貌廣泛分布于我國(guó)西南地區(qū)，是世界主要生態(tài)脆弱帶之一，具有地表土壤瘠薄且不連續(xù)、地上地下連通性好、水土資源空間分布不匹配等特點(diǎn)，在巖溶干旱環(huán)境下，西南喀斯特石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱且脆弱程度持續(xù)加深。與此同時(shí)，我國(guó)西南喀斯特地區(qū)人口稠密，且少數(shù)民族人口占比高，曾經(jīng)是我國(guó)貧困人口最集中地區(qū)之一，有關(guān)研究顯示這一地區(qū)人口密度遠(yuǎn)超生態(tài)環(huán)境的最大人口容量〔1〕，人類活動(dòng)進(jìn)一步加劇了喀斯特地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。采取措施改善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)衛(wèi)生廁所建設(shè)及糞污無(wú)害化處理、治理農(nóng)村生活污水垃圾，有利于改善農(nóng)村生活條件、減少生態(tài)環(huán)境載荷。近年來，黨中央高度關(guān)注農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，大力推進(jìn)農(nóng)村廁所革命、生活污水垃圾治理，2021年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳卬發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》，作出實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的部署，對(duì)地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人居環(huán)境改善提出了目標(biāo)任務(wù)。

我國(guó)西南地區(qū)農(nóng)村整體收入偏低特征與喀斯特地貌特殊資源條件交織，使這一地區(qū)在農(nóng)村人居環(huán)境整治提升中面臨諸多特殊困難和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2021年10月，課題組赴貴州省湄潭縣、江口縣、天柱縣等典型地區(qū)開展調(diào)研，與貴州省及各縣相關(guān)部門進(jìn)行座談訪談，走訪13個(gè)行政村、279戶農(nóng)戶。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)西南喀斯特地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治存在“滯后性”，生態(tài)建設(shè)和民生改善面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要采取有針對(duì)性的措施予以應(yīng)對(duì)。

一、已有研究及述評(píng)

1.農(nóng)村人居環(huán)境相關(guān)研究

近年來，農(nóng)村人居環(huán)境問題日漸成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)，且有多學(xué)科交叉融合的態(tài)勢(shì)。我們以“農(nóng)村人居環(huán)境”“農(nóng)村衛(wèi)生管理”“農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境”等關(guān)鍵詞進(jìn)行中文學(xué)術(shù)論文檢索，發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究成果呈現(xiàn)兩個(gè)顯著趨勢(shì)：一是盡管總量不大，但近年來在CSSCI等核心期刊上發(fā)表的相關(guān)論文數(shù)量顯著增加;二是早年相關(guān)論文較多發(fā)表在公共衛(wèi)生、規(guī)劃設(shè)計(jì)等學(xué)術(shù)期刊上，但近年來綜合性人文社科類和經(jīng)濟(jì)學(xué)期刊上的相關(guān)論文數(shù)量較多。就我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境本身而言，農(nóng)村人居環(huán)境區(qū)域差異明顯，且地區(qū)間差異有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，部分地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)不協(xié)調(diào)的情況〔2〕。出現(xiàn)這一情況的主要原因在于：歷史欠賬較多，人居環(huán)境改善缺乏全國(guó)層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)〔3〕;政策執(zhí)行不到位、資金投入嚴(yán)重不足、技術(shù)空間適應(yīng)性相對(duì)較差〔4〕;粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、政府供給與管理工作不到位以及農(nóng)戶意識(shí)淡薄等〔5〕。從宏觀視角觀察，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，有效提高農(nóng)村消費(fèi)水平，將進(jìn)一步加劇農(nóng)村環(huán)境的惡化〔6〕。從典型案例看，發(fā)展不充分的地方，如西南山區(qū)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治會(huì)更加復(fù)雜和困難，但村級(jí)實(shí)施人居環(huán)境整治措施和開展鄉(xiāng)村旅游能夠顯著促進(jìn)農(nóng)戶參與沖水式衛(wèi)生廁所改造、減少生活污水和固體垃圾隨處排放。同時(shí)，戶主的家庭情況以及農(nóng)村的交通情況也會(huì)產(chǎn)生影響〔7〕。楊錦秀等（2010）研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工對(duì)流出地農(nóng)村人居環(huán)境改善會(huì)產(chǎn)生影響，其中對(duì)山區(qū)的影響最大〔8〕。

2.喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境影響因素研究

早在2001年，有學(xué)者針對(duì)喀斯特地區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行了研究，建立了綜合評(píng)價(jià)體系，提出了“城鎮(zhèn)化”會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境產(chǎn)生顯著影響的觀點(diǎn)，并針對(duì)性地提出考慮環(huán)境容量，提前做好規(guī)劃的建議〔9〕。后續(xù)研究發(fā)現(xiàn)，喀斯特地區(qū)人居環(huán)境與區(qū)域自然環(huán)境密切相關(guān)，并且自然環(huán)境是該地區(qū)人居環(huán)境發(fā)展的主導(dǎo)因素，兩者存在相互影響的緊密關(guān)系〔10〕。近年來，隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治的興起和相關(guān)研究持續(xù)深入，有學(xué)者進(jìn)一步闡釋了喀斯特地區(qū)環(huán)境退化與人類活動(dòng)的緊密關(guān)系，部分研究認(rèn)為人類活動(dòng)加劇了環(huán)境破壞〔11-13〕，與人居環(huán)境產(chǎn)生更深遠(yuǎn)的交互影響。

3.喀斯特地區(qū)人居環(huán)境整治的特殊性研究

我國(guó)巖溶面積約占國(guó)土面積的1/3，在西南的貴州、云南、四川、廣西等地廣泛分布，屬于典型的生態(tài)脆弱、環(huán)境敏感地區(qū)〔14〕。由于地理位置的特殊性，目前我國(guó)西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨特殊的困難和難點(diǎn)。一是環(huán)境敏感，生態(tài)退化明顯?？λ固氐貐^(qū)旱澇災(zāi)害多發(fā)、水土流失嚴(yán)重、地面塌陷頻繁，是典型的生態(tài)脆弱帶〔15〕。該地區(qū)生態(tài)退化呈現(xiàn)類似荒漠景觀的石漠化現(xiàn)象，對(duì)人類活動(dòng)或環(huán)境污染較為敏感〔16〕。二是環(huán)境污染存在隱蔽性和易擴(kuò)散性。當(dāng)?shù)卮蠖酁閹r溶山體，山體內(nèi)存在大量孔洞、地下暗流、地表徑流等多層水流和空間，不僅不利于水土保持，還容易出現(xiàn)水源污染的情況〔17-18〕。有研究對(duì)貴州農(nóng)村學(xué)校的飲用水衛(wèi)生監(jiān)測(cè)顯示，當(dāng)?shù)?019年水樣抽樣合格率僅為58.81%，存在較為明顯的糞便污染問題〔19〕。三是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，相對(duì)貧困集中。西南喀斯特地區(qū)是曾經(jīng)的重點(diǎn)扶貧地區(qū)，截至2020年，西南喀斯特地區(qū)（含廣西）農(nóng)村居民最低生活保障家庭數(shù)占全國(guó)的27.96%①，是我國(guó)相對(duì)貧困最集中的地區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)政較差，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱。

4.研究述評(píng)

整體來看，近年來國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的研究成果日漸增多，在農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)狀特征、存在的問題、現(xiàn)實(shí)需求以及相關(guān)的政策研究方面有了較為豐富的成果，對(duì)于資金投入、建管主體、鄉(xiāng)村治理的關(guān)系等方面的研究也有一定基礎(chǔ)，部分研究還聚焦發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)、山區(qū)、旅游景區(qū)等典型區(qū)域，對(duì)于進(jìn)一步深化相關(guān)研究有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和參考價(jià)值。

具體來看，目前我國(guó)西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境的研究大部分從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，有的研究注重治理前期規(guī)劃建設(shè)，主張規(guī)劃先行和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的治理思路，主張促進(jìn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化實(shí)現(xiàn)，改善農(nóng)村人居環(huán)境〔20〕。有的研究更重視治理過程中監(jiān)督管理和保障機(jī)制，一方面，主張完善法律法規(guī)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)服務(wù)體系，出臺(tái)設(shè)計(jì)規(guī)范;另一方面，主張明確責(zé)任主體、建立長(zhǎng)效管理機(jī)制和強(qiáng)調(diào)資金保障〔21-22〕。還有的研究關(guān)注政策引導(dǎo)，主張加強(qiáng)政策宣傳教育，出臺(tái)相關(guān)的財(cái)稅政策和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的宣傳教育，引導(dǎo)社會(huì)和民眾參與農(nóng)村人居環(huán)境〔23-24〕。

綜上所述，西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境相關(guān)研究已有一定的理論基礎(chǔ)，其影響因素主要為人類活動(dòng)、自然條件和經(jīng)濟(jì)條件導(dǎo)致的“三重影響”，存在環(huán)境脆弱生態(tài)敏感、環(huán)境污染隱蔽性且易擴(kuò)散、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差和相對(duì)貧困集中等特點(diǎn)。這些特征

①資料來源：《中國(guó)社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》，下同。

導(dǎo)致了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境整體水平還不高的現(xiàn)象。以貴州省為例，截至2020年貴州農(nóng)村生活污水處理率為13%①，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為78%，與其他非喀斯特地區(qū)存在差距。

改善喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境，有利于農(nóng)村生活條件和生態(tài)環(huán)境的改善，但目前學(xué)界相關(guān)研究往往具有普適性，缺乏對(duì)喀斯特地區(qū)特點(diǎn)的深入闡釋，大部分研究均為理論分析和宏觀層面，缺少針對(duì)喀斯特地區(qū)特殊性的個(gè)案分析和深入研究。本文通過對(duì)位于喀斯特地區(qū)的貴州省農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的問題個(gè)案分析，提出具有針對(duì)性的政策建議。

二、西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治存在五大“滯后性”

1.人居環(huán)境整治水平和進(jìn)度滯后于生態(tài)建設(shè)需要

一是農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)度相對(duì)較慢，還存在不規(guī)范現(xiàn)象。近年來，貴州省扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村廁所革命、生活垃圾污水治理等農(nóng)村人居環(huán)境整治各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，取得了明顯成效，逐步改變了農(nóng)村長(zhǎng)期以來存在的臟、亂、差面貌。2018-2020年，貴州省共改造農(nóng)村衛(wèi)生戶廁366.4萬(wàn)戶，“十三五”期間累計(jì)完成3000個(gè)建制村農(nóng)村環(huán)境綜合整治。盡管已取得顯著進(jìn)展，但我們通過對(duì)貴州省湄潭縣、江口縣、天柱縣實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在問卷調(diào)查的279戶農(nóng)戶中，衛(wèi)生廁所普及率僅為65.6%;28.7%的農(nóng)戶生活污水直接排入田地、露天溝渠或隨意排放。與貴州省13196個(gè)行政村總量相比，大部分建制村仍未完成農(nóng)村環(huán)境綜合整治。貴州省農(nóng)村受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平影響，部分村民將生活垃圾隨意處理，污染村莊環(huán)境，有的直接將污水排放到溶洞，導(dǎo)致地下水污染，甚至威脅飲用水源安全〔25〕。

二是農(nóng)村人居環(huán)境整治滯后于生態(tài)文明建設(shè)需要。喀斯特地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，在巖溶干旱環(huán)境下，石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，是人居環(huán)境建設(shè)的重要障礙。貴州省是國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，良好生態(tài)環(huán)境是該省最大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多數(shù)鄉(xiāng)村面臨的環(huán)境污染問題在喀斯特地區(qū)也不斷出現(xiàn)〔26〕，生活垃圾亂堆亂放、生活污水亂排亂倒在一些地方還比較普遍。目前，西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治還難以滿足生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村和生態(tài)文明建設(shè)的要求。

2.農(nóng)村人居環(huán)境整治投入保障滯后于資金需求

一是資金需求缺口大。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貴州省戶廁改造平均花費(fèi)8971元，其中農(nóng)戶自籌5869元，戶均財(cái)政補(bǔ)助約3100元。貴州省有1806.6萬(wàn)人居住在鄉(xiāng)村②，約640萬(wàn)戶。即使按照已經(jīng)達(dá)到85%的衛(wèi)生戶廁普及率計(jì)算，仍有約100萬(wàn)戶需要進(jìn)行衛(wèi)生廁所改造，約需財(cái)政補(bǔ)助資金31億元，而目前中央財(cái)政改廁補(bǔ)助專項(xiàng)資金每年總計(jì)才70億元，分?jǐn)偟礁魇≠Y金有限，對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率還不高的西南喀斯特貧困地區(qū)來說，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到資金需求。

二是財(cái)政投入壓力大。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村人居環(huán)境整治底子薄、欠賬多，而農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及廁所、垃圾污水處理等設(shè)施建設(shè)，資金需求量大，且后期運(yùn)行管護(hù)還需持續(xù)支出。貴州省無(wú)論是GDP總量、還是一般公共預(yù)算收入，總體水平還不高。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年末貴州省負(fù)債率為61.24%，居全國(guó)第二，高負(fù)債率也影響地方政府投入力度〔27〕?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年貴州省一般公共預(yù)算收入為1786.78億元，在全國(guó)排名第22位，而支出達(dá)到5723.27億元，很大一部分支出需要依靠中央轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政投入壓力較大。

三是農(nóng)民收入不高，資金投入有限。西南喀斯特地區(qū)是國(guó)家深度貧困區(qū)，國(guó)家級(jí)貧困縣達(dá)151個(gè)，占全國(guó)國(guó)家級(jí)貧困縣總量的26%;共有絕對(duì)貧困人口1735萬(wàn)人，占全國(guó)絕對(duì)貧困人口數(shù)的25%〔28〕?？λ固氐貐^(qū)少數(shù)民族、貧困人口占比較高，很多地區(qū)剛剛脫貧，農(nóng)民收入不高。根據(jù)《貴州統(tǒng)計(jì)年鑒2021》顯示，2020年貴州省農(nóng)村常住居民人均可支配收入為11642元，而農(nóng)村居民家庭人均生活消費(fèi)支出達(dá)到了10818元，表明農(nóng)村居民生活處于低水平平衡狀態(tài)。調(diào)研組在貴州省的湄潭縣、江口縣、天柱縣綜合調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村生活垃圾、生活污水治理分別僅有7.2%、5.7%的農(nóng)戶表示付了費(fèi)，分別為每戶每月約15元、11元。作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的直接受益主體，農(nóng)民付費(fèi)意識(shí)和實(shí)際投入還不足。

3.現(xiàn)有技術(shù)儲(chǔ)備滯后于工程建設(shè)需要

一是農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)不能滿足需要。農(nóng)村生活垃圾治理技術(shù)性強(qiáng)，現(xiàn)有處理方式往往照搬城市技術(shù)模式，而貴州省大部分農(nóng)村缺乏固定的垃圾堆放場(chǎng)地和填埋等處理系統(tǒng)，生活垃圾基本按照“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式運(yùn)送到城市處理。貴州省大部分農(nóng)村都處于山高坡陡、交通不便的山區(qū)，受地理?xiàng)l件影響，這種處理方式不僅運(yùn)輸成本高，而且運(yùn)輸過程中容易造成二次污染。同時(shí)，貴州省多數(shù)喀斯特地區(qū)土層較薄，一些地區(qū)石漠化嚴(yán)重，有害垃圾無(wú)法深埋，即使填埋處理，如果防控措施不到位，垃圾滲濾液等有害物質(zhì)很可能流入地表水或滲入地下水造成污染〔29〕。

二是農(nóng)村生活污水處理技術(shù)適用性不足。貴州省的農(nóng)村生活污水處理也以采用城市污水處理技術(shù)為主，但與農(nóng)村生活污水排放量增加相比，相關(guān)處理設(shè)施建設(shè)比較滯后。貴州省農(nóng)村生活污水主要來源為洗滌污水、廚房和沖廁污水等，具有污染面廣、不易收集、波動(dòng)量大、地區(qū)差異顯著等特點(diǎn)，但農(nóng)村不同于城市，加上對(duì)喀斯特地區(qū)實(shí)際考慮不足，導(dǎo)致技術(shù)模式不適用。喀斯特地區(qū)地表保水和調(diào)控能力低，污水很容易沿裂隙、漏斗滲入地下造成地下水污染。有研究表明，有的濕地型污水處理設(shè)施出現(xiàn)污水滲漏現(xiàn)象，進(jìn)入地表水或地下水造成污染〔30〕?，F(xiàn)有農(nóng)村人居環(huán)境整治技術(shù)還落后于喀斯特地區(qū)現(xiàn)實(shí)需求〔31〕。

4.地方政府職能職責(zé)滯后于組織需要

一是工作職責(zé)轉(zhuǎn)變滯后于改革需要。當(dāng)前，貴州省農(nóng)村人居環(huán)境整治由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭抓總、有關(guān)部門按照職責(zé)協(xié)同推進(jìn)，農(nóng)村戶廁改造、生活垃圾治理、生活污水治理等任務(wù)分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門負(fù)責(zé)，相關(guān)事權(quán)、財(cái)權(quán)分散在各個(gè)部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門協(xié)調(diào)有關(guān)部門系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的難度加大，缺少農(nóng)村生活垃圾污水治理等專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)以前只管農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門提出了更高要求。

二是認(rèn)識(shí)程度落后于工作需要。地方政府推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治著重從組織推動(dòng)、資金投入、宣傳動(dòng)員、督促檢查等人手，而對(duì)喀斯特地區(qū)地形地貌的特殊性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)現(xiàn)有垃圾污水治理技術(shù)在喀斯特地區(qū)的適用性研究不夠，對(duì)喀斯特地區(qū)采用平原地區(qū)垃圾處理模式的經(jīng)濟(jì)性和長(zhǎng)期性也缺乏全面的評(píng)估，沒有從喀斯特地區(qū)的特殊性出發(fā)研究并采取切實(shí)有效的政策和措施。

5.新舊項(xiàng)目銜接滯后于政策目標(biāo)需要

一是原有建設(shè)改造標(biāo)準(zhǔn)低。西南喀斯特地區(qū)由于貧困面廣，部分地方在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，往往將戶廁改造等與易地搬遷、三改（棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、背街小巷改造）十五改（改廁、改水、改圈、改廚、改路）等住建項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目和危房改造項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施。以扶貧項(xiàng)目為例，該類項(xiàng)目主要是為農(nóng)村居民提供基本的生活條件保障，經(jīng)過農(nóng)村不斷發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治職責(zé)部門的調(diào)整和國(guó)家衛(wèi)生廁所標(biāo)準(zhǔn)的修訂，原有建設(shè)改造的廁所已難以達(dá)到新的衛(wèi)生廁所標(biāo)準(zhǔn)和廁所糞污無(wú)害化處理要求。

二是原有項(xiàng)目覆蓋范圍窄。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貴州省的喀斯特山區(qū)村莊分散，有的自然村離村委會(huì)幾公里甚至十幾公里，一些農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施僅覆蓋行政村村委會(huì)附近。以貴州省天柱縣為例，受訪者平均距快遞點(diǎn)4.1公里，最遠(yuǎn)達(dá)到70公里。一方面，在實(shí)際工作中，一些地方較為重視能展示當(dāng)?shù)匦蜗蟮娜丝诰奂雀摺⒔煌ǚ奖愕拇迩f，相對(duì)較偏僻的村莊往往不被重視，一些自然村缺少垃圾收集、污水處理等設(shè)施，村民生活垃圾只能隨意丟棄，導(dǎo)致環(huán)境臟、亂、差〔32〕。另一方面，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升對(duì)不同地區(qū)分類提出了目標(biāo)任務(wù)，因此，如果只對(duì)少數(shù)村、重點(diǎn)村進(jìn)行“堆盆景”式的農(nóng)村人居環(huán)境整治做法已達(dá)不到國(guó)家全面推進(jìn)的要求。

三、西南喀斯特地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的對(duì)策

西南喀斯特地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的五個(gè)“滯后性”，既有資金、技術(shù)、人才等基礎(chǔ)要素和條件的約束，同時(shí)也暴露出對(duì)喀斯特地貌推進(jìn)人居環(huán)境整治特殊困難認(rèn)識(shí)不足的問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的脆弱性與生態(tài)脆弱性疊加，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)問題嚴(yán)峻，民生改善十分艱巨。為此，應(yīng)高度重視西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治的特殊困難，從強(qiáng)化上級(jí)支持保障、構(gòu)建多元投入格局、完善組織領(lǐng)導(dǎo)、開展技術(shù)攻關(guān)、做好項(xiàng)目銜接等方面，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)有效的、可持續(xù)的農(nóng)村人居環(huán)境改善。

1.高度重視特殊困難，出臺(tái)針對(duì)性整治策略及支持保障方案

一是加強(qiáng)對(duì)喀斯特地區(qū)整體的關(guān)注。一方面，針對(duì)西南喀斯特地區(qū)相對(duì)貧困、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和地處偏遠(yuǎn)的特點(diǎn)，出臺(tái)專項(xiàng)農(nóng)村人居環(huán)境整治扶持政策、提升財(cái)政保障力度，鞏固提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維水平。另一方面，關(guān)注西南喀斯特地區(qū)特殊生態(tài)脆弱性，立足農(nóng)村人居環(huán)境整治和生態(tài)建設(shè)，把環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)工作放在重要位置，針對(duì)生態(tài)敏感區(qū)等采取分類實(shí)施辦法，確定喀斯特地區(qū)環(huán)境整治項(xiàng)目，有效提升農(nóng)村人居環(huán)境水平，滿足生態(tài)文明建設(shè)需要。

二是關(guān)注西南喀斯特地區(qū)的重點(diǎn)難點(diǎn)。農(nóng)村生活污水處理方面，針對(duì)喀斯特地貌“存不住水”“易滲漏”等特點(diǎn)，從供排水一體化、技術(shù)適用化、資源回收化等方面系統(tǒng)謀劃，加快形成具有喀斯特地貌特色的農(nóng)村生活污水處理技術(shù)和排放監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村衛(wèi)生廁所方面，針對(duì)喀斯特地區(qū)農(nóng)戶分散、污水混排、散戶污水量小等特點(diǎn)，在有條件的地區(qū)推進(jìn)“黑灰水”協(xié)同治理，探索建立針對(duì)喀斯特地區(qū)的農(nóng)村廁所糞污分散處理機(jī)制。農(nóng)村生活垃圾處理方面，針對(duì)垃圾集中轉(zhuǎn)運(yùn)成本高等問題，探索有機(jī)垃圾就地處理機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃垃圾收集設(shè)施，轉(zhuǎn)運(yùn)過程實(shí)現(xiàn)封閉管理，避免造成二次污染。

三是完善規(guī)劃實(shí)施精準(zhǔn)的整治政策。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，建立西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升專項(xiàng)實(shí)施方案。在“一、二、三類地區(qū)”的基礎(chǔ)上結(jié)合喀斯特地區(qū)特點(diǎn)，按照村莊農(nóng)戶分散程度、村莊山區(qū)面積、村域喀斯特地質(zhì)特點(diǎn)等細(xì)化分類，制定不同類別的整治目標(biāo)，建立差異化扶持和“高、中、低”的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，做到個(gè)性化施策。

2.構(gòu)建多元投入格局，強(qiáng)化政策資金引導(dǎo)和金融信貸支撐作用

一是建立財(cái)政支持制度。根據(jù)西南喀斯特地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的實(shí)際，按照區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則，統(tǒng)籌考慮地方財(cái)政收入能力，合理確定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。中央在轉(zhuǎn)移支付時(shí)適度向喀斯特地區(qū)傾斜，加大中央財(cái)政對(duì)喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治公共基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助力度。

二是探索建立農(nóng)民付費(fèi)制度。農(nóng)村居民是農(nóng)村人居環(huán)境整治最直接的受益者，按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)"的原則，鼓勵(lì)喀斯特地區(qū)探索建立農(nóng)村人居環(huán)境整治農(nóng)民適度付費(fèi)制度。農(nóng)民的參與和適度付費(fèi)既可以提高農(nóng)村人居環(huán)境整治的資金保障，也可以增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)保和主人翁意識(shí)，發(fā)揮村民主體作用，有利于農(nóng)村人居環(huán)境整治的長(zhǎng)效性。問卷調(diào)查顯示，超過74%的農(nóng)戶愿意在污水得到較好處理的情況下付費(fèi)，因此推動(dòng)農(nóng)民付費(fèi)有一定的民意基礎(chǔ)。在推動(dòng)的具體過程中，可選擇人口相對(duì)集中、基礎(chǔ)設(shè)施齊備、經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村集中居住區(qū)開展試點(diǎn)。

三是發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)金融信貸參與。出臺(tái)涉及農(nóng)村人居環(huán)境整治產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，通過電價(jià)減免、用地優(yōu)惠、人才福利等，吸引企業(yè)和人才進(jìn)入;對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)等企業(yè)和個(gè)人制定稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，設(shè)立喀斯特地區(qū)“綠色發(fā)展基金”，拓展金融服務(wù)，鼓勵(lì)地方在控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，向國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、亞洲開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)針對(duì)喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治的“綠色信貸”。

3.完善組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，借鑒脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)精細(xì)化系統(tǒng)化推進(jìn)

一是借鑒脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)做法，建立高位推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。脫貧攻堅(jiān)之所以取得全面勝利，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)為決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)提供了根本保證。推進(jìn)西南喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治，也要借鑒黨委“一把手”抓和“五級(jí)書記”抓等脫貧攻堅(jiān)典型經(jīng)驗(yàn)，確立黨政主導(dǎo)、地方主責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任機(jī)制，把農(nóng)村人居環(huán)境整治作為重要的民生工程，作為脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的重要內(nèi)容大力推進(jìn)。

二是細(xì)化組織結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村人居環(huán)境整治協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。建議西南喀斯特地區(qū)立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村人居環(huán)境整治需要，設(shè)立鄉(xiāng)村振興暨農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌整治施行。確立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、監(jiān)督、考核，牽頭部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)廢棄物處理、農(nóng)村廁所改造，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾處理，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)農(nóng)村生活污水處理和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督。在這一過程中，既要發(fā)揮部門的專業(yè)作用，又耍將廁所改造、垃圾治理、污水治理等統(tǒng)籌推進(jìn)，通過領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)各部門協(xié)商協(xié)調(diào)。在權(quán)責(zé)清晰的基礎(chǔ)上，確定各部門在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，形成精細(xì)化、專業(yè)化、系統(tǒng)化的工作推進(jìn)機(jī)制。

4.開展技術(shù)研發(fā)攻關(guān)，制定低成本、適用性解決方案

一是加強(qiáng)針對(duì)喀斯特地區(qū)的技術(shù)研發(fā)。鼓勵(lì)各級(jí)特別是本地科研機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)加強(qiáng)針對(duì)喀斯特地區(qū)農(nóng)村改廁、垃圾污水治理等適用性技術(shù)研發(fā)。根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人居環(huán)境技術(shù)適用性差和總體相對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)，以“低成本、易維護(hù)、易操作”為要求，研發(fā)新技術(shù)新產(chǎn)品，升級(jí)現(xiàn)有農(nóng)村改廁和農(nóng)村污水處理技術(shù)模式。在生活垃圾處理方面，可以在相對(duì)集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或中心村等地設(shè)立轉(zhuǎn)運(yùn)站，或采用小型焚燒爐等技術(shù)就地就近處理，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村垃圾分類、回收和就地重復(fù)利用，減少垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和處理量，降低成本。

二是建立喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)。面對(duì)喀斯特地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜、整治經(jīng)驗(yàn)缺乏等問題，一方面，應(yīng)建立評(píng)估和監(jiān)測(cè)制度，按照農(nóng)戶特征、喀斯特地貌發(fā)育特征、運(yùn)行效果等進(jìn)行劃分，定期監(jiān)測(cè)環(huán)境質(zhì)量、回訪農(nóng)戶，對(duì)已運(yùn)行的技術(shù)和模式進(jìn)行效果評(píng)估，確定現(xiàn)有技術(shù)模式的適用性，對(duì)不適用的進(jìn)行技術(shù)更新、升級(jí)。另一方面，收集各地水土流失、溶洞發(fā)育、地下河流、土壤地質(zhì)等數(shù)據(jù)，建立各村的獨(dú)立檔案，“一村一策”因地制宜進(jìn)行專項(xiàng)設(shè)計(jì)，提高農(nóng)村人居環(huán)境整治方案的針對(duì)性。

5.全面掌握基礎(chǔ)信息，做好新舊項(xiàng)目有機(jī)銜接

一是全面掌握喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治基礎(chǔ)信息。在2021年對(duì)農(nóng)村改廁問題進(jìn)行全面摸排整改的基礎(chǔ)上，發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)精準(zhǔn)到戶的工作優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)村規(guī)劃、生活垃圾污水治理等方面開展摸排。尤其要關(guān)注喀斯特地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀，對(duì)群眾急切期盼的垃圾污水治理等進(jìn)行系統(tǒng)性項(xiàng)目規(guī)劃，做好查缺補(bǔ)漏工作，擴(kuò)大農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍，解決群眾基本需求。

二是根據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)改造提升老舊設(shè)施。針對(duì)農(nóng)村改廁等，對(duì)早期建設(shè)的、已經(jīng)不符合新衛(wèi)生廁所標(biāo)準(zhǔn)的戶廁進(jìn)行改造提升，加強(qiáng)廁所糞污無(wú)害化處理。同時(shí)，對(duì)不能運(yùn)行的垃圾污水處理設(shè)施，分析原因并提出解決方案，在新項(xiàng)目安排時(shí)要考慮舊有設(shè)施運(yùn)行維護(hù)，保障已建成項(xiàng)目連續(xù)推進(jìn)和促進(jìn)項(xiàng)目間有效銜接。設(shè)立專項(xiàng)資金，增強(qiáng)資金和項(xiàng)目分配的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性，確保已建成、已達(dá)標(biāo)、已運(yùn)行的項(xiàng)目正常運(yùn)行。

三是做好政策實(shí)施的連貫性。建議下一步在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治中，根據(jù)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》，分區(qū)分類推進(jìn)。同時(shí)，統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有效銜接需要，加大對(duì)喀斯特特殊地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治支持力度，保障低收入地區(qū)農(nóng)民基本生活環(huán)境需要，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

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