黃澤勇　李作龍

〔摘要〕城市更新有別于大拆大建舊城改造，更不同于主要解決增量需求問(wèn)題的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，而是轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升的行動(dòng)，主要表現(xiàn)為改造老舊小區(qū)、活化歷史文化街區(qū)等形式，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。但是，在城市更新過(guò)程中，仍面臨著目的價(jià)值取向不明、各方主體利益沖突較大、法律規(guī)范欠缺等諸多困境，影響了其深入推進(jìn)。因此，城市更新亟需以公共服務(wù)論為基礎(chǔ)，將公共服務(wù)論的基本思想貫穿于城市更新立法、執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督等各個(gè)法治環(huán)節(jié)，并加強(qiáng)相關(guān)制度配套，充分發(fā)揮系列制度的價(jià)值引領(lǐng)作用，深入推進(jìn)新型城市建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕公共服務(wù)論;城市更新;城市治理;制度建設(shè);法治

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F299.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-0694（2022）03-0111-08

公共服務(wù)是指政府以公共利益為導(dǎo)向，為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展所安排的各項(xiàng)服務(wù)與活動(dòng)。提供公共服務(wù)是政府的基本職能，公共服務(wù)水平是衡量國(guó)家發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。城市更新作為政府提供公共服務(wù)的應(yīng)有內(nèi)容，是我國(guó)“十四五”時(shí)期推進(jìn)的重大任務(wù)之一。為了更好貫徹“人民城市為人民”理念和統(tǒng)一公共利益的價(jià)值引領(lǐng)，政府應(yīng)以公共服務(wù)論作為城市建設(shè)的指導(dǎo)理論，設(shè)計(jì)城市更新相關(guān)制度，改善城市環(huán)境面貌，提升人民群眾幸福指數(shù)，推動(dòng)城市建設(shè)良性發(fā)展。

一、城市更新實(shí)踐與必要性

1.城市更新的實(shí)踐概要

城市更新是對(duì)城市某一衰落區(qū)域（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村等）進(jìn)行建設(shè)、改造、以新代舊的一項(xiàng)城市建設(shè)活動(dòng)。改革開(kāi)放后，我國(guó)生產(chǎn)力蓬勃發(fā)展，城市建設(shè)進(jìn)入到快速發(fā)展階段。我國(guó)從20世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)啟城市建設(shè)快速通道〔1〕，當(dāng)時(shí)是以“舊城改造”為名開(kāi)展的城市房地產(chǎn)發(fā)展活動(dòng)，出現(xiàn)城市大規(guī)模建設(shè)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)象。我國(guó)城市化活動(dòng)中，發(fā)揮引領(lǐng)功能的是城市建設(shè)工程。近年來(lái)，我國(guó)城市更新活動(dòng)朝著規(guī)范化、規(guī)?；⒅贫然?、新階段化方向發(fā)展，即對(duì)前一階段的城市建設(shè)提檔升級(jí)改造進(jìn)行城市更新。2009年，深圳市頒布施行了《深圳市城市更新辦法》，從城市更新理念、主要內(nèi)容、主要方式等方面進(jìn)行深入探索。深圳市積累相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)后，不斷完善城市更新制度，于2021年1月制定了《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，內(nèi)容更系統(tǒng)全面，效力位階更高。其它地方持續(xù)跟進(jìn)城市更新工作并制定相應(yīng)的法律規(guī)范，遼寧省制定了地方法規(guī)，重慶市、成都市制定了地方政府規(guī)章。從政策到規(guī)章再到地方法規(guī)，各地自發(fā)探索城市更新的路徑和方法。

城市更新是城市化發(fā)展的新階段，西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市更新開(kāi)展較早。美國(guó)自20 世紀(jì)30年代開(kāi)始出現(xiàn)城市更新（Urban Renewal）觀念，并于1949年正式設(shè)立聯(lián)邦住宅法（Federal Housing Acts），而后美國(guó)針對(duì)不同年代的城市問(wèn)題形成不同的城市更新策略，大致經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代的城市更新（Urban Renewal）、20世紀(jì)80年代的城市再發(fā)展（Urban Redevelopment ）到現(xiàn)在的城市活化（Urban Revitalization）三個(gè)階段，由最初以“貧民窟”為重點(diǎn)的住宅改造發(fā)展到希望借助城市更新來(lái)提升城市的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)對(duì)“貧民窟”開(kāi)展大規(guī)模改建改造的城市更新、重振城市建設(shè)工作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市進(jìn)步、法治建設(shè)的新階段、新命題，所取得的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段的城市更新工作具有借鑒作用。

2.城市更新的必要性檢視

城市更新是國(guó)家對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的具體回應(yīng)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)高品質(zhì)均衡發(fā)展的必然要求。城市更新的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是城市中的老舊小區(qū)建筑質(zhì)量較差、設(shè)施落后、環(huán)境惡化，需要整體提升?，F(xiàn)存老舊小區(qū)大多興建于20世紀(jì)80、90年代，當(dāng)時(shí)的住宅大多采用紅磚砌墻，水泥砂漿找平，非功能性涂料裝飾，外墻體普遍未采取保溫措施，隔音保暖效果差，防水層缺失、老化導(dǎo)致樓頂漏水、滲水等問(wèn)題。磚混結(jié)構(gòu)、鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)建筑有著明確的使用壽命期限，房屋建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基準(zhǔn)期為50年，房屋建筑結(jié)構(gòu)的可變作用取值是按50年確定，超過(guò)期限的就需要加固、維修或者重建。一方面，老舊小區(qū)設(shè)施難以承載居民需求。老舊小區(qū)規(guī)劃建設(shè)時(shí)間早，大多以當(dāng)時(shí)的需求為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，多數(shù)未裝配電梯，普遍缺乏無(wú)障礙設(shè)施和娛樂(lè)設(shè)施，公共空間較為缺乏，車(chē)位設(shè)置不合理，車(chē)輛隨意停放，道路擁堵;建筑內(nèi)部管線老化且部分埋在墻體內(nèi)，缺乏定期維護(hù)與保養(yǎng)，不僅無(wú)法正常使用，更存在消防安全隱患。另一方面，老舊小區(qū)環(huán)境落后于居民需要。老舊住宅普遍缺乏專(zhuān)業(yè)物業(yè)管理，缺少必要的維護(hù)管理資金，人口流動(dòng)大，原有的社區(qū)氛圍逐漸消失，治安隱患較大。隨著年輕住戶的陸續(xù)搬離，小區(qū)住戶以老年人為主，小區(qū)內(nèi)活力不足。小區(qū)綠化處理比較簡(jiǎn)單，綠化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)在國(guó)家對(duì)一般居住小區(qū)規(guī)定的30%的標(biāo)準(zhǔn)。

二是現(xiàn)代人對(duì)人居環(huán)境有著綜合性要求。城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)為人民提供更方便、舒適、人文的居住環(huán)境。居住環(huán)境是評(píng)價(jià)社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求自下而上為：生理（食物和衣服），安全（工作保障），社交需要（友誼），尊重和自我實(shí)現(xiàn)〔2〕。隨著社會(huì)發(fā)展，在解決基本居住保障后，群眾對(duì)提高居住環(huán)境質(zhì)量以及優(yōu)化居住環(huán)境有強(qiáng)烈的愿望。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾〔3〕，滿足人民群眾的需求是城市建設(shè)的目的，也是政府的責(zé)任。老舊小區(qū)承載著群眾的居住需要，但不能完全滿足其現(xiàn)階段對(duì)美好居住環(huán)境的需求。

三是老舊建筑有較大的改造空間。我國(guó)城市內(nèi)的老舊小區(qū)數(shù)量多、面積大。老舊建筑在仍然可以改造并有效使用的情況下，另起爐灶式改造老舊小區(qū)，花費(fèi)太多，成本過(guò)高，經(jīng)濟(jì)效益不佳。城市文化是需要積累積淀的。老舊建筑物作為城市的歷史文化符號(hào)，反應(yīng)了特定歷史時(shí)期當(dāng)?shù)氐娜宋臍v史情況，如果城市發(fā)展搞單一的重建模式，就容易喪失城市的文化特性。老舊建筑尚未達(dá)到完全廢棄的狀態(tài)，使用壽命還較長(zhǎng)，經(jīng)過(guò)改造、加裝、修繕后可以直接延續(xù)建筑生命，提高使用價(jià)值。老舊小區(qū)改造是對(duì)建筑設(shè)施、綠化、小區(qū)內(nèi)道路等進(jìn)行整改、完善，是以較小的代價(jià)換取更高的收益，應(yīng)該成為目前城市主城區(qū)建設(shè)的重要選項(xiàng)。

四是老舊小區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力需要提升。社會(huì)治理重心下移后，政府更加注重以社區(qū)為單位的精細(xì)化社會(huì)管理。目前，在新冠疫情反復(fù)的背景之下，社區(qū)已然成為了防控的一線陣地和基本單位，但老舊小區(qū)的公共設(shè)施落后、管理能力不足。一方面，老舊小區(qū)中居住著較多的老年居民，相較于年輕化社區(qū)管理難度更大;另一方面，燃?xì)夤芫€等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施老化使得老舊小區(qū)存在安全隱患。

二、城市更新現(xiàn)實(shí)困境與法律問(wèn)題

1.城市更新的實(shí)踐難題

從城市更新的現(xiàn)實(shí)困境來(lái)看，一是城市更新?tīng)可嬷黧w復(fù)雜，矛盾多元，缺乏意見(jiàn)共同表達(dá)機(jī)制。城市更新涉及到的老舊小區(qū)，其居住環(huán)境往往不盡人意，有能力購(gòu)置新房的居民紛紛選擇搬離，剩下的居民主要是退休老人、普通工人以及因低廉租金吸引過(guò)來(lái)的外來(lái)租戶。居民個(gè)體利益相互重疊，訴求不一。在老舊小區(qū)改造中，各個(gè)主體期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)多樣，當(dāng)事主體都希望自身利益最大化，因而難以達(dá)成一致意見(jiàn)。一言以蔽之，權(quán)利劃分、沖突化解、新利益再配置等問(wèn)題導(dǎo)致城市更新規(guī)則復(fù)雜混亂、眾口難調(diào)。二是城市更新資金來(lái)源單一、改造動(dòng)力不足。目前城市更新主要由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)并實(shí)施，多數(shù)主體的參與性較差，居民的參與度不高，居民投入意愿低，在資金投入方面過(guò)度依賴(lài)于財(cái)政資金。在房地產(chǎn)市場(chǎng)化城市發(fā)展階段，拆遷式城市建設(shè)的資金來(lái)源主要是依靠黃金地段異地安置、新建提高房屋容積率等高收益吸引房地產(chǎn)企業(yè)投資。在城市更新階段，城市更新目標(biāo)定位在提升公眾的公共福利水平，居民改造愿望強(qiáng)烈而投入意愿較低與市場(chǎng)效益不明顯、資本投入意愿不強(qiáng)之間矛盾較大。雖然國(guó)家已經(jīng)將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程中，以財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支持老舊小區(qū)改造，但是隨著城市更新的規(guī)模越來(lái)越大，僅依靠財(cái)政投入，城市更新難以持續(xù)。三是城市更新事項(xiàng)復(fù)雜，多元主體協(xié)同制度欠缺。城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、發(fā)展是十分復(fù)雜的事務(wù)。城市更新包含規(guī)劃、翻新、改建、運(yùn)營(yíng)等諸多環(huán)節(jié)，一個(gè)成功的城市更新項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)從規(guī)劃開(kāi)始需要行政主體、產(chǎn)權(quán)主體、實(shí)施主體三方的協(xié)同配合，更要由使用主體積極參與。原有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式一直由政府主導(dǎo)，缺乏其他主體深度參與，顯然無(wú)法直接復(fù)制、套用到老舊小區(qū)建設(shè)中。

2.城市更新的法律難點(diǎn)

從城市更新的法律實(shí)踐來(lái)看，城市老舊小區(qū)改造已經(jīng)成為了一個(gè)全新的法律問(wèn)題，原有法律規(guī)范支持不足。在過(guò)去，城市發(fā)展主要依靠征收、房屋拆遷制度。政府采用土地征收方式取得土地，以貨幣、住房安置方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。經(jīng)過(guò)40余年的發(fā)展，現(xiàn)在出現(xiàn)的老舊小區(qū)改造問(wèn)題，無(wú)法按照原有的法律規(guī)范開(kāi)展。城市土地歸國(guó)家所用，無(wú)需征收，只是大部分老舊建筑的建設(shè)用地使用權(quán)尚未到期。住宅建設(shè)用地使用權(quán)為70年①，同時(shí)規(guī)定期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期。房屋物權(quán)，理論上是無(wú)期限的，各個(gè)住戶的物權(quán)是建筑區(qū)分所有權(quán)，所對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)不獨(dú)立，公共空間權(quán)利共有，權(quán)利義務(wù)不能有效區(qū)分。業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專(zhuān)有部分享有所有權(quán)，對(duì)專(zhuān)有部分以外的共有部分享有共同管理的權(quán)利，導(dǎo)致建筑物的維修、維護(hù)、翻修等更新工程需要合作進(jìn)行，“社會(huì)發(fā)展形態(tài)已不再能容忍個(gè)人式的生存照顧，而必然需要集體式的、政治式的或者說(shuō)組織式的照顧”〔4〕。目前，國(guó)家對(duì)需要成片區(qū)規(guī)?；M(jìn)行更新的中高層建筑群沒(méi)有制定完整的法律規(guī)范。

三、公共服務(wù)理論下城市更新目標(biāo)及法治保障路徑探索

1.公共服務(wù)理論下城市更新的總體要求

公共服務(wù)論是指政府為主體的公權(quán)力機(jī)構(gòu)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，采取各種措施、實(shí)施各種方案，對(duì)外提供公共服務(wù)〔5〕。公共服務(wù)論作為支持城市更新的基礎(chǔ)指導(dǎo)理論，應(yīng)當(dāng)貫穿城市更新的全過(guò)程。城市更新的基本目的、指導(dǎo)思想、基本原則、制度設(shè)置指向、救濟(jì)制度、保障措施，都應(yīng)以公共服務(wù)論為基礎(chǔ)、為指引。

首先，城市更新本質(zhì)上是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)。對(duì)于城市老舊小區(qū)、破舊院落、落后片區(qū)的改造應(yīng)該由政府主導(dǎo)。企業(yè)以商業(yè)利益最大化開(kāi)展活動(dòng)，如果由其主導(dǎo)拆遷，可能導(dǎo)致居民權(quán)利嚴(yán)重受損，激化社會(huì)矛盾。當(dāng)然也不能因噎廢食，企業(yè)可在政府主導(dǎo)下參與建設(shè)，合理合法地賺取利潤(rùn)。其次，政府要以公共利益為主開(kāi)展活動(dòng)。公共服務(wù)論將政府定位為服務(wù)提供者，而非社會(huì)的掌舵者。政府的作用并不是對(duì)社會(huì)的管理和控制，而是在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。政府主導(dǎo)城市更新一切行為都以公共利益最大化為指向，對(duì)城市更新每一項(xiàng)具體內(nèi)容都要考量公共利益，要堅(jiān)持公理，避免偏頗。再次，城市更新活動(dòng)要以公共服務(wù)最大化為目的。政府所服務(wù)的是全體公民，并非顧客，城市更新運(yùn)行中，需考量各方利益，平衡各方權(quán)利。在保證最大程度公平的時(shí)候，不允許個(gè)體濫用權(quán)利，無(wú)理過(guò)度維權(quán)。個(gè)別居民以不正當(dāng)理由不配合城市更新，就失去其主張權(quán)利的正當(dāng)性，賦予了政府介入的合法性與正當(dāng)性。最后，政府搭建公眾參與平臺(tái)，給予各方主體救濟(jì)的權(quán)利。對(duì)于真正與公共利益相契合的政策，只有通過(guò)協(xié)商、協(xié)作，才能夠最大效率、最大程度地得到貫徹執(zhí)行。城市更新活動(dòng)從規(guī)則制定、理念確立、具體項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目推進(jìn)，都要充分吸納各方參與，協(xié)商各方利益。以公開(kāi)促公正公平，用公開(kāi)保障公共服務(wù)論的貫徹落實(shí)。

2.城市更新的法治保障

城市更新法治化推進(jìn)時(shí)，從單一的民法視角或者行政法視角均無(wú)法完成對(duì)城市更新的系統(tǒng)調(diào)整，要從立法、執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督保障等法治環(huán)節(jié)全方位推進(jìn)。

城市更新立法應(yīng)以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向。城市更新立法要以完善公共服務(wù)為先，以服務(wù)地方發(fā)展為重。維護(hù)公共利益是城市更新立法的價(jià)值目標(biāo)，城市更新的正當(dāng)性與合法性的前提在于城市更新的公益性立法主體要認(rèn)真研究城市更新的立法需求、目的、必要性、基本思想、原則、制度安排。城市更新立法的重點(diǎn)在以下五個(gè)方面：一是立法中城市更新概念的內(nèi)涵延伸，尤其是基于公共服務(wù)理論下的具體內(nèi)容;二是解決城市更新中的土地征收問(wèn)題，在基于公共利益優(yōu)先原則下，明確各個(gè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人的權(quán)利與義務(wù);三是建立健全共有不動(dòng)產(chǎn)的登記制度，合理區(qū)分各方享有的權(quán)利以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);四是完善規(guī)范現(xiàn)代化城市標(biāo)準(zhǔn)，制定新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充原有的標(biāo)準(zhǔn)體系，使其更加適應(yīng)城市更新新階段的要求;五是構(gòu)建公眾服務(wù)平臺(tái)，吸收多方參與，避免行政決策失誤，使城市更新具有科學(xué)性、民主性。立法者自身對(duì)體現(xiàn)公共服務(wù)論的城市更新法律規(guī)范的制定要給予充分重視，花費(fèi)更多時(shí)間精力開(kāi)展相關(guān)研究及調(diào)研活動(dòng)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

城市更新執(zhí)法應(yīng)以體現(xiàn)公共利益為主要內(nèi)容。在城市更新中，政府執(zhí)法主要指政府開(kāi)展城市更新所進(jìn)行的各項(xiàng)活動(dòng)。當(dāng)少數(shù)居民拒絕支持絕大部分居民合法住宅權(quán)品質(zhì)提升時(shí)（老舊小區(qū)改造是整體活動(dòng)，個(gè)體或者部分人無(wú)法實(shí)施），政府如何推進(jìn)城市更新項(xiàng)目，是政府執(zhí)法中的一個(gè)重要問(wèn)題。國(guó)家及政府其實(shí)質(zhì)是一種“公共人格”，其活動(dòng)的意志系“公意”，這種“公意”反應(yīng)了全體人民的共同意志〔7〕，政府無(wú)疑是公共利益的代表。當(dāng)老舊小區(qū)開(kāi)展城市更新活動(dòng)時(shí)，并非需要所有主體100%同意才能進(jìn)行;各方主體權(quán)利出現(xiàn)沖突時(shí)，一般采用帕累托效率最優(yōu)原則推進(jìn);或者平衡各方權(quán)益，在絕大多數(shù)主體權(quán)益提升較大個(gè)別主體權(quán)益提升較小時(shí)，采用絕大多數(shù)原則確定是否推進(jìn)工作。深圳市出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》規(guī)定：城市更新中的舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專(zhuān)有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于95%，且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達(dá)成一致的，為了維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，推進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施，區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關(guān)規(guī)定對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施征收。深圳市將同意比例設(shè)置在95%，但這不是放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的行政主體實(shí)質(zhì)上是有一定獨(dú)立地位的組織，他們有獨(dú)立的公權(quán)力意志、公權(quán)力淵源、公權(quán)力行使方式及擔(dān)責(zé)內(nèi)容⑻，當(dāng)?shù)卣杷８鶕?jù)本地的實(shí)際情況具體確定同意簽約比例推進(jìn)城市更新活動(dòng)。

城市更新司法應(yīng)以公共利益為裁判標(biāo)準(zhǔn)。司法作為公民尋求公共救濟(jì)的最后手段，在事中、事后對(duì)沖突、糾紛進(jìn)行化解。房屋拆遷極容易引發(fā)政府與群眾之間的沖突與矛盾，法院作為中立者，要依據(jù)公共服務(wù)論公開(kāi)、公正、公平的處理拆遷案件。對(duì)政府在拆遷主體、拆遷內(nèi)容、拆遷程序有錯(cuò)誤時(shí)，法院要及時(shí)確認(rèn)政府行為違法，積極判決政府進(jìn)行改正并進(jìn)行行政賠償;當(dāng)公民有不合理、不正常的訴求時(shí)，法院要及時(shí)予以駁回，不能因?yàn)閭€(gè)案影響城市更新項(xiàng)目的推進(jìn)。其它糾紛化解方式如調(diào)解、仲裁同樣也要堅(jiān)持公共利益優(yōu)先原則，及時(shí)處理，說(shuō)理到位，充分考量并兼顧城市發(fā)展整體利益、個(gè)體利益，司法對(duì)城市更新中的沖突事項(xiàng)的個(gè)體權(quán)益與公共權(quán)益進(jìn)行平衡保障。

城市更新普法應(yīng)以公共利益導(dǎo)向。公共利益優(yōu)先的基本思想落實(shí)到個(gè)體，其本身是比較簡(jiǎn)單的事情，但在社會(huì)治理中變得復(fù)雜困難。在城市迅速擴(kuò)張階段，個(gè)別群眾以房屋拆遷進(jìn)行利益爭(zhēng)奪，充當(dāng)“釘子戶”要求政府、企業(yè)妥協(xié)，以謀取超額利潤(rùn)。在城市更新階段，需要以普法方式破除這種思想，明確城市更新不是為個(gè)人服務(wù)，而是為公眾服務(wù)，公共利益惠及所有公眾就意味著社會(huì)更高水平的善⑼。普法的方式要以鼓勵(lì)與懲罰相結(jié)合，獎(jiǎng)勵(lì)與教育相連接，要求各方減少暴利空間，理性獲利，以公共利益為重，共同合作推動(dòng)城市治理升級(jí)換代。

城市更新評(píng)估監(jiān)督應(yīng)注重保障公共利益。法治評(píng)估監(jiān)督是城市更新活動(dòng)的常態(tài)制度。城市更新應(yīng)引入第三方評(píng)估機(jī)制對(duì)城市更新進(jìn)行事前、事中、事后全面評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目成本收益、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目成效、公共服務(wù)能力提升等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。監(jiān)督主體也要吸納公眾，“有效的公眾參與意味著能保證公眾從決策體系中或決策過(guò)程中盡早注意到那些影響他們事務(wù)的建議，進(jìn)而有效保障和改善自身的經(jīng)濟(jì)利益和福利、提高社會(huì)地位并增加發(fā)展機(jī)會(huì)”〔10〕。在城市更新中嵌進(jìn)公眾參與制度，能更加良好地保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3.城市更新的法治配套

促進(jìn)城市更新及時(shí)順利推進(jìn)，還需要在政策、理論和社會(huì)環(huán)境、相關(guān)產(chǎn)業(yè)等方面整體發(fā)力。

政策支持公共利益實(shí)現(xiàn)。政策具有全面性，在城市更新中，政府可以通過(guò)政策先行構(gòu)建起“法規(guī)+管理+操作指引+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的指導(dǎo)體系，助推城市建設(shè)發(fā)展。政策具有靈活性，城市更新是存量發(fā)展，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，實(shí)際情況也不一樣，通過(guò)政策引導(dǎo)，政府可以階段性安排城市更新工作，因時(shí)因地制宜，確保公眾利益能在城市更新中得到實(shí)現(xiàn)。在探索城市更新的過(guò)程中，可以通過(guò)政策放寬地方政府及城市更新相關(guān)部門(mén)的工作權(quán)限，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)可以靈活地推進(jìn)城市更新工作，比如對(duì)于城市更新涉稅項(xiàng)目，可以從部分地區(qū)試點(diǎn)稅收指引文件梳理涉及的各類(lèi)稅費(fèi)規(guī)定，降低城市更新稅務(wù)成本。

加強(qiáng)城市更新中的科研、理論支持。從城市更新的實(shí)踐上看，單純的物質(zhì)更新已經(jīng)不適宜城市更新現(xiàn)階段建設(shè)的需要，城市更新要根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際確定更為合理的科學(xué)理論，從整體上把握城市發(fā)展的方向。公共服務(wù)論作為指導(dǎo)城市更新的主要理論，同時(shí)也要確定若干其他科學(xué)理論來(lái)助推公共服務(wù)保障的正常運(yùn)行。在綠色理論方面，城市更新要與低碳社會(huì)發(fā)展方向相一致，新修建筑、住宅要更加注重環(huán)保、節(jié)能，符合綠色生活的需要。在遺產(chǎn)保護(hù)理論方面，城市遺產(chǎn)是一個(gè)城市的精神內(nèi)核，承載著一個(gè)城市發(fā)展的歷史。在過(guò)去，一些地方在城市更新中過(guò)于重視建設(shè)，對(duì)城市遺產(chǎn)進(jìn)行拆除，而現(xiàn)在城市更新需要更加注重對(duì)歷史保護(hù)及對(duì)城市文化特性的研究，留住城市記憶。

城市更新中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目的需要社會(huì)環(huán)境塑造與社會(huì)整體支持?！俺鞘懈逻\(yùn)行機(jī)制中的社會(huì)目標(biāo)與利益分配的不兼容系當(dāng)前我國(guó)城市更新問(wèn)題頻發(fā)的關(guān)鍵原因”〔11〕。城市更新是為城市整體謀取福利，為社會(huì)大眾謀福祉，因此要建立政府主導(dǎo)下的多方協(xié)同參與機(jī)制。改造資金需要由政府、居民、社會(huì)資本共同承擔(dān)，如果只依賴(lài)財(cái)政投入，城市更新就會(huì)竭澤而漁，成為無(wú)源之水。政府要統(tǒng)籌建設(shè)資本與維修、抗震等專(zhuān)項(xiàng)資金，提高對(duì)資金的使用效率。居民要積極增加投入，政府在保障個(gè)體住房需求的基本條件下，可考慮對(duì)投入力度較大的居民實(shí)際獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不積極者給與較小支持。對(duì)于社會(huì)資本，政府既耍積極引進(jìn)，又要予以限制，避免出現(xiàn)原有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式中的暴利問(wèn)題損害公共利益情形。城市更新還要充分挖掘老舊小區(qū)中的商業(yè)價(jià)值，可以考慮對(duì)小區(qū)商業(yè)配置、服務(wù)設(shè)施等運(yùn)營(yíng)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入。

城市更新需要爭(zhēng)取相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)的配套支持。城市更新必須跳出原有拆遷——重建的傳統(tǒng)模式，應(yīng)在公共服務(wù)視角下針對(duì)實(shí)際情況運(yùn)用新的思維進(jìn)行探索。針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)特性及城市高樓大廈建設(shè)后各個(gè)產(chǎn)權(quán)分割的現(xiàn)實(shí)，政府可鼓勵(lì)建設(shè)主體采取組裝式配件，組合式更新。城市更新也要面向未來(lái)，契合時(shí)代綠色發(fā)展需要，提升老舊小區(qū)綠化改造品質(zhì)。由于老舊小區(qū)改造涉及建筑本體、道路設(shè)施、水電管線等，是一項(xiàng)系統(tǒng)全面的建設(shè)工程，因此政府需亮明標(biāo)準(zhǔn)，制定并推行綠色低碳的強(qiáng)制性建設(shè)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)居民參與到綠色改造當(dāng)中，提高城市更新質(zhì)效。

總之，城市更新是政府保障公共利益提檔升級(jí)的重要措施，政府應(yīng)該圍繞公共利益保障目標(biāo)，以公共服務(wù)相關(guān)理論為指導(dǎo)，促進(jìn)城市有機(jī)更新、依法更新。

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