國(guó)家資歷框架建設(shè)困境的成因與突破

林玥茹　石偉平

摘要：國(guó)家資歷框架建設(shè)已然成為世界范圍內(nèi)的教育改革浪潮，也勢(shì)必是一種未來(lái)趨勢(shì)。我國(guó)于2016年正式將國(guó)家資歷框架建設(shè)納入“十三五”發(fā)展規(guī)劃，其后多次出臺(tái)政策文件，將國(guó)家資歷框架建設(shè)作為終身教育發(fā)展與職業(yè)教育改革的重要內(nèi)容。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)始終停留在政策層面，存在全國(guó)性資歷框架久未建成、局部試點(diǎn)推廣與整合困難、框架要素參差散亂等多重問(wèn)題。究其原因，制約我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)的重要因素包括：跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制不完善，建設(shè)主體機(jī)構(gòu)缺位;學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)未臻成熟，建設(shè)核心制度缺失;本土基礎(chǔ)與保障考量不充分，建設(shè)支持條件缺乏。我國(guó)要建立具有中國(guó)特色的國(guó)家資歷框架，必須秉持本土性原則與長(zhǎng)期性原則，針對(duì)我國(guó)實(shí)際問(wèn)題，完成主體機(jī)制改革、核心制度完善、保障支持優(yōu)化三個(gè)層面的突破，通過(guò)構(gòu)建國(guó)家跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確階段建設(shè)任務(wù);突出框架通用性與實(shí)用性，規(guī)范關(guān)鍵制度體系;實(shí)施專(zhuān)門(mén)的系列保障計(jì)劃，推動(dòng)國(guó)家資歷框架落地運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：終身教育;職業(yè)教育;國(guó)家資歷框架;教育改革;學(xué)習(xí)成果

中圖分類(lèi)號(hào)：G729.2? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-5195（2022）04-0104-09? ?doi10.3969/j.issn.1009-5195.2022.04.012

一、引言

自20世紀(jì)80年代起，國(guó)家資歷框架（National Qualification Framework，亦稱為國(guó)家資格框架）的建立與實(shí)施逐漸成為一種世界趨勢(shì)。我國(guó)于2016年正式將國(guó)家資歷框架建設(shè)納入“十三五”發(fā)展規(guī)劃，其后多次出臺(tái)政策文件，將國(guó)家資歷框架建設(shè)作為終身教育發(fā)展與職業(yè)教育改革的重要內(nèi)容。2019年，《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》明確提出“建立全民終身學(xué)習(xí)的制度環(huán)境，建立國(guó)家資歷框架”戰(zhàn)略任務(wù);2020年，《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》再次強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)國(guó)家資歷框架建設(shè)，建立各級(jí)各類(lèi)教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換機(jī)制”。隨著我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，國(guó)家資歷框架建設(shè)作為技能型社會(huì)構(gòu)建與個(gè)人全面自由發(fā)展的必要基礎(chǔ)，其戰(zhàn)略價(jià)值進(jìn)一步凸顯。

然而，我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)的實(shí)際進(jìn)展并不理想。實(shí)踐層面，我國(guó)僅有香港、廣東、國(guó)家開(kāi)放大學(xué)等地區(qū)和機(jī)構(gòu)對(duì)資歷框架進(jìn)行了試點(diǎn)探索，尚未建立起全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家資歷框架。根據(jù)歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心（European Centre for the Development of Vocational Training）針對(duì)國(guó)家資歷框架發(fā)展劃分的“探索、設(shè)計(jì)、采納、激活、實(shí)施、審查”六階段（CEDEFOP，2021a），我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)仍屬于探索階段，離具體落實(shí)還有一段距離?？蒲袑用?，已有相關(guān)研究多以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、最新進(jìn)展的介紹與比較為主，話語(yǔ)體系大多從國(guó)外引進(jìn)（王海東等，2019）;雖然近年來(lái)部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注適合我國(guó)國(guó)情的資歷框架建設(shè)（楊宜等，2021），但本土研究仍顯不足，批判性反思較為欠缺。因此，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，剖析我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)的問(wèn)題及原因，并在對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的反思中探尋新時(shí)代背景下我國(guó)國(guó)家資歷框架的建設(shè)路徑，已勢(shì)在必行。

二、我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

無(wú)論是將國(guó)家資歷框架界定為對(duì)資歷進(jìn)行開(kāi)發(fā)、整理、分級(jí)、分類(lèi)、認(rèn)定等的工具（李建忠，2017;OECD，2005;UNESCO et al.，2019），還是將其看作特定國(guó)家人力資源開(kāi)發(fā)與配置的基本規(guī)范（肖鳳翔等，2017），國(guó)家資歷框架本質(zhì)上是一種人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的國(guó)家制度。但我國(guó)相關(guān)建設(shè)工作長(zhǎng)期呈現(xiàn)局部性、部門(mén)化狀態(tài)，國(guó)家層面的資歷框架始終停留在政策層面，尚未真正落實(shí)。

1.建設(shè)方向以宏觀性政策引導(dǎo)為主，全國(guó)性的資歷框架尚未成型

我國(guó)國(guó)家資歷框架的建設(shè)總體上以政策引導(dǎo)為主，長(zhǎng)期處于探索、醞釀階段。盡管早在2016年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》便提出了“制定國(guó)家資歷框架”的任務(wù)，且在此之后相關(guān)政策文件數(shù)量逐年增長(zhǎng)，但絕大多數(shù)都為引導(dǎo)型政策工具（趙宏等，2021），缺乏具體的實(shí)施方案與指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)2016年到2021年內(nèi)容明確涉及國(guó)家資歷框架建設(shè)的33份主要政策文件進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其背后隱含的關(guān)注點(diǎn)是終身教育（張偉遠(yuǎn)等，2020）與職業(yè)教育的發(fā)展。如2019年，《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》明確將“建立國(guó)家資歷框架”作為第五大戰(zhàn)略任務(wù)“構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”的重點(diǎn)內(nèi)容;《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》將“推進(jìn)資歷框架建設(shè) ”納入國(guó)家職業(yè)教育制度體系建設(shè)之中等。同時(shí)，關(guān)聯(lián)出現(xiàn)的高頻詞包括“職業(yè)資格”“學(xué)歷”“職業(yè)技能等級(jí)”“學(xué)分銀行”“學(xué)習(xí)成果”等，一定程度上可以看出我國(guó)將國(guó)家資歷框架作為促進(jìn)個(gè)人學(xué)習(xí)成果及其表征形式互通互認(rèn)的政策抓手的意圖。但具體到資歷框架建設(shè)的階段性政策目標(biāo)、量化任務(wù)、完成時(shí)間、建設(shè)方案、配套措施等，當(dāng)前國(guó)家層面的政策都未有涉及。這導(dǎo)致國(guó)家層面的資歷框架建設(shè)主要以倡導(dǎo)、號(hào)召的形式勾勒愿景，嚴(yán)重缺乏組織建設(shè)型、能力建設(shè)型、激勵(lì)型等政策工具，出現(xiàn)“政策空傳”現(xiàn)象（李瑞昌，2012），即國(guó)家層面的政策文本尚未能轉(zhuǎn)化為具體實(shí)施行動(dòng)，國(guó)家資歷框架仍未真正建成。

2.建設(shè)實(shí)施以局部性試點(diǎn)探索為主，區(qū)域性資歷框架推廣與整合困難

以香港、廣東、國(guó)家開(kāi)放大學(xué)等為代表，我國(guó)部分地區(qū)或機(jī)構(gòu)對(duì)資歷框架建設(shè)進(jìn)行了局部性試點(diǎn)（如表1所示），但在落實(shí)推廣與整合統(tǒng)一方面遭遇了困境。一方面，局部性試點(diǎn)進(jìn)展各異，各有問(wèn)題。香港是我國(guó)最早進(jìn)行資歷框架探索的地區(qū)，截至2022年1月，香港資歷架構(gòu)包含資歷8520個(gè)，涵蓋建筑及城市規(guī)劃、商業(yè)及管理等14個(gè)學(xué)習(xí)及培訓(xùn)范疇，已發(fā)布樹(shù)藝及園藝業(yè)、汽車(chē)業(yè)等22個(gè)行業(yè)的46份能力標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明，取得了一定成果;但其也同樣面臨學(xué)校教育與職場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)資歷標(biāo)準(zhǔn)難以等值化、資歷學(xué)分對(duì)接難以精準(zhǔn)化等實(shí)踐難題（黃崴等，2018），如當(dāng)前63%的資歷都是沒(méi)有學(xué)分積累及轉(zhuǎn)移的①。而在內(nèi)地，廣東省于2017年頒布《廣東終身教育資歷框架等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，隨后啟動(dòng)了汽車(chē)業(yè)、機(jī)械制造業(yè)等行業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定、基于學(xué)分銀行的終身學(xué)習(xí)賬戶建設(shè)等，現(xiàn)已錄入1256萬(wàn)個(gè)學(xué)習(xí)成果（李明慧等，2020），并于2019年簽署《粵港資歷框架合作意向書(shū)》（廣東省教育廳，2019）;但在具體實(shí)踐中仍存在內(nèi)部銜接不完善、社會(huì)參與度不高（林素絮等，2020）等問(wèn)題。作為另一試點(diǎn)代表的國(guó)家開(kāi)放大學(xué)制定了學(xué)習(xí)成果框架，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)分銀行建設(shè)，現(xiàn)有聯(lián)盟成員31個(gè)，公開(kāi)了會(huì)計(jì)、機(jī)械等12個(gè)行業(yè)的746個(gè)認(rèn)證單元，涵蓋359個(gè)學(xué)習(xí)成果;但其在框架穩(wěn)定性、更新速度、社會(huì)認(rèn)可等方面還存在一定不足，如其框架最近由10級(jí)調(diào)整為6級(jí)，但不少學(xué)習(xí)成果與認(rèn)證單元還顯示為框架7級(jí)等②。另一方面，區(qū)域性資歷框架差異較大，整合困難。香港、廣東、國(guó)家開(kāi)放大學(xué)等的資歷框架在等級(jí)數(shù)目、資歷類(lèi)型、資歷等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等方面均不一致，導(dǎo)致國(guó)家資歷框架建設(shè)面臨整合困境。如何應(yīng)對(duì)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行業(yè)企業(yè)特點(diǎn)、教育質(zhì)量等的不同，形成統(tǒng)攝全國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育、涵蓋各行各業(yè)的資歷框架，是我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)的重點(diǎn)難題。

3.建設(shè)落點(diǎn)以條塊化改革為主，資歷框架要素參差散亂

資歷是國(guó)家資歷框架的基本組成部分，是個(gè)體已經(jīng)具備的某種達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)成果，通常表現(xiàn)為官方認(rèn)可的各種文憑、證書(shū)和學(xué)位等。在建立國(guó)家資歷框架之前，大量資歷往往已經(jīng)存在，它們不僅是國(guó)家資歷框架需要梳理或變革的對(duì)象，也為國(guó)家資歷框架的建設(shè)奠定重要基礎(chǔ)。而我國(guó)當(dāng)前作為國(guó)家資歷框架核心要素的各類(lèi)資歷，呈現(xiàn)出改革管理?xiàng)l塊分割、新舊資歷各有問(wèn)題的散亂狀態(tài)。一方面，不同資歷體系歸屬不同，隔閡矛盾長(zhǎng)期存在。以學(xué)歷證書(shū)、學(xué)位證書(shū)為代表的教育證書(shū)與以職業(yè)資格證書(shū)為代表的職業(yè)證書(shū)，在我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)相互獨(dú)立、缺乏溝通。前者主要?dú)w屬教育部門(mén)，國(guó)家實(shí)行學(xué)業(yè)證書(shū)制度、學(xué)位制度不僅被明確納入我國(guó)《教育法》，學(xué)歷證書(shū)頒發(fā)機(jī)構(gòu)與學(xué)位授予單位也主要以國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立或認(rèn)可的學(xué)校為主。后者則主要?dú)w屬人社部門(mén)，國(guó)家職業(yè)資格目錄的發(fā)布、職業(yè)資格評(píng)價(jià)的改革等都由人社部負(fù)責(zé)，國(guó)家實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度也主要見(jiàn)于我國(guó)《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》等。而近來(lái)新出現(xiàn)的職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)雖然是由教育部、人社部在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下按照“三同兩別”原則管理，但實(shí)際上由教育部主推試點(diǎn)，部門(mén)間相互掣肘問(wèn)題仍然存在。另一方面，我國(guó)舊資歷痼疾難改、新資歷未臻成熟。舊資歷中，學(xué)業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)已基本穩(wěn)定，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)我國(guó)教育體系完善、各學(xué)科建設(shè)、專(zhuān)門(mén)人才培養(yǎng)等起到了不可或缺的作用;但其與工作世界的聯(lián)結(jié)不足，作為勞動(dòng)力市場(chǎng)的核心篩選指標(biāo)在一定程度上導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)柯林斯所描繪的“文憑社會(huì)”問(wèn)題（蘭德?tīng)枴た铝炙梗?018）。職業(yè)資格證書(shū)主要對(duì)個(gè)人從事某一職業(yè)所必備的學(xué)識(shí)、技術(shù)和能力進(jìn)行基本規(guī)定，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里起到人力資源配置的作用;但隨著職業(yè)資格證書(shū)“證出多門(mén)”“含金量低”等問(wèn)題日益嚴(yán)重，大批職業(yè)資格證書(shū)遭到取締，自2013年來(lái)國(guó)務(wù)院共取消了434項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，2021年僅剩專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格58項(xiàng)、技能人員職業(yè)資格13項(xiàng)③。而新資歷以職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)為典型代表。自2019年“學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)”制度（1+X證書(shū)制度）試點(diǎn)后，已發(fā)布職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)446條（四批證書(shū)），301家培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織、5741所職業(yè)院校參與其中④;但作為一種新證書(shū)，其仍面臨開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)水平參差不齊、院校教師能力不足、含金量難以保障、社會(huì)認(rèn)可度不高等問(wèn)題。總體來(lái)看，我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)在要素層面也面臨諸多困難。

三、國(guó)家資歷框架建設(shè)陷入困境的原因剖析

我國(guó)資歷框架建設(shè)探索已有多年，但為何國(guó)家層面的資歷框架遲遲未能建立？為何當(dāng)前仍面臨以上諸多問(wèn)題？究其原因，跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制與建設(shè)主體機(jī)構(gòu)的缺位、統(tǒng)一學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的缺失、框架建設(shè)條件的不足等，是制約我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)的重要因素。

1.跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制不完善，建設(shè)主體機(jī)構(gòu)缺位

我國(guó)出現(xiàn)國(guó)家層面“政策空傳”、國(guó)家資歷框架久未建成的重要原因之一，在于缺乏跨部門(mén)的協(xié)同治理機(jī)制與多層次的建設(shè)主體。國(guó)家資歷框架建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、巨大的工程，不僅涉及不同類(lèi)型、各個(gè)層次、多種形式教育的銜接與溝通，還涉及教育世界與工作世界以資歷為中介的互動(dòng)，需要在多元治理情境下形成國(guó)家資歷框架建設(shè)的專(zhuān)門(mén)國(guó)家機(jī)構(gòu)。這也是國(guó)際上的通用做法與成功經(jīng)驗(yàn)。如丹麥國(guó)家資歷框架是由教育部長(zhǎng)、文化部長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)和商業(yè)事務(wù)部長(zhǎng)以及科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新部長(zhǎng)共同批準(zhǔn)的，主要由跨部門(mén)的國(guó)家協(xié)調(diào)委員會(huì)（National Coordination Committee）協(xié)調(diào)實(shí)施。該委員會(huì)現(xiàn)由兒童和教育部、高等教育和科學(xué)部、文化部等部委代表組成，并引入丹麥認(rèn)證協(xié)會(huì)（Danish Accreditation Institution），負(fù)責(zé)私立與公立教育課程納入國(guó)家資歷框架相關(guān)事宜。此外，丹麥還設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)擔(dān)任歐洲資歷框架的國(guó)家協(xié)調(diào)點(diǎn)（National Coordination Point），負(fù)責(zé)框架對(duì)外銜接、信息傳播、網(wǎng)站管理等（CEDEFOP，2021b）。相較而言，我國(guó)在國(guó)家資歷框架建設(shè)的組織機(jī)制方面尤顯不足。

一方面，我國(guó)缺乏跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制，資歷框架建設(shè)部門(mén)化的問(wèn)題較為突出。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家層面關(guān)于資歷框架的政策文件中，發(fā)文單位為教育部的占了絕大多數(shù)（占比70%左右），其次則為國(guó)務(wù)院（21%左右）;多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的情況很少，且也多以教育部為牽頭單位?？傮w上看，我國(guó)基本將國(guó)家資歷框架的建設(shè)任務(wù)劃歸到了教育部，不僅少有其他部門(mén)的參與，也沒(méi)有具體的權(quán)責(zé)規(guī)定與獎(jiǎng)懲措施。具體到各類(lèi)資歷層面，分管教育證書(shū)與職業(yè)證書(shū)的管理部門(mén)也往往各自為政，利益博弈常難平衡。然而，國(guó)家資歷框架的建設(shè)不應(yīng)該也不可能僅由教育部門(mén)承擔(dān)。缺乏國(guó)家統(tǒng)籌下教育部、人社部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多個(gè)國(guó)家部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作，國(guó)家層面的資歷框架建設(shè)將難以具體落實(shí)。

另一方面，我國(guó)尚未針對(duì)國(guó)家資歷框架建設(shè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，也未形成從國(guó)家到地方的多層次主體責(zé)任體系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)資歷框架建設(shè)工作主要依托教育部的項(xiàng)目來(lái)推進(jìn)，承接單位以國(guó)家開(kāi)放大學(xué)、教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所等為主。這不僅導(dǎo)致國(guó)家資歷框架建設(shè)“只是國(guó)家開(kāi)放大學(xué)等自身事務(wù)”的誤解，在制度上存在無(wú)法統(tǒng)攝其他國(guó)家部門(mén)的先天缺陷;也導(dǎo)致建設(shè)陷入身份認(rèn)定困難、社會(huì)公信力不足等困境（謝青松等，2021），項(xiàng)目成果甚至在教育體系內(nèi)部也難以得到廣泛認(rèn)可。同時(shí)，短期的項(xiàng)目化建設(shè)無(wú)法匹配國(guó)家資歷框架長(zhǎng)期改革、不斷更新的需要。階段性建設(shè)規(guī)劃與目標(biāo)的缺乏，很大程度上導(dǎo)致了國(guó)家資歷框架建設(shè)碎片化與重復(fù)化問(wèn)題。

2.學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)未臻成熟，建設(shè)核心制度缺失

我國(guó)局部性資歷框架差異較大、難以統(tǒng)一的根本原因在于，統(tǒng)攝全國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育、統(tǒng)籌教育世界與工作世界的學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成。國(guó)家資歷框架的三大核心結(jié)構(gòu)要素為等級(jí)數(shù)目、等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與資歷類(lèi)型，它們本質(zhì)上是資歷指代的學(xué)習(xí)成果的分類(lèi)與分級(jí);學(xué)習(xí)成果的維度劃分與層級(jí)發(fā)展分別構(gòu)成國(guó)家資歷框架的橫向維度與縱向結(jié)構(gòu)（謝莉花等，2021）。因此，根據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，如何對(duì)學(xué)習(xí)成果分級(jí)分類(lèi)，是國(guó)家資歷框架建設(shè)的核心。學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的重要性已在我國(guó)得到廣泛認(rèn)同，但針對(duì)其的批判性反思仍有不足。

一方面，對(duì)學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的探索與實(shí)踐還不夠深入。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)制定國(guó)家資歷框架學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的已有觀點(diǎn)與做法大致分為兩類(lèi)：一是參照現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，主要以我國(guó)當(dāng)前學(xué)制與資歷分級(jí)、國(guó)際教育分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（如ISCED）、國(guó)外資歷框架等為依據(jù)，如部分學(xué)者分析歐盟資歷框架級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)中知識(shí)、技能、能力這三個(gè)維度的關(guān)鍵指標(biāo)以供借鑒（張偉遠(yuǎn)等，2017）。二是探索學(xué)理邏輯，如個(gè)別學(xué)者提出職業(yè)成長(zhǎng)的邏輯規(guī)律為建立國(guó)家資歷框架的理論基礎(chǔ)（姜大源，2014）、教育與職業(yè)資歷分級(jí)分別遵循技術(shù)知識(shí)和技術(shù)活動(dòng)復(fù)雜性邏輯（鄧小華，2018）等。然而，在探索學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，有一個(gè)根本問(wèn)題常被忽略：在資歷框架涉及不同類(lèi)型的教育體系以及勞動(dòng)力市場(chǎng)的情況下，多元的學(xué)習(xí)成果能否被某種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一表征？不少西方學(xué)者很早以前便提出質(zhì)疑。如邁克爾·揚(yáng)（Michael Young）認(rèn)為，不同的勞動(dòng)力市場(chǎng)、職業(yè)、學(xué)習(xí)途徑都有其自身不同的形式與結(jié)構(gòu)，這種多元性不可能自然而然地與國(guó)家資歷框架的二維結(jié)構(gòu)相契合（Young，2003）。道格拉斯·布萊克穆（Douglas Blackmur）則提出，研究型碩士和工商管理碩士雖然在國(guó)家資歷框架中處于同一等級(jí)，但對(duì)二者有一點(diǎn)了解的人都不會(huì)認(rèn)為它們是等同的（Blackmur，2004）。這一問(wèn)題在不同行業(yè)的證書(shū)等值、教育證書(shū)與職業(yè)證書(shū)等值的時(shí)候尤為明顯。前者由于各行業(yè)的差異性，雖然可在行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行等級(jí)劃分，但行業(yè)間的對(duì)比則較為困難，某種程度上也沒(méi)有意義;后者則在分級(jí)邏輯上就可能存在分歧。面對(duì)這些爭(zhēng)議，我國(guó)教育世界與工作世界尚缺乏共識(shí)性判斷與實(shí)證性檢驗(yàn)。

另一方面，對(duì)以學(xué)習(xí)成果為本所隱含的風(fēng)險(xiǎn)未有充分認(rèn)識(shí)。比如，過(guò)度強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)成果，可能會(huì)迫使教育機(jī)構(gòu)舍棄那些不能使學(xué)習(xí)者獲取資歷的教學(xué)活動(dòng);基于學(xué)習(xí)成果的國(guó)家資歷框架也勢(shì)必側(cè)重回溯性，其只有評(píng)估已有能力的功能，難以體現(xiàn)未來(lái)可能的需求;部分難以被標(biāo)準(zhǔn)化、明確表達(dá)為學(xué)習(xí)成果的素養(yǎng)或能力，可能面臨無(wú)法體現(xiàn)在資歷中的困難;僅以學(xué)習(xí)成果為重點(diǎn)，可能造成個(gè)體學(xué)習(xí)的功利取向等等。

總體而言，我國(guó)當(dāng)前對(duì)學(xué)習(xí)成果及其等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的探索還未臻成熟，核心制度的暫時(shí)缺失成為困囿國(guó)家資歷框架建設(shè)的關(guān)鍵因素。

3.本土基礎(chǔ)與保障考量不充分，建設(shè)支持條件缺乏

我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)陷入困境的另一重要原因，在于忽視了對(duì)框架成功建設(shè)所需條件的充分考量。例如，蘇格蘭能夠自下而上地建立起交流協(xié)商性的資歷框架，是因?yàn)槠洳粌H有長(zhǎng)期改革所奠定的多方共識(shí)基礎(chǔ)，還有發(fā)達(dá)的教育基礎(chǔ)建設(shè)與相關(guān)培訓(xùn)供給（Young，2011），而這些條件可能是我國(guó)尚不具備的。在國(guó)家資歷框架建設(shè)的基礎(chǔ)與保障中，有三個(gè)方面常被忽視。

其一，我國(guó)教育改革優(yōu)先項(xiàng)的判斷。一個(gè)國(guó)家的教育改革是多方面的，但各時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)有所不同。在建設(shè)國(guó)家資歷框架時(shí)，應(yīng)判斷何為改革的當(dāng)務(wù)之急、何為長(zhǎng)期的政策導(dǎo)向。目前看來(lái)，我國(guó)建設(shè)國(guó)家資歷框架的基礎(chǔ)條件還不夠成熟，不僅教育質(zhì)量在城鄉(xiāng)、區(qū)域、各類(lèi)型之間仍存在較大差異，不同種類(lèi)的學(xué)習(xí)成果等值與轉(zhuǎn)換仍缺乏實(shí)際支撐;而且行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的作用并不顯著，企業(yè)也少有深入教育改革的興趣。因此，構(gòu)建并運(yùn)行一個(gè)統(tǒng)攝各類(lèi)教育系統(tǒng)、覆蓋勞動(dòng)力市場(chǎng)的國(guó)家資歷框架不是我國(guó)短期能夠完全實(shí)現(xiàn)的，而是一種未來(lái)改革的長(zhǎng)期導(dǎo)向。

其二，配套措施與各類(lèi)資源的投入。我國(guó)對(duì)國(guó)家資歷框架賦予了多重功能的期待，但這些功能很大程度上難以靠其自身單獨(dú)實(shí)現(xiàn)。比如，預(yù)期通過(guò)構(gòu)建國(guó)家資歷框架，使普通教育與職業(yè)教育在不同等級(jí)上達(dá)到等值，這實(shí)際上不是光靠資歷框架表述就能完全實(shí)現(xiàn)的。二者要想等值，從內(nèi)部來(lái)講，核心在于不同類(lèi)型人才的培養(yǎng)，重點(diǎn)在于職業(yè)教育質(zhì)量的提升;從外部來(lái)看，還需建立不同類(lèi)型教育之間的溝通渠道，如普職融通、職教高考等。事實(shí)上，目前并沒(méi)有足夠的證據(jù)表明國(guó)家資歷框架能夠獨(dú)立承擔(dān)促進(jìn)教育改革的重任（Bohlinger，2019）。這并不是否認(rèn)國(guó)家資歷框架的重要性，而是強(qiáng)調(diào)把過(guò)多的責(zé)任強(qiáng)加給它是不合理的，其具體功能的發(fā)揮需要與其他制度、措施相互配合。此外，資金、人力、技術(shù)等各類(lèi)資源的有效投入、流動(dòng)與使用，是國(guó)家資歷框架建設(shè)的必要條件。尤其是以信息技術(shù)為依托的數(shù)字證書(shū)、線上學(xué)習(xí)成果認(rèn)證等，將成為未來(lái)建設(shè)重點(diǎn)。我國(guó)目前資源投入尚不充分，針對(duì)國(guó)家資歷框架的專(zhuān)項(xiàng)撥款、技術(shù)支持等仍有不足。

其三，資歷背后的文化背景。國(guó)家資歷框架作為一種社會(huì)制度，其建立與實(shí)施都需嵌入其所在國(guó)家文化之中;而資歷作為一種學(xué)習(xí)成果的表征，實(shí)際上也隱含著學(xué)習(xí)中的文化變革。什么樣的資歷更被認(rèn)可、為什么被認(rèn)可、這種資歷指向什么樣的教育、如何規(guī)避由于價(jià)值偏見(jiàn)導(dǎo)致資歷“表面”等值等問(wèn)題，在我國(guó)資歷框架的建設(shè)中尚未得到重視。

總而言之，我國(guó)在開(kāi)發(fā)國(guó)家資歷框架的時(shí)候，必須考慮自身國(guó)情能否支持構(gòu)建、實(shí)施這樣的資歷框架。在時(shí)代洪流中，“到底要不要建立國(guó)家資歷框架”或許不再是一個(gè)疑問(wèn)，但“時(shí)間早晚”與“能不能”的問(wèn)題勢(shì)必不能忽略。

四、突破國(guó)家資歷框架建設(shè)困境的路徑分析

國(guó)家資歷框架建設(shè)已然成為世界范圍內(nèi)的教育改革浪潮，即便困難重重，也勢(shì)必是一種未來(lái)趨勢(shì)。我國(guó)要順應(yīng)這一世界浪潮，建立具有中國(guó)特色的國(guó)家資歷框架，必須秉持本土性原則與長(zhǎng)期性原則，針對(duì)我國(guó)實(shí)際問(wèn)題，完成主體機(jī)制改革、核心制度完善、保障支持優(yōu)化三個(gè)層面的突破。

1.主體機(jī)制改革：形成國(guó)家跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確階段建設(shè)任務(wù)

首先，完善國(guó)家資歷框架建設(shè)的跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與多方參與機(jī)制。國(guó)家資歷框架作為國(guó)家層面的制度建設(shè)任務(wù)，應(yīng)由國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃，由各利益相關(guān)者共同參與建設(shè)。針對(duì)我國(guó)跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制與建設(shè)主體機(jī)構(gòu)的缺位問(wèn)題，應(yīng)在當(dāng)前地方試點(diǎn)基礎(chǔ)上，充分利用國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家資歷框架領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，要求各部門(mén)代表深度參與，將資歷框架建設(shè)任務(wù)納入部門(mén)考核，改善不同資歷分管部門(mén)各自為政、缺乏溝通等問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建多方參與機(jī)制，讓各類(lèi)教育體系，如職業(yè)教育、普通教育，以及各類(lèi)利益主體，如受教育者、教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府等，深入資歷開(kāi)發(fā)、考評(píng)、認(rèn)定等具體問(wèn)題，使國(guó)家資歷框架建設(shè)盡可能在利益相關(guān)者的共識(shí)基礎(chǔ)上順利落實(shí)。

其次，明確國(guó)家資歷框架建設(shè)的短期、中期和長(zhǎng)期任務(wù)。國(guó)家資歷框架建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。針對(duì)我國(guó)側(cè)重項(xiàng)目式建設(shè)的弊端，應(yīng)分階段落實(shí)國(guó)家資歷框架的開(kāi)發(fā)與實(shí)施。第一階段（短期任務(wù)），梳理已有資歷，形成較為成熟的職業(yè)資歷體系。由于新資歷的完善需要時(shí)間，舊資歷的價(jià)值或難替代，國(guó)家資歷框架的建設(shè)很難也不應(yīng)完全拋開(kāi)已有資歷而另起爐灶。對(duì)我國(guó)而言，可將梳理紛繁雜亂的已有證書(shū)、理清職業(yè)資歷體系作為可操作的短期目標(biāo)。第二階段（中期任務(wù)），以人的生涯發(fā)展為導(dǎo)向，形成全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家資歷框架。在梳理已有資歷后，應(yīng)統(tǒng)整形成以人為本的國(guó)家資歷框架，一方面充分利用新技術(shù)手段，使個(gè)體在正規(guī)、非正規(guī)、非正式的教育、工作乃至生活中所獲得的各類(lèi)知識(shí)與技能得到全面記錄與追蹤，另一方面通過(guò)制定國(guó)家層面的學(xué)習(xí)成果評(píng)價(jià)與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使個(gè)人能以準(zhǔn)確表征自身能力的資歷為中介，在教育體系內(nèi)部、教育與工作世界中進(jìn)行晉升與流動(dòng)。第三階段（長(zhǎng)期任務(wù)），立足亞洲區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家資歷框架與世界接軌。區(qū)域教育一體化與勞動(dòng)力流動(dòng)的需求使得歐洲資歷框架、東南亞國(guó)家資歷框架等區(qū)域資歷框架越發(fā)普遍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)結(jié)合“中國(guó)制造2025”“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略，逐步推進(jìn)國(guó)家資歷框架的國(guó)際化，與其他國(guó)家、地區(qū)接軌，促進(jìn)區(qū)域間交流與共贏。

2.核心制度完善：突出框架通用性與實(shí)用性，規(guī)范關(guān)鍵制度體系

首先，加強(qiáng)對(duì)資歷用戶的訴求分析，提升學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)通用性。國(guó)家資歷框架建設(shè)必須應(yīng)對(duì)資歷學(xué)習(xí)者、提供者、使用者等的不同訴求，促使利益相關(guān)者深度參與。針對(duì)我國(guó)學(xué)習(xí)成果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的不成熟、國(guó)家資歷框架核心制度的不完善，應(yīng)著重關(guān)注資歷的使用者，即“資歷用戶”。因?yàn)椤百Y歷的可信度與價(jià)值僅部分地基于其承載的關(guān)于獲取資歷者實(shí)踐能力與認(rèn)知水平的信息，更為重要的是整個(gè)社會(huì)及具體用戶（具有選拔、錄用、提拔職責(zé)的那些人）對(duì)資歷的信任度?！保ㄟ~克爾·揚(yáng)，2019）在國(guó)家資歷框架中，資歷的有效中介作用很大程度體現(xiàn)在“資歷用戶”，即更高階段或另一類(lèi)型的教育機(jī)構(gòu)與招聘員工的企業(yè)雇主“買(mǎi)不買(mǎi)賬”上。如個(gè)人憑借某一資歷從中職校升學(xué)至職業(yè)本科，那么他需要何種資歷是由職業(yè)本科的集體意志決定的;而個(gè)人持有某一職業(yè)資格證書(shū)進(jìn)行應(yīng)聘，證書(shū)是否有用取決于企業(yè)雇主是否認(rèn)可。同時(shí)，“資歷用戶”或能為重審國(guó)家資歷框架結(jié)構(gòu)要素提供新的發(fā)現(xiàn)，如要“八級(jí)”而非“五級(jí)”的原因在于，“八級(jí)”更能為個(gè)人提供充足的晉升攀爬階梯，避免“快速登頂”后生涯發(fā)展停滯問(wèn)題。當(dāng)然，為減少分析的局限性，還應(yīng)進(jìn)一步拓展跨學(xué)科視野，如借助心理學(xué)，對(duì)組成學(xué)習(xí)成果的知識(shí)、技能、能力等的內(nèi)涵界定與發(fā)展規(guī)律進(jìn)行深入研究。

其次，以資歷的實(shí)用性為參考，完善學(xué)習(xí)成果認(rèn)證與轉(zhuǎn)化制度。如果說(shuō)靜態(tài)的國(guó)家資歷框架，像是以標(biāo)準(zhǔn)為索引安置各級(jí)各類(lèi)資歷的書(shū)架;那么動(dòng)態(tài)運(yùn)行的國(guó)家資歷框架，則更像是以資歷為貨幣對(duì)學(xué)習(xí)成果進(jìn)行認(rèn)證與轉(zhuǎn)化的銀行。要完善資歷認(rèn)證與轉(zhuǎn)化制度，實(shí)現(xiàn)教育與工作系統(tǒng)中不同“幣種”的換算，應(yīng)以資歷的“實(shí)用性”為參考，即這一資歷在教育與工作世界中“有沒(méi)有用”“有多少用”。對(duì)于不同教育類(lèi)型、教育與工作世界的溝通，“資歷實(shí)用性”主要指某種資歷所表征的崗位勝任力。由于所有教育最終都指向就業(yè)，因此以崗位勝任力為參考具有源頭性，同時(shí)也比僅以學(xué)習(xí)和工作時(shí)間來(lái)累計(jì)學(xué)分、評(píng)判學(xué)習(xí)成果等更有實(shí)際價(jià)值，更符合個(gè)體差異規(guī)律。而對(duì)于不同的職業(yè)類(lèi)型，“資歷實(shí)用性”主要指工作崗位對(duì)應(yīng)的種種資源，包括薪酬待遇、社會(huì)聲望、社會(huì)關(guān)系、發(fā)展前景等。這也是過(guò)去我國(guó)八級(jí)工資制中八級(jí)工“等同”工程師、教授的實(shí)質(zhì)核心。此外，“資歷實(shí)用性”并非固定不變，應(yīng)將智能制造、技能型社會(huì)等我國(guó)未來(lái)改革發(fā)展可能帶來(lái)的需求變化納入考慮，及時(shí)更新學(xué)習(xí)成果認(rèn)證與轉(zhuǎn)化制度。

3.保障支持優(yōu)化：實(shí)施專(zhuān)門(mén)的系列保障計(jì)劃，推動(dòng)框架落地運(yùn)行

在國(guó)家資歷框架建設(shè)所需的大量配套措施與支持條件中，應(yīng)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)三點(diǎn)：

第一，完善國(guó)家資歷框架建設(shè)的法律保障體系。僅靠引導(dǎo)型政策工具難以打破“口號(hào)式”改革困境，完善相關(guān)法律法規(guī)、實(shí)行依法治教是落實(shí)國(guó)家資歷框架建設(shè)的重要支撐?？山梃b他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，逐步搭建法律保障體系。如法國(guó)分別于2002年、2018年、2019年發(fā)布《社會(huì)現(xiàn)代法》《自由選擇職業(yè)未來(lái)法》《關(guān)于國(guó)家資歷框架的法令》，通過(guò)立法成立法國(guó)能力署（France Compétences）來(lái)推動(dòng)國(guó)家資歷框架建設(shè)（CEDEFOP，2021b）。我國(guó)應(yīng)將國(guó)家資歷框架建設(shè)進(jìn)一步滲透進(jìn)《職業(yè)教育法》《勞動(dòng)法》等相關(guān)法律法規(guī)的修訂，以及《終身教育法》等系列法案的制定中，以保障國(guó)家資歷框架的法定地位。

第二，加強(qiáng)國(guó)家資歷框架建設(shè)的資源保障體系。國(guó)家資歷框架的建設(shè)受到我國(guó)傳統(tǒng)文化背景、既得利益者阻力、學(xué)歷為上慣例等多重約束，只有在國(guó)家資歷框架建設(shè)獲得足夠的資源支撐，帶來(lái)的社會(huì)效益、組織效益、個(gè)人效益足夠大且能被感受到時(shí)，才能激發(fā)與維持制度變革的動(dòng)力。應(yīng)嘗試漸進(jìn)性變革路徑，利用過(guò)去在證書(shū)開(kāi)發(fā)、考核中積累的人員、組織、方案等資源，減少資源浪費(fèi)與實(shí)施阻力。同時(shí)，給予財(cái)政、稅收等支持激勵(lì)，降低相關(guān)研究、框架設(shè)計(jì)、資歷開(kāi)發(fā)、資歷選擇、資歷習(xí)得（教育與培訓(xùn)）、資歷認(rèn)證、運(yùn)行管理等不同主體的多項(xiàng)成本，并通過(guò)宣傳、示范等改善社會(huì)輿論與價(jià)值基礎(chǔ)。

第三，構(gòu)建國(guó)家資歷框架建設(shè)的質(zhì)量保障體系。從國(guó)家資歷框架的設(shè)計(jì)到實(shí)施，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量保障。應(yīng)在持續(xù)深化科學(xué)研究的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)地方試點(diǎn)，為國(guó)家資歷框架建設(shè)提供更多學(xué)理依據(jù)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)資歷開(kāi)發(fā)者與評(píng)價(jià)者的審核制度，以國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)為底線，不僅確保資歷本身的含金量與權(quán)威性，也給予我國(guó)不同區(qū)域一定靈活性。此外，還應(yīng)加強(qiáng)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，促進(jìn)從資歷要求到課程教學(xué)的轉(zhuǎn)化，幫助學(xué)習(xí)者真實(shí)達(dá)到資歷所要求的學(xué)習(xí)成果、具備資歷所表征的各項(xiàng)能力。

五、結(jié)語(yǔ)

繼習(xí)近平總書(shū)記提出“提升勞動(dòng)者技能和收入水平，通過(guò)實(shí)現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)擴(kuò)大中等收入群體，釋放內(nèi)需潛力”（習(xí)近平，2020）之后，構(gòu)建技能型社會(huì)進(jìn)一步成為我國(guó)“十四五”時(shí)期的關(guān)鍵戰(zhàn)略（陳寶生，2021）。國(guó)家資歷框架作為溝通教育系統(tǒng)內(nèi)部、教育世界與工作世界的重要工具，承擔(dān)著通過(guò)資歷有效表征個(gè)體不同能力水平、以資歷為中介聯(lián)結(jié)能力與崗位的重要作用。因此，如何真正建立起具有中國(guó)特色的國(guó)家資歷框架，服務(wù)我國(guó)終身教育、職業(yè)教育乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，成為重要的時(shí)代命題。本研究立足我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行原因剖析，創(chuàng)新性地提出了針對(duì)現(xiàn)實(shí)困境的突破路徑。雖然國(guó)家資歷框架建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜、長(zhǎng)期的巨大工程，但隨著后續(xù)研究與本土實(shí)踐的不斷深入，相信其必將成為我國(guó)教育高質(zhì)量發(fā)展、個(gè)人多元生涯路徑暢通的有效支撐。

注釋?zhuān)?/p>

①? 數(shù)據(jù)來(lái)源：香港資歷架構(gòu)網(wǎng)站（https：//www.hkqr.gov.hk/）。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家開(kāi)放大學(xué)學(xué)分銀行網(wǎng)站（http：//cbouc.ouchn.edu.cn/gzcx/xxcgcx/index.shtml）。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：人力資源社會(huì)保障部網(wǎng)站（http：//www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/rcrs/202112/t20211202_429301.html）。

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源：1+X職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)信息管理服務(wù)平臺(tái)（https：//vslc.ncb.edu.cn/）。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]蘭德?tīng)枴た铝炙梗?018）.文憑社會(huì)：教育與分層的歷史社會(huì)學(xué)[M].劉冉.北京：北京大學(xué)出版社：V.

[2][英]邁克爾·揚(yáng)（2019）.把知識(shí)帶回來(lái)：教育社會(huì)學(xué)從社會(huì)建構(gòu)主義到社會(huì)實(shí)在論的轉(zhuǎn)向[M].朱旭東，文雯，許甜等.北京：教育科學(xué)出版社：168.

[3]陳寶生（2021）.辦好新時(shí)代職業(yè)教育 服務(wù)技能型社會(huì)建設(shè)[N].光明日?qǐng)?bào)，2021-05-01（07）.

[4]鄧小華（2018）.國(guó)家資格分級(jí)的技術(shù)邏輯研究[D].天津：天津大學(xué)：I.

[5]廣東省教育廳（2019）.聚焦粵港澳大灣區(qū)資歷框架建設(shè)，共謀三地教育交流合作[EB/OL].[2021-03-10].http：//edu.gd.gov.cn/jyzxnew/zwdt/content/post_3370966.html.

[6]黃崴，吳華溢（2018）.香港教育資歷架構(gòu)體系運(yùn)行機(jī)制的制度分析[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），（3）：18-24，191.

[7]姜大源（2014）.現(xiàn)代職業(yè)教育與國(guó)家資格框架構(gòu)建[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，（21）：23-34.

[8]李建忠（2017）.通向終身學(xué)習(xí)的橋梁：資格框架?chē)?guó)際比較研究[M].重慶：西南師范大學(xué)出版社：19.

[9]李明慧，曾紹瑋（2020）.終身學(xué)習(xí)時(shí)代國(guó)家資歷框架構(gòu)建研究[J].教育與職業(yè)，（2）：28-35.

[10]李瑞昌（2012）.中國(guó)公共政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究[J].公共行政評(píng)論，5（3）：59-85，180.

[11]林素絮，黃萍，林欣（2020）.粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略下粵澳資歷框架體系構(gòu)建：價(jià)值、基礎(chǔ)與路徑[J].職業(yè)技術(shù)教育，41（25）：17-22.

[12]王海東，鄧小華（2019）.我國(guó)學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)探索：進(jìn)展、問(wèn)題與對(duì)策[J].中國(guó)遠(yuǎn)程教育，40（12）：55-60，93.

[13]習(xí)近平（2020）.在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?huì)上的講話[N].光明日?qǐng)?bào)，2020-09-23（02）.

[14]肖鳳翔，鄧小華（2017）.國(guó)家資格框架要素論[J].教育研究，38（7）：37-43.

[15]謝莉花，余小娟（2021）.資歷框架視閾下我國(guó)資格標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)現(xiàn)狀、問(wèn)題與策略[J].終身教育研究，32（5）：30-37.

[16]謝青松，白然，謝浩（2021）.服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)性制度：學(xué)分銀行的研究現(xiàn)狀與趨勢(shì)——基于近二十年國(guó)內(nèi)學(xué)分銀行文獻(xiàn)的知識(shí)圖譜分析[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，（10）：75-86.

[17]楊宜，周欣奕，姜宏等（2021）.基于知識(shí)圖譜的國(guó)內(nèi)資歷框架研究脈絡(luò)、進(jìn)展與趨勢(shì)分析[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，（15）：51-60.

[18]張偉遠(yuǎn)，謝青松（2017）.資歷框架的級(jí)別和標(biāo)準(zhǔn)研究[J].開(kāi)放教育研究，23（2）：75-82.

[19]張偉遠(yuǎn)，謝青松，胡雨森（2020）.終身教育資歷框架全球化發(fā)展的關(guān)鍵議題[J].現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育研究，32（3）：44-50.

[20]趙宏，王小凱，朱生營(yíng)等（2021）.政策工具視角下高等繼續(xù)教育政策文本分析[J].現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育研究，33（6）：84-93.

[21]Blackmur， D. （2004）. Issues in Higher Education Quality Assurance[J]. Australian Journal of Public Administration， 63（2）：105-116.

[22]Bohlinger， S. （2019）. Ten Years After： The“Success Story”of the European Qualifications Framework[J]. Journal of Education and Work， 32（4）：393-406.

[23]CEDEFOP （2021a）. Overview of National Qualifications Framework Developments in Europe 2020[EB/OL]. [2021-05-20]. https：//www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/8611.

[24]CEDEFOP （2021b）. European Inventory on NQF 2020[EB/OL]. [2021-08-10]. https：//www.cedefop.europa.eu/en/country-reports/european-inventory-on-nqf.

[25]OECD （2005）. The Role of National Qualifications Systems in Promoting Lifelong Learning[EB/OL]. [2021-05-21]. https：//www.oecd.org/education/skills-beyond-school/33977045.pdf.

[26]UNESCO， ETF， & CEDEFOP et al. （2019）. Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume II： National and Regional Cases[EB/OL]. [2021-05-20].?https：//www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2225.

[27]Young， M. （2003）. National Qualifications Frameworks as a Global Phenomenon： A Comparative Perspective[J]. Journal of Education and Work， 16（3）：223-237.

[28]Young， M. （2011）. National Vocational Qualifications in the United Kingdom： Their Origins and Legacy[J]. Journal of Education and Work， 24（3-4）：259-282.

The Causes and Breakthrough Path of? National Qualification Framework

Construction Dilemma

LIN Yueru， SHI Weiping

Abstract： The national qualification framework has become a wave of education reform around the world and is bound to be a future trend. In 2016， China formally incorporated the construction of the national qualification framework into the 13th Five-Year Plan， and then issued several policy documents， taking the construction of the national qualification framework as an important part of lifelong education development and vocational education reform. However， for a long time， the construction of China’s national qualification framework has remained at the policy level， and there are multiple problems such as the failure to complete the national framework， the difficulties in the promotion and integration of local pilots， and the disparity and disorder of framework elements. The important factors restricting the construction of China’s national qualification framework include： the imperfect mechanism of cross-sectoral collaborative governance， and the lack of the main institution for construction; the immature level and standard of the learning outcomes， and the absence of the core system for construction; the inadequate consideration of local foundations and guarantees， and the insufficient support for construction. In order to establish a national qualification framework with Chinese characteristics， we must adhere to the localization principle and the long term principle， in response to the actual problems in China， and make a breakthrough in the main mechanism reform， the core system improvement， and the support and guarantee optimization. Specifically， we should clarify the construction stage tasks by setting up a national cross-sectoral leading institution， focus on the framework’s universality and practicality to standardize the key institutional system， and implement a series of guarantee measures to promote the implementation of the framework.

Keywords： Lifelong Education; Vocational Education; National Qualification Framework; Education Reform; Learning Outcomes