行政區(qū)邊緣區(qū)域發(fā)展合約治理方式應(yīng)用探討
——以大湘西片區(qū)為例

王友云， 陳秀珍

（懷化學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 懷化 418008）

隨著經(jīng)濟區(qū)域化與一體化發(fā)展，區(qū)域合作不斷加強，隨著跨域公共問題日益增多，區(qū)域公共事務(wù)治理成為人類普遍關(guān)注的問題，如何實現(xiàn)人類在區(qū)域公共事務(wù)治理中的集體性行動，一直是困擾人類治理的一個重要方面。區(qū)域內(nèi)各地方政府通過簽署合約解決區(qū)域公共問題和實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展在實踐中不斷發(fā)展起來，區(qū)域公共事務(wù)的合約治理正發(fā)展成為一種區(qū)域治理新方式[1]。大湘西片區(qū)山同脈、水同源、民俗相近，是湖南省欠發(fā)達地區(qū)和武陵山扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，地處湘鄂渝黔桂五省市毗鄰的省際邊界區(qū)域，屬于行政區(qū)邊緣地帶。通過梳理大湘西片區(qū)在促進區(qū)域發(fā)展中簽署的合作協(xié)議，探討作為一種區(qū)域治理新方式的合約制的應(yīng)用問題，以期為我國行政區(qū)邊緣的區(qū)域發(fā)展和公共事務(wù)合約治理找到理論依據(jù)和實踐基礎(chǔ)。

一、現(xiàn)實需要：行政區(qū)邊緣區(qū)域發(fā)展法制協(xié)調(diào)訴求

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，區(qū)域公共事務(wù)治理中的資源開發(fā)、環(huán)境保護、流域治理等重要跨域公共問題不斷被提上重要議題。區(qū)域內(nèi)各地方政府往往就該公共問題與自身息息相關(guān)的部分從各自地方利益出發(fā)制定政策去解決，這就造成區(qū)域公共治理的政策不統(tǒng)一，出現(xiàn)治理“碎片化”，這種現(xiàn)象在行政區(qū)邊緣的區(qū)域發(fā)展中體現(xiàn)得尤為明顯。究其原因，主要是因行政區(qū)劃和利益主體的分割，難以達成統(tǒng)一的法制，更為重要的是，我國的《憲法》和《立法法》確立的立法體制也沒有賦予地方與地方之間聯(lián)合的法律層次和形式，沒有地方之間法制協(xié)調(diào)的具體規(guī)范，這樣難免在區(qū)域共同問題上存在地方規(guī)制的不統(tǒng)一，實施主體多元而產(chǎn)生矛盾。因此，如何解決跨域公共問題治理中法制的統(tǒng)一就成為區(qū)域公共事務(wù)治理的迫切需要，而要解決區(qū)域法制統(tǒng)一問題，在我國現(xiàn)有的立法體制框架下有兩種可行途徑。一是靠中央立法規(guī)定區(qū)域重要公共問題，以及督促地方之間盡量不要出現(xiàn)立法打架現(xiàn)象；二是要充分發(fā)揮地方的積極性，給予地方更多的自主權(quán)，并且，通過區(qū)域內(nèi)各地方之間的法制協(xié)調(diào)來達成解決公共問題的共同目標[2]。隨著地方跨域公共事務(wù)的日益增多，地方之間自主協(xié)商合作解決公共事務(wù)的途徑成為跨域公共問題解決的新選擇，這就涉及區(qū)域內(nèi)各地方之間法制協(xié)調(diào)的問題。通過簽署區(qū)域合作協(xié)議協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地之間法制的矛盾、促使法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一成為一種重要方式，區(qū)域合作協(xié)議成為解決行政壁壘的一種常態(tài)機制，合作協(xié)議在我國區(qū)域合作中的大量實踐使其具有了慣例的意義，充實了我國區(qū)域合作的制度資源，合約制成為區(qū)域治理的一種重要方式[3]。

二、區(qū)域合約治理應(yīng)用過程理論及合約應(yīng)用過程框架

政治系統(tǒng)理論告訴我們，做政治系統(tǒng)分析時，不應(yīng)只強調(diào)政治系統(tǒng)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析，也應(yīng)強調(diào)動態(tài)的過程分析[4]。要充分理解社會轉(zhuǎn)型，必須深入理解制度變遷的動態(tài)過程，合約制作為區(qū)域公共事務(wù)治理一種新的制度安排，需要以動態(tài)的視角對合約的生成、變遷路徑、運作流程及其決定因素進行深入分析。分析合約制作為一種治理體系不能只關(guān)注合約制制度本身，不能只做靜態(tài)的制度分析和合約治理體系的結(jié)構(gòu)—功能分析，更要分析其動態(tài)的運行過程問題。應(yīng)基于政治系統(tǒng)的過程分析理論，對合約制治理公共事務(wù)進行政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的運行過程考察，以政治系統(tǒng)過程分析的過程理論與行為理論為理論指導(dǎo)，考察合約制作為一種區(qū)域公共事務(wù)治理方式其治理過程的特性，動態(tài)考察合約治理的運行，從而完善其運行機制。合約的過程分析是過程考察和行為考察的綜合，合約的運行過程是由合約各方的行為所組成，合約運行過程中合約各方的行為是合約過程研究的重要內(nèi)容。

在區(qū)域公共事務(wù)治理中，以合約作為最重要的公共事務(wù)治理方式，通常體現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)多主體經(jīng)協(xié)商、博弈、承諾達成的區(qū)域合作協(xié)議。區(qū)域合作協(xié)議的應(yīng)用過程，是一個區(qū)域公共問題從產(chǎn)生到解決的過程。區(qū)域公共事務(wù)合約治理的過程包括兩個層次的過程，一個是合約的生成過程，一個是合約的應(yīng)用過程。合約的生成過程首先依賴于區(qū)域公共問題或共同的政策議題，然后由此生發(fā)以這個區(qū)域公共問題或共同的政策議題為核心的系列行為，主要體現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)多元利益主體的“談判——協(xié)商——承諾——達成”這一重復(fù)系列博弈行動的不斷演化過程，這一過程充滿著矛盾、斗爭、溝通、協(xié)商、妥協(xié)、討價還價、協(xié)作、博弈等各種行為方式[5]。合約的應(yīng)用過程在形式上主要表現(xiàn)為合約的“締結(jié)——實施——糾紛解決——評估”這一運行過程，尤其應(yīng)注重對合約應(yīng)用過程中的各主體的行為進行考察。合約應(yīng)用過程是一個以利益為基礎(chǔ)、以共同利益為紐帶，借助正式規(guī)范營造信任的協(xié)商與被協(xié)商、再協(xié)商過程，形成基于信任的社會資本[6]，形成一種合作秩序，是各行為主體行動在博弈中的不斷形成和建構(gòu)。契約是非均衡路徑上達成信念一致性的重要依據(jù)，并且能積極強化這種一致性信念并形成共同的約束。在對合約的這兩個層面過程進行過程和行為考察的基礎(chǔ)上，區(qū)域內(nèi)各治理主體通過積極協(xié)商、達成共識、產(chǎn)生集體行動，解決區(qū)域共同問題，提升對區(qū)域公共事務(wù)的治理能力。以區(qū)域公共事務(wù)治理合約為核心的區(qū)域合約制治理的過程及其過程中的行為可以用示意圖表示如下（見圖1）。

圖1 區(qū)域合約制治理過程分析示意圖

三、大湘西片區(qū)區(qū)域發(fā)展合約治理實踐進展

大湘西片區(qū)地處武陵、雪峰兩大山脈和云貴高原環(huán)繞之中，系沅水、澧水中上游及其支流匯聚之地，范圍一般包括張家界市、湘西自治州、懷化市、邵陽市、婁底市，以及永州市的江華縣、江永縣，常德市的石門縣、桃源縣，益陽市的安化縣等，是湖南省欠發(fā)達程度最深的地區(qū)、少數(shù)民族集中地區(qū)、巖溶山地分布區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)，屬于湖南省集中連片特殊困難地區(qū)和國家武陵山連片集中扶貧攻堅主戰(zhàn)場。為深入分析作為一種治理模式的大湘西片區(qū)合約制的應(yīng)用，有必要考察大湘西片區(qū)區(qū)域發(fā)展合約治理實踐進展。這些考察為分析合約的締結(jié)、實施、爭端治理和評估的應(yīng)用過程以及協(xié)議實施的約束因素、協(xié)議有效實施的路徑設(shè)計等提供了客觀實踐基礎(chǔ)，并有助于總結(jié)大湘西片區(qū)合約制治理的規(guī)律。下面對21世紀以來大湘西片區(qū)在積極推進區(qū)域合作中簽署的部分協(xié)議進行整理，同時也收集了部分武陵山片區(qū)區(qū)域合作協(xié)議，因為大湘西片區(qū)也是武陵山片區(qū)重要版塊，武陵山片區(qū)的區(qū)域合作涉及大湘西片區(qū)主要行政區(qū)，應(yīng)納入大湘西區(qū)域合作進行考察。大湘西合作進程中簽署的部分區(qū)域合作協(xié)議見下表（見表1）。

表1 涉及大湘西片區(qū)行政區(qū)參與的主要區(qū)域合作協(xié)議一覽表（部分）

四、大湘西片區(qū)區(qū)域發(fā)展合約治理的應(yīng)用過程

（一） 大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)

合約締結(jié)是合約的產(chǎn)生階段，對于后期合約的執(zhí)行、實施、管理都有至關(guān)重要的影響，是合約文本的產(chǎn)生階段，分析合約的締結(jié)階段具有重要意義。下面主要從法律視角分析大湘西片區(qū)府際合約締結(jié)中的問題，按合約締結(jié)的法律程序分析合約的締結(jié)過程。

1.大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)原則

從大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)原則來看，基于大湘西片區(qū)府際合約的基本特征與法律屬性考慮，大湘西片區(qū)府際合約締約原則主要有：自愿原則、平等原則、協(xié)商一致原則、互利互惠原則、合作共贏原則。這些原則從法律、事實和理論依據(jù)來看，都符合區(qū)域公共事務(wù)治理合約簽署的內(nèi)涵；從各原則的內(nèi)容來看，與區(qū)域內(nèi)平等政府間締結(jié)合約的價值取向都是一致的。平等原則主要是指各締約主體法律地位平等、權(quán)利義務(wù)平等以及合約執(zhí)行中的平等等內(nèi)容。自愿原則應(yīng)包括自愿決定是否締約、自行選擇締結(jié)對象、自愿確定簽約的內(nèi)容和形式、履行模式的自主選擇、自愿約定糾紛解決機制等。協(xié)商原則主要指協(xié)商確定是否締結(jié)合約、協(xié)商確定合約的內(nèi)容與形式、協(xié)商確定履行的方式與內(nèi)容、協(xié)商確定糾紛解決機制以及協(xié)商解決糾紛、協(xié)商決定合約的修改與補充等。合作原則應(yīng)包括締約宗旨中的合作精神、合約內(nèi)容中的合作原則、履行要求中的精誠合作?；ダ瓌t主要指合作過程中的共建共治和利益分配中的共享共贏。

2.大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)主體

從大湘西片區(qū)府際合約的締約主體來看，主要是指締約主體的締約權(quán)問題、締約自由度問題、締約的公眾參與問題。這里主要分析締約主體的締約權(quán)問題，從締約主體的資格要件分析，只要行為主體符合行政主體的構(gòu)成要件，同時，該行為主體是地方政府及其機關(guān)，就可以成為府際合約的締約主體。區(qū)域內(nèi)各地方政府是主要的締約機關(guān)，一般由行政首長代表本地政府簽署，合約一般是宏觀性、綜合性的，合約簽訂后由地方政府各職能部門去執(zhí)行。同時，從現(xiàn)有大湘西片區(qū)府際合約收集的樣本情況來看，非行政機關(guān)也開始廣泛參與締結(jié)區(qū)域治理合約，如黨組織、行業(yè)協(xié)會、群眾性自治組織等。

3.大湘西片區(qū)府際合約的締約程序

從大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)程序來看，通過對收集的大湘西片區(qū)府際合約文本分析，大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)程序平臺一般包括：行政代表會議、行政首長聯(lián)席會議和非會議的要約與承諾等。行政首長聯(lián)席會議是區(qū)域公共事務(wù)治理合約主要的締結(jié)平臺和形式。非會議的要約與承諾制度也占有一定的比例，非會議的要約與承諾制度是大湘西片區(qū)政府間協(xié)議簽訂前的重要程序制度，它主要是通過討價還價或磋商溝通的方式，實現(xiàn)締約各方的合意，達成一致的意見，通過要約邀請、要約來實現(xiàn)承諾，最后簽署合約。

合約的締結(jié)一般需經(jīng)過以下程序：談判、合約的草擬、通過、簽署、批準。談判是合約締結(jié)各地方政府經(jīng)過磋商溝通或討價還價，各締約方找到令各方都滿意的權(quán)利義務(wù)的平衡點。大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)應(yīng)考慮設(shè)置專門性的談判委員會，主要針對那些比較復(fù)雜的公共問題且需要持續(xù)多次的互動談判才能達成合約的區(qū)域公共問題，這些問題往往是區(qū)域內(nèi)比較棘手的問題，需要經(jīng)過多個輪回的談判方能達成合意，比如：區(qū)域內(nèi)的重大環(huán)境污染事件、嚴重的公共衛(wèi)生危機、流域水資源的污染及分配利用等問題，等等，對這些問題應(yīng)考慮設(shè)置常設(shè)的專門性的談判委員會進行持續(xù)的協(xié)商與談判。合約的草擬有三種情況：一方締約主體草擬、全體締約方共同草擬、第三方草擬。合約還必須經(jīng)過通過和簽署兩個步驟才能最后生效，簽署是指由具有法定權(quán)限的代表簽署，使合約具有一定的法律效力和拘束力，一般由地方行政首長和經(jīng)過授權(quán)的行政代表代表本地政府或行政機關(guān)簽署。最后是合約的批準，合約一般是簽署后立即生效，但也有一些重要的合約為了增加合約執(zhí)行的權(quán)威性，往往在合約中約定附加條款主動尋求上級機關(guān)或中央機關(guān)的批準或批案。

4.大湘西片區(qū)府際合約締結(jié)存在的問題

以上從合約的締結(jié)原則、主體、程序三個方面分析了大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)過程，這是一種過程分析的考察，但將此過程納入法律視角來看，大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)原則、主體、程序都還存在一些問題，有待完善。突出的問題如：合約締結(jié)的法律依據(jù)不足，這直接導(dǎo)致了制定的大湘西片區(qū)府際合約法律地位缺乏，法律性質(zhì)不明確，這種合約的合法性問題自始至終牽制了合約治理的發(fā)展[7]。又如合約的民主性問題，大湘西片區(qū)府際合約往往是對區(qū)域公共事務(wù)進行協(xié)商達成合意，很多內(nèi)容與民眾的重大利益息息相關(guān)，但大湘西地區(qū)府際間很多合約締結(jié)時缺乏民眾代表的參與，這導(dǎo)致了合約的民主性不足。凡此等等，都對合約的有效實踐構(gòu)成了挑戰(zhàn)，因此，從法律構(gòu)成要件方面去完善府際合約，是大湘西片區(qū)府際合約締結(jié)過程需要完成的任務(wù)。

（二） 大湘西片區(qū)府際合約的實施

合約實施是合約治理的中樞，是合約治理的主要和核心階段，分析合約締結(jié)后如何實施具有重要意義。合約作為一種具有一定約束力的法律性文本，其生命同樣在于實施，必須從成文的東西化為可執(zhí)行的實踐，合約治理才能真正發(fā)展成為一種區(qū)域治理新方式。這里主要探討合約實施的模式以及合約實施中契約性與行政性相融合的特征。

1.大湘西片區(qū)府際合約的實施模式

合約實施應(yīng)堅持誠實信用、全面履行、情勢變更、公益優(yōu)先等原則。以是否設(shè)立專門合約實施機構(gòu)為標準，大湘西片區(qū)府際合約實施可以分為機構(gòu)實施模式、自行實施模式以及兩者混合模式三種。通過梳理發(fā)現(xiàn)，專門機構(gòu)實施模式為主要形式，通過在合約中約定機構(gòu)實施，或者采取機構(gòu)實施和自行實施混合的模式。

大湘西片區(qū)府際合約很多在簽訂之前和簽訂之后的實施運行階段，一般會設(shè)立行政首長聯(lián)席會議，就是各地方政府的行政首長通過定期召開區(qū)域合作會議的形式推進合約的簽署和實施。區(qū)域內(nèi)各地方政府通過定期召開聯(lián)席會議，有力地推動了合約的實施進程。通過機構(gòu)實施主要有三種類型：一是由日常工作小組實施，因行政首長聯(lián)席會議制度主要通過會議推進，有其自身缺陷，因此，很多合約約定增設(shè)日常工作小組。二是由一方締約機關(guān)預(yù)先成立的機構(gòu)加以實施。三是成立獨立管理機構(gòu)?？梢杂芍醒胝O(shè)立跨域的協(xié)議管理機構(gòu)來協(xié)調(diào)跨域公共問題。這種跨域的協(xié)議管理機構(gòu)往往是地方政府之間或者中央政府與地方政府之間妥協(xié)的產(chǎn)物，具有協(xié)議性、權(quán)威性、獨立性和常設(shè)性的特點。如何充分發(fā)揮好合約獨立管理機構(gòu)的作用，發(fā)揮其權(quán)威性和執(zhí)行力，已經(jīng)成為區(qū)域治理合約的一個重要實踐和研究領(lǐng)域。如何讓協(xié)議管理機構(gòu)發(fā)揮作用，關(guān)鍵是設(shè)計好組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化機構(gòu)內(nèi)部構(gòu)成要素，形成組織合力，有效發(fā)揮組織作用。大湘西片區(qū)對于區(qū)域重大公共問題的治理合約，應(yīng)成立專門管理機構(gòu)，促進合約積極實施。

合約的自行實施無疑能提高行政效率，并且可以降低行政成本，對于那些主題不太重要的區(qū)域治理合約，可以選擇自行實施。自行實施又可以分為自動實施和非自動實施兩種模式，非自動實施是指合約簽訂以后，還需要締約機關(guān)在轄區(qū)內(nèi)制定配套的實施細則做出解釋，通常以法律規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來。通過締結(jié)機關(guān)在本轄區(qū)的解釋行為貫徹實施，避免了大湘西片區(qū)府際合約與轄區(qū)規(guī)范性文件矛盾的難題，使大湘西片區(qū)府際合約內(nèi)容結(jié)合片區(qū)內(nèi)各轄區(qū)的實情得以細化[8]。大湘西片區(qū)府際合約的自動實施是指合約簽訂生效后，并不需要經(jīng)過締約方的任何行為，合約作為締約方的行政行為依據(jù)，在締約各方轄區(qū)得到履行與實踐。

2.大湘西片區(qū)府際合約實施中行政性與契約性的辯證統(tǒng)一

大湘西片區(qū)府際合約實施是行政性與契約性的辯證統(tǒng)一。大湘西片區(qū)府際合約兼具行政性與契約性混合的特征，其運行也就具有權(quán)力與合約的雙重因素，實施有其特殊性。大湘西片區(qū)府際合約作為締約主體都是行政主體的政府間合約，行政性特征濃厚。從實施的行政性特征來看，體現(xiàn)了公權(quán)力在合約實施時的作用，而合約中公權(quán)力運行最有力的說明在于大湘西片區(qū)府際合約所具有的公共利益，這成為行政主體行政特權(quán)存在的重要基礎(chǔ)，也使大湘西片區(qū)府際合約帶有很強的公法屬性。同時，大湘西片區(qū)府際合約是為解決區(qū)域共同問題進行區(qū)域內(nèi)各主體協(xié)商而締結(jié)的，具有平等主體間契約的性質(zhì)，通過達成合約來約定雙方的法律關(guān)系。府際合約的契約性使區(qū)域公共事務(wù)通過平等地締結(jié)契約的方式解決，從而將事關(guān)公共利益需通過行政特權(quán)解決問題通過合約方式解決，將公共利益目標固定化、法律化和契約化。大湘西片區(qū)府際合約的實施一定要深刻理解這種合約的行政性和契約性雙重特征，這是各方行政主體通過合意達成共識，借用了私法契約的一些手段解決政府間處理公共問題的新方式。

大湘西片區(qū)府際治理合約因其所具有的特性，運行中必然體現(xiàn)為行政性與契約性的辯證統(tǒng)一。大湘西片區(qū)府際合約實施一方面受到中央和省級政府權(quán)威的指導(dǎo)和約束，是一種垂直的權(quán)威模式的權(quán)力運作，具有較強的政治權(quán)力運作的特征，這體現(xiàn)了大湘西片區(qū)府際合約實施過程中的權(quán)力色彩，是合約治理中權(quán)威政策治理的一面。另一方面在實施中受到合約各方平行關(guān)系的約束，是平等的參與者在談判、協(xié)商中促成合約實施，簽訂合約治理公共事務(wù)遵循了合同自愿、平等的原則，這種平行關(guān)系更多體現(xiàn)了大湘西片區(qū)府際合約的實質(zhì)內(nèi)涵。因此，大湘西片區(qū)府際合約需要更多地從威權(quán)模式轉(zhuǎn)向各地方政府參與的平行模式，這才是真正的合約化治理，但這種轉(zhuǎn)變不只是一個技術(shù)過程，還是一個政治權(quán)力和治理模式轉(zhuǎn)換的過程[9]。這是一場從權(quán)力到合約的行動，是合約治理與權(quán)威政策治理的融合，體現(xiàn)了大湘西片區(qū)府際合約行政性與契約性結(jié)合的特征。

（三） 大湘西片區(qū)府際合約的糾紛解決

合約的糾紛問題是合約實施后經(jīng)常會產(chǎn)生的問題，這是合約的沖突管理或者說爭端治理的重要問題，日益受到合約治理實踐者和研究者的關(guān)注。大湘西片區(qū)府際合約的糾紛解決機制應(yīng)從四個方面去完善：事前責(zé)任條款解決機制、事后行政解決機制、司法解決機制、仲裁解決機制。事前責(zé)任條款解決機制和事后行政解決機制是主要的府際合約糾紛解決機制，司法解決機制和仲裁解決機制應(yīng)成為未來大湘西片區(qū)府際合約糾紛解決機制的主流。

1.大湘西片區(qū)府際合約糾紛責(zé)任條款解決機制

大湘西片區(qū)府際合約的契約性質(zhì)決定了必須有違約責(zé)任制度的存在，只有有違約責(zé)任制度存在的承諾與合意，才會具有真正的法律約束力。大湘西片區(qū)府際合約約定的違約責(zé)任具有幾個基本特征：一是府際合約責(zé)任條款規(guī)定的是違約責(zé)任，不是侵權(quán)責(zé)任。主要合約的某一方因某種原因不再遵守雙方約定的權(quán)利與義務(wù)，或者只是履行對自己有利的部分，不愿承擔(dān)義務(wù)，這是對雙方約定條款的一種違反。二是府際合約責(zé)任條款規(guī)定的是約定責(zé)任，不是法定責(zé)任。這種責(zé)任是各方在事前約定的，一般都在可以預(yù)見的范圍內(nèi)訂立了責(zé)任條款，違約事件發(fā)生以后，就以事先約定的責(zé)任條款進行責(zé)任追究。三是府際合約責(zé)任條款規(guī)定的是一種補償責(zé)任，不是懲罰責(zé)任。大湘西片區(qū)府際合約作為一種區(qū)域政府間的合約，一旦發(fā)生糾紛產(chǎn)生責(zé)任，就要為責(zé)任行為產(chǎn)生的損失進行補償，補償是對違約責(zé)任追究的主要方式。四是府際合約責(zé)任條款規(guī)定的是一種強制責(zé)任，不是任意責(zé)任。在大湘西片區(qū)公共問題的解決中，發(fā)生違約行為，就要依照事前約定的責(zé)任條款追究責(zé)任，一般情況下，不能隨便免責(zé)，具有強制性，并且，在責(zé)任條款追究不力的情況下，應(yīng)積極發(fā)展行政解決、仲裁解決和司法解決等方式。

2.大湘西片區(qū)府際合約糾紛行政解決機制

大湘西片區(qū)府際合約治理是平等主體之間的合作，是橫向的地方政府之間就區(qū)域公共問題達成合約，為解決因區(qū)域公共問題產(chǎn)生的糾紛，因此，本質(zhì)上是行政權(quán)力的沖突，可以適用行政權(quán)力解決，在行政權(quán)力內(nèi)達成和解方案?？梢酝ㄟ^區(qū)域內(nèi)各地方政府共同的上級政府或者中央政府解決糾紛，也可以在合約中附加出現(xiàn)糾紛時的解決條款，區(qū)域內(nèi)政府之間通過協(xié)商達成和解，如通過行政首長聯(lián)席會議或者臨時成立的糾紛委員會解決彼此之間的糾紛。再就是締約各方在締結(jié)合約時預(yù)先約定，如果合約執(zhí)行過程中產(chǎn)生糾紛，可通過行政程序解決，這是一種預(yù)防機制，一旦產(chǎn)生糾紛就按約定的責(zé)任條款解決。行政解決機制要注重行政解決程序的基本原則、啟動機制和先后順序三個方面。就基本原則來看，主要指各簽約主體相互尊重和合作，通過溝通協(xié)商解決彼此的沖突、矛盾和糾紛。啟動機制主要是指一旦因合約的執(zhí)行產(chǎn)生糾紛，應(yīng)該啟動行政解決程序，主要通過上級行政機關(guān)依職權(quán)主動解決區(qū)域內(nèi)因合約產(chǎn)生的糾紛、一方締約機關(guān)向共同的上級機關(guān)申請啟動解決、由利益受損的相對人申請啟動三種方式啟動。關(guān)于先后順序問題，可以按“合約條款約定解決模式→締約各方自行解決模式→上級行政機關(guān)裁決模式→司法解決或立法解決程序”這樣的順序進行，促使糾紛最終達成解決。

3.大湘西片區(qū)府際合約糾紛司法解決機制

司法作為公平正義的最后一道屏障，同樣適用于大湘西片區(qū)府際合約糾紛的解決，并且美國、西班牙、日本、法國、德國等國家的經(jīng)驗都啟示我們完全可以引入司法程序解決大府際合約產(chǎn)生的糾紛。我國很有必要借鑒域外經(jīng)驗，通過司法機制解決大湘西片區(qū)府際合約產(chǎn)生的糾紛。首先，司法救濟最終原則是大湘西片區(qū)府際合約糾紛通過司法機制解決的理論基礎(chǔ)，通過司法解決府際合約糾紛具有最為有效和權(quán)威的特征，在府際合約糾紛的制度設(shè)計上必須堅持司法救濟最終原則。大湘西片區(qū)府際合約作為一種重要的解決大湘西片區(qū)公共問題的行政協(xié)議，其效力不僅存在于締約主體之間，還不可避免地會影響與公共利益息息相關(guān)的私人利益，對相對人和第三方具有了拘束力，這種合約效力相對性的突破是司法機制解決大湘西片區(qū)府際合約糾紛的事實依據(jù)。如何解決因大湘西片區(qū)府際合約所產(chǎn)生的政府間爭議，是司法機制解決大湘西片區(qū)府際合約糾紛的現(xiàn)實契機。其次，大湘西片區(qū)公共問題和公共利益隨著一體化的加強日益凸顯。大湘西片區(qū)區(qū)域合作實踐正呈現(xiàn)方興未艾之勢，區(qū)域公共問題不斷增多，很多區(qū)域公共問題波及范圍不斷擴大，涉及的領(lǐng)域不斷拓展，輻射的人口越來越多，產(chǎn)生的問題越來越嚴重，問題的跨域性特征越來越明顯。如澧水流域的治理、沅水流域的治理、大湘西片區(qū)區(qū)域旅游共同體的建設(shè)等。這就要求區(qū)域治理合約產(chǎn)生爭端以后，應(yīng)具有可訴性，能通過司法途徑解決爭端，賦予區(qū)域公共利益受到司法保障的功能。

大湘西片區(qū)府際合約司法解決機制的具體制度設(shè)計主要涉及主管法院、受理條件和起訴的主體三個方面。就主管法院來看，可以借鑒美國州際協(xié)議治理的經(jīng)驗，通過憲法的修改，賦予人民法院審理類似大湘西片區(qū)府際合約產(chǎn)生的糾紛的初始管轄權(quán)[10]，或者通過修改行政訴訟法和制定單行法對專門的類似大湘西片區(qū)府際合約產(chǎn)生的訴訟做出規(guī)定，從而解決類似大湘西片區(qū)府際合約的管轄權(quán)問題。就受理條件來看，主要有三條：其一，法律法規(guī)對類似大湘西片區(qū)府際合約的訴訟條件直接做出規(guī)定，依照法律規(guī)定進行訴訟；其二，在窮盡了行政手段仍然沒有解決問題的情況下可以提起訴訟；其三，大湘西片區(qū)府際合約所產(chǎn)生的糾紛直接影響了行政相對人或者區(qū)域公共利益，在這種情況下，為保護相對人利益或者區(qū)域重大公共利益，人民法院應(yīng)直接受理這種重要的區(qū)域治理合約產(chǎn)生的糾紛，為區(qū)域重大糾紛“定紛止爭”[11]。關(guān)于起訴的主體問題，相關(guān)法律應(yīng)該做出具體規(guī)定，具體來說，締約各方主體應(yīng)是主要的起訴主體，還有就是與區(qū)域利益相關(guān)的組織、公眾，因為受到了區(qū)域合約糾紛的影響，應(yīng)該可以作為訴訟主體起訴違約方的違約行為，如大湘西片區(qū)環(huán)境公益訴訟，還應(yīng)積極探索區(qū)域重要公共問題集體訴訟制度的構(gòu)建。

4.大湘西片區(qū)府際合約糾紛仲裁解決機制

糾紛仲裁解決機制主要指區(qū)域內(nèi)各締約方通過簽訂仲裁協(xié)議解決糾紛。區(qū)域政府間糾紛的解決應(yīng)積極發(fā)展替代性解決方案，在建立以行政訴訟為最終裁決方式的同時，要積極尋求司法外的資源和解決機制。西方發(fā)達國家契約救濟制度的發(fā)展啟示我們，可以通過尋求司法外的途徑解決因區(qū)域公共治理合約產(chǎn)生的糾紛，而仲裁就是司法外的一種重要解決方式，仲裁解決機制的構(gòu)建契合了區(qū)域公共事務(wù)治理合約的本質(zhì)特征，仲裁在本質(zhì)上更能體現(xiàn)合約治理協(xié)商性和契約性的特點。仲裁解決機制本身具有一裁終局、速度快、比較專業(yè)、程序靈活、權(quán)利得到充分發(fā)揮等優(yōu)點，在大湘西片區(qū)府際合約治理中，應(yīng)積極發(fā)展仲裁解決的方式，通過簽訂“仲裁協(xié)議”解決合約治理的爭端，使其成為糾紛解決的法律依據(jù)，也可以合約中約定仲裁條款以及訂立臨時仲裁協(xié)定作為仲裁的法律依據(jù)。仲裁裁決經(jīng)仲裁庭做出以后就應(yīng)具有法律效力，這意味著結(jié)束了仲裁程序、確定了各締約方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而具有實體法上的后果并且具有強制執(zhí)行力，締約各方必須積極遵照執(zhí)行。

五、結(jié)論

通過對合約制在大湘西片區(qū)公共事務(wù)治理中應(yīng)用的全面系統(tǒng)研究，可以得出基本結(jié)論：第一，從合約制在大湘西片區(qū)公共事務(wù)治理的實踐進展來看，合約制成為大湘西片區(qū)地方政府間實現(xiàn)合作和解決公共問題的一種重要制度安排，但還沒有發(fā)展成為大湘西區(qū)域治理的成熟模式。第二，合約制在大湘西區(qū)域治理的實踐有其自身的區(qū)域特殊性，有成功的運作經(jīng)驗，但也存在不足的地方需要完善。大湘西片區(qū)合約制治理是具有大湘西區(qū)域特性的多元生態(tài)環(huán)境綜合作用的一種區(qū)域治理形態(tài)，要較好地說明大湘西片區(qū)府際合約治理，必須進行治理生態(tài)分析。第三，大湘西片區(qū)府際合約治理具有鮮明的合約治理與權(quán)威政策治理相融合的特征。第四，從大湘西片區(qū)府際合約的具體應(yīng)用過程來看，合約制治理既有成功的經(jīng)驗，也有很多需要完善的地方。比如：合約締約過程的法律要件不足；實施過程中效力不強，規(guī)制力與約束性不足；實施過程中受政治、經(jīng)濟、人文歷史、自然地理諸多環(huán)境因素的制約；合約實施沒有堅實的法律支撐和組織保障；合約責(zé)任要件與糾紛解決要件存在法律瑕疵；多層化和法治化的合約糾紛解決機制還沒有完全形成。第五，從現(xiàn)有的制度實踐來看，大湘西片區(qū)府際合約治理基本可以定位為區(qū)域政府間協(xié)作機制、區(qū)域法制協(xié)調(diào)機制[12]。