“雙師型”教師政策執(zhí)行困境與突破
——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角

□郝永貞

“雙師型”教師是新時(shí)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵力量?！半p師型”教師概念的提出源自于上世紀(jì)80年代職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，形成于高職高專的實(shí)踐，受推于政策與行政的力量[1]。自1995年“雙師型”教師一詞首次進(jìn)入政策文本以來，國家層面已出臺(tái)40 多份相關(guān)政策文件?！半p師型”教師政策在20 多年的演變中，經(jīng)歷了概念提出、內(nèi)涵深化、體系構(gòu)建、系統(tǒng)集成等不同階段，主要代表性政策有《國家教委關(guān)于開展建設(shè)示范性職業(yè)大學(xué)工作的原則意見》（1995年）、《教育部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)高職（高專）院校師資隊(duì)伍建設(shè)的意見》（2002年）、《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2005年）、《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（2010年）、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014年）、《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》（2018年）、《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（2019年，簡(jiǎn)稱“職教20 條”）、《深化新時(shí)代職業(yè)教育“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)改革實(shí)施方案》（2019年，簡(jiǎn)稱“職教師資12 條”）、《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》（2021年）等。

伴隨著“雙師型”教師政策的演進(jìn)，“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)取得了積極的成效，建設(shè)高素質(zhì)“雙師型”教師隊(duì)伍的政策目標(biāo)愈加明晰。然而，從實(shí)際情況看，政策目標(biāo)達(dá)成度并不理想，“雙師型”教師數(shù)量短缺、認(rèn)定評(píng)價(jià)政策落地難、實(shí)踐能力提升效果不佳等問題已成為不爭(zhēng)事實(shí)。以“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)為例，早在1999年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》就提出“加快建設(shè)兼有教師資格和其他專業(yè)技術(shù)職務(wù)的‘雙師型’教師隊(duì)伍”。《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》也明確“完善‘雙師型’教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系，到2020年，有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專兼職教師占專業(yè)教師總數(shù)的比例達(dá)到60%以上”。但據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2019年，我國職業(yè)院校“雙師型”教師總量為45.56 萬人。其中，中職26.42 萬人，占專任教師比例31.48%，高職19.14 萬人，占專任教師比例39.70%[2]。《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，中等職業(yè)教育“雙師型”教師比例比上年提高0.29 個(gè)百分點(diǎn)?！半p師型”教師數(shù)量與“職教20 條”“職教師資12 條”提出的“到2022年‘雙師型’教師占專業(yè)課教師總數(shù)超過一半”的目標(biāo)尚有較大差距。

為何“雙師型”教師政策頻出，實(shí)際成效卻差強(qiáng)人意。除了政策本身的因素外，政策執(zhí)行是政策目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵所在。當(dāng)前學(xué)界對(duì)“雙師型”教師政策執(zhí)行的關(guān)注較少，僅有少數(shù)研究者從政策工具運(yùn)用、政策監(jiān)管角度分析“雙師型”教師政策執(zhí)行的問題，或就“雙師型”教師某一方面的政策執(zhí)行情況進(jìn)行局部實(shí)證研究。這些研究更多關(guān)注政策本身和政府權(quán)威，對(duì)不同利益主體在政策執(zhí)行中的互動(dòng)與結(jié)構(gòu)鮮有分析，未能揭示政策執(zhí)行的深層次困境。事實(shí)上，“雙師型”教師政策執(zhí)行已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，多元行動(dòng)主體在利益博弈的基礎(chǔ)上形成了“雙師型”教師政策網(wǎng)絡(luò)，其結(jié)構(gòu)與互動(dòng)關(guān)系影響著政策執(zhí)行的實(shí)效。因此，基于政策網(wǎng)絡(luò)視角分析“雙師型”教師政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與互動(dòng)關(guān)系，揭示政策執(zhí)行的深層次困境，對(duì)提高“雙師型”政策執(zhí)行效能具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“雙師型”教師政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)是20世紀(jì)西方學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)理論引入政策科學(xué)而形成的一種途徑和研究方法。政策網(wǎng)絡(luò)理論突破了多元主義和統(tǒng)合主義的個(gè)體單元分析方法，把公共政策過程理解為多元行動(dòng)者復(fù)雜的互動(dòng)博弈過程，將政府之外的利益集團(tuán)、民間組織和公民以及社會(huì)資本、文化網(wǎng)絡(luò)、非正式關(guān)系等都納入政策分析的框架內(nèi)[3]。學(xué)界比較公認(rèn)的英國學(xué)者羅茨（Rhodes）認(rèn)為，“政策網(wǎng)絡(luò)是國家與社會(huì)行動(dòng)者在政策過程互動(dòng)中緣于資源依賴而結(jié)成的組織集群?！盵4]政策網(wǎng)絡(luò)具有明顯的特質(zhì)：一是政策網(wǎng)絡(luò)中存在政策多元行動(dòng)主體，行動(dòng)主體間既有依賴性又有獨(dú)立性；二是政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的是政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系； 三是政策網(wǎng)絡(luò)存在復(fù)雜的關(guān)系連結(jié)，行動(dòng)主體間地位的平衡性、關(guān)系連結(jié)的強(qiáng)弱程度等會(huì)直接影響政策執(zhí)行的效果。

從20世紀(jì)90年代中后期開始，政策執(zhí)行研究者打破“政策階段論”，嘗試從政策網(wǎng)絡(luò)視角研究政策執(zhí)行議題。政策執(zhí)行的技術(shù)要求、多元化的參與者、政策議題的復(fù)雜性等因素促使政策執(zhí)行過程越來越具有網(wǎng)絡(luò)化特征[5]。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)在執(zhí)行領(lǐng)域的延伸，是為實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行目標(biāo)而采取行動(dòng)的公共和私人組織構(gòu)成的高度分化和復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)[6]。政策網(wǎng)絡(luò)理論透過政策執(zhí)行多元主體的利益互動(dòng)與結(jié)構(gòu)關(guān)系來詮釋政策執(zhí)行，揭示網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行之間的復(fù)雜關(guān)系，使政策執(zhí)行過程更貼合客觀環(huán)境實(shí)際。

在我國職業(yè)教育治理模式從“政府——學(xué)校”二元格局向“政府——學(xué)?！袌?chǎng)”多元格局轉(zhuǎn)變的背景下，“雙師型” 教師政策是一項(xiàng)涉及跨部門、跨領(lǐng)域、多層次、多主體的綜合性政策議題，具有顯著的多元跨界屬性?！半p師型”教師政策執(zhí)行不再是政府部門“自上而下”的單一化模式，而是包含了政府、職業(yè)院校、企業(yè)、社會(huì)公眾、專家學(xué)者、新聞媒體等多主體參與的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。

借鑒馬什（Marsh）和羅茨（Rhodes）關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)類型的觀點(diǎn)，“雙師型”教師政策在執(zhí)行過程中形成了包含不同行動(dòng)主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。其中，位于核心層的是以中央政府及其相關(guān)職能部門為主導(dǎo)的政策社群，成員包括中央政府及教育部、發(fā)改委、財(cái)政部、人社部等政府部門；次核心層是以地方政府及其相關(guān)職能部門為中心的府際網(wǎng)絡(luò)，成員包括各級(jí)地方政府及其所屬教育、財(cái)政、人社等部門；中間層是以師資培養(yǎng)培訓(xùn)資源提供者為主的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，成員包括師資培養(yǎng)高校、職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)組織等； 次外層是以專家學(xué)者為核心的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，成員包括職教領(lǐng)域、教師教育領(lǐng)域和其它領(lǐng)域的專家學(xué)者；最外層是結(jié)構(gòu)松散的議題網(wǎng)絡(luò)，成員包括職教教師、企業(yè)技術(shù)人員、新聞媒體工作者、社會(huì)公眾等（如圖1所示）。

圖1 “雙師型”教師政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖

在“雙師型”教師政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，多元行動(dòng)主體因資源依賴結(jié)成不同的網(wǎng)絡(luò)類型。中央政府及其相關(guān)職能部門著眼公共利益取向，負(fù)責(zé)“雙師型”教師政策的頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)督執(zhí)行，具有高度權(quán)威性，處于政策主導(dǎo)地位；府際網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)職能部門，既要貫徹執(zhí)行中央政府的宏觀政策，又要結(jié)合實(shí)際制定具體的實(shí)施政策，在“雙師型”教師政策執(zhí)行中起著承上啟下作用，他們?cè)谡邎?zhí)行中所持的價(jià)值、 立場(chǎng)和執(zhí)行力度直接影響著政策執(zhí)行效果；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)負(fù)責(zé)“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)的資源供給，為“雙師型”教師培養(yǎng)培訓(xùn)提供師資、課程、場(chǎng)地、設(shè)備、資金等軟硬件資源，直接關(guān)系到“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)的成效；專業(yè)網(wǎng)絡(luò)針對(duì)“雙師型”教師政策執(zhí)行的問題，向政府有關(guān)部門提出專業(yè)性的意見建議；議題網(wǎng)絡(luò)通過參與政策執(zhí)行，及時(shí)反饋意見和建議，推動(dòng)政府不斷修正完善“雙師型”教師政策。不同行動(dòng)主體間的相互聯(lián)系和協(xié)同互動(dòng)，影響著“雙師型”教師政策的執(zhí)行成效和目標(biāo)達(dá)成。

二、政策網(wǎng)絡(luò)視角下“雙師型”教師政策執(zhí)行的困境分析

政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，各政策行動(dòng)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)與利益表達(dá)直接影響著政策執(zhí)行的效果[7]。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，政策社群?jiǎn)我恢鲗?dǎo)決策模式事實(shí)上在向多元網(wǎng)絡(luò)漸趨擴(kuò)大[8]，但在“雙師型”教師政策執(zhí)行中，各網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體資源占有、社會(huì)地位、利益訴求差異懸殊，關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，互動(dòng)協(xié)作僵化，形塑著“雙師型”教師政策執(zhí)行的困境。

（一）政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)缺乏良性互動(dòng)

1.政策社群職責(zé)缺位?！半p師型”教師政策宏觀性和原則性較強(qiáng)，配套政策供給不足，政策監(jiān)管力度不夠，一定程度上導(dǎo)致執(zhí)行梗阻。例如，2006年教育部頒布的《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》明確“逐步建立‘雙師型’教師資格認(rèn)證體系”，“職教師資12 條”也指出“推動(dòng)各地結(jié)合實(shí)際，制定‘雙師型’教師認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，而中央政府至今尚未建立有效的“雙師型”教師認(rèn)定體系，也未出臺(tái)國家認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。受“經(jīng)濟(jì)理性”的影響，地方政府制定的標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，雖然“雙師型”教師的比例在增長(zhǎng)，但是教師隊(duì)伍的雙師素質(zhì)難以得到有效保障。又如，《職業(yè)學(xué)校兼職教師管理辦法》明確“企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)支持具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人員和高技能人才到職業(yè)學(xué)校兼職任教，事業(yè)單位應(yīng)將兼職認(rèn)教情況作為其考核的重要內(nèi)容”，但是由于政策社群中缺乏對(duì)企業(yè)具有直接約束力的工信部參與，企業(yè)對(duì)支持高水平技術(shù)技能人才去職業(yè)學(xué)校任教的動(dòng)力不足[9]?！奥毥處熧Y12 條”明確“自2020年起，除‘雙師型’職業(yè)技術(shù)師范專業(yè)畢業(yè)生外，基本不再從未具備3年以上行業(yè)企業(yè)工作經(jīng)歷的應(yīng)屆畢業(yè)生中招聘，特殊高技能人才可適當(dāng)放寬學(xué)歷要求”，這一規(guī)定與現(xiàn)行《教師法》對(duì)教師資格學(xué)歷要求相沖突，缺乏法理依據(jù)。且“3年以上行業(yè)企業(yè)工作經(jīng)歷”為何種行業(yè)企業(yè)工作經(jīng)歷，是否必須與從事專業(yè)教學(xué)領(lǐng)域相關(guān)，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京、上海、江蘇等地中職和高職院校2021年人才招聘公告顯示，新教師引進(jìn)大多還是要求高學(xué)歷、或仍是應(yīng)屆畢業(yè)生，企業(yè)工作經(jīng)歷未作硬性規(guī)定，政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)管。

2.府際網(wǎng)絡(luò)縱向銜接性差。中央和地方在“雙師型” 教師政策執(zhí)行中的價(jià)值導(dǎo)向不完全一致，中央政府把“雙師型”師資隊(duì)伍建設(shè)擺在國家戰(zhàn)略高度，政策執(zhí)行過程中突出國家公益性價(jià)值導(dǎo)向，而地方政府對(duì)“雙師型”隊(duì)伍建設(shè)的價(jià)值認(rèn)同與政策認(rèn)知存在偏差。以“職教師資12 條”落實(shí)為例，教育部提出“各地要根據(jù)“職教師資12 條”要求，抓緊制定具體實(shí)施方案，細(xì)化政策措施，確保各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處”[10]該政策明確“加強(qiáng)督導(dǎo)評(píng)估，將職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)情況作為政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)和職業(yè)院校辦學(xué)水平評(píng)估的重要內(nèi)容”?，F(xiàn)有的公開資料顯示，僅有江蘇、廣東、山東、河北、廣西、甘肅等少數(shù)省份出臺(tái)具體實(shí)施方案，這些方案更多的是自上而下——“行政化”執(zhí)行國家“雙師型”教師政策，政策文本的實(shí)際指導(dǎo)意義窄化。有的實(shí)施方案中，“職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)情況作為政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)”的內(nèi)容已經(jīng)淡出文本或者督導(dǎo)評(píng)估內(nèi)容整體性缺失，近兩年多數(shù)省級(jí)政府履行教育職責(zé)自評(píng)報(bào)告中也未見“雙師型”隊(duì)伍建設(shè)落實(shí)情況，少數(shù)職教發(fā)達(dá)地市級(jí)政府在政策執(zhí)行中，對(duì)“雙師型”隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)注大多簡(jiǎn)化為“雙師型”教師占比是否達(dá)標(biāo)。個(gè)別實(shí)施方案中，府際網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行主體由教育、發(fā)展改革、財(cái)政等多部門協(xié)同變成單一的教育行政部門，政策執(zhí)行合力不足。

（二）府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)關(guān)系碎片化

1.府際網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌機(jī)制缺失。政策網(wǎng)絡(luò)理論指出，政府與社會(huì)的關(guān)系不是二元對(duì)立的，政府在政策網(wǎng)絡(luò)中主要起協(xié)調(diào)作用。府際網(wǎng)絡(luò)主體是地方政府及其政府職能部門，既是中央政策的執(zhí)行者又是地方政策的制定者與推動(dòng)者?！督逃筷P(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》“職教師資12 條”均要求“構(gòu)建政府統(tǒng)籌管理、行業(yè)企業(yè)和院校深度融合的教師隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制”，而在政策執(zhí)行過程中，政府、學(xué)校、企業(yè)信息溝通渠道單一、溝通方式方法傳統(tǒng)，未建立有效的統(tǒng)籌機(jī)制，協(xié)同效應(yīng)難以體現(xiàn)。特別是地方政府對(duì)企業(yè)參與“雙師型”隊(duì)伍建設(shè)缺乏有效的配套支持政策，即使有相關(guān)政策，但因政策門檻較高，一般企業(yè)很難享受到政策紅利，企業(yè)參與師資培養(yǎng)的積極性不高、動(dòng)力不足。

2.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)利益沖突明顯。職教師資培養(yǎng)高校、職業(yè)院校、企業(yè)都是“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)的資源提供者，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)主體間的協(xié)作互動(dòng)直接關(guān)系到政策執(zhí)行的成效?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》“職教師資12 條” 均強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)職業(yè)學(xué)校、 應(yīng)用型本科高校與大中型企業(yè)合作建設(shè)‘雙師型’教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地”“發(fā)揮行業(yè)企業(yè)在培養(yǎng)‘雙師型’教師中的重要作用”。落實(shí)上述政策的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)校企深度融合。由于校企雙方價(jià)值追求和利益訴求不同，在很大程度上造成了“校熱企冷”、融合度不夠的問題。企業(yè)具有明顯的逐利性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)效益是其主導(dǎo)價(jià)值，而“雙師型”教師培養(yǎng)院校和職業(yè)院校秉持育人為本理念，旨在提升教師的“雙師素質(zhì)”，更加注重社會(huì)效益。校企之間社會(huì)效益追求與經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)的價(jià)值博弈，導(dǎo)致“雙師型”教師校企合作培養(yǎng)培訓(xùn)形式大于內(nèi)容，教師企業(yè)實(shí)踐的預(yù)期目標(biāo)大打折扣。

（三）議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者意愿訴求被邊緣化

1.議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者參與意愿不足。大衛(wèi)·科恩認(rèn)為實(shí)踐者的能力和意愿是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵問題[11]。詮釋政策執(zhí)行后果的自變量不僅是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本身，還包括網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的意愿選擇。在“雙師型”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，職業(yè)教育專業(yè)課教師、職業(yè)技術(shù)師范專業(yè)畢業(yè)生、有3年以上企業(yè)工作經(jīng)歷的技術(shù)人員是議題網(wǎng)絡(luò)的主要行動(dòng)主體，其意愿和動(dòng)機(jī)在很大程度上制約著“雙師型”政策執(zhí)行的成效。就職業(yè)學(xué)校專業(yè)教師而言，由于“雙師型”教師管理規(guī)范性欠缺，“雙師型”教師與“非雙師型”教師在職務(wù)晉升、職稱評(píng)聘方面沒有落實(shí)優(yōu)先政策、在績(jī)效分配方面沒有明顯差異，專業(yè)課教師成長(zhǎng)為“雙師型”教師的動(dòng)力不足。企業(yè)技術(shù)人員勝任“雙師型”教師有較明顯的優(yōu)勢(shì)，但他們大都學(xué)歷不高、職稱較低，缺乏教師教育技能和素養(yǎng)，加之校企人事制度、職稱評(píng)聘、相關(guān)待遇存在較大差別，企業(yè)高技術(shù)技能人才從教意愿不強(qiáng)。此外，由于“雙師型”教師政策并未引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，社會(huì)公眾、新聞媒體政策參與積極性不高。這些都成為“雙師型”教師政策執(zhí)行的隱性障礙。

2.議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者利益表達(dá)受限。在政策執(zhí)行中，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)行動(dòng)者涉入“賽局”形成限制，并非所有行動(dòng)者皆可成為“局中人”以表達(dá)其利益與政策偏好。政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)處于政策網(wǎng)絡(luò)核心位置，擁有更多的政策權(quán)力、資源、信息?；跇?gòu)建政府統(tǒng)籌管理、行業(yè)企業(yè)和院校深度融合的“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間互動(dòng)較為頻繁，利益協(xié)調(diào)相對(duì)充分，網(wǎng)絡(luò)間互動(dòng)封閉性強(qiáng)，其他行動(dòng)者難以介入。而議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者處于網(wǎng)絡(luò)邊陲位置，擁有最小的表達(dá)利益與汲取資源的機(jī)會(huì)。職業(yè)教育專業(yè)課教師、企業(yè)技術(shù)人員、職業(yè)技術(shù)師范專業(yè)畢業(yè)生作為政策執(zhí)行的最直接利益相關(guān)者，訴求表達(dá)缺乏合理的渠道，知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到有效保障，在一定程度上增加了政策執(zhí)行的阻力。

三、走出“雙師型”教師政策執(zhí)行困境的破解之策

“雙師型”教師政策執(zhí)行困境受制于多元網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體的利益博弈與互動(dòng)。走出這種執(zhí)行困境的關(guān)鍵是要加強(qiáng)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)治理，健全多元合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，營(yíng)造平等協(xié)商的政策執(zhí)行環(huán)境。

（一）增強(qiáng)政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)質(zhì)量，構(gòu)建“雙師型”教師政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)“強(qiáng)結(jié)構(gòu)”

羅德斯的“結(jié)構(gòu)中心”政策網(wǎng)絡(luò)理論提供了一個(gè)明確的政府組織機(jī)構(gòu)間互動(dòng)的流程。政策執(zhí)行過程中，當(dāng)組織中成員在價(jià)值觀、利益訴求以及信息擁有相一致的情況下，且同時(shí)擁有大量資源時(shí)，容易形成“強(qiáng)結(jié)構(gòu)”。這種“強(qiáng)結(jié)構(gòu)”的特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)成員圍繞共同的政策目標(biāo)進(jìn)行頻繁、高質(zhì)量互動(dòng)，共享基本價(jià)值，資源互相依賴，權(quán)責(zé)清晰[12]。當(dāng)這種“強(qiáng)結(jié)構(gòu)”形成時(shí)，將會(huì)極大地促進(jìn)政策的執(zhí)行。隨著國家綜合改革的深入推進(jìn)，教育領(lǐng)域逐漸簡(jiǎn)政放權(quán)，傳統(tǒng)“自上而下” 由中央政府主導(dǎo)的教育政策執(zhí)行模式面臨實(shí)踐困境。因此，破解政策執(zhí)行阻滯，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)央地雙方有效互動(dòng)，構(gòu)建央地執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)“強(qiáng)結(jié)構(gòu)”。

首先，政策社群應(yīng)重視對(duì)府際網(wǎng)絡(luò)政策執(zhí)行的監(jiān)管與支持。加強(qiáng)政策執(zhí)行督導(dǎo)，完善各級(jí)政府教育督導(dǎo)制度，建立問責(zé)機(jī)制與督導(dǎo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，既對(duì)“雙師型” 教師政策的執(zhí)行過程和落實(shí)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，也對(duì)政策的執(zhí)行效益、效率進(jìn)行評(píng)判。充分吸收地方“雙師型”教師改革探索經(jīng)驗(yàn)，完善有關(guān)法律法規(guī)，盡快修訂《職業(yè)教育法》，明確“雙師型”教師認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確行業(yè)、企業(yè)在參與職業(yè)院校辦學(xué)和師資培養(yǎng)中的社會(huì)責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，為“雙師型”教師政策執(zhí)行提供法律保障。

其次，府際網(wǎng)絡(luò)應(yīng)加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，增進(jìn)價(jià)值認(rèn)同，出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則，提高政策執(zhí)行力。與照搬或模仿行為不同，政策學(xué)習(xí)意味著更深刻的理解，這種深刻理解反映在對(duì)政策問題、政策目標(biāo)或干預(yù)模式進(jìn)行總結(jié)的能力上[13]。地方政府既要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確理解“雙師型”教師的政策意圖和價(jià)值導(dǎo)向，又要細(xì)化政策實(shí)施方案。在與中央政府政策保持價(jià)值取向一致的情況下，地方政府應(yīng)對(duì)部分操作性內(nèi)容作出調(diào)試或進(jìn)行創(chuàng)新性探索，以更好地提升執(zhí)行效果。在國家“雙師型”教師認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策的垂向與橫向?qū)W習(xí)，建立體現(xiàn)區(qū)域（地方）特征的省市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，探索創(chuàng)新“雙師型”教師考核評(píng)價(jià)、薪酬分配、職稱聘評(píng)、人事管理等制度，出臺(tái)適合本區(qū)域（地方）企業(yè)參與“雙師型”教師培養(yǎng)培訓(xùn)的利益補(bǔ)償、稅費(fèi)減免等政策。

（二）推動(dòng)府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)塑造新型合作關(guān)系，打造政校企協(xié)同培養(yǎng)“雙師型”教師共同體

政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是一種特定形態(tài)的治理模型，是對(duì)廣泛分布的政策資源進(jìn)行動(dòng)員的機(jī)制?！半p師型”政策執(zhí)行的困境涉及政府、學(xué)校、企業(yè)等跨界系統(tǒng)，是個(gè)“棘手性難題”，短期內(nèi)單個(gè)行動(dòng)主體很難解決。新涂爾干主義認(rèn)為，沖突著的各方為確保自己獨(dú)特的地位會(huì)不斷進(jìn)行自我強(qiáng)化，并向同質(zhì)性個(gè)體靠攏，走向機(jī)械團(tuán)結(jié)[14]。強(qiáng)制性無法保證社會(huì)有機(jī)團(tuán)結(jié)的順利實(shí)現(xiàn)，必須跨越組織邊界、協(xié)調(diào)整合各種資源，使多元主體的目標(biāo)達(dá)到一致、 執(zhí)行手段相互促進(jìn)，通過協(xié)調(diào)化解沖突[15]?！半p師型”政策執(zhí)行中，政府、學(xué)校、企業(yè)的價(jià)值沖突是客觀存在的，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)利益協(xié)調(diào)的基點(diǎn)。?？怂拐J(rèn)為“在一個(gè)制度范圍的框定之下，沖突各方通過對(duì)話協(xié)商，消弭分歧達(dá)成共識(shí)，并且以政府主導(dǎo)，時(shí)而施以強(qiáng)制力”[16]。?？怂沟挠^點(diǎn)啟示我們，突破“雙師型”政策執(zhí)行的困境，首先要厘清不同利益主體間的價(jià)值關(guān)系，在共同的政策目標(biāo)引導(dǎo)下找到價(jià)值共識(shí)?！半p師型”教師政策執(zhí)行中，政、校、企存在復(fù)雜的利益關(guān)系，從整體治理的角度，可以平衡主導(dǎo)性利益并加以整合，充分調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)主體的積極性，建立有效的合作網(wǎng)絡(luò)。高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)的關(guān)鍵在“雙師型”教師，這是政校企通過協(xié)調(diào)容易形成的共識(shí)，也是三方主導(dǎo)性利益的基點(diǎn)，以此建立多元協(xié)同發(fā)展共同體。

政府作為政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的主要角色，應(yīng)注重多元主體參與，由“政府獨(dú)舞”走向“社會(huì)共治”，更好地發(fā)揮主導(dǎo)統(tǒng)籌作用，兼顧不同行動(dòng)主體的利益，加大政策執(zhí)行支持力度。具體來說，地方政府應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際，制定“職教師資12 條”執(zhí)行配套政策，綜合運(yùn)用多種政策工具，為職教師資培養(yǎng)院校、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)協(xié)同參與“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)提供平臺(tái)、載體，調(diào)動(dòng)各方參與政策執(zhí)行的積極性。尤其要完善管理機(jī)制，給予企業(yè)實(shí)質(zhì)性的利益補(bǔ)償，積極回應(yīng)各主體在政策執(zhí)行過程中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，使各主體能夠間接參與到政策的制定和完善中，共同推動(dòng)政策的實(shí)施。職教師資培養(yǎng)院校和職業(yè)院校應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與政府、企業(yè)的溝通，提高自身服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、助推企業(yè)技術(shù)革新與轉(zhuǎn)型升級(jí)的能力，通過多種合作途徑，吸引企業(yè)深度參與“雙師型”隊(duì)伍建設(shè)與改革。行業(yè)企業(yè)也應(yīng)增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，積極利用政策紅利，深度參與“雙師型”教師培養(yǎng)培訓(xùn)，與學(xué)校共享資源、設(shè)備、人才，打造校企人員雙向交流協(xié)作共同體，多措并舉支持企業(yè)人員任職職教教師、教師企業(yè)實(shí)踐。

（三）重視議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者意愿訴求，營(yíng)造“雙師型”教師政策執(zhí)行的多維支持環(huán)境

一項(xiàng)公共政策能否有效執(zhí)行，政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不是由政策制定者和執(zhí)行者的意愿決定的，而是與目標(biāo)群體對(duì)公共政策理解和接受程度息息相關(guān)[17]。國外政策執(zhí)行分析經(jīng)驗(yàn)表明，執(zhí)行過程的每一個(gè)小點(diǎn)上，政策被轉(zhuǎn)換為個(gè)人的理解和反應(yīng)，政策執(zhí)行鏈條上個(gè)人的激勵(lì)、意愿和能力最終會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。提高政策執(zhí)行效能，需要增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)主體間互動(dòng)的開放性，重視議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的意愿訴求，賦予其平等對(duì)話交流的地位與權(quán)力。雖然國家和地方政府密集出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于 “雙師型”教師政策的文件，但對(duì)“雙師型”教師群體和有志于成為“雙師型”教師的群體訴求關(guān)注不夠。政府部門、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化協(xié)同，暢通“雙師型”教師群體利益表達(dá)渠道，提升其話語權(quán)與參與權(quán)，增強(qiáng)政策執(zhí)行認(rèn)同，健全“雙師型”教師專業(yè)發(fā)展的通道，完善與“雙師型”教師發(fā)展相對(duì)應(yīng)的職稱評(píng)審制度、績(jī)效分配制度、專業(yè)成長(zhǎng)評(píng)價(jià)制度，提供相應(yīng)的資源支持。另一方面，提高專家學(xué)者、社會(huì)大眾、新聞媒體的政策參與度，讓政策執(zhí)行系統(tǒng)中不同層級(jí)的人參與到政策的協(xié)調(diào)溝通中來，關(guān)注他們的合理訴求與利益表達(dá)，讓公眾通過一定方式參與政策的制定和執(zhí)行，營(yíng)造政策執(zhí)行的多維支持環(huán)境。