國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)“新規(guī)”解讀

文/田志友

5月16日，國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（〔2022〕39號(hào)），主要從非公開流轉(zhuǎn)和公開市場(chǎng)交易流轉(zhuǎn)兩方面，對(duì)2016年6月國務(wù)院國資委、財(cái)政部發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（2016第32號(hào)），進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化和補(bǔ)充完善。

非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的適用范圍進(jìn)一步放寬

隨著國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整力度加大，跨企業(yè)集團(tuán)之間的專業(yè)化重組案例不斷增多。

如中國物流集團(tuán)有限公司是由原中國鐵路物資集團(tuán)有限公司與中國誠通控股集團(tuán)有限公司旗下的中國物資儲(chǔ)運(yùn)集團(tuán)有限公司、港中旅華貿(mào)國際物流股份有限公司、中國物流股份有限公司、中國包裝有限責(zé)任公司4家企業(yè)為基礎(chǔ)整合而成，同時(shí)還同步引入中國東方航空集團(tuán)有限公司、中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)有限公司、招商局集團(tuán)有限公司作為戰(zhàn)略投資者，形成緊密戰(zhàn)略協(xié)同。

這些專業(yè)化整合重組，都是橫跨多個(gè)國有出資企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)。按照原32號(hào)令的規(guī)定，此類行為不屬于非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓適用范圍。

為加快此類跨企業(yè)間重組效率，新頒布的39號(hào)文增加了不同的國家出資企業(yè)及其控股企業(yè)之間可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的適用情形。

原32號(hào)令第31條規(guī)定：以下情形的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式：

（1）涉及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合，對(duì)受讓方有特殊要求，企業(yè)產(chǎn)權(quán)需要在國有及國有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式；

（2）同一國家出資企業(yè)及其各級(jí)控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)該國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。

國務(wù)院國資委2019年版本的授權(quán)放權(quán)清單中，將適用范圍拓展到兩類公司：授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司按照國有產(chǎn)權(quán)管理規(guī)定，審批國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間的非上市企業(yè)產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓、非公開協(xié)議增資、產(chǎn)權(quán)置換等事項(xiàng)。

而新發(fā)布的39號(hào)文第1條規(guī)定：涉及政府或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)推動(dòng)的國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及專業(yè)化重組等重大事項(xiàng)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)在不同的國家出資企業(yè)及其控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓，且對(duì)受讓方有特殊要求的，可以采取協(xié)議方式進(jìn)行。

通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行場(chǎng)內(nèi)公開交易的主要目的，是通過公開披露交易信息，征集多個(gè)意向交易方，實(shí)現(xiàn)公開公正公平競(jìng)爭(zhēng)，借此發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，防止國有資產(chǎn)流失。

不過，對(duì)于政府或國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于特定戰(zhàn)略目的推動(dòng)的跨企業(yè)專業(yè)化重組整合來說，由于整個(gè)過程中產(chǎn)權(quán)變動(dòng)仍在國資體系范疇之內(nèi)，不存在國有資產(chǎn)流失和利益輸送問題。另外，該類重組往往對(duì)受讓方有特殊要求，不適宜采用具有一定隨機(jī)性和競(jìng)價(jià)特點(diǎn)的進(jìn)場(chǎng)交易方式。因此，擴(kuò)大非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓適用范圍，將會(huì)極大提升國資系統(tǒng)內(nèi)的重組效率，加快國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。

協(xié)議轉(zhuǎn)讓時(shí)可依據(jù)審計(jì)報(bào)告定價(jià)的適用范圍有所擴(kuò)大

原32號(hào)令明示，可以采用最近一期審計(jì)報(bào)告確認(rèn)的凈資產(chǎn)值為基礎(chǔ)作價(jià)的情形，僅限于同一國資企業(yè)內(nèi)部，不適用于跨國資企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。

原32號(hào)令第32條規(guī)定：以下情形按照《中華人民共和國公司法》、企業(yè)章程履行決策程序后，轉(zhuǎn)讓價(jià)格可以資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告或最近一期審計(jì)報(bào)告確認(rèn)的凈資產(chǎn)值為基礎(chǔ)確定，且不得低于經(jīng)評(píng)估或?qū)徲?jì)的凈資產(chǎn)值：

（1）同一國家出資企業(yè)內(nèi)部實(shí)施重組整合，轉(zhuǎn)讓方和受讓方為該國家出資企業(yè)及其直接或間接全資擁有的子企業(yè)；

（2）同一國有控股企業(yè)或國有實(shí)際控制企業(yè)內(nèi)部實(shí)施重組整合，轉(zhuǎn)讓方和受讓方為該國有控股企業(yè)或國有實(shí)際控制企業(yè)及其直接、間接全資擁有的子企業(yè)。

新發(fā)布的39號(hào)文，則將可依據(jù)審計(jì)報(bào)告定價(jià)的情形，進(jìn)一步擴(kuò)大到國有獨(dú)資或全資企業(yè)之間的非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓，不受是否為同一國家出資企業(yè)的限制。

新發(fā)布的39號(hào)文第4條規(guī)定：采取非公開協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)讓方、受讓方均為國有獨(dú)資或全資企業(yè)的，按照《中華人民共和國公司法》、企業(yè)章程履行決策程序后，轉(zhuǎn)讓價(jià)格可以資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告或最近一期審計(jì)報(bào)告確認(rèn)的凈資產(chǎn)值為基礎(chǔ)確定。

這一條修改，切實(shí)體現(xiàn)了“國資一盤棋”的思路，協(xié)議轉(zhuǎn)讓及其定價(jià)基準(zhǔn)，不再限于同一個(gè)國家出資企業(yè)，只要交易各方全部都是純國資企業(yè)，理論上就不會(huì)存在國資流失問題。

非公開流轉(zhuǎn)，主要涉及非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓和無償劃轉(zhuǎn)等方面。這些都是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國家出資企業(yè)推動(dòng)國有資產(chǎn)在國資系統(tǒng)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、重組的重要手段。

無償劃轉(zhuǎn)的交易主體適用范圍突破了純國資企業(yè)的限制

根據(jù)《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》【國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2005〕239號(hào)】：企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)，是指企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司之間的無償轉(zhuǎn)移。

《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)工作指引》【國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2009〕25號(hào)】規(guī)定：國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有事業(yè)單位投資設(shè)立的一人有限責(zé)任公司及其再投資設(shè)立的一人有限責(zé)任公司（以下統(tǒng)稱國有一人公司），可以作為劃入方（劃出方）。

《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》【國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2014〕95號(hào)】規(guī)定：國有全資企業(yè)之間或國有全資企業(yè)與國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司之間，經(jīng)雙方全體股東一致同意，其所持股權(quán)可以實(shí)施無償劃轉(zhuǎn)。本通知所稱國有全資企業(yè)，是指全部由國有資本形成的企業(yè)。

總結(jié)以上相關(guān)規(guī)定，可以看出，原來政策文件中適用于無償劃轉(zhuǎn)的劃入劃出主體，僅限于在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、中央企業(yè)及其子企業(yè)等純國資單位之間。

隨著股權(quán)多元化，特別是混合所有制改革的不斷深入，越來越多的集團(tuán)內(nèi)子企業(yè)成為國有控股企業(yè)，該類企業(yè)對(duì)于自己全資擁有的子企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部重組時(shí)，如果也能夠采用流轉(zhuǎn)效率更高的無償劃轉(zhuǎn)方式，不僅可以大大提高重組效率、降低重組成本，而且也能夠確保重組前后總體利益平衡基本不變。

由此，新發(fā)布的39號(hào)文順應(yīng)改革需要，將無償劃轉(zhuǎn)的主體資格從純國資單位進(jìn)一步放寬到了國有控股企業(yè)。

新發(fā)布的39號(hào)文第5條規(guī)定：國有控股、實(shí)際控制企業(yè)內(nèi)部實(shí)施重組整合，經(jīng)國家出資企業(yè)批準(zhǔn)，該國有控股、實(shí)際控制企業(yè)與其直接、間接全資擁有的子企業(yè)之間，或其直接、間接全資擁有的子企業(yè)之間，可比照國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理相關(guān)規(guī)定劃轉(zhuǎn)所持企業(yè)產(chǎn)權(quán)。

進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)不得失去國資控股地位

國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。進(jìn)入新發(fā)展階段，國有企業(yè)在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、在有效應(yīng)對(duì)百年未有之大變局進(jìn)程中，承擔(dān)著艱巨而光榮的重要使命和任務(wù)。

因此，新發(fā)布的39號(hào)文第2條明確規(guī)定：主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的子企業(yè)，不得因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資失去國有資本控股地位。

同時(shí)，新發(fā)布的39號(hào)文還明確了國家出資企業(yè)在內(nèi)部重組整合中涉及該類企業(yè)時(shí)可自行審批的情形；

國家出資企業(yè)內(nèi)部重組整合中涉及該類企業(yè)時(shí)，以下情形可由國家出資企業(yè)審核批準(zhǔn)：

（1）企業(yè)產(chǎn)權(quán)在國家出資企業(yè)及其控股子企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的。

（2）國家出資企業(yè)直接或指定其控股子企業(yè)參與增資的。

（3）企業(yè)原股東同比例增資的。

新規(guī)旨在助力國有資產(chǎn)專業(yè)化重組整合進(jìn)一步落地

其他情形由國家出資企業(yè)報(bào)同級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

原32號(hào)令規(guī)定：對(duì)主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資行為，須由國家出資企業(yè)報(bào)同級(jí)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

前后對(duì)比，可以看出：對(duì)于重要企業(yè)控股權(quán)的堅(jiān)持，得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

進(jìn)一步明確加快存量資產(chǎn)盤活和流動(dòng)的工作要求

新發(fā)布的39號(hào)文第3條規(guī)定：國家出資企業(yè)及其子企業(yè)通過發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs盤活存量資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)做好可行性分析，合理確定交易價(jià)格，對(duì)后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)防范作出安排，涉及國有產(chǎn)權(quán)非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓按規(guī)定報(bào)同級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

以上主要針對(duì)非公開產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)事宜，此外，新發(fā)布的39號(hào)文還針對(duì)公開交易流轉(zhuǎn)作出新的規(guī)定，重點(diǎn)是調(diào)整優(yōu)化了信息披露方式、啟動(dòng)條件、時(shí)長(zhǎng)及無形資產(chǎn)管理要求等。

（一）信息披露方式可以采取預(yù)披露與正式披露相結(jié)合。

原32號(hào)令第39條規(guī)定：企業(yè)增資通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外披露信息公開征集投資方，時(shí)間不得少于40個(gè)工作日。

為提高增資交易效率，新發(fā)布的39號(hào)文將企業(yè)增資信息披露方式變更為可采取預(yù)披露和正式披露相結(jié)合，并明確相應(yīng)披露要求。

新發(fā)布的39號(hào)文第6條規(guī)定：企業(yè)增資可采取信息預(yù)披露和正式披露相結(jié)合的方式，通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站分階段對(duì)外披露增資信息，合計(jì)披露時(shí)間不少于40個(gè)工作日，其中正式披露時(shí)間不少于20個(gè)工作日。信息預(yù)披露應(yīng)當(dāng)包括但不限于企業(yè)基本情況、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、近3年審計(jì)報(bào)告中的主要財(cái)務(wù)指標(biāo)、擬募集資金金額等內(nèi)容。

（二）信息預(yù)披露時(shí)點(diǎn)可以提前到最終批準(zhǔn)程序之前。

原32號(hào)令第13條規(guī)定：因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個(gè)工作日內(nèi)，通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息預(yù)披露，時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。

隨著中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度不斷完善，法人治理逐步做實(shí)，國有企業(yè)公司治理能力不斷增強(qiáng)。新發(fā)布的39號(hào)文在合理提示審批不確定性風(fēng)險(xiǎn)后，提出可以將國資交易的信息預(yù)披露時(shí)點(diǎn)前移，以促進(jìn)交易意向方更早地了解交易信息，提高交易效率。

新發(fā)布的39號(hào)文第7條規(guī)定：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可在產(chǎn)權(quán)直接持有單位、企業(yè)增資可在標(biāo)的企業(yè)履行內(nèi)部決策程序后進(jìn)行信息預(yù)披露，涉及需要履行最終批準(zhǔn)程序的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)提示。

（三）縮短僅調(diào)整轉(zhuǎn)讓底價(jià)項(xiàng)目的信息重新披露時(shí)長(zhǎng)。

原32號(hào)令第18條規(guī)定：信息披露期滿未征集到意向受讓方的，可以延期或在降低轉(zhuǎn)讓底價(jià)、變更受讓條件后重新進(jìn)行信息披露。降低轉(zhuǎn)讓底價(jià)或變更受讓條件后重新披露信息的，披露時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。

新發(fā)布的39號(hào)文第8條規(guī)定：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目信息披露期滿未征集到意向受讓方，僅調(diào)整轉(zhuǎn)讓底價(jià)后重新披露信息的，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓披露時(shí)間不少于10個(gè)工作日，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓披露時(shí)間不少于5個(gè)工作日。

（四）明確規(guī)范國資實(shí)控權(quán)轉(zhuǎn)移以后的參股類企業(yè)嚴(yán)禁再使用國企名義和原有字號(hào)等。

《國務(wù)院國資委關(guān)于中央企業(yè)加強(qiáng)參股管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》【國資發(fā)改革規(guī)〔2019〕126號(hào)】第9條規(guī)定：規(guī)范字號(hào)等無形資產(chǎn)使用。加強(qiáng)無形資產(chǎn)管理，嚴(yán)格規(guī)范無形資產(chǎn)使用，有效維護(hù)企業(yè)權(quán)益和品牌價(jià)值。不得將字號(hào)、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等提供給參股企業(yè)使用。產(chǎn)品注冊(cè)商標(biāo)確需授權(quán)給參股企業(yè)使用的，應(yīng)嚴(yán)格授權(quán)使用條件和決策審批程序，并采取市場(chǎng)公允價(jià)格。

新發(fā)布的39號(hào)文進(jìn)一步從交易流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)無形資產(chǎn)的管理提出要求，并明確規(guī)定應(yīng)在信息披露和交易合同中予以體現(xiàn)。

新發(fā)布的39號(hào)文第9條規(guī)定：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資導(dǎo)致國家出資企業(yè)及其子企業(yè)失去標(biāo)的企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的，交易完成后標(biāo)的企業(yè)不得繼續(xù)使用國家出資企業(yè)及其子企業(yè)的字號(hào)、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等無形資產(chǎn)，不得繼續(xù)以國家出資企業(yè)子企業(yè)名義開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。上述要求應(yīng)當(dāng)在信息披露中作為交易條件予以明確，并在交易合同中對(duì)工商變更、字號(hào)變更等安排作出相應(yīng)約定。

通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行場(chǎng)內(nèi)公開交易，主要目的是通過公開披露交易信息，征集多個(gè)意向交易方，實(shí)現(xiàn)公開公正公平競(jìng)爭(zhēng)，并借此發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，防止國有資產(chǎn)流失。