鄧達奇

（深圳市社會科學院 政法研究所，廣東 深圳 518028）

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，不僅在法律制度層面影響到我國國家機關(guān)權(quán)力的架構(gòu)與配置，而且在政治層面重塑我國政權(quán)組織形式，其涉及面之廣、影響之深，亟待學界從各個層面進行深入研究。國家監(jiān)察體制與行政公益訴訟制度兩大重大改革在推進的時間節(jié)點上具有諸多重合之處①行政公益訴訟制度推動的時間相對較早，前期經(jīng)過較長時間的理論探討。2014年10月，黨的十八屆四中全會部署“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”；2015年7月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議決定授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作；2017年6月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，在法律上正式確立了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度；2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合頒布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。國家監(jiān)察體制改革的決定來得比較突然，推進速度較快。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在三省市部署試點國家監(jiān)察體制改革；2017年11月，第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定；2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》的第五次修正案以及《中華人民共和國監(jiān)察法》，正式確立國家監(jiān)察制度。。兩者之間不可避免地發(fā)生某些關(guān)聯(lián)——對于檢察機關(guān)而言，前者是“削權(quán)”，后者是“增權(quán)”，一減一增，在某種程度上發(fā)生沖抵，對作為行政公益訴訟原告的檢察機關(guān)必定發(fā)生關(guān)聯(lián)影響，進而影響到行政公益訴訟結(jié)構(gòu)。本文需要回答的問題是：監(jiān)察體制改革對行政公益訴訟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了何種影響？這些影響是如何發(fā)生的？在國家監(jiān)察體制逐漸成熟的情況下，我國行政公益訴訟結(jié)構(gòu)將如何進一步調(diào)整和完善，以發(fā)揮行政公益訴訟最佳效應(yīng)？對這些問題的研究與回答，對進一步推動國家監(jiān)察體制的改革以及我國行政公益訴訟制度的完善具有重要意義。

一、既往對行政公益訴訟研究的觀點與分析

行政公益訴訟制度的研究主要經(jīng)歷了三個階段：其一，初創(chuàng)時期，如行政訴訟法創(chuàng)建與實施時期；其二，爭鳴時期，學界開始探討建立公益訴訟制度；其三，推行公益訴訟試點之后，行政公益訴訟研究迅速升溫，成為新的學術(shù)增長點。綜觀這些研究成果，我國學者提出了諸多預判性見解。但是，從近年來（尤其是在提出建立國家監(jiān)察委體制后）行政公益訴訟實踐實際來看，學界諸多預判在某種程度上可能存在一定的誤區(qū)。

（一）誤區(qū)一：行政公益訴訟案件數(shù)量不足

學界一般認為行政公益訴訟案件的提起將會受到諸多因素的約束，如受案范圍過窄、發(fā)現(xiàn)案件線索有限、原告資格限制等，將導致案件數(shù)量的不足，最終很難發(fā)揮行政公益訴訟的功能。

第一，有學者認為行政公益訴訟受案范圍過窄會導致案件數(shù)量不足。訴訟受案范圍小，訴訟案件數(shù)量自然會相應(yīng)地減少。2015年7月出臺的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》把行政公益訴訟受案范圍界定為“生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”，引發(fā)了不少學者的爭議：“我們不得不承認以上受案范圍過于狹窄，其中缺乏許多亟待保護的公共利益，如弱勢群體權(quán)益保護和食品安全保護?！保?］2017年6月修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》將檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍擴展到“食品藥品安全”這一范圍。諸多學者圍繞新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍中的“等”內(nèi)領(lǐng)域還是“等”外領(lǐng)域進行了深入討論，兩種觀點看似對立，但是內(nèi)在隱含的核心思想?yún)s是一致的：《中華人民共和國行政訴訟法》條文設(shè)定行政公益訴訟的受案范圍過窄，檢察機關(guān)作為受限。

第二，有學者認為行政公益訴訟案件線索有限會導致案件數(shù)量不足。發(fā)現(xiàn)和收集案件線索，是增加行政公益訴訟案件數(shù)量的前提。依照《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》和新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)所掌握的線索必須是“在履行職責中”發(fā)現(xiàn)?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十八條對“履行職責”進行了界定：“人民檢察院履行職責包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責。”這就大大限制了行政公益訴訟案件的線索來源，由此導致“行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)難、轉(zhuǎn)化難、成案難，是各地檢察機關(guān)在開展公益訴訟時遇到的共同難題”［2］。在國家監(jiān)察體制改革前，檢察機關(guān)通過內(nèi)部反貪污反瀆職等部門移交案件線索，從而發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件——這是行政公益訴訟案件的主要線索來源。但在國家監(jiān)察體制改革后，公職人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)整體轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會，從而切斷了檢察機關(guān)獲得案件的線索，使得行政公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)更加困難［3］。

第三，有學者認為行政公益訴訟的原告資格限制會導致案件數(shù)量不足。我國公益訴訟原告資格只向檢察機關(guān)開放，是為了防范全民訴訟導致的訴訟案件激增。對于誰有資格提起行政公益訴訟，學界產(chǎn)生過“一元論”“二元論”“多元論”等幾種觀點的爭鳴，但最終認為檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟的原告具有天然的優(yōu)勢。不同的是，是否須把檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟唯一主體問題，除開少數(shù)人持“一元論”觀點外，絕大多數(shù)持“二元論”“三元論”論者，都贊成不能僅僅把行政公益訴訟原告資格限定為檢察機關(guān)，認為需要“借鑒域外經(jīng)驗以及根據(jù)我國法律制度的特點，可以將行政公益訴訟的適格原告定位于公民、社會組織以及國家檢察機關(guān)”［4］。即使在2017年《中華人民共和國行政訴訟法》修改之后，這些論者仍對我國當前法律規(guī)定原告資格“一元論”表示擔憂，“由檢察機關(guān)擔當行政公益訴訟的唯一起訴人做法，已經(jīng)暴露出不少問題”［5］。因此，“從訴訟啟動機制看，我國公益訴訟可以客觀訴訟為基礎(chǔ)，繼續(xù)擴大提起公益訴訟主體范圍，加大維護法制秩序的力度”［6］。

根據(jù)以上學者的研究結(jié)論，可以預測行政公益訴訟案件數(shù)量應(yīng)該受到各種條件的限制而不至于太多，至少增長速度不會太快。尤其是2018年出臺并實施《中華人民共和國監(jiān)察法》后，職務(wù)犯罪偵查權(quán)等都已經(jīng)整體轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會，案件線索應(yīng)該減少一大半。按理說，這一年的行政公益訴訟案件數(shù)量應(yīng)該大大減少。但事實上并非如此。根據(jù)2019年最高人民檢察院在全國人大會議上所作的工作報告，2018年全年立案辦理公益訴訟案件113160件，其中民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，已做到了全國縣級檢察院辦理公益訴訟案件全覆蓋。這個案件數(shù)量之多應(yīng)該是出乎意料的。根據(jù)2018年最高人民檢察院在全國人大會議上所作的工作報告，2017年7月以來，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件為10925件（包括行政公益訴訟案件）。當然，這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)只是截至2017年上半年。依此計算，如果把這半年時間折算成1年，那么1年也就大約是2萬余件，則2018年的案件數(shù)量與2017年比較，增長了近5倍。如果從公益訴訟試點的2015年開始統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)，此后每年的案件數(shù)量都在加速度增長①自2015年7月開展公益訴訟試點以來，截至2016年4月，各試點地區(qū)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索703件，其中行政公益訴訟案件線索554件，參見劉子陽《穩(wěn)步推進試點325起案件啟動訴前程序——全國檢察已提起公益訴訟15件》，載《法制日報》2016年4月14日第3版。。在行政公益訴訟正式實施的第1年，行政公益訴訟案件幾乎占了整個檢察機關(guān)辦理公訴案件的十分之一，可見行政公益案件數(shù)量之多。

（二）誤區(qū)二：檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的動力不足

諸多學者認為檢察機關(guān)缺少提起行政公益訴訟的內(nèi)在動力，并對這一結(jié)論進行了理論論證。

第一，有學者認為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟內(nèi)源性動力不足。行政公益訴訟作為一項政治任務(wù)，是我國行政公益訴訟推進過程的一大特征。先由中共中央提出，再經(jīng)全國人大授權(quán)，最后由最高人民檢察院制定具體實施方案。地方檢察機關(guān)幾乎沒有參與到公益訴訟改革之中［7］。各級檢察機關(guān)及工作人員自主性明顯不足，會挫傷其參與行政公益訴訟制度實踐的積極性。在試點時期，“有極少數(shù)檢察機關(guān)過于積極地尋求行政公益訴訟案件線索，主要還是因為在試點地區(qū)，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟被作為一項政治任務(wù)，檢察機關(guān)面臨著一些政治上、管理上的壓力，并不具有長期性和全局性”［8］。隨著試點工作完成，行政公益訴訟由于缺乏內(nèi)源性動力，后續(xù)的積極性將逐漸降低。

第二，有學者認為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的資源配置不足。當前檢察機關(guān)辦理行政公益案件的機構(gòu)主要由民行檢察部門負責。受傳統(tǒng)檢察機關(guān)工作職權(quán)分配的影響，民事行政檢察部門在檢察機關(guān)內(nèi)一直是一個“弱勢”部門，所配置的工作人員以及辦案經(jīng)費等都相對比較少。公益訴訟案件不斷增長，案多人少的矛盾加劇。“與作為被調(diào)查對象的行政機關(guān)相比，相關(guān)檢察機關(guān)辦案人員的行政法規(guī)及行政規(guī)范文件知識儲備也明顯不足，這就造成檢察機關(guān)在認定‘行政主體違法或不作為’時存在知識困難。這方面，檢察人員明顯不如行政人員?！保?］因此，檢察機關(guān)提起公益訴訟面臨的主要問題，并非檢察機關(guān)管得太多、太寬，而是很多檢察機關(guān)對這項工作存在畏難情緒，或是囿于自身執(zhí)法資源等方面的限制，缺乏積極性。

諸多學者認為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是一項政治任務(wù)，內(nèi)源性動力不足，而自身又受到資源配置諸多限制，造成行政公益訴訟重重困難，這會不斷消磨檢察機關(guān)提起公益訴訟的積極性。但從行政公益訴訟實踐來看，2019年《最高人民檢察院工作報告》提到，“中國特色公益訴訟檢察之路，開局效果良好”。僅僅在1年時間內(nèi)，檢察機關(guān)辦理了10余萬件行政公益訴訟案件。試點工作結(jié)束后，在已經(jīng)完成試點任務(wù)而沒有明顯強制性的情況下，檢察機關(guān)仍然還在積極主動地提起行政公益訴訟。事實上，在很多時候，檢察機關(guān)還積極發(fā)揮了主觀能動性，不僅積極主動去尋找案件線索，甚至還去“培育”案件①有學者指出：“當下行政公益訴訟制度尚處于萌芽階段，各地為實現(xiàn)行政公益訴訟案件的突破，甚有所謂找不到案件乃至‘培育’案件的情形發(fā)生。”參見邢昕《行政公益訴訟啟動標準：基于74份裁判文書的省思》，載《行政法學研究》2018年第6期。。而且，在實踐中進行制度創(chuàng)新，也會推動行政公益訴訟不斷往前發(fā)展。這就足以說明，諸多學者的理論目前存在誤區(qū)。

（三）誤區(qū)三：檢察機關(guān)在行政公益訴訟中權(quán)威不足

諸多學者認為檢察機關(guān)在行政公益訴訟中權(quán)威不足，理由是檢察建議沒有剛性法律效力、行政公益訴訟法院判決難以執(zhí)行、檢察機關(guān)在行政公益訴訟中調(diào)查取證難。

第一，有學者認為檢察建議沒有剛性法律效力。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為違法損害公共利益時，可以對行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，被稱為行政公益訴訟的訴前程序。有學者指出，由于該檢察建議并不具有嚴格的法律約束力，在檢察機關(guān)收到檢察建議后，行政機關(guān)往往對此不予理睬；“實際上，在行政公益訴訟案件的具體辦案中，檢察機關(guān)的監(jiān)督十分缺乏剛性，訴前檢察建議缺少必要的強制性措施”［10］。隨著監(jiān)察體制改革的完成，原屬于檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)已整體轉(zhuǎn)移到監(jiān)察機關(guān)，“傳統(tǒng)案源渠道與適格案件類型均會受到限縮，內(nèi)部銜接機制將變?yōu)橥獠繀f(xié)調(diào)機制，檢察建議的威懾效果也將大為降低”［11］。

第二，有學者認為行政公益訴訟法院判決難以執(zhí)行。在行政機關(guān)不依法履行職責的情況下，法律又賦予了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力。學者一般認為，進入到訴訟程序后，檢察機關(guān)由于其特殊地位，一般在訴訟中比較容易勝訴，但是行政公益訴訟判決執(zhí)行仍然是難點?！肮嬖V訟案件的裁判執(zhí)行一般具有數(shù)額大、周期長、可替代等特點，在此過程中，需要檢察機關(guān)進行監(jiān)督予以保障。但監(jiān)督延伸的環(huán)節(jié)多、時間長、效果難以預料，因此相比其他案件裁判的執(zhí)行監(jiān)督，公益訴訟裁判執(zhí)行監(jiān)督難度更大。”［12］

第三，有學者認為檢察機關(guān)在行政公益訴訟中調(diào)查取證難。學者一般認為，根據(jù)最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合出臺的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時應(yīng)當提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料”。但當前《中華人民共和國行政訴訟法》等法律并沒有為檢察機關(guān)在行政公益訴訟案件中調(diào)查取證提供明確法律依據(jù)，只能依據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等一些法律位階效力較低的司法規(guī)范和司法解釋進行調(diào)查取證。這些規(guī)范性法律文件規(guī)定的“檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)”條款有“自我授權(quán)”之嫌，對行政機關(guān)是否有約束力，尚且存疑。從實踐來看，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證主要依照民事訴訟法進行，檢察機關(guān)不得對調(diào)查對象采取強制性措施，如查封、凍結(jié)、扣押財產(chǎn)及限制人身自由等。加之行政公益訴訟案件中委托鑒定、評估損失等費用較高，現(xiàn)場勘驗專業(yè)性不足等原因，勢必造成檢察機關(guān)取證難。若行政機關(guān)消極抵觸、不予配合，在法律層面并無不當，而調(diào)查取證工作則會因此陷入僵局，造成行政公益訴訟難以開展［13］。尤其是在國家監(jiān)察體制改革后，對檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離，客觀上進一步減弱檢察權(quán)威，給尚不成熟的行政公益訴訟帶來挑戰(zhàn)，使檢察機關(guān)對行政機關(guān)違法失職行為的監(jiān)督和調(diào)查更為不易［14］。

從行政公益訴訟實踐結(jié)果來看，學者以上判斷并不準確。2019年最高人民檢察院在全國人大會議上所作的工作報告顯示：檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議101254件，其中97.2%得到采納。如長沙市柏家洲地處湘江飲用水源一級保護區(qū)，卻出現(xiàn)污水直排現(xiàn)象。檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，有關(guān)部門全力落實，迅即搬遷島民、拆除違建、清理餐飲船舶，攜手打了一場“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”。對于行政公益訴訟法院判決書執(zhí)行問題，從現(xiàn)有實例來看，基本上都得到較好的執(zhí)行。在檢察機關(guān)調(diào)查取證方面，從實際案件辦理情況來看，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟所提交的證明材料，在國家和社會公共利益受到侵害證明責任的承擔上，遠遠超出“初步證明材料”的要求［15］。因此，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具有較高的權(quán)威，檢察建議剛性約束力不足、調(diào)查取證困難的問題并不如學者所認為的那樣普遍。

二、監(jiān)察體制改革對行政公益訴訟結(jié)構(gòu)的影響

行政公益訴訟結(jié)構(gòu)是指檢察機關(guān)（原告）、行政機關(guān)（被告）、法院以及利害關(guān)系人即第三人（公眾）等訴訟主體之間的關(guān)系及其組合方式，具體可以用圖1表示。

圖1 行政公益訴訟結(jié)構(gòu)理想模型

從行政公益訴訟結(jié)構(gòu)理想模型來看，行政公益訴訟結(jié)構(gòu)主要用于分析訴訟階段的問題，對于檢察建議階段（訴前程序）似乎并不太關(guān)注，因此對于絕大多數(shù)通過檢察建議就能得到處理的行政公益訴訟案件而言，并沒有多少價值。但事實并非如此。提起檢察建議階段與提起訴訟階段密不可分，相互推動。檢察建議是訴訟的必經(jīng)程序，訴訟是檢察建議的后盾。檢察建議為訴訟開辟了道路，而訴訟為檢察建議的有效性提供了權(quán)威（權(quán)力）保障①這里用“權(quán)威”是要表明，雖然檢察建議沒有剛性的法律約束力，但是由于訴訟階段的存在，可以為檢察建議提供一種“權(quán)威”。一旦行政機關(guān)沒有對檢察建議進行積極回應(yīng)，行政機關(guān)就有被訴訟的風險。。而無論是“道路”還是“權(quán)威”的發(fā)生，都能在訴訟結(jié)構(gòu)中找到其發(fā)生的依據(jù)來源。在行政公益訴訟結(jié)構(gòu)中，行政機關(guān)與法院都處于被動地位，而作為公共利益的所有者又被“隱藏”于民間難以出面。檢察機關(guān)就成了整個行政公益訴訟結(jié)構(gòu)的主宰者，是行政公益訴訟結(jié)構(gòu)中的“牛鼻子”。當前國家監(jiān)察體制改革產(chǎn)生的沖擊首先影響到檢察機關(guān)，原因在于監(jiān)察體制的構(gòu)架與原有的檢察機關(guān)之間形成了新的監(jiān)察法所規(guī)定確立的法律關(guān)系，更為重要的是發(fā)生了職權(quán)之間的重新排列組合，對檢察機關(guān)的影響最為深遠。抓住了檢察機關(guān)這一“牛鼻子”，就可以把握監(jiān)察體制改革與行政公益訴訟之間的關(guān)系。因此，分析國家監(jiān)察體制改革對行政公益訴訟結(jié)構(gòu)的影響，最主要的是分析監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)的影響，最后通過分析檢察機關(guān)如何把這種影響力傳導到行政公益訴訟結(jié)構(gòu)之中，進而探討監(jiān)察體制改革對整個行政公益訴訟結(jié)構(gòu)發(fā)生的影響。

（一）檢察權(quán)的減弱：國家監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)的正面沖擊

隨著國家監(jiān)察體制的建立，在宏觀層面，國家機關(guān)架構(gòu)由“一府兩院”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，標志著我國政治體制和政權(quán)組織形式發(fā)生了重大變化；在微觀層面，檢察機關(guān)不再通過立案偵查的方式來對公職人員進行法律監(jiān)督，所有公職人員包括檢察人員，都須受到國家監(jiān)察委的全面監(jiān)督，標志著“其所行使的‘刑事法律監(jiān)督’職能走向終結(jié)”［16］。國家監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)的沖擊，最直接的表現(xiàn)就是檢察權(quán)的功能性減弱。“就檢察機關(guān)內(nèi)部而言，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離無異于撩動了其最敏感的神經(jīng)，并在很大程度上滋生出普遍性的失落情緒?！薄爸卑椎卣f，監(jiān)察權(quán)對于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的吸收，似乎給檢察權(quán)營造了一種遭受打擊的情感氛圍?！保?7］失去職務(wù)偵查權(quán)，意味著檢察機關(guān)對偵查機關(guān)、法院、行政機關(guān)的監(jiān)督，只剩下了提出檢察建議、糾正違法通知、排除非法證據(jù)、提起抗訴等“柔性監(jiān)督手段”，而那種作為一種“剛性監(jiān)督手段”對國家公職人員的立案偵查權(quán)則不復存在，從而帶來了其他法律監(jiān)督權(quán)同時被削弱。

在國家監(jiān)察體制改革之前，檢察機關(guān)主要有三大職權(quán)：職務(wù)偵查權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。相對而言，職務(wù)偵查權(quán)權(quán)重最大。如學者所言：“長期以來，以反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)為內(nèi)核的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，作為一種帶有進攻性特質(zhì)的司法‘殺手锏’，被檢察機關(guān)視為自身地位的重要保障。”［18］之所以職務(wù)偵查權(quán)是檢察機關(guān)的“殺手锏”，原因在于檢察機關(guān)通過這種權(quán)力對國家公職人員進行監(jiān)督，行政機關(guān)乃至法院及其工作人員都會有所忌憚。況且，檢察機關(guān)集職務(wù)偵查權(quán)與公訴權(quán)于一體，在原來“一府兩院”的框架下其他國家機關(guān)難以對它形成制約。

根據(jù)憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。無論是職務(wù)偵查權(quán)、公訴權(quán)，還是訴訟監(jiān)督權(quán)，都源于此。但是，任何權(quán)力的實現(xiàn)不能僅憑一紙空文的規(guī)定，必須有一定物質(zhì)或精神上的憑借。檢察機關(guān)欲對行政機關(guān)、法院構(gòu)成有效監(jiān)督，必須能對這些機關(guān)構(gòu)成一定物質(zhì)或精神上的制約。在監(jiān)督法院方面，主要依憑的是提起抗訴，進而在法院內(nèi)部考核等方面形成制約和監(jiān)督。在監(jiān)督行政機關(guān)方面，則主要依憑職務(wù)犯罪偵查、批準逮捕與公訴，從而對行政機關(guān)及其工作人員形成制約和監(jiān)督。因此，可以說，檢察機關(guān)正是通過職務(wù)偵查權(quán)層層滲透到行政機關(guān)與法院，從而構(gòu)成了對其他國家機關(guān)的法律監(jiān)督。

由于行政機關(guān)掌控了大量公共資源，對它的監(jiān)督具有特殊意義：一方面對行政機關(guān)監(jiān)督需要比它更高的權(quán)力資源才能容易推進；另一方面如果能對行政機關(guān)進行監(jiān)督則能夠使自身獲得更多的公共資源。檢察機關(guān)行使的職務(wù)偵查權(quán)以及公訴權(quán)恰恰都能滿足上述兩個方面，也為尋求檢察權(quán)的擴張?zhí)峁┝擞辛ぞ?。正如學者所指出的那樣：職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置，本意在于保障其他法律監(jiān)督職責的有效實施，但可能在實踐中切割了該權(quán)限與公職廉潔性之間的必然聯(lián)系，其結(jié)果變成誘發(fā)檢察權(quán)的不自覺膨脹，繼而沖擊了程序關(guān)系的正?；?9］。

公權(quán)力應(yīng)是維護和保障公共利益的實現(xiàn)，而不能淪為權(quán)力機關(guān)以及個體謀求私人利益的工具。依此而言，檢察機關(guān)不能把檢察權(quán)異化為謀取自身地位與利益的工具。但是，在公共選擇理論看來，政府也與市場中的個人一樣，自利、理性并追求利益最大化，它們?yōu)榱斯餐娑Y(jié)成同盟，并試圖通過契約的形式不斷擴大自身利益。根據(jù)公共選擇理論，檢察機關(guān)的行為也就不難理解了。在司法進程中，公權(quán)力主體之間的程序性交往常常也帶有某些人格化的趨向，進而扭曲應(yīng)然的公正立場［20］?！皺z察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)基于鋒芒指向的特殊性，也常常構(gòu)成了檢察機關(guān)對外爭取利益最大化的有力‘籌碼’”［21］。在我國司法實踐中，檢察機關(guān)受外在諸多條件影響，檢察權(quán)并沒有如有些學者認為的那樣受到“異化”，反而在更多場合保持了司法謙抑原則。但不可否認的是，檢察機關(guān)所保有的這種職務(wù)偵查權(quán)則是保證其法律監(jiān)督實際效果的重要后盾。

在行政公益訴訟結(jié)構(gòu)中，其核心關(guān)系是檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督關(guān)系，也就是通過訴訟這一監(jiān)督方式對行政機關(guān)進行監(jiān)督，以保護公共利益。而其實際效果的取得，在根本上取決于檢察權(quán)與行政權(quán)的力量對比［22］。因此，檢察權(quán)的減弱，打破了檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的力量均衡，也就松動了檢察機關(guān)對法院的監(jiān)督權(quán)，從而帶來了行政公益訴訟結(jié)構(gòu)的重大變化，使得監(jiān)督效果減弱。諸多學者因此出現(xiàn)了上文提到的所謂“誤區(qū)”，如果純粹從檢察權(quán)減弱這一層面進行理解，這些判斷無疑是正確的。但是“誤區(qū)”畢竟是一種錯誤或失誤，因為這種判斷在很大程度上忽視了檢察機關(guān)對這種權(quán)力減弱的回應(yīng)。

（二）檢察權(quán)的再充實：檢察機關(guān)對國家監(jiān)察體制改革的回應(yīng)

國家監(jiān)察體制改革之后，失去了職務(wù)偵查權(quán)的檢察機關(guān)，如何對行政機關(guān)及其公職人員行使法律監(jiān)督權(quán)呢？這不僅是學者關(guān)注的問題，更是檢察機關(guān)自身關(guān)心的問題。

雖然檢察機關(guān)失去了職務(wù)偵查權(quán)，但是憲法所賦予的法律監(jiān)督權(quán)仍然得以保留，這就為檢察機關(guān)開展監(jiān)督提供了憲法依據(jù)。在此背景下，檢察機關(guān)須積極調(diào)整思路，將工作重心轉(zhuǎn)移到公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)上來，以應(yīng)對體制改革帶來的新變化。而恰在此時，行政公益訴訟從試點轉(zhuǎn)向了正式立法實施階段，這就為檢察權(quán)的再擴張?zhí)峁┝似鯔C。

如果說，2016年前后主要由最高檢察機關(guān)組織激勵各級檢察機關(guān)推動行政公益訴訟制度的實施，地方各級檢察機關(guān)提起行政公益訴訟也就有點強人所難，但國家監(jiān)察體制改革啟動后，這種帶有一定強制性政治任務(wù)的行政公益訴訟逐漸演化成了整個檢察系統(tǒng)的一種內(nèi)在訴求，主動性得到了陡然提升。數(shù)據(jù)顯示：在行政公益訴訟試點第14個月，即2016年8月之前，行政公益訴訟摸排線索和辦理訴前程序案件數(shù)量均呈現(xiàn)平穩(wěn)上升態(tài)勢，但是2個月后，即2016年10月開始，數(shù)量陡然上升［23］。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在三省市部署試點國家監(jiān)察體制改革。這里面可能有一定的巧合性，但案件數(shù)量從平穩(wěn)增加到陡然上升，這里面必然受到了外界的沖擊，而國家監(jiān)察體制改革是一個不可忽視的因素。2018年后，行政公益訴訟案件繼續(xù)“爆發(fā)式增長”，也可印證這一點。因此可以說，到2018年前后，也即監(jiān)察制度試點工作完成之后，地方各級檢察機關(guān)已經(jīng)開始意識到職務(wù)偵查權(quán)轉(zhuǎn)移之后，檢察機關(guān)面臨權(quán)力轉(zhuǎn)移與旁落的問題，而行政公益訴訟無疑為檢察權(quán)再擴張尋找到突破口。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟也就從自發(fā)走向自覺，也就呈現(xiàn)出諸多學者沒有預判到的結(jié)果。檢察機關(guān)克服重重困難，試圖在行政公益訴訟中通過各種方式不斷擴張檢察權(quán)，以填補監(jiān)察體制改革帶來的制度漏洞。

第一，通過多種渠道摸排收集行政公益訴訟案件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等法律法規(guī)規(guī)定為在“履行職責”中發(fā)現(xiàn)案件線索，但事實上檢察機關(guān)并不完全受此限制。在試點時期，各級檢察機關(guān)就開始通過多種方式積極摸排各種案件線索。各地方檢察機關(guān)通過加大宣傳、走訪行政機關(guān)、啟動專項行動等措施，從各個渠道盡可能獲取更多的案件線索［24］。在實踐中采用了大量方式發(fā)現(xiàn)各種案件線索，具體的方式包括：（1）在履行犯罪偵查等職責中發(fā)現(xiàn)案件線索。（2）在開展專項檢察監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)案件線索。（3）借助“兩法銜接”等信息共享平臺，對重點領(lǐng)域行政執(zhí)法信息進行集中排查從而獲取的案件線索。（4）在檢察機關(guān)日常的控告舉報工作中追蹤相關(guān)線索。（5）從新聞媒體報道中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索［25］?？梢?，檢察機關(guān)實現(xiàn)了行政公益訴訟案件發(fā)現(xiàn)線索渠道多樣化。

當然，從法律規(guī)定來看，檢察機關(guān)這些做法也很難說是違法違規(guī)收集案件線索，因為“履行職責”對檢察機關(guān)而言是一個非常寬泛的概念，即使《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十八條對“履行職責”作了具體界定，但這種界定也相對模糊，“包括”“等”這些表述都為檢察機關(guān)走訪行政機關(guān)等各種部門發(fā)現(xiàn)和收集案件線索留下了入口。如果依照有些學者的提議，把“履行職責中”作較寬泛的界定，即包括檢察機關(guān)在查辦相關(guān)案件中發(fā)現(xiàn)的問題線索，人大、政協(xié)、黨委、政府等移送的案件線索，以及公民、法人、其他組織控告申訴中提出的案件線索等［26］，也未嘗不可?？梢?，在發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索方面，雖然國家監(jiān)察制度改革后會帶來一些影響，但是通過檢察機關(guān)的努力仍然不構(gòu)成很大的問題。

第二，通過多種方式重新擴大檢察機關(guān)權(quán)威。檢察機關(guān)面對職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移以及檢察權(quán)威的削減，并不是無動于衷，而是通過多種方式擴大其權(quán)威，在行政公益訴訟中重新樹立了新的權(quán)威。

一是積極爭取當?shù)攸h委與政府的支持。地方黨委與政府的保駕護航，是檢察機關(guān)順利開展行政公益訴訟、發(fā)揮行政公益訴訟功能最重要的條件。這是檢察機關(guān)開展行政公益訴訟取得成功的經(jīng)驗之談。為此，諸多地方黨委與政府出臺了支持檢察機關(guān)開展公益訴訟相關(guān)文件①例如，吉林省委出臺了《關(guān)于支持全面開展檢察機關(guān)提起公益訴訟工作推動法治吉林建設(shè)的意見》，以“紅頭文件”的形式專門支持檢察機關(guān)提起公益訴訟。有了這樣的文件，檢察機關(guān)就有了依據(jù)，這為開展行政公益訴訟提供了有力保障。。有些具體案件得到了當?shù)攸h委與政府支持，無疑大大增加了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的權(quán)威，如貴州省錦屏縣檢察院訴錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案，法院依法判決確認縣環(huán)保局行為違法。法院判決生效后三天，錦屏縣委發(fā)文免去楊正準的環(huán)保局黨組書記、成員一職，以及局長一職［27］。該案在當?shù)禺a(chǎn)生了巨大影響。此后，該縣檢察機關(guān)提出的檢察建議，都得到了行政機關(guān)的高度重視。

二是創(chuàng)立檢察約談機制。面對檢察建議約束力不足的情況，諸多地方檢察機關(guān)創(chuàng)立了檢察約談機制。人民檢察院提出檢察建議后，行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)對檢察建議未予回復、不認真整改、違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，或違法結(jié)果沒有糾正的，人民檢察院認為確有必要的，可以約談行政機關(guān)相關(guān)負責人。經(jīng)過約談之后，檢察建議的約束力得到了大大提高。

三是加大行政公益訴訟案件庭審宣傳力度。由于行政公益訴訟是我國訴訟的一種新形式，許多案件都具有開創(chuàng)性意義，這就為案件審判宣傳提供了亮點，也對檢察機關(guān)樹立新權(quán)威起著重要作用①例如，作為最高人民檢察院確定的示范庭，湖北省十堰市鄖陽區(qū)檢察院訴區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟一案庭審期間，當?shù)卣M織了70余名相關(guān)行政機關(guān)負責人到庭旁聽，林業(yè)局局長當庭就其怠于履職行為向大家鞠躬道歉，庭審結(jié)束后，旁聽人員紛紛表態(tài)要以此為鑒，在今后要嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，切實維護法律權(quán)威，維護國家和社會公共利益。參見張劍文《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點情況實證研究》，載《行政法論叢（21）》，法律出版社2017年版，第24頁。。這種具有儀式的庭審宣傳，無疑為檢察機關(guān)擴大權(quán)威加了籌碼。

四是加強“兩法銜接”機制。“兩法銜接”機制，主要是指工商、稅務(wù)、煙草、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等行政執(zhí)法機關(guān)在依法查處行政違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，依法向公安機關(guān)、檢察機關(guān)等司法機關(guān)移送案件的一種工作銜接機制——監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)面臨著與監(jiān)察機關(guān)加強銜接的問題。通過加強“兩法銜接”，進一步提升檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督能力。

通過上述方式，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的權(quán)威得到了很大提高，其發(fā)出的檢察建議基本得到了有效落實②統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2016年9月，試點地區(qū)檢察機關(guān)辦理的1668件訴前程序案件中，行政公益訴前程序案件1591件，有關(guān)行政機關(guān)回復意見1348件（尚未到一個月回復期的243件），行政機關(guān)糾正違法或履行職責1214件，采納率達72.8%。2017年1月發(fā)布的試點一年半工作情況顯示，試點地方檢察機關(guān)共辦理行政公益訴訟訴前程序案件3763件，督促行政機關(guān)糾正行政違法行為或依法履行職責2838件，通過訴前程序，75.4%的行政機關(guān)糾正了行政違法行為。參見張劍文《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點情況實證研究》，載《行政法論叢（21）》，法律出版社2017年版，第29頁。。2019年最高人民檢察院在全國人大會議上所作的工作報告指出：2018年共辦理訴前程序案件102975件，其中向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議101254件，97.2%得到采納。從這些數(shù)據(jù)來看，檢察建議的采納率越來越高，其法律剛性變強，檢察機關(guān)通過自身努力在行政公益訴訟中取得了足夠的權(quán)威地位。

第三，通過多種途徑解決調(diào)查取證難的問題。檢察機關(guān)調(diào)查取證難，事實上與檢察機關(guān)地位密切相關(guān)。在職務(wù)犯罪偵查中，檢察機關(guān)由于具有獨特的優(yōu)勢地位，調(diào)查取證困難相對較少。在職務(wù)偵查權(quán)轉(zhuǎn)移之后，加上又是類似于訴訟原告的檢察機關(guān)，在行政公益訴訟中調(diào)查取證的難度加大。但經(jīng)過檢察機關(guān)的努力，基本上解決了調(diào)查取證難的問題。

一是行政公益訴訟中基本上保留了“舉證責任倒置”的規(guī)定，行政機關(guān)仍然需要在訴訟中承擔主要舉證責任，檢察機關(guān)只需要提交行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為致使公共利益受到侵害的初步證明材料。具體而言，檢察機關(guān)提起檢察建議的證明標準是：“行政機關(guān)違法行使職權(quán)/不作為+致使國家利益或者公共利益受到侵害”，而進入訴訟的標準則是：檢察機關(guān)提起檢察建議后，行政機關(guān)“不依法履行職責+國家或社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)”［28］。這些程序?qū)ψC據(jù)標準要求并不高。

二是檢察機關(guān)自我授予“法定”調(diào)查權(quán)。為了配合檢察機關(guān)在公益訴訟中承擔的舉證責任，試點期間最高人民檢察院頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，授予檢察機關(guān)在調(diào)查取證過程中廣泛的權(quán)力，除不得采用限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施外，其他各種調(diào)查手段與措施③例如，調(diào)閱與復制行政執(zhí)法卷宗材料、詢問行政機關(guān)相關(guān)人員以及行政相對人等都可以采用。都可以采用，從這些手段來看，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具備了明顯的優(yōu)勢。雖然該辦法因試點結(jié)束而失去了法律效力，但是檢察機關(guān)在后面的調(diào)查取證中基本上還是依據(jù)該辦法。

三是發(fā)揮專家意見書的作用。在公益損害鑒定、環(huán)境損害鑒定方面，因為缺乏專項經(jīng)費，或因本地區(qū)專業(yè)鑒定機構(gòu)與被訴單位存在利益相關(guān)而不愿意出具鑒定報告或評估意見的，檢察機關(guān)則邀請相關(guān)專家出具意見書。

四是加強各部門之間的合作。針對公益訴訟案件確定管轄難、調(diào)查取證難、司法鑒定難等問題，最高人民檢察院會同最高人民法院出臺司法解釋，與生態(tài)環(huán)境部等九部委會簽協(xié)作意見。此外，河北、上海、廣西、陜西等地檢察機關(guān)與有關(guān)部門建立協(xié)作聯(lián)動機制。

第四，加強檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的資源配置。針對檢察院民行部門人員配置偏少、經(jīng)費不足的“弱勢”現(xiàn)狀，各地檢察機關(guān)采用從其他部門抽調(diào)精干人員成立專班的方式開展工作，行政公益訴訟人員不足的問題及時得到了解決，同時增加民行部門的辦案經(jīng)費，檢察機關(guān)內(nèi)部全力支持民行部門提起公益訴訟，確保行政公益訴訟工作得到順利開展。

總之，檢察機關(guān)通過各種努力，在行政公益訴訟方面開創(chuàng)了良好局面。從實踐來看，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟所提交的證明材料，已大大超出了法律法規(guī)的要求，沒有發(fā)現(xiàn)因證據(jù)不足而被駁回起訴的。檢察機關(guān)在行政公益訴訟中做到這一步，也足以說明檢察機關(guān)通過自身努力，完全可以比較暢通地進行調(diào)查取證?？梢?，雖然受國家監(jiān)察體制改革的影響，檢察機關(guān)被剝離職務(wù)偵查權(quán)而受到較大沖擊，但是由于檢察機關(guān)的積極回應(yīng)，極大地減少了這種沖擊，通過行政公益訴訟的方式仍然構(gòu)成了對行政機關(guān)較有力的法律監(jiān)督。

三、行政公益訴訟結(jié)構(gòu)的重塑

國家監(jiān)察體制改革對檢察權(quán)造成了“劇烈”沖擊，但是經(jīng)檢察機關(guān)的努力又最大限度地減少了這種沖擊，并且通過行政公益訴訟這一新的方式，在一定程度上擴張了檢察權(quán)，尋找到了檢察機關(guān)的一片新領(lǐng)地?，F(xiàn)在需要繼續(xù)追問的是，檢察機關(guān)為什么需要通過行政公益訴訟進行擴權(quán)，其背后的邏輯是什么？這種擴權(quán)的限度何在，以及對行政公益訴訟帶來了哪些副作用？這些問題之間相互關(guān)聯(lián)。本部分主要運用公共選擇理論對這些問題進行探討，試圖通過回答這些問題進一步促使行政公益訴訟結(jié)構(gòu)回歸正常軌道，實現(xiàn)公益訴訟的本身價值。

（一）公共選擇理論下行政公益訴訟結(jié)構(gòu)異變

公共選擇（Public Choice）理論興起于20世紀50、60年代。20世紀初，瑞典經(jīng)濟學家威克塞爾（Wicksel）對財政決策問題進行了研究，成為現(xiàn)代公共選擇理論的先驅(qū)者。而后，肯尼思·阿羅（K.J.Arrow）、布萊克（Duncan black）、布坎南（James M.Buchanan）、塔洛克（G.Tulk）等學者為公共選擇理論奠定了理論基礎(chǔ)。

公共選擇理論把經(jīng)濟學的方法與工具，擴大運用到集體或非市場決策等政治研究領(lǐng)域。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學的基本假設(shè)為前提，運用經(jīng)濟學原理與方法分析政府（包括立法機關(guān)、行政機關(guān)與司法機關(guān)）的決策行為、民眾的公共選擇行為，以及兩者之間的關(guān)系。具體而言，公共選擇理論主張主要包括以下幾個方面：（1）建立經(jīng)濟學經(jīng)濟理性人的假設(shè)，以此來詮釋政治運作及決策過程。（2）追求個人利益最大化是人們行為的最終目標，國家政府只是一個實現(xiàn)目標的工具。人們以這個工具為依托，一起進行公共決策和執(zhí)行。（3）個人是自身利益最佳判斷者與追求者，通過對政治參與的邏輯假設(shè)進行推演，綜合的個人利益最大滿足等同于公民的滿意度及民主政治的效益。（4）所謂的公共利益僅僅只是個人利益的總和，沒有個人利益也就無所謂公共利益［29］。

公共選擇理論在詮釋政府行為選擇以及公共行政管理等方面具有諸多無可比擬的優(yōu)越性。政府最終都由人民加以管理與運作，政府的行為選擇最終受制于政治家、公務(wù)員、議員、法官、檢察官等個人。無論這些人員的行為動機多么復雜多變——他們中也不乏熱衷于關(guān)注公共利益者，甚至不惜為公共利益、國家利益犧牲者——但是他們更多的是同市場中的消費者和廠商一樣，在有限的資源下作出有目的性的選擇的動機不會改變。在公共選擇理論下，政府行為的被假定為其工作人員的行為動機是最大化自己的福利。在沒有外在激勵的情況下，政府官員被假定具有通過擴大自己的部門規(guī)?；蛘呱殎碓黾悠錂?quán)力和聲望的動機［30］。

為此，公共選擇理論代表人物布坎南把政府行為歸納為三種不同的模式：（1）慈善行為模式。這種政府是以社會利益為其自身利益的，并且把社會利益最大化作為自己的政策目標，同時它又可以保持一種絕對的權(quán)威，不受任何約束。（2）巨物行為模式。在這一模式下，政府的目標便是追求自身利益的最大化，如最大政府規(guī)模、最大的財政收入，以滿足政府官員的生活和權(quán)力需求等。（3）民主行為模式。這種模式假定全體社會成員都通過選票的形式參與政治決策，而政府的行為則直接受制于民主投票［31］。在現(xiàn)代社會中，這三種理想化的政府行為模式，在實際政府運作中都難以單獨存在，經(jīng)常糾纏在一起。如果是單純巨物行為模式，政府就失去了其存在的合法性基礎(chǔ)；如果單純是慈善行為模式，政府就失去了其發(fā)展的動力基礎(chǔ)。

以上理論可用于理解行政公益訴訟中檢察機關(guān)及其職員的行為選擇。在行政公益訴訟試點時期，推動行政公益訴訟的主要動力來自黨中央和國家政府的高層推動。由于行政公益訴訟是檢察機關(guān)新增職責，需要“額外”成本來加以承擔，在沒有“額外”收益的情況下，人們對檢察機關(guān)開展公益訴訟的積極性普遍表示擔憂。因此，行政公益訴訟開始被作為一項政治任務(wù)加以分配到相關(guān)檢察機關(guān)。隨著行政公益訴訟的展開，尤其是監(jiān)察體制改革的進行，行政公益訴訟這項“額外”任務(wù)為檢察機關(guān)帶來了“額外”收益。這就為行政公益訴訟的大量開展提供了動力。檢察機關(guān)試圖通過行政公益訴訟擴大檢察權(quán)，既能填補失去職務(wù)偵查權(quán)后檢察機關(guān)的權(quán)力空間，為檢察機關(guān)及其工作人員順利開展各項工作提供權(quán)威與便利，也能滿足其社會地位的提高與權(quán)力需求。

公共選擇理論有利于排除不當主觀價值的干擾，其主要任務(wù)在于解釋政府作出彼行為的選擇，并不在于完全改造政府行為。而要改造政府行為，必須賦予其行為一定價值目標。無疑，服務(wù)公共利益、增強人民福祉是政府最終價值目標，既是政府存在的合法性基礎(chǔ)，也是推動政府進行改造的主要目標。只有在價值目標的權(quán)衡下，才能對政府行為選擇正當性進行評價。事實上，由于公共選擇理論的存在，常常引發(fā)政府失靈。所謂“政府失靈”，就是政府對其公民基本利益作出努力的能力或意愿的缺乏［32］。檢察機關(guān)在行政公益訴訟中也可能存在“公共選擇”偏好，一定程度上容易異化行政公益訴訟理想結(jié)構(gòu)，最終造成檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時的不作為。

第一，作為公眾的個人利益被隱匿。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)以保護公共利益為提起行政公益訴訟最基本的前提要件。但是這種“過分”關(guān)注公共利益而極易忽視個人利益的行為，往往容易演變成為一種追求組織自身利益的幌子，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是行政公益訴訟附帶民事訴訟的案件較為少見。近年來發(fā)生的大量行政公益訴訟案件都是從保護公共利益出發(fā)的，但是經(jīng)由公共利益進而覆蓋至遭受損害的個人利益的保護案例則明顯鮮有報道，難以或不愿加以推進①根據(jù)最高人民檢察院2017年1月4日發(fā)布的指導案例第29號：2016年，吉林省長白山市檢察院訴長白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源縣中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案，被認為是全國首例行政公益訴訟附帶民事公益訴訟案。但是在該案之后，很少看到類似案件的報道。。事實上，幾乎所有的公益訴訟案件，背后都有個人利益保護問題，因為所謂的公共利益都是個人利益的組合。在諸多案件中，行政機關(guān)在公益訴訟中敗訴，也意味著在該案中受到侵害的個人利益也應(yīng)該受到保護。

二是絕大多數(shù)行政公益訴訟案件以訴前程序加以解決。根據(jù)2019年《最高人民檢察院工作報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年全年共立案辦理行政公益訴訟案件108767件，而辦理訴前程序案件102975件，約占總案件數(shù)量的95%。訴前程序當然有諸多優(yōu)勢，不僅能夠及時保護公益，而且能夠以最少司法投入獲得最佳社會效果，但是保護公共利益背后的個人利益問題就成問題了。因為，一方面訴前程序中所發(fā)生的一系列“溝通協(xié)調(diào)”是否真正維護了公共利益值得懷疑；另一方面公共利益即使在某種程度上得到了維護，但是已遭受損害的個人利益卻很難得到保護，因為他們很難通過行政公益訴訟的判決書作為提起訴訟進行維權(quán)的依據(jù)。過多的訴前程序，導致了“訴訟”缺失，使行政公益訴訟這種司法監(jiān)督變成一種行政監(jiān)督。

三是檢察機關(guān)與其他政府部門建立協(xié)作聯(lián)動辦案機制。這種機制雖有利于加強檢察機關(guān)與其他政府部門之間的有效銜接，以更好地開展公共利益的保護。最高人民檢察院也曾把加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)作為取得行政公益訴訟成功經(jīng)驗加以總結(jié)與推廣?！皽贤▍f(xié)調(diào)是檢察官辦理行政公益訴訟案件投入精力最多的環(huán)節(jié)之一?！保?3］但是這種作為原告的檢察機關(guān)與作為被告的政府部門之間加強溝通協(xié)調(diào)、建立合作關(guān)系之后，如何對簿公堂？能否進行有效訴訟？值得思考。最后極有可能演變成為“內(nèi)部協(xié)調(diào)處理”，這也是需要警惕的。

以上事實充分說明，公共利益有可能淪落為檢察機關(guān)與其他政府機關(guān)之間利益博弈的籌碼。當個人利益被淹沒于公共利益之中時，公共利益也就難以保全其身。雖然作為個人利益的公眾并不是行政公益訴訟結(jié)構(gòu)的主要構(gòu)成要素，但是其作為訴訟“第三方”，在沒有受到足夠關(guān)注與保護的情況下，公共利益則容易發(fā)生“異化”，并進而“異化”行政公益訴訟結(jié)構(gòu)，導致訴訟目的落空。

第二，行政公益訴訟“三角結(jié)構(gòu)”內(nèi)部扭曲。根據(jù)訴訟的本質(zhì)要求，一切理想的訴訟結(jié)構(gòu)制度設(shè)計都應(yīng)以法院、原告、被告三者為支點，建立起“等腰三角形”關(guān)系，以保證法院居中裁判，公正審理。法院是訴訟結(jié)構(gòu)的中心，原告與被告處于對等與對立關(guān)系，兩造圍繞案件爭議點各自提出事實證據(jù)與法律依據(jù)，參與訴訟過程。依此訴訟結(jié)構(gòu)的理想模型來看，我國行政公益訴訟結(jié)構(gòu)已發(fā)生某些內(nèi)部扭曲，其最明顯的表現(xiàn)則是“檢察中心主義”凸顯?！皺z察中心主義”使其他國家機關(guān)更多的是配合而不是制約檢察機關(guān)，虛化了審判，會導致審判更多地流于形式，扭曲了行政公益訴訟結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一是作為原告的檢察機關(guān)處于強勢地位。在行政公益訴訟中，迄今為止，檢察機關(guān)沒有敗訴記錄。從理論上來看，任何訴訟的雙方，都有勝訴與敗訴的概率。如果只有勝訴，沒有敗訴，那么這樣的訴訟結(jié)構(gòu)必定發(fā)生了扭曲。從近幾年實踐來看，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中無一敗訴記錄。檢察機關(guān)在行政公益訴訟中，既是行政機關(guān)（被告）和審判機關(guān)的監(jiān)督者，同時也是行政公益訴訟案件的發(fā)起者、案件的偵查者，甚至是案件的終結(jié)者——檢察機關(guān)可以幾乎沒有任何限制地決定起訴、不起訴、變更訴訟或撤訴。檢察機關(guān)身兼數(shù)職，在行政公益訴訟中處于絕對主導地位，這會在很大程度上扭曲行政公益訴訟的結(jié)構(gòu)。有學者指出：“檢察機關(guān)參與行政公益訴訟每訴必勝尚無敗績，極有可能增加檢察機關(guān)提起訴訟的隨意性而導致濫訴?！保?4］筆者以為，這種“濫訴”的可能性是存在的，并且會成為檢察機關(guān)擴權(quán)的有力手段。

二是作為被告的行政機關(guān)訴訟地位“弱”化。從博弈論來看，勝訴的關(guān)鍵是訴訟兩造力量對比關(guān)系的較量。檢察機關(guān)在行政公益訴訟中無一敗績，反過來也就說明了檢察機關(guān)相較于行政機關(guān)而言居于強勢訴訟地位。從目前法律制度來看，很少考慮到行政公益訴訟中原告（檢察機關(guān)）與被告（行政機關(guān)）地位差距問題。檢察機關(guān)這種強勢地位得到了“國家化”的支持?！皣一笔俏覈斍皩嵤┬姓嬖V訟的顯著特征。行政公益訴訟首先由黨中央提出，接著全國人大出臺試點決定，最高人民檢察院出臺實施方案與辦法，國家接連頒布《中華人民共和國行政訴訟法》等一系列法律法規(guī)。從中央到地方，各級黨政機關(guān)高度重視，密切關(guān)注，不斷推動行政公益訴訟走向歷史的舞臺。在這種“國家化”影響下，檢察機關(guān)在行政公益訴訟結(jié)構(gòu)中的強勢地位得到全面凸顯。作為被告的行政機關(guān)在行政公益訴訟中需要處處配合作為原告的檢察機關(guān)的訴訟工作，例如，在2015年12月作為破冰之始的三起訴訟案件中，作為被告的環(huán)保部門表示全面配合檢察機關(guān)行政公益訴訟工作［35］。而《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中則明確規(guī)定了有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)配合檢察機關(guān)調(diào)查取證。被告配合原告來起訴自己，這種畸形的訴訟結(jié)構(gòu)在司法中實屬罕見。

三是作為審判機關(guān)的法院地位偏移。完成黨和國家布置的重大政治任務(wù)，為各種制度改革與推進保駕護航，是我國司法的顯著特點。在行政公益訴訟改革中也不例外。因此，站在政治的高度，法院也應(yīng)為檢察機關(guān)開展訴訟工作提供方便之門。例如，在內(nèi)蒙古奈曼旗人民檢察院訴奈曼旗國土資源局、齊某的行政附帶民事公益訴訟案中，奈曼旗人民法院啟動“綠色通道”快速立案受理［36］。此外，為加強檢察機關(guān)和審判機關(guān)之間的協(xié)調(diào)與銜接，最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布了一些法律規(guī)范性文件。例如，2018年最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合頒布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，這在無形之中增進了檢察機關(guān)與法院之間的“親密”關(guān)系。同時檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對法院審判過程進行監(jiān)督，而行政公益訴訟的被告則在很大程度上不能對法院構(gòu)成監(jiān)督，這就必然造成法院與檢察機關(guān)、法院之間關(guān)系的不對等，法院在一定程度上會偏向檢察機關(guān)。

經(jīng)過上述分析可以看出，我國行政公益訴訟從以法院為頂點的“等腰三角形”理想結(jié)構(gòu)模型轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘詸z察機關(guān)為頂點的“非等腰三角形”模型。檢察機關(guān)處于訴訟結(jié)構(gòu)的中心地位，法院與檢察機關(guān)保持距離相對較近，行政機關(guān)地位被“弱”化，與法院距離相對較遠。詳見圖2。

圖2 扭曲后的行政公益訴訟結(jié)構(gòu)模型

（二）檢察機關(guān)的擴權(quán)推動行政公益訴訟結(jié)構(gòu)再造

長期以來，學界對檢察機關(guān)監(jiān)督“違法行政行為”的力不從心表現(xiàn)出擔憂，從而在理論上主張檢察機關(guān)需擴張檢察監(jiān)督權(quán)，以破解檢察機關(guān)監(jiān)督難問題。隨著國家監(jiān)察體制與行政公益訴訟制度兩項重大改革的推進，檢察機關(guān)改革與擴權(quán)問題又再次提上議程。國家檢察體制改革在很大程度上“削弱”了檢察機關(guān)的權(quán)力，但是行政公益訴訟制度又在某種程度上“增加”了檢察機關(guān)的權(quán)力。一減一加，看似均衡，實質(zhì)上差異頗大。在筆者看來，“削弱”是器質(zhì)性的減少，無法通過修補得到恢復；“增加”是功能性的補充，一旦出現(xiàn)外界的環(huán)境變化，這種增加就會消失。

國家監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)試圖通過擴權(quán)來對違法行政行為進行法律監(jiān)督幾乎已經(jīng)行不通，檢察權(quán)呈現(xiàn)出收縮之勢已不可避免。隨著《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2019年1月1日實施）正式出臺，《中華人民共和國人民檢察院組織法（修正案草案）》中關(guān)于“人民檢察院督促行政機關(guān)糾正違法行使職權(quán)等行為”的職權(quán)規(guī)定被刪減，意味著行政檢察監(jiān)督權(quán)受到重大挫折，結(jié)束了多年來檢察機關(guān)擴權(quán)監(jiān)督行政機關(guān)之路。雖然我國憲法對檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的定性并沒有改變，但是法律監(jiān)督或法律監(jiān)督機關(guān)這類概念具有極為不確定性，需要法律法規(guī)加以具體化。

從法理上而言，諸多學者曾對檢察權(quán)的屬性、范圍進行過廣泛討論。總體而言，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)與公訴職權(quán)存在沖突，這種沖突破壞了正常的訴訟結(jié)構(gòu)（包括刑事訴訟）。因此，承擔公訴職權(quán)的檢察機關(guān)完全不具備“專門法律監(jiān)督機關(guān)”的主體資格［37］。檢察機關(guān)每一次以憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”之名擴張檢察權(quán)，其最終的結(jié)果就是越來越偏離檢察機關(guān)司法機關(guān)的屬性，而逐漸向行政機關(guān)靠攏。尤其是在將行政公益案件調(diào)查權(quán)賦予檢察機關(guān)之后，客觀上強化了檢察權(quán)的“行政屬性”。這與檢察機關(guān)核心職權(quán)即公訴權(quán)相背離。上文中討論到行政公益訴訟結(jié)構(gòu)扭曲，基本上都與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)之間的沖突有關(guān)。當前行政公益訴訟借檢察機關(guān)擴權(quán)之路而一時奏效，但在學理與制度上面臨困境，終非行政公益訴訟長久發(fā)展的法治之路。

隨著國家監(jiān)察體制改革的推進，職務(wù)偵查權(quán)、公職人員的監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)移到國家監(jiān)察機關(guān)，意味著向檢察機關(guān)以法律監(jiān)督之名擴權(quán)老路發(fā)出了終止信號。國家監(jiān)察體制改革為檢察機關(guān)職權(quán)回歸正軌掃除了諸多障礙，也為行政公益訴訟結(jié)構(gòu)再造、推動行政公益訴訟深入發(fā)展提供了契機。

第一，檢察機關(guān)回歸司法公訴職權(quán)中心定位。檢察機關(guān)是造成行政公益訴訟結(jié)構(gòu)扭曲的源頭。之所以檢察機關(guān)能夠造成行政公益訴訟結(jié)構(gòu)扭曲，又與檢察機關(guān)職權(quán)定位不準有直接關(guān)系。一方面，檢察機關(guān)通過法律監(jiān)督權(quán)不斷擴張自己的權(quán)力，造成了檢察監(jiān)督中心的行政公益訴訟結(jié)構(gòu)；另一方面，檢察機關(guān)又作為原告地位提起行政公益訴訟，需要與作為被告的行政機關(guān)保持對等地位。這兩個自相矛盾的方面很難使得行政公益訴訟走入正常軌道。因此，檢察機關(guān)回歸司法公訴職權(quán)定位顯得異常重要。從現(xiàn)代檢察制度誕生之初，檢察機關(guān)的核心職務(wù)就是公訴。代表公共利益提起公訴，是檢察機關(guān)的本原職能。但是在我國檢察制度發(fā)展過程中，檢察機關(guān)職權(quán)不斷拓展，從立案、偵查、批捕、公訴到執(zhí)行監(jiān)督，幾乎都全程參與，多種角色與職權(quán)混雜，而作為檢察機關(guān)主要職權(quán)的公訴權(quán)反而被掩蓋其中。檢察機關(guān)一直在司法機關(guān)、行政機關(guān)與法律監(jiān)督機關(guān)等職權(quán)之間徘徊，長久遭受“既做運動員又兼裁判員”的質(zhì)疑和非議。如今，面臨國家監(jiān)察體制改革的挑戰(zhàn)，檢察機關(guān)只有牢牢扣住司法機關(guān)公訴職權(quán)這個定位，勇于弱化行政性色彩，凸顯司法屬性，才可破解這一難題［38］。確立公訴權(quán)在檢察權(quán)的中心地位，就是要進一步去行政化，強化檢察機關(guān)公訴職能。隨著監(jiān)察體制改革的完成，職務(wù)犯罪偵查權(quán)、行政檢察監(jiān)督權(quán)等權(quán)力整體轉(zhuǎn)移，檢察機關(guān)的“司法機關(guān)”定位愈趨明晰。

第二，轉(zhuǎn)移行政公益訴訟調(diào)查權(quán)至國家監(jiān)察機關(guān)。雖然檢察機關(guān)通過檢察權(quán)擴張，也能較輕便地實現(xiàn)對行政公益訴訟的調(diào)查取證，但是這種權(quán)力的擴張勢必動搖公訴權(quán)的中心位置，扭曲行政公益訴訟結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移行政公益訴訟調(diào)查權(quán)至國家監(jiān)察機關(guān)，無論是從實踐辦案條件還是從法理出發(fā)，都有必要性和可行性。首先，監(jiān)察機關(guān)通過對公職人員的全面監(jiān)察，必然掌握了大量行政違法失職或不作為造成公共利益損害的行為，為行政公益訴訟案件線索以及調(diào)查提供了便利，也避免了監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間對接的困難，造成司法資源的浪費。其次，監(jiān)察機關(guān)權(quán)威高、力量足、職權(quán)充分，無須通過各種擴權(quán)手段，就可以對擁有實權(quán)的行政機關(guān)及其工作人員展開調(diào)查，避開了行政公益訴訟成為權(quán)力博弈籌碼的公共選擇問題，大幅提高行政公益案件的辦案效率。最后，由監(jiān)察機關(guān)在行政公益訴訟案件中開展調(diào)查取證，保證了檢察機關(guān)公訴職權(quán)的中心地位，避開“原告與被告合作起訴被告”的司法窘境。

第三，重新厘定檢察監(jiān)督權(quán)。檢察監(jiān)督權(quán)是憲法賦予檢察機關(guān)的權(quán)力，仍然具有最高的法律地位，不可隨意剝奪。但是由于憲法規(guī)定的抽象性，檢察監(jiān)督權(quán)一直難以具體展開。檢察機關(guān)沒能做好法律監(jiān)督，往往是因為法律監(jiān)督一直被泛化，沒有最終確定的邊限［39］。檢察理論界和實務(wù)界一直傾向于對法律監(jiān)督進行擴張解釋，反而造成了檢察機關(guān)法律監(jiān)督與司法公訴之間的困境，沒能達到法律目標以及國家社會期待，最后反貪大權(quán)被剝離［40］。從當前監(jiān)察體制與行政公益訴訟制度兩大改革現(xiàn)狀與趨勢來看，檢察機關(guān)已經(jīng)沒有對行政機關(guān)及其公職人員違法行為進行監(jiān)督的權(quán)力，而在司法過程中審查起訴以及對法院審判進行監(jiān)督尤可發(fā)揮作用。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送的案件進行審查，并提起行政公益訴訟，與行政機關(guān)對簿公堂，更能符合與體現(xiàn)現(xiàn)代司法的理念與制度。

第四，加強行政公益訴訟中個人利益保護。政府部門具有內(nèi)部性，即其為了追求自身組織目標或自身利益而沒有追求公共利益，造成政府行為對公共利益的偏離。當然，幾乎所有政府部門都會聲稱其行為的最終目標是保護公共利益（包括國家利益），這就容易導致公共利益異化為其追逐自身利益的幌子。公共利益的公共性、抽象性等特點，決定了公共利益保護過程中“公地悲劇”的存在。因此，公共選擇理論直接把公共利益進一步分解為個人利益，認為公共利益只不過是個人利益的總和，離開了個人利益的公共利益并不存在。我國當前確定的行政公益訴訟制度在某種程度上對個人利益的保護存在不足，造成公共利益異化現(xiàn)象比較明顯。為此需要作以下改進：其一，落實行政公益訴訟的訴訟機制，大量減少訴前程序機制的適用。雖然我國行政公益訴訟制度確立了訴訟過程非調(diào)解性，但是由于訴前程序機制的大量適用，“調(diào)解”變相成了“和解”，對公共利益、個人利益的保護力度也就大打折扣。其二，建立行政公益訴訟附帶民事訴訟案件審判機制，確保權(quán)益遭受非法損害的公民通過公益訴訟獲得合理賠償。其三，鼓勵公眾、社會組織作為訴訟第三人參與行政公益訴訟之中，保證他們訴訟權(quán)利。其四，檢察機關(guān)保持司法謙抑性，重點選擇影響重大的案件進行行政公益訴訟，防止避重就輕以及濫訴，避免對地方行政機關(guān)正常工作造成不當影響。

四、結(jié)語

國家監(jiān)察體制的設(shè)立與運行是一項事關(guān)國家長遠發(fā)展的重大政治體制改革工程，由于在時間節(jié)點上其與行政公益訴訟制度改革具有同時代性，因而又必然會關(guān)聯(lián)到行政公益訴訟制度的改革與推進工作，對兩者作關(guān)聯(lián)性研究十分必要，也是當下學界又一新興的研究課題。從改革的一般情形來看，國家監(jiān)察體制改革有弱化檢察機關(guān)職權(quán)之趨勢，從而會影響檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的地位以及引發(fā)其他訴訟問題。但從長遠的角度來看，檢察機關(guān)卻不必然陷入職權(quán)弱化的不利地位，反而可利用職能調(diào)整與優(yōu)化的契機，不斷擴充監(jiān)督職能實質(zhì)內(nèi)涵，事實上實踐中檢察機關(guān)也是朝著這種方向發(fā)展的。為更好地應(yīng)對這一實踐發(fā)展趨勢，必須從理論層面做好頂層設(shè)計，從確立司法公訴職權(quán)中心定位、將行政公益訴訟調(diào)查權(quán)調(diào)整至國家監(jiān)察機關(guān)、重新厘定檢察監(jiān)督權(quán)、加強行政公益訴訟中個人利益保護等方面對行政公益訴訟結(jié)構(gòu)進行再造。未來還需要立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)在相應(yīng)工作領(lǐng)域進行密切配合、協(xié)調(diào)推進我國公益訴訟的體制機制改革，對實踐中的成功經(jīng)驗和成果進行總結(jié)與立法，塑造具有中國特色的社會主義行政公益訴訟模式，豐富中國特色社會主義法治理論與實踐的成果，為世界提供中國樣本與貢獻中國智慧。